政府管制是指政府為達到一定的目的，憑借其法定的權(quán)利對社會經(jīng)濟主體的經(jīng)濟活動所施加的某種限制和約束，其宗旨是為市場運行及企業(yè)行為建立相應(yīng)的規(guī)則，以彌補市場失靈，確保微觀經(jīng)濟的有序運行，實現(xiàn)社會福利的最大化。政府管制屬于政府的微觀經(jīng)濟管理職能，它與旨在保證經(jīng)濟穩(wěn)定與增長的宏觀經(jīng)濟調(diào)控一起構(gòu)成政府干預(yù)經(jīng)濟的兩種主要方式。

就是政府行政機構(gòu)依據(jù)法律授權(quán)，通過制定規(guī)章、設(shè)定許可、監(jiān)督檢查、行政處罰和行政裁決等行政處理行為，對構(gòu)成特定社會的個人和構(gòu)成特定經(jīng)濟的經(jīng)濟主體的活動進行限制和控制的行為。政府管制的一個根本特征，就是依法管制，也即通常所說的依法行政。但這里的“法”必須是合理的法，是所有利益相關(guān)集團都接受的法。否則依法行政或依法管制就成為少數(shù)強勢利益集團侵害弱勢利益集團的“合法”工具。

經(jīng)濟學(xué)上把政府管制分為經(jīng)濟管制和社會管制兩類。

1．經(jīng)濟性管制。經(jīng)濟管制是指對價格、市場進入和退出條件、特殊行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的控制。一般來說，是對某一個特定行業(yè)、特定產(chǎn)業(yè)進行的一種縱向性管制。這些行業(yè)往往具有一些特點，如自然壟斷性。像電信中的本地網(wǎng)絡(luò)、電力中的配電和輸送、鐵路的軌道傳輸網(wǎng)絡(luò)等，這些環(huán)節(jié)獲得合法壟斷，有合理意義和社會效應(yīng)。如果他們的服務(wù)質(zhì)量和價格不合理，很可能危及到購買并使用這些產(chǎn)品的人的利益，在這個時候，政府要在準(zhǔn)入管制的同時進行價格管制。此外，對運輸、金融證券、電臺電視臺等媒體的管制也屬于經(jīng)濟管制。

2．社會性管制。社會管制主要用來保護環(huán)境以及勞工和消費者的健康和安全。主要針對外部不經(jīng)濟和內(nèi)部不經(jīng)濟。前者是市場交易雙方在交易時，會產(chǎn)生一種由第三方或社會全體支付的成本。像環(huán)境污染，自然資源的掠奪性和枯竭性開采等。政府因此必須對交易主體進行準(zhǔn)入、設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)和收費等方面的管制。后者是交易雙方在交易過程中，一方控制信息但不向另一方完全公開，由此造成的非合約成本由信息不足方承擔(dān)。比如說假劣藥品的制售、隱瞞工作場所的安全衛(wèi)生隱患等。所以，政府要進行準(zhǔn)入、標(biāo)準(zhǔn)以及信息披露方面的管制。

政府管制理論也被稱為管制經(jīng)濟學(xué)（Economics of Regulation），是一門新興的經(jīng)濟學(xué)分支。從歷史上看，政府管制是伴隨著產(chǎn)業(yè)革命的發(fā)生而出現(xiàn)的。在產(chǎn)業(yè)革命中，隨著新技術(shù)的發(fā)明和應(yīng)用，傳統(tǒng)的自由放任思想面臨很大的挑戰(zhàn)，政府在經(jīng)濟中的作用逐漸凸現(xiàn)。尤其是鐵路運輸的發(fā)展需要大量固定資本投資，而單靠自由競爭市場難以迅速聚集所需的大量資金。為此，英、美等國政府成立了政府管制部門，以解決鐵路運輸中的資金問題、固定成本和沉淀成本問題。對管制部門實施管制的經(jīng)濟效果，包括對生產(chǎn)者福利和消費者福利所造成的影響等問題的分析研究，成為早期政府管制理論的主要內(nèi)容。

此后，新古典經(jīng)濟學(xué)的代表人物馬歇爾提出了“外部效應(yīng)”思想，以及以此為基礎(chǔ)，庇古提出了以稅收或補貼形式進行政府干預(yù)的思想等，都為政府管制問題的研究提供了重要的理論基礎(chǔ)。進入20世紀(jì)，政府管制理論與實踐得到進一步的發(fā)展。20世紀(jì)30年代，以美國為首的西方國家在經(jīng)濟大危機期間，對具有自然壟斷特征的公用事業(yè)部門進行了政府管制。如羅斯福新政之前，電力、鐵路等大型壟斷公司，為獲得高額壟斷利潤，人為制定過高的壟斷價格，損害了消費者福利，阻礙了經(jīng)濟發(fā)展。“新政”頒布法令，對交通運輸和公用事業(yè)實行聯(lián)邦管制，并成立了各種委員會，如鐵路管理委員會、電力管理委員會等，來管制相應(yīng)的自然壟斷部門，特別是對運費、電價等實行聯(lián)邦管制價格。正是在這種經(jīng)濟背景下，政府管制理論的研究得到進一步發(fā)展。

從分析方法上看，政府管制理論可分為規(guī)范分析的管制理論與實證分析的管制理論。早期的政府管制理論主要是一種規(guī)范分析，分析的內(nèi)容主要是針對政府管制過程中存在的某些弊端，對為何要進行管制，或管制的目的是什么等問題進行規(guī)范性研究，其中較重要的理論是政府管制的“公共利益理論”。

在施蒂格勒1971年提出管制的目的是“為保護生產(chǎn)者利益”這一論點之前，經(jīng)濟學(xué)界普遍認同的傳統(tǒng)觀點是，政府管制是為了抑制市場的不完全性缺陷，以維護公眾的利益，即在存在公共物品、外部性、自然壟斷、不完全競爭、不確定性、信息不對稱等市場失靈的行業(yè)中，為了糾正市場失靈的缺陷，保護社會公眾利益，由政府對這些行業(yè)中的微觀經(jīng)濟主體行為進行直接干預(yù)，從而達到保護社會公眾利益的目的。這即是政府管制的“公共利益理論”。在該理論看來，在以上條件下，尤其是在存在自然壟斷和外部性條件下，不受限制的競爭會使經(jīng)濟效率受到損害。自然壟斷產(chǎn)業(yè)的根本問題在于配置效率和生產(chǎn)效率的矛盾。政府的價格和進入管制可以達到配置效率和生產(chǎn)效率的統(tǒng)一。因為進入管制只允許一家生產(chǎn)從而達到生產(chǎn)效率，而價格管制將價格限制在社會最優(yōu)價格處，從而滿足配置效率的要求。而當(dāng)存在外部性，市場出現(xiàn)失靈時，政府管制可以提高社會福利。

以政府管制的“公共利益理論”為主的傳統(tǒng)政府管制理論基本上是一種規(guī)范分析，經(jīng)濟學(xué)家只是單純地將福利經(jīng)濟學(xué)的有關(guān)原理運用到管制分析中來，而對于管制的必要性，以及如何將一般靜態(tài)均衡分析引入由于技術(shù)進步而不斷變化的市場條件下的問題，沒有進行深入的研究，進而忽視了“政府管制失靈”的問題。事實上，這一時期一些國家的政府管制出現(xiàn)了許多低效率現(xiàn)象，如制度僵化、腐敗、管制成本過高、技術(shù)創(chuàng)新緩慢等。管制中出現(xiàn)的這些無效率現(xiàn)象，促使經(jīng)濟學(xué)家思考管制的動機和必要性問題，并對以保護公共利益為目的的傳統(tǒng)管制理論提出疑問，同時開始對某些管制措施的有效性進行實證性分析和檢驗。許多經(jīng)濟學(xué)家通過大量實證研究發(fā)現(xiàn)，管制并不像傳統(tǒng)管制理論認為的那樣與外部經(jīng)濟或外部不經(jīng)濟正相關(guān)，也不是與壟斷的市場結(jié)構(gòu)正相關(guān)。盡管政府宣稱管制是為了保護公眾利益，制約企業(yè)的不正當(dāng)獲利行為。但事實上，保護公共利益只不過是表面現(xiàn)象，進行管制與是否有必要進行管制或管制的實際效果并不是一個問題。實證分析表明，管制的實際效果與政府所宣稱的或傳統(tǒng)的管制理論所認為的管制目標(biāo)是不一致的。這一研究促使經(jīng)濟學(xué)家重新思考管制本身的必要性問題，并得出政府應(yīng)放松管制或放棄管制的主張。

在對管制本身的必要性進行分析的經(jīng)濟學(xué)家中，美國著名經(jīng)濟學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者施蒂格勒最為著名。他于1962年發(fā)表了一篇《管制者能管制什么》的文章。在這篇文章中，施蒂格勒就提出了管制經(jīng)濟學(xué)的根本性問題：管制者能夠管制什么？他認為，應(yīng)將政府管制目標(biāo)與管制實際效果分開，管制者的愿望和制定管制規(guī)則是一回事，而管制能否對被管制產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生預(yù)期效果則是另一回事。在該文中，他還對作為典型自然壟斷產(chǎn)業(yè)的電力供給部門的管制效率進行了研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)政府對自然壟斷產(chǎn)業(yè)的管制并沒有降低收費標(biāo)準(zhǔn)，也沒有解決價格歧視問題，對利潤的提高也沒有顯著影響。他進而分析，既然管制不能取得預(yù)期的實施效果，那么除了保護公共利益動機之外，必然存在著進行管制的其他原因。為此，他提出管制“商品”的需求—供給論。他將管制視作由管制者所產(chǎn)生的一種“商品”，并提出管制是利益集團對管制“商品”的需求與管制者對管制“商品”供給之間的結(jié)合，目的是實現(xiàn)利益的再分配。政府官員通過提供管制“商品”可以獲得選票，以實現(xiàn)留任的目的或是取得其他形式的回報，而被管制者則可通過游說或賄賂來左右政府的管制政策，以謀取自己的利益。

1971年，施蒂格勒又發(fā)表了《經(jīng)濟管制論》一文，進一步對政府管制的動機進行分析。他首先提出了兩個分析的前提假設(shè)。第一個前提是，政府的基本資源是強制力，各利益集團通過說服政府使用其強制力，來增加自己的福利。第二個前提是各個組織在選擇效用最大化的行動過程中都是理性的。以這兩個前提為基礎(chǔ)，施蒂格勒提出了以下理論假說，即管制是響應(yīng)利益集團最大化其收益的需要而產(chǎn)生的。一個利益集團可以通過說服政府實施有利于自己的管制政策，而把社會上其他成員的福利轉(zhuǎn)移到自己的利益集團中來。他還明確指出，政府進行管制的公共利益動機只是一種理想主義觀念，而真正目的是政治家對管制的“供給”與產(chǎn)業(yè)部門對管制的“需求”相結(jié)合，以謀求各自的利益，這才是政府管制的真正動機所在。正是根據(jù)施蒂格勒的研究，經(jīng)濟學(xué)家們逐漸認識到，政府管制并不一定有利于公眾利益，而是有利于生產(chǎn)者，因為政府所采取的管制政策往往傾向于提高行業(yè)利潤。事實上，一些經(jīng)濟學(xué)家通過對電力等自然壟斷行業(yè)的實證研究證明，管制使生產(chǎn)者可以獲得高于正常水平的利潤。

在對管制目標(biāo)進行實證分析的理論中，“管制俘獲（Regulatory Capture）”理論是一種較重要的理論主張。該理論最初是施蒂格勒在上世紀(jì)70年代初提出的，旨在揭示政府與被管制集團之間相互利用關(guān)系的理論。其核心內(nèi)容是：具有特殊影響力的利益集團——被管制企業(yè)，通過賄賂政府官員等尋租活動，使管制者成為被管制者的“俘虜”，并參與其共同分享壟斷利潤的活動，這就使政府管制者成為被管制企業(yè)追求壟斷利潤的一種手段。70年代以后，施蒂格勒與帕爾茲曼對管制俘獲理論作了進一步發(fā)展，解釋了為什么管制者容易被生產(chǎn)者俘獲。他們認為，組織完善、規(guī)模較小的利益集團更容易俘獲管制者，因為這些利益集團更容易組織起來形成支持或反對管制者的政策。相比之下，規(guī)模較大的利益集團形成統(tǒng)一決策的成本較高，并且在某種程度上，對管制者的俘獲活動存在一定的正外部性，易發(fā)生“搭便車”行為，使集團中的成員缺乏足夠的激勵來維護本集團的利益。由于消費者利益集團的規(guī)模要遠大于生產(chǎn)者利益集團，故后者更容易俘獲管制者，并從中獲益。管制俘獲理論最初只是一個假說，后來隨著交易費用經(jīng)濟學(xué)及信息經(jīng)濟學(xué)的出現(xiàn)，解釋了管制機構(gòu)為被管制企業(yè)所俘獲的原因，即由于交易費用和信息不對稱等的存在，導(dǎo)致被管制企業(yè)可以通過向管制機構(gòu)提供有利于自己的虛假信息，而使管制機構(gòu)制定有利于自己的管制政策，從而導(dǎo)致管制機構(gòu)為被管制企業(yè)所俘獲。

盡管管制俘獲理論可以解釋某些管制政策有利于被管制企業(yè)的現(xiàn)象，但卻不能解釋管制政策受到被管制企業(yè)的反對，乃至最終導(dǎo)致該行業(yè)放松管制等現(xiàn)象。放松管制主要是通過“管制失靈”理論來說明的。對政府管制失靈，理論界并沒有一個統(tǒng)一的說法，人們更多地是從效率損失的角度來分析管制失靈。如，日本經(jīng)濟學(xué)家植草益曾把“管制失靈”歸結(jié)為企業(yè)內(nèi)部無效率的產(chǎn)生，管制關(guān)聯(lián)費用的增加，管制當(dāng)局的自由裁決權(quán)和尋租成本的產(chǎn)生，以及由管制滯后產(chǎn)生的企業(yè)損失等現(xiàn)象。[①] 關(guān)于管制失靈和放松管制，我們在本章第三節(jié)將作專門分析。

需要指出的是，施蒂格勒以前的經(jīng)濟學(xué)家，盡管對政府管制問題進行了不少分析，但只是到了施蒂格勒，才首次運用經(jīng)濟學(xué)的分析邏輯和方法分析政府管制的過程、效果等問題，并改變了傳統(tǒng)管制理論將政府管制作為決策外生變量的作法，運用經(jīng)濟學(xué)的基本范疇和方法來分析政府管制行為。

除了施蒂格勒以外，對管制進行實證分析的經(jīng)濟學(xué)家主要還有帕爾茲曼。帕爾茲曼用綜合經(jīng)濟、政治因素的更一般思想進一步發(fā)展了政府管制理論。1976年，他發(fā)表了《邁向管制的更一般理論》一文，形成了一個正式的靜態(tài)分析模型，來說明影響管制需求與供給的因素。其主要結(jié)論有：第一，管制者可從純競爭性或純壟斷的市場中擠出更多收益，而從對寡頭壟斷市場進行管制中所得到的收益較少；第二，政治家通常會將管制價格定在利潤最大化與競爭性價格之間的某一點，以平衡消費者與生產(chǎn)者利益；第三，將管制俘虜理論推廣到包括任何利益集團，即對管制的支持或反對可能來自于生產(chǎn)者之外的其它利益集團；第四，影響被管制企業(yè)獲利水平的成本變化也會改變政治均衡，一般來說，消費者會部分承擔(dān)產(chǎn)業(yè)利潤下降的成本或分享利潤上升的收益。

20世紀(jì)70年代以來的幾十年來，政府管制理論取得了迅速發(fā)展，特別是自然壟斷問題逐漸成為政府管制理論研究的中心問題。除此之外，外部性、信息不對稱性，以及與此相關(guān)的委托代理問題也相繼進入政府管制經(jīng)濟學(xué)的研究視野，并成為政府管制理論研究的重要內(nèi)容。許多新的管制理論相繼產(chǎn)生，到目前，管制經(jīng)濟學(xué)已成為產(chǎn)業(yè)組織理論研究領(lǐng)域的重要內(nèi)容和發(fā)展最為迅速的分支學(xué)科。這里主要對作為中心理論的自然壟斷理論進行介紹。

（一）規(guī)模經(jīng)濟與自然壟斷管制

早期的自然壟斷理論與規(guī)模經(jīng)濟相聯(lián)系，對自然壟斷產(chǎn)業(yè)進行管制的原因，主要從實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟的角度進行考慮。該理論認為，自然壟斷產(chǎn)業(yè)的企業(yè)，其生產(chǎn)的平均成本隨著產(chǎn)量的增加而持續(xù)下降，也即是其生產(chǎn)具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟性。因而，由一個大企業(yè)大規(guī)模生產(chǎn)，要比由幾家較小規(guī)模的企業(yè)同時進行生產(chǎn)能更有效地利用資源，對全社會而言總成本是最小的。至于由哪家企業(yè)進行生產(chǎn)，需要政府對市場狀況和企業(yè)經(jīng)營特征進行考察，選擇一家適合的企業(yè)從事該產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)，其他企業(yè)不得進入。由此決定了政府有必要對這些行業(yè)進行進入管制。

政府對自然壟斷產(chǎn)業(yè)不僅應(yīng)進行進入管制，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，還應(yīng)進行價格管制，保護消費者利益。根據(jù)微觀經(jīng)濟學(xué)的基本理論，只有當(dāng)價格等于邊際成本時，社會的總福利（包括消費者剩余和生產(chǎn)者剩余）才最大。但在自然壟斷行業(yè)，當(dāng)價格等于邊際成本時，企業(yè)是虧損的，因為自然壟斷行業(yè)的生產(chǎn)處于平均成本曲線下降階段，這時邊際成本曲線一定處于平均成本曲線之下，邊際成本定價必然使總成本大于總收入，由此導(dǎo)致政府在社會福利與企業(yè)利益之間進行取舍的兩難處境，并使政府出面對價格進行管制成為必要。否則，企業(yè)將為獲得更高的利潤，而制訂較高的壟斷價格，從而損害消費者的福利。

（二）成本劣加性（Subadditivity）與自然壟斷管制

傳統(tǒng)自然壟斷管制分析是建立在企業(yè)從事單一產(chǎn)品經(jīng)營的前提之下，而對于包含多品種生產(chǎn)的自然壟斷與進入管制的關(guān)系，并未進行充分的研究。在自然壟斷管制理論提出之后的幾十年里，西方國家自然壟斷管制的實踐與建立在單一產(chǎn)品假設(shè)上的傳統(tǒng)理論模型之間出現(xiàn)了不一致性，并促使經(jīng)濟學(xué)家對自然壟斷管制問題進行進一步的思考。沃特森（Waterson）最先提出，自然壟斷是這樣一種狀況，單個企業(yè)能比兩家或兩家以上的企業(yè)更有效率地向市場提供同樣數(shù)量的產(chǎn)品。在沃特森（Waterson）等人研究的基礎(chǔ)上，威廉·杰克·鮑莫爾(William Jack Baumol)、夏基（Sharkey）、威利格（Wilig）等人通過提出成本函數(shù)的劣加性（Subadditivity）概念，對包含多品種生產(chǎn)在內(nèi)的自然壟斷給予了新的嚴(yán)格定義。在他們看來，現(xiàn)實中，一個企業(yè)往往生產(chǎn)多種產(chǎn)品，而傳統(tǒng)自然壟斷管制理論卻是建立在企業(yè)只生產(chǎn)一種產(chǎn)品的前提下。關(guān)于自然壟斷的恰當(dāng)定義應(yīng)建立在與多產(chǎn)品相連的成本劣加性基礎(chǔ)之上，而不應(yīng)建立在與單一產(chǎn)品相連的規(guī)模經(jīng)濟基礎(chǔ)之上。鮑莫爾等人在1982年用成本劣加性概念重新定義了自然壟斷：假設(shè)有幾種不同產(chǎn)品，K個企業(yè)，任一企業(yè)可以生產(chǎn)任何一種或多種產(chǎn)品。如果單一企業(yè)生產(chǎn)所有各種產(chǎn)品的總成本小于多個企業(yè)分別生產(chǎn)這些產(chǎn)品的成本之和，則企業(yè)的成本函數(shù)就是劣可加的。如果在所有有關(guān)的產(chǎn)量上企業(yè)的成本都是劣可加的，某行業(yè)就是自然壟斷行業(yè)。即使規(guī)模經(jīng)濟不存在，即使平均成本上升，只要單一企業(yè)供應(yīng)整個市場的成本小于多個企業(yè)分別生產(chǎn)的成本之和，由單一企業(yè)壟斷市場的社會成本就仍然最小，該行業(yè)就仍然是自然壟斷行業(yè)。這實際上是說，平均成本下降是自然壟斷的充分條件而不是必要條件。只要單一企業(yè)的總成本低于多企業(yè)的成本之和，不管單一企業(yè)的平均成本是上升還是下降，都是自然壟斷。對于單一品種的情況，規(guī)模經(jīng)濟與成本劣加性的區(qū)別并不是很明顯。在多產(chǎn)品自然壟斷情況下，成本劣加性與規(guī)模經(jīng)濟的區(qū)別是明顯的。這時，多種產(chǎn)品的總成本不是簡單地取決于產(chǎn)品的規(guī)模經(jīng)濟，而主要取決于各種產(chǎn)品成本的相互影響。這時，同時生產(chǎn)兩種產(chǎn)品的那家企業(yè)在生產(chǎn)某一種產(chǎn)品時，可能具有規(guī)模經(jīng)濟性，也可能不具有規(guī)模經(jīng)濟性。由于規(guī)模經(jīng)濟通常是按照不斷下降的平均成本函數(shù)來定義的，而范圍經(jīng)濟通常是以一個企業(yè)生產(chǎn)多種產(chǎn)品和多個企業(yè)分別生產(chǎn)一種產(chǎn)品的相對總成本來定義的，所以，多產(chǎn)品自然壟斷的成本的劣加性主要表現(xiàn)為范圍經(jīng)濟性。

當(dāng)然，規(guī)模經(jīng)濟與成本劣加性并不是矛盾的，在多數(shù)情況下二者是一致的。在一定范圍內(nèi)，成本劣加性正是規(guī)模經(jīng)濟作用的結(jié)果，如電信、電力、煤氣和自來水等產(chǎn)業(yè)都需要建立從生產(chǎn)設(shè)備到用戶室內(nèi)服務(wù)所需的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，這種網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的規(guī)模（使用者數(shù)量和距離）越大，越需要龐大的固定資本投資。這種固定成本在總成本中所占比重很大的自然壟斷產(chǎn)業(yè)，在一定程度內(nèi)，其需求量越大，固定成本就越可分散在每一需求上，因而也就越能收到規(guī)模經(jīng)濟效益，從而成本劣加性也就越明顯。

從自然壟斷產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟特征可以看出，由一家企業(yè)提供產(chǎn)品（在成本劣加的范圍內(nèi)）或由少數(shù)幾家企業(yè)提供產(chǎn)品（超過成本劣加的范圍），能達到最小平均成本，即實現(xiàn)最大生產(chǎn)效率。如果壟斷企業(yè)按照成本訂價，就能使消費者以最低的價格購買產(chǎn)品，從而實現(xiàn)社會福利最大化。

（三）網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、沉淀成本與政府管制

人們一般將具有自然壟斷性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)也稱為公用事業(yè)部門，包括電力、煤氣、自來水、供熱等產(chǎn)業(yè)，和電信、廣播、鐵路、航空等產(chǎn)業(yè)的部分業(yè)務(wù)領(lǐng)域。它們大都具有特定的網(wǎng)絡(luò)供應(yīng)系統(tǒng)（如電網(wǎng)、路網(wǎng)、有線通信線路、燃氣與自來水管道等），建設(shè)這些系統(tǒng)需要巨額的固定資產(chǎn)投資。對產(chǎn)業(yè)內(nèi)廠商而言，由于固定成本在總成本中所占比重很高，當(dāng)廠商擴大生產(chǎn)規(guī)模、提高產(chǎn)量時，單位產(chǎn)品的邊際成本和平均成本將處于下降階段，從而實現(xiàn)規(guī)模收益遞增和多種產(chǎn)品間的范圍經(jīng)濟收益。具有網(wǎng)絡(luò)特征的基礎(chǔ)設(shè)施還具有明顯的網(wǎng)絡(luò)外部性。對于這類基礎(chǔ)設(shè)施，網(wǎng)絡(luò)上的流量（交通、電力、通訊信號等）對網(wǎng)絡(luò)作用的發(fā)揮至關(guān)重要。網(wǎng)絡(luò)上的流量將隨著網(wǎng)絡(luò)節(jié)點的增加呈幾何級數(shù)增加。網(wǎng)絡(luò)節(jié)點數(shù)量越多，邊際投資收益越大。一般情況下，在同一區(qū)域內(nèi)，單個公用事業(yè)公司經(jīng)營規(guī)模越大，其經(jīng)營效率也越高，因為公用事業(yè)運營要求具有復(fù)雜、統(tǒng)一、完備的產(chǎn)品分配傳輸網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。例如，在水電氣等能源網(wǎng)絡(luò)中，能源生產(chǎn)設(shè)備的能力能否充分發(fā)揮，取決于整個網(wǎng)絡(luò)能源輸送到千家萬戶的能力；而通訊網(wǎng)絡(luò)中任何一個終端能夠獲得的利益，都取決于整個網(wǎng)絡(luò)中其他終端的數(shù)量。

公用事業(yè)所購入的設(shè)備一般具有較高的資產(chǎn)專用性，倘若廠商投資失敗，固定資本很難轉(zhuǎn)為他用，從而形成高額的沉淀成本（Sink Cost）。這些供給方面的特征決定了在公用事業(yè)部門，競爭性市場機制不可能實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)內(nèi)資源的優(yōu)化配置，如果產(chǎn)業(yè)內(nèi)部聚集了數(shù)目較多的企業(yè)，則各個企業(yè)為了達到回收固定成本的目的，彼此之間會通過展開激烈的價格競爭，造成兩敗俱傷，甚至可能將上述產(chǎn)業(yè)的發(fā)展推向毀滅性境地。為確保自然壟斷性產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定供給，政府往往賦予特定企業(yè)以壟斷供給權(quán)，也即是實施進入管制，以促進資源在單個企業(yè)的集中，在技術(shù)經(jīng)濟上達到更高的效率，避免競爭可能導(dǎo)致的重復(fù)投資和規(guī)模經(jīng)濟的喪失。事實上，在沒有對電、煤氣、鐵路等產(chǎn)業(yè)進行價格管制的時期，就曾經(jīng)發(fā)生過這種毀滅性競爭的情況。有的學(xué)者從另一角度來闡述這一觀點：如果在電力等自然壟斷產(chǎn)業(yè)允許直接競爭，就必然會提高生產(chǎn)經(jīng)營成本和消費者價格，由自然壟斷的成本狀況決定，競爭結(jié)果最終是一家企業(yè)把其它競爭企業(yè)趕出市場。

四、激勵管制理論：政府管制理論的最新發(fā)展

20世紀(jì)90年代以來，政府管制理論得到進一步的發(fā)展，其中最重要的是激勵性管制理論的提出。20世紀(jì)70年代以后，在美、英等西方國家，對自然壟斷行業(yè)運營效率的不滿，引發(fā)了一場聲勢較大的放松管制運動。然而，放松管制、引進競爭并不能解決該行業(yè)存在的所有低效率問題，且市場競爭也不足以約束企業(yè)的壟斷行為。另外，某些產(chǎn)業(yè)所固有的技術(shù)、經(jīng)濟特征，使其無論如何引入競爭，仍具有自然壟斷的性質(zhì)。這就說明，自然壟斷行業(yè)仍需政府管制，只是應(yīng)尋找新的更有效率的管制方式。正是在這種情況下，人們開始對傳統(tǒng)管制理論及其管制方式的理論基礎(chǔ)和思維方式進行反思。90年代以后，隨著博弈論、信息經(jīng)濟學(xué)和機制設(shè)計理論等微觀經(jīng)濟學(xué)前沿理論和分析方法被更多地引入產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)的研究，一種新的自然壟斷管制理論——激勵管制理論或稱新管制經(jīng)濟學(xué)得以產(chǎn)生。激勵管制理論建立在政府管制過程中，管制機構(gòu)與被管制企業(yè)之間存在信息的不對稱性的基礎(chǔ)之上，具體說就是管制機構(gòu)知道的有關(guān)企業(yè)的信息要遠少于企業(yè)自身所知道的相應(yīng)信息，表現(xiàn)在：被管制企業(yè)對以最低的成本來滿足產(chǎn)量目標(biāo)要求的生產(chǎn)技術(shù)更為了解；只有被管制企業(yè)自己知道自身為降低成本付出了多少努力，且這種努力往往是不可測量的；即使管制者與被管制企業(yè)就成本達成共識，被管制企業(yè)的所有者也可能是風(fēng)險規(guī)避型的，因而會用效率收益來與管制者交換一部分風(fēng)險；管制者所特別關(guān)注的產(chǎn)品或服務(wù)供給的產(chǎn)量、質(zhì)量等變量，常常無法直接測量或觀測，管制機構(gòu)難以完全把握，等等。除了存在以上信息的非對稱性外，在管制過程中，管制機構(gòu)與被管制企業(yè)的行為目標(biāo)也存在一定的差異，表現(xiàn)在：管制機構(gòu)主要關(guān)注企業(yè)效率和社會福利（消費者剩余與生產(chǎn)者剩余之和）最大化的實現(xiàn)，而企業(yè)則主要追求自身利潤的最大化。由于信息的非對稱性以及管制雙方行為目標(biāo)存在的差異，自然壟斷行業(yè)的管制問題就可以作為一個委托代理問題來加以處理。在這種委托代理關(guān)系中，管制機構(gòu)是委托人，被管制企業(yè)是代理人。在傳統(tǒng)管制方式下，對于以利潤最大化為目標(biāo)的被管制企業(yè)而言，自然會利用所占有的信息優(yōu)勢，盡量高報自己的成本，而隱瞞其實際成本水平，由此產(chǎn)生了隱藏信息的逆向選擇問題。同時，被管制企業(yè)對自己努力程度的了解多于被管制機構(gòu)，后者不知道究竟應(yīng)支付或補償多少才使企業(yè)愿意提供這種服務(wù)，并且這一變量無法由法庭證實，不能寫入管制合同中，企業(yè)在決定這一變量時具有較大程度的相機行事選擇權(quán)，如企業(yè)既可以為提高效率而努力改進管理，又可以在不被發(fā)現(xiàn)的前提下選擇“偷懶”，而管制機構(gòu)對此卻難以完全判定，這就使管制機構(gòu)面臨來自企業(yè)的隱藏行動的道德風(fēng)險問題。傳統(tǒng)管制理論沒有認識到管制過程中的信息不對稱性，也就不能制定出能夠有效克服逆向選擇和道德風(fēng)險問題的管制方式，這是導(dǎo)致傳統(tǒng)管制方式效率低下的根本原因。激勵管制理論以信息不對稱作為立論前提，把管制問題當(dāng)作一個委托代理問題來處理，借助于新興的機制設(shè)計理論的有關(guān)原理，通過設(shè)計誘使企業(yè)說真話的激勵管制合同，以提高管制的效率。這就使自然壟斷管制的理論基礎(chǔ)和思維方式發(fā)生了根本性變革。其中，拉豐和泰勒爾的激勵管制理論最為系統(tǒng)和全面。

一、社會性管制及其管制方式

根據(jù)管制對象和實施手段的不同，政府管制可分為經(jīng)濟性管制與社會性管制。經(jīng)濟性管制是針對特定行業(yè)的管制，即“對某些產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)及其經(jīng)濟績效的主要方面的直接的政府規(guī)定，比如進入控制、價格決定、服務(wù)條件及質(zhì)量的規(guī)定，以及在合理條件下服務(wù)所有客戶時應(yīng)盡義務(wù)的規(guī)定?！痹缙诘恼苤评碚撝饕墙?jīng)濟性管制，集中考察對某些特殊產(chǎn)業(yè)，主要是公用事業(yè)（如電力、自來水和管道運輸業(yè)、交通運輸業(yè)、通訊業(yè)和金融業(yè)等）的價格和進入的控制上。對這些產(chǎn)業(yè)的管制一般與兩個因素有關(guān)：一是自然壟斷；二是信息不對稱。由于很大一部行業(yè)的管制與自然壟斷有關(guān)，因此，人們一般將經(jīng)濟性管制看作是對自然壟斷行業(yè)的管制。

社會性管制是基于對生產(chǎn)者和消費者健康和安全的考慮，制定一些規(guī)章制度對涉及環(huán)境保護、產(chǎn)品質(zhì)量和生產(chǎn)安全等方面所實行的管制，以糾正經(jīng)濟活動所引發(fā)的各種副作用和外部影響。社會性管制產(chǎn)生的經(jīng)濟學(xué)根據(jù)是環(huán)境資產(chǎn)等的外部性和安全保證中的信息不對稱性。根據(jù)科斯定理，若將有關(guān)環(huán)境的權(quán)利明晰化，通過當(dāng)事者之間的交涉就可以實現(xiàn)最有效率的環(huán)境保護和利用。但如果當(dāng)事人的交易成本過高，這種市場交易方式就不是一種有效率的解決辦法，于是，政府管制就成為更有效率的選擇。對于安全性問題，不論是產(chǎn)品的安全性還是勞動的安全性等，基本上都產(chǎn)生于交易當(dāng)事者之間，外部效應(yīng)相對較小，倘若有關(guān)安全性的信息是完全的，通過與交易當(dāng)事者對安全的偏好相一致的交易，即可實現(xiàn) “最佳安全水平”。然而，現(xiàn)實中的信息是不完全的，在交易當(dāng)事者之間存在信息的不對稱性，如賣方在產(chǎn)品的安全性方面，雇主在勞動的安全性而言，都擁有較其交易對手更多的信息。另一方面，盡管通過產(chǎn)品使用者、被雇傭者的努力和注意，也能規(guī)避風(fēng)險，但產(chǎn)品的賣方、雇主卻較難了解這種注意和努力的程度。正是由于存在這種信息的不完全性，使與安全相關(guān)的社會性管制成為必要。

社會性管制的具體方式包括：（1）設(shè)定管制所應(yīng)實現(xiàn)的目標(biāo)，如環(huán)境安全應(yīng)達到的水平，同時使用多種有利于實現(xiàn)這些目標(biāo)的手段。在目標(biāo)設(shè)定上，從經(jīng)濟學(xué)原理說，可以將邊際費用等于邊際便利的水平確定為“最優(yōu)目標(biāo)水平”，但即使如此，對環(huán)境、安全的便利進行測量仍很困難。（2）數(shù)量管制，如對環(huán)境污染物的排放量的管制等。（3）安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，包括對產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、強度、樣式等設(shè)定一定的標(biāo)準(zhǔn)，賦予當(dāng)事人遵守這些標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)。（4）檢查與鑒定，如進入檢查、定期檢查、產(chǎn)品等的鑒定等。（5）資格制度也是政府社會性管制的一種方式，它是指通過認可具有一定資格的事業(yè)者方可從事特定領(lǐng)域的業(yè)務(wù)，并賦予雇傭者只能雇傭有資格勞動者的義務(wù)等。社會性管制一般是同時使用這些手段。

與經(jīng)濟性管制不同的一點是，社會性管制不是針對特定行業(yè)，而是面向全社會所有廠商和消費者。由于社會性管制出現(xiàn)得較晚，且不僅僅涉及經(jīng)濟活動本身，目前對其研究尚不系統(tǒng)和深入。伴隨著人們生活水平的提高，對環(huán)境、安全和生活質(zhì)量的社會需求越來越增加，即這些方面的需求收入彈性越來越大。與此同時，環(huán)境資源的稀缺性以及人們對環(huán)境質(zhì)量要求越來越高，這一切都預(yù)示著以安全保證和環(huán)境保護為目的社會性管制將得到更大的發(fā)展。

二、競爭性行業(yè)的管制方式

從管制的行業(yè)類型看，政府管制可分競爭性行業(yè)的管制和公共事業(yè)管制。對競爭性行業(yè)的管制方式主要包括：

1.控制產(chǎn)品的價格。價格管制是指政府對某些行業(yè)的價格水平所進行的控制，如在美國上一世紀(jì)80年代，民用航空委員會對飛機票價的管制。價格管制常常會對產(chǎn)品銷量、貨物或服務(wù)的質(zhì)量和其他商業(yè)交易條件產(chǎn)生一定影響。價格管制效果如何，取決于最優(yōu)管制價格的確定。管制價格過高或過低，都將會造成社會福利水平的降低。

2.發(fā)放許可證或營業(yè)執(zhí)照。政府對希望在市場上銷售產(chǎn)品或提供服務(wù)的生產(chǎn)者發(fā)放許可證或營業(yè)執(zhí)照，如公路建設(shè)，在一些國家（如日本、法國、意大利等）的經(jīng)濟振興時期，為解決建設(shè)資金不足問題，政府制定了由企業(yè)出面向社會集資修路、收費還貸的特許經(jīng)營政策，即由政府部門和投資企業(yè)簽訂特許經(jīng)營合同，政府授予一定時期的特許經(jīng)營權(quán)，主要是公路收費和管理權(quán)，由企業(yè)負責(zé)籌資建設(shè)、經(jīng)營管理和維修保養(yǎng)等。特許經(jīng)營期滿后，將公路無償轉(zhuǎn)交給政府。

3.制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和要求行業(yè)公開信息。制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是指管制機構(gòu)通過規(guī)定一種產(chǎn)品使用原料的類型，如建筑用材、飲食用工等方面的安全與保健管制；或規(guī)定生產(chǎn)的方式或禁止某些工藝的使用等，如對食物和藥品生產(chǎn)行業(yè)頒布的有關(guān)條例。為了規(guī)范企業(yè)行為，各國政府普遍制定了一系列措施，要求生產(chǎn)者在交易之前向消費者公開某些信息，如產(chǎn)品的性能、質(zhì)量、使用注意事項等，以減少消費者因信息不對稱性可能造成的損害。

4.稅收、補貼和政府采購。政府通過收稅來調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改變企業(yè)行為，還可通過補貼方式鼓勵某些行業(yè)的生產(chǎn)，或鼓勵使用某種投入，或消費某種商品。另外，還可對具有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和市場前景的基礎(chǔ)性研究開發(fā)工作進行減稅和財政補貼。在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，政府采用政府采購政策，如美國對航空工業(yè)、計算機和半導(dǎo)體工業(yè)，對大型高新技術(shù)成套設(shè)備制造業(yè)等，實施買（賣）方信貸支持，以抵御企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新及新產(chǎn)品開發(fā)風(fēng)險，促進這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

5.進入管制。對競爭性產(chǎn)業(yè)的進入管制原本是以具有競爭性市場結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)為對象而實施的管制。在多數(shù)情況下，這種進入管制的根據(jù)是為了避免“過度競爭”。過度競爭也被稱作毀滅性競爭。從日本所實施的管制實例看，在以“大店法”為根據(jù)的管制中，對由于大規(guī)模零售企業(yè)的進入致使中小零售企業(yè)難以生存之類的競爭，按照保護中小零售企業(yè)的政策目標(biāo)即可確定為過度競爭，“酒稅法”對小零售企業(yè)的進入管制，就是對小零售企業(yè)的自由進入導(dǎo)致小零售企業(yè)的破產(chǎn)等結(jié)果，即可確定為過度競爭。也有人批評對競爭性產(chǎn)業(yè)中所實施的進入管制，認為這種管制是謀求產(chǎn)業(yè)卡特爾化的行為。

三、公用事業(yè)或自然壟斷行業(yè)的管制方式

（一）進入管制

在自然壟斷產(chǎn)業(yè)，一般由政府對企業(yè)的從業(yè)資格、產(chǎn)品及服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)進行審查和認證，從而確定一家或極少數(shù)幾家企業(yè)獲準(zhǔn)享有特許經(jīng)營權(quán)，并承擔(dān)該產(chǎn)業(yè)的供給，而不能自由退出。從增進社會福利的角度，對壟斷企業(yè)的進入管制一般采用以下三種具體方式：

1.對壟斷企業(yè)實行國有化，由政府所有，并委托經(jīng)理人員代理經(jīng)營，使其不以追求利潤最大化作為唯一目標(biāo)，而致力于提高社會福利水平。一般說來，國有化方式適用于相對較廣的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，能夠較好地預(yù)防企業(yè)單純追求利潤最大化，而忽視滿足社會福利目標(biāo)的偏向。但其缺陷是，在這些國有企業(yè)內(nèi)部，存在復(fù)雜的委托代理問題，企業(yè)經(jīng)理人員和員工往往缺乏有效地提高經(jīng)營效率的激勵和約束機制，從而導(dǎo)致經(jīng)營效率的低下。西方國家上個世紀(jì)80年代以后興起的私有化浪潮，相當(dāng)一部分企業(yè)就是自然壟斷行業(yè)中的這些國有企業(yè)。

2.采取授予特許權(quán)經(jīng)營的辦法，將壟斷權(quán)力授予那些能夠以更低的價格提供更優(yōu)質(zhì)服務(wù)的企業(yè)。它一般是通過特許權(quán)投標(biāo)方式確定行業(yè)經(jīng)營企業(yè)的。這種管制方式能夠有效改進企業(yè)內(nèi)部的經(jīng)營效率，但在實際投標(biāo)過程中，易發(fā)生參與投標(biāo)的企業(yè)相互串通和合謀的問題。同時，與潛在進入企業(yè)比較，在位企業(yè)具有信息方面的優(yōu)勢，難以保證投標(biāo)過程的有效競爭。此外，在競標(biāo)中失去經(jīng)營權(quán)的企業(yè)，還面臨著如何處置專用性資產(chǎn)的問題。

3.將一個全國性壟斷企業(yè)分解為若干地區(qū)性企業(yè)，促使這些企業(yè)展開區(qū)域間競爭，而政府則可依照優(yōu)秀企業(yè)的經(jīng)營成就來監(jiān)控其他地區(qū)企業(yè)的經(jīng)營狀況，刺激其他企業(yè)提高其內(nèi)部經(jīng)營效率。這種管制方式雖然可以對低效率經(jīng)營企業(yè)施加較大的競爭壓力，但它的有效性是以完全信息為前提的，也就是說，要求政府具有企業(yè)在高效經(jīng)營下的成本信息和服務(wù)信息，而現(xiàn)實中信息的分布是不對稱的，政府在有關(guān)信息的占有方面并不比企業(yè)占有更大的優(yōu)勢，并且，各個地區(qū)性企業(yè)也不處于完全相同的地理及供求環(huán)境中，在這種情況下，政府很難監(jiān)控、誘導(dǎo)企業(yè)將經(jīng)營成本降至最低水平。

（二）價格管制

對自然壟斷行業(yè)的價格管制主要服務(wù)于以下目的：首先，保護消費者利益，促進社會分配效率的提高。根據(jù)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟特性，在成本劣加性范圍內(nèi)，由一家企業(yè)提供產(chǎn)品（或服務(wù)）比多家企業(yè)提供相同數(shù)量的產(chǎn)品具有更高的生產(chǎn)效率，這樣，在這些行業(yè)，就通常由政府特許由一家企業(yè)進行壟斷經(jīng)營。但由于處于壟斷地位，在缺乏外部有效約束的情況下，壟斷企業(yè)作為市場價格的制定者，就可能通過制定壟斷價格，把一部分消費者剩余轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)者剩余，從而扭曲社會分配結(jié)構(gòu)，降低消費者福利水平。對企業(yè)價格進行管制，以保證消費者福利水平，就成為政府進行價格管制的重要目的。其次，促進自然壟斷產(chǎn)業(yè)提高生產(chǎn)和經(jīng)營效率。政府對自然壟斷產(chǎn)業(yè)進行管制，實質(zhì)上是在這種不存在競爭或只存在較弱競爭的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，建立一種類似于競爭性和機制的企業(yè)經(jīng)營體制，既實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟效益，同時又刺激企業(yè)不斷進行技術(shù)和管理創(chuàng)新，提高生產(chǎn)和經(jīng)營效率。再次，維護企業(yè)發(fā)展?jié)摿?。自然壟斷產(chǎn)業(yè)具有投資最大，投資回收期長的特點，同時，社會經(jīng)濟發(fā)展對自然壟斷產(chǎn)業(yè)的需求具有不斷增大的趨勢，這就需要自然壟斷產(chǎn)業(yè)的企業(yè)不斷進行大規(guī)模投資，以保證滿足不斷增大的社會需求，而面對這些產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的內(nèi)在特征，政府在制定自然壟斷產(chǎn)業(yè)管制價格時，就要保證有利于使企業(yè)具有一定的自我積累能力，能夠不斷進行大規(guī)模投資，不斷提高產(chǎn)業(yè)供給能力。

在實踐中，價格管制能否可行還需要滿足以下條件：一是壟斷廠商必須能夠盈利，否則它將拒絕生產(chǎn)。二是管制成本必須低于社會福利（凈損失的消除）。另外，對于價格管制，最困難的事情是確定最優(yōu)管制價格。如果價格定得過低，壟斷者將削減產(chǎn)量。同時，由于價格已經(jīng)下降，需求量將上升，結(jié)果存貨會發(fā)生枯竭，出現(xiàn)短缺。現(xiàn)實中，往往出現(xiàn)這種情況：即使政府能夠限制價格，但壟斷者仍能獲得高于正常水平的利潤，因而導(dǎo)致人們的不滿。再者，某些價格管制可能在短期內(nèi)是有效的和成功的，但在長期內(nèi)不一定有效和成功。