自然壟斷行業(yè)是指因生產(chǎn)、配送方面的規(guī)模經(jīng)濟效益、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟效益、范圍經(jīng)濟效益、沉淀成本、資源稀缺性等原因，使企業(yè)被限定為一家或者少數(shù)幾家企業(yè)的行業(yè)。

自然壟斷行業(yè)有以下四個方面的特征：

第一，壟斷性。

自然壟斷行業(yè)一般都是規(guī)模經(jīng)濟較明顯的行業(yè)，即規(guī)模愈大，生產(chǎn)成本就愈低。譬如，煤氣公司要輸送煤氣，就必須鋪設(shè)管道，而鋪設(shè)管道的成本是非常高的，但一旦鋪設(shè)完畢，向管道泵注入更多的煤氣則不需要更多的資金注入，以至于邊際成本趨向于零。同時，自然壟斷行業(yè)有大量的“沉淀成本”，即資金一旦投入就難以在短時期內(nèi)收回，也難改為其他用途。如果多個企業(yè)之間進行競爭，勢必導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，造成資源的大量浪費。因此，一般要求由一家企業(yè)進行壟斷性經(jīng)營。

第二，公益性。

自然壟斷行業(yè)主要是為社會公眾提供公共服務(wù)的行業(yè)，它所提供的私人邊際效用(MPB)小于其社會邊際效用(MSB)。如電力產(chǎn)業(yè)所提供的效用，就不僅僅為電力消費者所享有，而且還對整個社會的生活和生產(chǎn)、整個社會的正常運轉(zhuǎn)具有至關(guān)重要的作用。

第三，不可選擇性。

由于自然壟斷行業(yè)的經(jīng)營者一般都是唯一的，因此對消費者來說，這些服務(wù)具有不可選擇性。要么接受經(jīng)營者確定的交易條件，要么就不與其發(fā)生交易關(guān)系。

第四，部分業(yè)務(wù)具有可競爭性。

并非自然壟斷行業(yè)的所有業(yè)務(wù)都具有自然壟斷性，有些業(yè)務(wù)是可競爭的。如電力業(yè)包括電力設(shè)備供應(yīng)、電力生產(chǎn)(發(fā)電)、高壓輸電、低壓配電和電力供應(yīng)等多種業(yè)務(wù)領(lǐng)域，這些業(yè)務(wù)中只有高壓輸電和低壓配電屬于自然壟斷業(yè)務(wù)。而電力設(shè)備供應(yīng)、電力生產(chǎn)和供應(yīng)則屬于競爭性業(yè)務(wù)。

近年來，我國研究反壟斷法的學(xué)者比較一致地認(rèn)為，應(yīng)將我國的自然壟斷行業(yè)納入反壟斷法的除外適用范圍。筆者以為，這種照搬西方國家經(jīng)驗的做法不妥。因為盡管我國的自然壟斷行業(yè)具有與西方國家的自然壟斷行業(yè)相同的特征，但我國自然壟斷行業(yè)與西方國家自然壟斷行業(yè)的區(qū)別也是顯著的。西方國家的自然壟斷行業(yè)一般只存在國家壟斷一種壟斷形態(tài)，而我國的自然壟斷行業(yè)存在國家壟斷、經(jīng)濟壟斷、行政壟斷等多種性質(zhì)不同的壟斷形態(tài)?，F(xiàn)詳述如下：

(一)自然壟斷行業(yè)中的國家壟斷。

國家壟斷。是指國家作為一個法人實體實施的壟斷。國家壟斷具有以下特征：(1)國家壟斷是以國家名義實施的壟斷，是一種國家行為；(2)國家壟斷以保障國家安全、增加國家財政收入或促進社會整體利益為目的；(3)國家壟斷依憑國家強制力保證實施；(4)國家壟斷是一種合法壟斷，不受司法審查。

國家壟斷具有政治性與經(jīng)濟性雙重屬性。從政治上說，國家壟斷是維護社會安全與穩(wěn)定的重要方式；從經(jīng)濟上說，國家壟斷是克服市場失靈的重要手段。在市場經(jīng)濟條件下，市場主體具有追求自身利益最大化之“經(jīng)濟人”特性，對那些投資大、風(fēng)險高、建設(shè)周期長、利潤率低甚至虧本的行業(yè)無投資激勵，即存在所謂的“市場失靈”，而這些行業(yè)又是社會進行再生產(chǎn)不可缺少的條件。為了維護社會公共利益，這些行業(yè)必須由國家壟斷經(jīng)營。

自然壟斷行業(yè)中有國家壟斷存在，這在西方國家一直如此。在未對自然壟斷行業(yè)放松管制以前，西方國家的大部分自然壟斷行業(yè)是由國家壟斷經(jīng)營的?？梢哉f，在現(xiàn)有技術(shù)條件下，只要有自然壟斷行業(yè)存在，就有國家壟斷存在。

新中國成立后的相當(dāng)長時期內(nèi)，包括自然壟斷行業(yè)在內(nèi)的所有行業(yè)都是由國家壟斷經(jīng)營的。改革開放后，特別是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標(biāo)確立后，我國在絕大部分非自然壟斷行業(yè)中引入了競爭機制，國家壟斷格局逐步打破。對自然壟斷行業(yè)如航空運輸業(yè)、鐵路運輸、電信業(yè)、電力業(yè)的管制體制也進行了初步改革，但總體而言，這些行業(yè)仍實行國有國營，國家壟斷居主導(dǎo)地位。

(二)自然壟斷行業(yè)中的經(jīng)濟壟斷。

經(jīng)濟壟斷和西方各國反壟斷法所稱的“壟斷”概念基本相同。它是指自然人、法人或其他經(jīng)濟組織運用經(jīng)濟力排斥、限制或妨礙競爭的行為。經(jīng)濟壟斷的特點是：(1)經(jīng)濟壟斷是一種私人壟斷，壟斷的主體是自然人、法人或其他經(jīng)濟組織；(2)經(jīng)濟壟斷是依憑經(jīng)濟力來實施的。所謂經(jīng)濟力，是指經(jīng)濟主體自身具有的市場支配地位或通過聯(lián)合形成的市場支配地位，主要指經(jīng)濟主體影響市場價格的能力；(3)經(jīng)濟壟斷的目的是為了獲取壟斷利潤；(4)經(jīng)濟壟斷是一種非法壟斷，除法律規(guī)定可以豁免的外，經(jīng)濟壟斷一般為各國反壟斷法所禁止。

我國自然壟斷行業(yè)中存在著大量濫用獨占地位、限制競爭的行為。如煤氣公司強制用戶購買其指定的煤氣灶具、熱水器的行為。電力部門強制用戶購買其指定的配電箱、電表的行為，自來水公司要求用戶統(tǒng)一使用其指定的水表的行為及電信企業(yè)強制用戶購買其指定的電話機的行為等等。這些行為既不是政府命令使然，也不屬經(jīng)營這些行業(yè)所固有的行為，應(yīng)當(dāng)屬于經(jīng)濟壟斷的范疇。

(三)自然壟斷行業(yè)中的行政壟斷。

行政壟斷是政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力限制競爭的行為，是一種非國家意志的行為。其主要特征有：(1)行政壟斷是一種政府行為，只有憑借政府行政權(quán)力形成的壟斷，才是行政壟斷，沒有政府行政權(quán)力介入的壟斷就不能成為行政壟斷，這是行政壟斷與經(jīng)濟壟斷的區(qū)別；(2)行政壟斷是一種地方政府行為或國家經(jīng)濟管理部門的行為，而不是一種中央政府行為，這是行政壟斷與國家壟斷的區(qū)別；(3)行政壟斷具有強制性，行政壟斷是通過具有普遍約束力的行政規(guī)章或具體的行政命令來實施的；(4)行政壟斷的主體是政府行政機關(guān)，包括地方政府行政機關(guān)和中央各行政管理部門。

我國自然壟斷行業(yè)中的行政壟斷比較突出，以電信業(yè)為例。近年來，電信部門濫用行政權(quán)力，限制競爭的行為是比較嚴(yán)重的。有學(xué)者詳細(xì)列舉了原郵電部的反競爭行為：(1)對“中國聯(lián)通”的市場進入實行限制?！爸袊?lián)通”進入任何地區(qū)開展任何一項電信業(yè)務(wù)，都必須得到郵電部的批準(zhǔn)，而同樣的業(yè)務(wù)，郵電部所屬的電信局不經(jīng)申請就可以進入。甚至隨意解釋國務(wù)院文件，否定“中國聯(lián)通”擁有經(jīng)營一般長話和市話的特許權(quán)。(2)在互聯(lián)互通上對“中國聯(lián)通”接入市話進行限制。從1995年7月19日到1996年7月的整整一年時間內(nèi)，“中國聯(lián)通”的GSM移動電話沒有一個能夠與郵電網(wǎng)互聯(lián)互通后投入運營。郵電部甚至不允許“中國聯(lián)通”的130移動電話撥打119、110、120、122等特種服務(wù)。(3)在網(wǎng)間付費上對“中國聯(lián)通”實行壟斷定價。如“中國聯(lián)通”的GSM移動電話接入郵電市話網(wǎng)時，“中國聯(lián)通”要將收入的80%支付給對方，而相反方向的電話接入時郵電網(wǎng)只需支付收入的10%。(4)在號碼、無線電頻率等公共資源的分配上，對“中國聯(lián)通”實行歧視。至1996年，郵電部沒有批復(fù)“中國聯(lián)通”任何一個城市的電話號碼，也沒有批復(fù)“中國聯(lián)通”長途的網(wǎng)號或過網(wǎng)號。甚至將原來的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)改為企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對“中國聯(lián)通”實行封鎖。其他行業(yè)如鐵路運輸業(yè)也不同程度地存在行政壟斷現(xiàn)象。

以上分析表明，我國經(jīng)濟活動中的各種壟斷形態(tài)在自然壟斷行業(yè)中都有所體現(xiàn)，既有合法的國家壟斷，也有非法的經(jīng)濟壟斷、行政壟斷。從消費者對壟斷行業(yè)的評價來看，自然壟斷行業(yè)是消費者反映最強烈、意見最大的行業(yè)。顯然，不加分析地將自然壟斷行業(yè)整體納入反壟斷法適用除外范圍的觀點過于草率。筆者以為，我國的自然壟斷行業(yè)不應(yīng)是一個免受反壟斷法追究的行業(yè)，相反，它是一個反壟斷法應(yīng)予以重點規(guī)制的行業(yè)。當(dāng)然，對不同的壟斷形態(tài)，需要運用不同的法律規(guī)制方法。下面筆者就此提出一些初步意見。

(一)對國家壟斷的法律規(guī)制。

國家壟斷是一種合法壟斷，在各國反壟斷法中屬于適用除外范圍。但合法的不一定是合理的。70年代以前，自然壟斷行業(yè)由國家壟斷被認(rèn)為是理所當(dāng)然的事，因為那時人們沒有更好的辦法解決市場在提供公共產(chǎn)品方面的失靈問題。70年代以后，人們對國家壟斷的不合理性逐步有所認(rèn)識。這種認(rèn)識基于兩個方面的理由。第一，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展使某些傳統(tǒng)的自然壟斷行業(yè)不再具有自然壟斷特性。以電信業(yè)為例。20年前，電信業(yè)以銅材為主要原材料，所需投資大，為取得規(guī)模經(jīng)濟效益和避免重復(fù)建設(shè)。由國家統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一經(jīng)營和統(tǒng)一管理十分必要。近年來，隨著遠(yuǎn)程通訊技術(shù)的發(fā)展，特別是光纖、通訊衛(wèi)星、計算機等大容量傳送途徑的開發(fā)，電信基礎(chǔ)設(shè)施的投資規(guī)模大為減少，長距離通信成本大幅下降。這些都在技術(shù)上、傳送成本上減少了進入壁壘，使電信業(yè)不再具有自然壟斷性質(zhì)。第二，經(jīng)驗表明，國家壟斷導(dǎo)致了自然壟斷行業(yè)內(nèi)部×效率的產(chǎn)生；對外也容易產(chǎn)生服務(wù)質(zhì)量低劣、價格居高不下等弊害。為了維護社會公益，國家對自然壟斷行業(yè)采取價格管制與市場準(zhǔn)入管制等手段。但實際成本加報酬的價格規(guī)制手段弱化了企業(yè)降低成本的激勵；而市場進入管制又使企業(yè)缺乏競爭刺激。對提高效率、改善服務(wù)不感興趣。兩種管制手段的客觀結(jié)果都損害了社會公共利益。

對不合理的國家壟斷，必須破除。當(dāng)然，破除國家壟斷不能依靠反壟斷法的力量，因為國家壟斷是合法的。根據(jù)西方國家改革自然壟斷行業(yè)管制體制改革的經(jīng)驗，打破國家壟斷主要是通過立法(創(chuàng)制新法或修改現(xiàn)行法律)的方式來實現(xiàn)的，即以立法為先導(dǎo)，用法律手段為打破國家壟斷確立基本框架，然后再依法進行改革。[4]這種先立法、后改革的模式值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。當(dāng)前，我國應(yīng)秉著促進公平競爭、提高服務(wù)水平與經(jīng)濟效率、讓利于消費者的指導(dǎo)思想，建立與完善各自然壟斷行業(yè)法。各行業(yè)法應(yīng)明確規(guī)定國家壟斷在自然壟斷行業(yè)中的具體范圍及對國家壟斷業(yè)務(wù)的監(jiān)督手段。為了確保立法能促進社會公共利益，自然壟斷行業(yè)法(不管是創(chuàng)制新的法律，還是修改現(xiàn)行法律)不能再走部門立法的老路，而應(yīng)由人大常委會組織包括政府部門、各行業(yè)的技術(shù)專家、法學(xué)家、律師、經(jīng)濟學(xué)家、各行業(yè)企業(yè)和消費者代表等在內(nèi)的專門工作委員會立法。

(二)對自然壟斷行業(yè)中經(jīng)濟壟斷的法律規(guī)制。

對經(jīng)濟壟斷的法律規(guī)制，在西方國家是通過反壟斷法來完成的。自然壟斷行業(yè)在西方國家的反壟斷法中通常是適用除外的對象。如日本《禁止私人壟斷及確保公平交易法》第21條規(guī)定：“本法的規(guī)定不適于經(jīng)營鐵道事業(yè)、電氣事業(yè)、瓦斯事業(yè)和其他在性質(zhì)上當(dāng)然成為壟斷的事業(yè)者所進行的生產(chǎn)銷售或有關(guān)供給的行為等該事業(yè)上固有的行為?！逼渌芏鄧胰缑绹⒌聡苍谄浞磯艛喾ㄖ袑ψ匀粔艛嘈袠I(yè)作了適用除外規(guī)定。當(dāng)然，對于自然壟斷行業(yè)濫用權(quán)力的行為，反壟斷法是不予豁免的。如《聯(lián)邦德國反對限制競爭法》第103條規(guī)定：供應(yīng)電力、煤氣和水的公用工程企業(yè)，如果濫用反對限制競爭法的適用除外規(guī)定，卡特爾局可以要求成員企業(yè)停止已經(jīng)發(fā)生的濫用，或要求成員修改合同或決議，或宣告合同或決議無效。

我國對自然壟斷行業(yè)中經(jīng)濟壟斷的規(guī)制，主要體現(xiàn)在《反不正當(dāng)競爭法》(以下簡稱《反法》)中。然而，《反法》對自然壟斷行業(yè)中經(jīng)濟壟斷的規(guī)制還是有缺陷的。它僅僅對公用企業(yè)的強迫交易行為進行了規(guī)定，而自然壟斷行業(yè)的經(jīng)濟壟斷行為不只此一種。除強迫交易外，還有歧視行為、掠奪性定價行為、內(nèi)部交叉補貼行為等其他限制競爭行為。這些行為有的已經(jīng)很明顯，有的雖然目前還不明顯，但隨著我國自然壟斷行業(yè)管制體制改革的深入及自然壟斷行業(yè)競爭程度的加劇，這些限制競爭行為將日益顯露。因此，必須創(chuàng)制新的法律或?qū)Α斗捶ā愤M行修改。

(三)對自然壟斷行業(yè)中行政壟斷的法律規(guī)制。

行政壟斷是一種比較特殊的壟斷形式。如何用法律手段規(guī)制行政壟斷，國外可資借鑒的經(jīng)驗較少。反行政壟斷需要我們進行制度創(chuàng)新。從根源上說，行政壟斷源于我國政企不分的政治經(jīng)濟體制，如果政府能完全從微觀市場中自愿退出，那么行政壟斷自然會消失。但在體制轉(zhuǎn)型時期；即政治經(jīng)濟體制改革尚未完全到位的情況下，行政壟斷將不可避免地殘留于現(xiàn)行體制中。因此，制訂反行政壟斷的法律十分必要。

就自然壟斷行業(yè)而言，各壟斷行業(yè)單行法規(guī)的制定與完善，對控制本行業(yè)中的行政壟將起一定作用，因為這些法律將明確界定政府的職責(zé)與權(quán)限。然而，自然壟斷行業(yè)不同于非自然壟斷行業(yè)。即使進行了體制改革，在某些業(yè)務(wù)中引入了競爭機制，政府與自然壟斷行業(yè)仍將耦斷絲連。因而，構(gòu)建反行政壟斷的法律對自然壟斷行業(yè)來說，比非自然壟斷行業(yè)更重要。

當(dāng)前，我國有一些規(guī)制行政壟斷的法律，如《反法》就對地區(qū)封鎖、強制購買作了禁止性規(guī)定，并設(shè)置了相應(yīng)的處罰措施。從理論層面考察，這些規(guī)定有一定的合理性，但在實踐中，對行政壟斷的規(guī)制很難真正發(fā)揮作用。譬如，根據(jù)《反法》第30條的規(guī)定：“政府及其所屬部門違反本法規(guī)定。限定他人購買其指定的經(jīng)營者的商品，限制其他經(jīng)營者的正當(dāng)?shù)慕?jīng)營活動，或者限制商品在地區(qū)之間正常流通的，由上級機關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，由同級或上級機關(guān)給予行政處分。”顯然，這種約束是非常疲軟的。因為這里的“上級機關(guān)”不是一個確定的機關(guān)，更不是一個司法機關(guān)或者行政執(zhí)法機關(guān)，這些機關(guān)的工作人員就不可能對反壟斷法和反壟斷政策有深刻的了解，從而也就不可能將執(zhí)行反壟斷法視為自己的任務(wù)。另一方面，在我國的各級政府機關(guān)，上下級關(guān)系往往是老朋友或者老熟人關(guān)系。因此，上級機關(guān)一般不會專門睜大眼睛，對下級機關(guān)限制競爭的行為進行認(rèn)真地監(jiān)督與檢查。自《反法》頒布至今，雖然人人都知道，在我國當(dāng)前的經(jīng)濟活動中。行政壟斷是對市場損害最大和對消費者危害最甚的行為，然而卻很少聽到哪一個“上級機關(guān)”主動對其下級機關(guān)濫用行政權(quán)力限制競爭的違法行為進行了監(jiān)督和檢查，更少聽到對直接責(zé)任人員做出處分決定。

要使自然壟斷行業(yè)中的行政壟斷能得到有效控制，必須進一步完善行政壟斷控制制度。有兩個至關(guān)重要的因素應(yīng)予考慮。第一，建立一個獨立的反行政壟斷機構(gòu)，賦予其權(quán)威，明確其職責(zé)。我國反行政壟斷難以收到實效的癥結(jié)在于沒有一個獨立于行政機關(guān)的反行政壟斷機構(gòu)?！霸S多國家的經(jīng)驗表明，反壟斷法本身不能創(chuàng)造一個公正和自由的交易環(huán)境，而必須借助于一個有效的反壟斷法執(zhí)行機構(gòu)。如果沒有一個明確的和高效的執(zhí)法機構(gòu)。反對濫用行政權(quán)力限制競爭行為的規(guī)定就不過是一紙空文?！币虼耍⒁粋€獨立于政府行政機關(guān)，具有準(zhǔn)司法權(quán)的反壟斷法執(zhí)行機構(gòu)是反行政壟斷能否有成效的關(guān)鍵。為了使反壟斷法的執(zhí)行機構(gòu)能依法充分、嚴(yán)格地行使權(quán)力，必須賦予該機構(gòu)相應(yīng)的權(quán)力，包括調(diào)查權(quán)、審核批準(zhǔn)權(quán)、行政處分權(quán)、行政強制措施權(quán)、行政裁決權(quán)、規(guī)章制定權(quán)等。第二，賦予行政壟斷的受害人以起訴政府及其所屬部門并予以自救的權(quán)利?，F(xiàn)行《反不正當(dāng)競爭法》沒有規(guī)定行政壟斷的受害者有提起訴訟(民事訴訟或行政訴訟)的權(quán)利，這在很大程度上也是行政壟斷得不到遏制的原因。雖然行政訴訟法規(guī)定，國家機關(guān)濫用行政權(quán)力侵害公民、法人或其他組織權(quán)益的，受害者有權(quán)提起行政訴訟。但在實踐中，行政壟斷的受害者提起行政訴訟時，法院往往以行政壟斷案件應(yīng)由同級人民政府或上級人民政府處理為由而不予受理。因此，法律應(yīng)明確規(guī)定，凡因行政壟斷而受害的公民、法人或其他組織，可以提起行政訴訟或民事訴訟。此外，應(yīng)為行政壟斷規(guī)定嚴(yán)格的法律責(zé)任，包括民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。當(dāng)前重點要規(guī)定行政壟斷的民事賠償責(zé)任。

政府對自然壟斷產(chǎn)業(yè)的控制，一是出于對社會整體利益的考慮，二是出于對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的正確引導(dǎo)，三是出于政治上穩(wěn)定的考慮。政府進行管制需要付出極大的成本，其中政府管制執(zhí)法成本所占的比重最大。在政府管制的實際過程中，應(yīng)當(dāng)考慮邊際成本的邊際收益情況，如果政府管制的收益大于政府管制成本，則這種政府管制是十分必要的。

在制度經(jīng)濟學(xué)看來各國政府頒布的管制法規(guī)都屬于公共產(chǎn)品，政府管制本身也是公共產(chǎn)品。政府對自然壟斷行業(yè)實行管制的必要性在于：

抑制企業(yè)壟斷價格，維護社會分配效率。市場活動中普通商品的定價，是通過多個買方和賣方的競爭自動形成的，一般不需要政府進行干預(yù)。由于自然壟斷行業(yè)往往只有一家企業(yè)，壟斷企業(yè)本能地會追求自身利益最大化。如果任由壟斷企業(yè)自行定價，就會出現(xiàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于實際成本的壟斷高價。這種情況既損害了整體經(jīng)濟效率，也損害了社會公平。

防止破壞性競爭，保證經(jīng)濟效率和供應(yīng)穩(wěn)定。自然壟斷行業(yè)需要巨額投資，投資回報周期長，資產(chǎn)專用性強，由一家或少數(shù)幾家壟斷經(jīng)營能使社會效率最大化。自然壟斷行業(yè)的充分競爭屬于浪費性和破壞性競爭，它將導(dǎo)致企業(yè)不能取得正常利潤甚至虧損。如果不進行政府管制，許多企業(yè)就會盲目進入自然壟斷行業(yè)，導(dǎo)致重復(fù)投資和過度競爭。

制約壟斷企業(yè)的不正當(dāng)競爭行為。自然壟斷企業(yè)往往同時經(jīng)營競爭性業(yè)務(wù)，這就為自然壟斷企業(yè)采取不正當(dāng)競爭行為提供了條件。例如，自然壟斷企業(yè)可能在壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域制定高價，在競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域制定低價，通過內(nèi)部業(yè)務(wù)交叉補貼行為排斥其他競爭企業(yè)。自然壟斷企業(yè)也可能將壟斷性業(yè)務(wù)和非壟斷性業(yè)務(wù)進行聯(lián)合定價，通過捆綁經(jīng)營和搭載銷售獲取壟斷利潤。為制約自然壟斷企業(yè)的不正當(dāng)競爭行為，需要政府實行經(jīng)濟管制。

目前政府管制方面有一種流行說法是“放松管制”，這種說法來自始于20世紀(jì)80年代西方國家的放松管制改革。我國對壟斷行業(yè)的政府管制，與西方國家背景完全不同。我國從未有過市場經(jīng)濟大環(huán)境下的政府管制，有的只是計劃經(jīng)濟下的行政管理。我們說的放松管制，實際上是取消或逐漸取消原來計劃體制的管理體制和管理辦法、管理方式，主要是針對過去的計劃體制說的。在計劃體制下，政府對企業(yè)的管理與市場經(jīng)濟下的政府管制是有根本區(qū)別的。政府管制的環(huán)境是市場經(jīng)濟，由于出現(xiàn)壟斷，導(dǎo)致“市場失敗”或“市場失靈”才管制。計劃經(jīng)濟不存在市場經(jīng)濟的那種市場環(huán)境和市場力量，也就不存在市場經(jīng)濟條件下的管制問題。

20世紀(jì)80年代以來，美國、英國、日本等經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家，對電信、電力、鐵路運輸、管道燃?xì)夂妥詠硭?yīng)等具有網(wǎng)絡(luò)特征的自然壟斷行業(yè)，實行政府管制體制改革，允許一部分新企業(yè)進入自然壟斷行業(yè)，積極培育市場競爭力量，發(fā)揮市場競爭機制作用，打破了長期以來由個別企業(yè)壟斷經(jīng)營的格局，提高了企業(yè)活力和經(jīng)濟效率。20世紀(jì)90年代以來，我國政府對自然壟斷行業(yè)進行了初步改革，采取了政企分離、放松進入管制、培育市場競爭力量、推行股份制等改革措施，取得了一定的成效。但我國的政府管制改革還處于初始階段，在投資管制、價格管制、進入管制和企業(yè)競爭行為管制等方面都面臨著許多實際問題。

(一)帶有濃厚的行政壟斷色彩

現(xiàn)實生活中某些“自然壟斷”行業(yè)并不是真正意義上的壟斷,而是自然壟斷與行政壟斷混雜一體,政企不分,官商一體,有著行政特權(quán)的呵護,甚至有些還披上了法律的外衣?這種“自然壟斷”往往實力強大,資金雄厚,并且已形成集團利益,普遍享受壟斷所帶來的巨額超額利潤,表現(xiàn)為高工資?高福利?這種帶有行政壟斷色彩的自然壟斷維護了企業(yè)利益,企業(yè)依托的是行政特權(quán),在一定程度上沒有了潛在的競爭壓力,出現(xiàn)嚴(yán)重的低效率現(xiàn)象?企業(yè)無經(jīng)營自主權(quán)也不承擔(dān)風(fēng)險,放松內(nèi)部管理和技術(shù)創(chuàng)新?

(二)服務(wù)價格居高不下,服務(wù)質(zhì)量差,大大限制了消費需求的快速增長

壟斷市場在達(dá)到長期均衡時P>LMC,也就是價格高于邊際成本,商品的邊際社會價值大于商品的邊際社會成本,相對于該商品的需求而言,該商品的供給是不足的.如果增加生產(chǎn),社會凈福利可以得到好轉(zhuǎn),從而達(dá)到P=LMC.但當(dāng)P=LMC時,MR≠MC,破壞了長期均衡的利潤最大化原則,這與“經(jīng)濟理性人”的假設(shè)相違背.壟斷廠商不會為了社會凈福利的增加而損失自己的利潤.不會增加產(chǎn)量,而會在P>LMC的狀況下停止生產(chǎn),與其他市場結(jié)構(gòu)相比,壟斷在一定程度上產(chǎn)量不足,缺乏效率,而價格又高,造成消費者剩余的減少和生產(chǎn)資源的浪費,社會福利的損失.又由于壟斷廠商不存在競爭壓力,經(jīng)濟效率低,缺乏創(chuàng)新動力,市場績效差,在一些自然壟斷行業(yè)中就出現(xiàn)了價格高昂?額外收費多的現(xiàn)象,服務(wù)價格高,服務(wù)質(zhì)量差,消費者權(quán)益難以得到有效保護.

(三)自然壟斷產(chǎn)業(yè)存在腐敗問題和不正當(dāng)行為

壟斷可以使廠商獲得更多利潤,為了保持這種超額利潤,壟斷廠商往往會采取各種形式的措施來維持壟斷,從而造成尋租?腐敗現(xiàn)象滋生?一些自然壟斷行業(yè)的背后往往隱藏著權(quán)錢交易以及不正當(dāng)競爭,通過有悖于市場原則的手段,如壟斷高價?掠奪性定價?歧視行為?搭售?串謀等來限制競爭,從而達(dá)到維護壟斷地位?獲取壟斷利潤的目的?這些情況的存在嚴(yán)重影響了正常的市場競爭秩序,破壞了公平競爭以及等價交換的市場原則,阻礙了社會整體福利的提高?

(四)缺少規(guī)范有效的法律體系

立法是規(guī)范市場經(jīng)營的有效手段?如果沒有法律準(zhǔn)繩,市場秩序就會雜亂無序,一些改革措施也難以徹底實行?而目前我國現(xiàn)存的法律不盡適應(yīng)現(xiàn)實經(jīng)濟生活的需要,比如說1993年9月頒布的《反不正當(dāng)競爭法》對自然壟斷產(chǎn)業(yè)有關(guān)規(guī)定相對簡單粗糙,涉及反壟斷的內(nèi)容也不是很多?又比如《電力法》?《鐵路法》?《航空法》?《電信管理條例》等法律法規(guī)滯后,可操作性和協(xié)調(diào)性差,無法有效規(guī)范產(chǎn)業(yè)中各市場主體的行為?另外,各管理部門執(zhí)法尺度不一,相互推諉,嚴(yán)重影響了法律法規(guī)的適用性?

(五)產(chǎn)業(yè)進入壁壘難以突破

目前我國壟斷市場的進入壁壘主要有兩種:

第一種是經(jīng)濟性進入障礙.因為高昂沉淀成本的存在阻礙了潛在競爭者的進入,大部分自然壟斷行業(yè)初始投資大,實力薄弱的小企業(yè)很難進入、市場需求是既定的,容量有限,在這種條件下,行業(yè)中不可能有太多廠商提供供給,只能容納部分企業(yè)生存、企業(yè)規(guī)模只有達(dá)到一定程度才能取得壟斷地位。如果行業(yè)中只有一家或少數(shù)幾家廠商,就形成了完全壟斷或寡頭壟斷。

另一種是體制性進入障礙.對某些特定行業(yè)以及進入行業(yè)廠商的投資規(guī)模建立嚴(yán)格市場準(zhǔn)入管制制度,投資項目規(guī)模如果超過規(guī)定,必須獲得政府審批。民間資本受到歧視,在銀行、保險證券、石油石化、汽車(主要是整車)等行業(yè),民間資本一直難以進入,民間資本面臨比國有資本和外資更多的煩瑣復(fù)雜的審批手續(xù)。另外,有些地區(qū)實行地方保護,對本地區(qū)以外的企業(yè)和產(chǎn)品實行與本地企業(yè)不同的政策。這種體制性進入壁壘一般是由政府或行業(yè)主管部門制定,目的在于通過限制競爭,保護部門權(quán)益,但對市場機制乃至產(chǎn)業(yè)發(fā)展通常造成較大傷害。

(一)我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革歷程及存在的問題——以電信業(yè)為例

我國的自然壟斷行業(yè)是從計劃經(jīng)濟直接過渡而來的，一直由國家實施壟斷經(jīng)營。20世紀(jì)80年代之前，我國電信業(yè)是由政府直接壟斷經(jīng)營，國家對電話資費實行嚴(yán)格控制，電信業(yè)基本不贏利甚至虧損，其基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)短缺成為經(jīng)濟增長的瓶頸之一。隨著世界范圍內(nèi)放松管制浪潮的不斷擴散，我國在20世紀(jì)90年代開始對傳統(tǒng)電信體制進行改革。

1994年我國電信業(yè)開始引入競爭機制，由電子部等發(fā)起設(shè)立了中國聯(lián)通公司，我國的電信市場進入了雙寡頭時代。1998年政府機構(gòu)改革，我國的電信規(guī)制機構(gòu)——信息產(chǎn)業(yè)部組建成功，隨后電信業(yè)實現(xiàn)了政企分開。1999年信息產(chǎn)業(yè)部決定通過業(yè)務(wù)剝離將中國電信拆分重組成為新中國電信、中國移動、中國衛(wèi)通三家公司，又允許網(wǎng)通、吉通和鐵通公司進入市場。2001年l2月由國務(wù)院批準(zhǔn)信息產(chǎn)業(yè)部再次對現(xiàn)有電信企業(yè)拆分重組，建立新的中國電信、中國網(wǎng)通公司。這次重組后，形成了我國現(xiàn)有的市場結(jié)構(gòu)：中國移動、電信(南方電信)、網(wǎng)通(北方電信)、聯(lián)通、衛(wèi)通、鐵通6家公司在我國電信市場上展開競爭，從而形成了一個更加開放的競爭格局。

從我國電信行業(yè)的改革歷程上看，主要是借鑒國外電信業(yè)改革的拆分模式(美國)和引入競爭模式(英國)相結(jié)合的做法。顯然改革取得了一定的成效，經(jīng)歷了從壟斷到競爭格局出現(xiàn)的過程，我國電信業(yè)有了較大的發(fā)展，但改革之后仍存在一定的問題。

首先，價格管制的主觀性、隨意性相當(dāng)大，并沒有一個明確、科學(xué)的管制方法和合理的管制程序。目前國際上比較流行的管制方法是“價格上限制”(由于不限制企業(yè)的利潤率水平，對企業(yè)降低成本有很大的刺激作用)，而我國對電信資費的管制辦法，事實上是一種有特殊含義的“價格下限制”，表面上是政府直接定價或制定指導(dǎo)價，實際上沒有控制，對企業(yè)的經(jīng)營成本是多少并不清楚，定價仃明確的成本基礎(chǔ)，且基本原則是保證不虧損，能盈利，價格水平?jīng)]有上限，最低下限是保證不虧本。其次，沒有實現(xiàn)真正的“政企分離”。信息產(chǎn)業(yè)部的成立目的是實行“政企分離”，但從1998年以來的規(guī)制實踐看，缺乏應(yīng)有的獨立性和利益中性，并不能在公正和公平的立場上發(fā)揮作用。國內(nèi)學(xué)者余暉(2000)應(yīng)用模型分析所得結(jié)果證明，信息產(chǎn)業(yè)部成立后，電信市場的制度結(jié)構(gòu)由“政企不分”演變成“政企同盟”，使資源配置效率驚人的低下。

(二)我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革的特殊性

我國的自然壟斷不同于西方國家由于行業(yè)本身特點所形成的自然壟斷產(chǎn)業(yè)，而是由計劃經(jīng)濟全國高度集中的國家壟斷體制直接轉(zhuǎn)化過來的，因此，除具有自然壟斷的一般特征外，還具有自己的特殊性。

第一，自然壟斷與行政壟斷相混合。

在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中，原來由計劃經(jīng)濟控制的資源配置權(quán)力逐漸轉(zhuǎn)化為壟斷權(quán)力，形成行政壟斷，自然壟斷與人為的行政壟斷糾纏在一起，形成了我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的特點。

第二，政企不分。

由于帶有行政壟斷色彩，政府與企業(yè)之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系，國家壟斷經(jīng)營使得政企不分，企業(yè)由政府建，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)由政府派，資金由政府撥，價格由政府定，盈虧由政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)，不存在什么經(jīng)營風(fēng)險，即實行政企高度合一的規(guī)制體制。

這種特殊性使得我國的自然壟斷產(chǎn)業(yè)內(nèi)部管理效率低下，經(jīng)濟效益差，服務(wù)質(zhì)量差，尋租、腐敗現(xiàn)象滋生，雖然采取了一系列的改革措施，但由于計劃經(jīng)濟體制的慣性作用使得政府規(guī)制機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變緩慢，其規(guī)制改革基本上也是無力和無效的，政企分離步伐緩慢，企業(yè)作為政府附屬機構(gòu)的性質(zhì)沒有從根本上改變。

我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革的方向——構(gòu)建規(guī)范的政府管制制度

關(guān)于我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的改革分析大體可以分為兩類，一類是借鑒國外改革經(jīng)驗分析如何實現(xiàn)有效競爭，另一類是從規(guī)制改革的角度分析如何政企分開以及對原有國家壟斷格局的分析。但是，在上述分析我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的改革歷程及其特殊性的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，目前我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革的關(guān)鍵不是自然壟斷產(chǎn)業(yè)本身的改革，而是管制制度的根本性改革，改革的方向應(yīng)該是構(gòu)建規(guī)范的政府管制制度。

政府管制的環(huán)境是市場經(jīng)濟，由于出現(xiàn)壟斷，導(dǎo)致“市場失靈”才管制。而我國實際上從未有過市場經(jīng)濟大環(huán)境下的政府管制，有的只是計劃經(jīng)濟下的行政管理，也就無所謂“放松管制”。因此，目前我國的政府管制改革，實際上是用市場經(jīng)濟體制下的政府管制代替原有的計劃管理，建立規(guī)范的政府管制制度，以規(guī)范的管制制度對自然壟斷產(chǎn)業(yè)進行規(guī)范管理，只有這樣自然壟斷產(chǎn)業(yè)的改革才有可能取j導(dǎo)成功，才有可能達(dá)到改革的真正目的。至于如何構(gòu)建規(guī)范的政府管制制度，可以從以下幾個方面進行：1.健全法制體系，制定比較完善、操作性比較強的管制立法。政府管制制度的基礎(chǔ)是管制立法，完善已有立法的自然壟斷性產(chǎn)業(yè)的管制立法，對沒有立法的產(chǎn)業(yè)出臺比較完善的管制立法，是目前自然壟斷行業(yè)政府管制制度建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。2.撤銷現(xiàn)有自然壟斷各行業(yè)主管部門，組建健全而有力的政府管制機構(gòu)。鑒于我國長期的政企不分的計劃經(jīng)濟體制慣性的影響，要打破現(xiàn)有政府主管部門與企業(yè)之間千絲萬縷的聯(lián)系和利害關(guān)系比較困難，現(xiàn)有主管部門都不是相對獨立的管制機構(gòu)，在管制過程中難以保持中立，因此，需要重新組建獨立的監(jiān)督管理機構(gòu)，以便切斷其與企業(yè)的聯(lián)系，使其能公正地履行管制職能。3.對被管制的企業(yè)進行產(chǎn)權(quán)改革，使之成為有自己利益的獨立市場主體，而不再是政府的一個附屬機構(gòu)。失去了政府這把保護傘，壟斷企業(yè)的很多壟斷行為也就失去了合法的強制基礎(chǔ)，所以，問題的真正癥結(jié)在于缺乏有效的激勵機制和約束機制以及內(nèi)部管理乏力。因此需要對國有自然壟斷企業(yè)進行徹底的產(chǎn)權(quán)改革，使企業(yè)成為獨立的市場經(jīng)營主體，積極引入民營資本以及戰(zhàn)略性機構(gòu)投資者，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體多元化，在此基礎(chǔ)上致力于法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部管理體制的完善，進而達(dá)到激勵機制和約束機制的有效統(tǒng)一。