政府管制是指政府為達(dá)到一定的目的，憑借其法定的權(quán)利對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所施加的某種限制和約束，其宗旨是為市場(chǎng)運(yùn)行及企業(yè)行為建立相應(yīng)的規(guī)則，以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，確保微觀經(jīng)濟(jì)的有序運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。政府管制屬于政府的微觀經(jīng)濟(jì)管理職能，它與旨在保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長(zhǎng)的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控一起構(gòu)成政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的兩種主要方式。

就是政府行政機(jī)構(gòu)依據(jù)法律授權(quán)，通過(guò)制定規(guī)章、設(shè)定許可、監(jiān)督檢查、行政處罰和行政裁決等行政處理行為，對(duì)構(gòu)成特定社會(huì)的個(gè)人和構(gòu)成特定經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)進(jìn)行限制和控制的行為。政府管制的一個(gè)根本特征，就是依法管制，也即通常所說(shuō)的依法行政。但這里的“法”必須是合理的法，是所有利益相關(guān)集團(tuán)都接受的法。否則依法行政或依法管制就成為少數(shù)強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)侵害弱勢(shì)利益集團(tuán)的“合法”工具。

經(jīng)濟(jì)學(xué)上把政府管制分為經(jīng)濟(jì)管制和社會(huì)管制兩類(lèi)。

1．經(jīng)濟(jì)性管制。經(jīng)濟(jì)管制是指對(duì)價(jià)格、市場(chǎng)進(jìn)入和退出條件、特殊行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的控制。一般來(lái)說(shuō)，是對(duì)某一個(gè)特定行業(yè)、特定產(chǎn)業(yè)進(jìn)行的一種縱向性管制。這些行業(yè)往往具有一些特點(diǎn)，如自然壟斷性。像電信中的本地網(wǎng)絡(luò)、電力中的配電和輸送、鐵路的軌道傳輸網(wǎng)絡(luò)等，這些環(huán)節(jié)獲得合法壟斷，有合理意義和社會(huì)效應(yīng)。如果他們的服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格不合理，很可能危及到購(gòu)買(mǎi)并使用這些產(chǎn)品的人的利益，在這個(gè)時(shí)候，政府要在準(zhǔn)入管制的同時(shí)進(jìn)行價(jià)格管制。此外，對(duì)運(yùn)輸、金融證券、電臺(tái)電視臺(tái)等媒體的管制也屬于經(jīng)濟(jì)管制。

2．社會(huì)性管制。社會(huì)管制主要用來(lái)保護(hù)環(huán)境以及勞工和消費(fèi)者的健康和安全。主要針對(duì)外部不經(jīng)濟(jì)和內(nèi)部不經(jīng)濟(jì)。前者是市場(chǎng)交易雙方在交易時(shí)，會(huì)產(chǎn)生一種由第三方或社會(huì)全體支付的成本。像環(huán)境污染，自然資源的掠奪性和枯竭性開(kāi)采等。政府因此必須對(duì)交易主體進(jìn)行準(zhǔn)入、設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)等方面的管制。后者是交易雙方在交易過(guò)程中，一方控制信息但不向另一方完全公開(kāi)，由此造成的非合約成本由信息不足方承擔(dān)。比如說(shuō)假劣藥品的制售、隱瞞工作場(chǎng)所的安全衛(wèi)生隱患等。所以，政府要進(jìn)行準(zhǔn)入、標(biāo)準(zhǔn)以及信息披露方面的管制。

政府管制理論也被稱為管制經(jīng)濟(jì)學(xué)（Economics of Regulation），是一門(mén)新興的經(jīng)濟(jì)學(xué)分支。從歷史上看，政府管制是伴隨著產(chǎn)業(yè)革命的發(fā)生而出現(xiàn)的。在產(chǎn)業(yè)革命中，隨著新技術(shù)的發(fā)明和應(yīng)用，傳統(tǒng)的自由放任思想面臨很大的挑戰(zhàn)，政府在經(jīng)濟(jì)中的作用逐漸凸現(xiàn)。尤其是鐵路運(yùn)輸的發(fā)展需要大量固定資本投資，而單靠自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)難以迅速聚集所需的大量資金。為此，英、美等國(guó)政府成立了政府管制部門(mén)，以解決鐵路運(yùn)輸中的資金問(wèn)題、固定成本和沉淀成本問(wèn)題。對(duì)管制部門(mén)實(shí)施管制的經(jīng)濟(jì)效果，包括對(duì)生產(chǎn)者福利和消費(fèi)者福利所造成的影響等問(wèn)題的分析研究，成為早期政府管制理論的主要內(nèi)容。

此后，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物馬歇爾提出了“外部效應(yīng)”思想，以及以此為基礎(chǔ)，庇古提出了以稅收或補(bǔ)貼形式進(jìn)行政府干預(yù)的思想等，都為政府管制問(wèn)題的研究提供了重要的理論基礎(chǔ)。進(jìn)入20世紀(jì)，政府管制理論與實(shí)踐得到進(jìn)一步的發(fā)展。20世紀(jì)30年代，以美國(guó)為首的西方國(guó)家在經(jīng)濟(jì)大危機(jī)期間，對(duì)具有自然壟斷特征的公用事業(yè)部門(mén)進(jìn)行了政府管制。如羅斯福新政之前，電力、鐵路等大型壟斷公司，為獲得高額壟斷利潤(rùn)，人為制定過(guò)高的壟斷價(jià)格，損害了消費(fèi)者福利，阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！靶抡鳖C布法令，對(duì)交通運(yùn)輸和公用事業(yè)實(shí)行聯(lián)邦管制，并成立了各種委員會(huì)，如鐵路管理委員會(huì)、電力管理委員會(huì)等，來(lái)管制相應(yīng)的自然壟斷部門(mén)，特別是對(duì)運(yùn)費(fèi)、電價(jià)等實(shí)行聯(lián)邦管制價(jià)格。正是在這種經(jīng)濟(jì)背景下，政府管制理論的研究得到進(jìn)一步發(fā)展。

從分析方法上看，政府管制理論可分為規(guī)范分析的管制理論與實(shí)證分析的管制理論。早期的政府管制理論主要是一種規(guī)范分析，分析的內(nèi)容主要是針對(duì)政府管制過(guò)程中存在的某些弊端，對(duì)為何要進(jìn)行管制，或管制的目的是什么等問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范性研究，其中較重要的理論是政府管制的“公共利益理論”。

在施蒂格勒1971年提出管制的目的是“為保護(hù)生產(chǎn)者利益”這一論點(diǎn)之前，經(jīng)濟(jì)學(xué)界普遍認(rèn)同的傳統(tǒng)觀點(diǎn)是，政府管制是為了抑制市場(chǎng)的不完全性缺陷，以維護(hù)公眾的利益，即在存在公共物品、外部性、自然壟斷、不完全競(jìng)爭(zhēng)、不確定性、信息不對(duì)稱等市場(chǎng)失靈的行業(yè)中，為了糾正市場(chǎng)失靈的缺陷，保護(hù)社會(huì)公眾利益，由政府對(duì)這些行業(yè)中的微觀經(jīng)濟(jì)主體行為進(jìn)行直接干預(yù)，從而達(dá)到保護(hù)社會(huì)公眾利益的目的。這即是政府管制的“公共利益理論”。在該理論看來(lái)，在以上條件下，尤其是在存在自然壟斷和外部性條件下，不受限制的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)使經(jīng)濟(jì)效率受到損害。自然壟斷產(chǎn)業(yè)的根本問(wèn)題在于配置效率和生產(chǎn)效率的矛盾。政府的價(jià)格和進(jìn)入管制可以達(dá)到配置效率和生產(chǎn)效率的統(tǒng)一。因?yàn)檫M(jìn)入管制只允許一家生產(chǎn)從而達(dá)到生產(chǎn)效率，而價(jià)格管制將價(jià)格限制在社會(huì)最優(yōu)價(jià)格處，從而滿足配置效率的要求。而當(dāng)存在外部性，市場(chǎng)出現(xiàn)失靈時(shí)，政府管制可以提高社會(huì)福利。

以政府管制的“公共利益理論”為主的傳統(tǒng)政府管制理論基本上是一種規(guī)范分析，經(jīng)濟(jì)學(xué)家只是單純地將福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的有關(guān)原理運(yùn)用到管制分析中來(lái)，而對(duì)于管制的必要性，以及如何將一般靜態(tài)均衡分析引入由于技術(shù)進(jìn)步而不斷變化的市場(chǎng)條件下的問(wèn)題，沒(méi)有進(jìn)行深入的研究，進(jìn)而忽視了“政府管制失靈”的問(wèn)題。事實(shí)上，這一時(shí)期一些國(guó)家的政府管制出現(xiàn)了許多低效率現(xiàn)象，如制度僵化、腐敗、管制成本過(guò)高、技術(shù)創(chuàng)新緩慢等。管制中出現(xiàn)的這些無(wú)效率現(xiàn)象，促使經(jīng)濟(jì)學(xué)家思考管制的動(dòng)機(jī)和必要性問(wèn)題，并對(duì)以保護(hù)公共利益為目的的傳統(tǒng)管制理論提出疑問(wèn)，同時(shí)開(kāi)始對(duì)某些管制措施的有效性進(jìn)行實(shí)證性分析和檢驗(yàn)。許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家通過(guò)大量實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，管制并不像傳統(tǒng)管制理論認(rèn)為的那樣與外部經(jīng)濟(jì)或外部不經(jīng)濟(jì)正相關(guān)，也不是與壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)正相關(guān)。盡管政府宣稱管制是為了保護(hù)公眾利益，制約企業(yè)的不正當(dāng)獲利行為。但事實(shí)上，保護(hù)公共利益只不過(guò)是表面現(xiàn)象，進(jìn)行管制與是否有必要進(jìn)行管制或管制的實(shí)際效果并不是一個(gè)問(wèn)題。實(shí)證分析表明，管制的實(shí)際效果與政府所宣稱的或傳統(tǒng)的管制理論所認(rèn)為的管制目標(biāo)是不一致的。這一研究促使經(jīng)濟(jì)學(xué)家重新思考管制本身的必要性問(wèn)題，并得出政府應(yīng)放松管制或放棄管制的主張。

在對(duì)管制本身的必要性進(jìn)行分析的經(jīng)濟(jì)學(xué)家中，美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者施蒂格勒最為著名。他于1962年發(fā)表了一篇《管制者能管制什么》的文章。在這篇文章中，施蒂格勒就提出了管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的根本性問(wèn)題：管制者能夠管制什么？他認(rèn)為，應(yīng)將政府管制目標(biāo)與管制實(shí)際效果分開(kāi)，管制者的愿望和制定管制規(guī)則是一回事，而管制能否對(duì)被管制產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生預(yù)期效果則是另一回事。在該文中，他還對(duì)作為典型自然壟斷產(chǎn)業(yè)的電力供給部門(mén)的管制效率進(jìn)行了研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)政府對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的管制并沒(méi)有降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有解決價(jià)格歧視問(wèn)題，對(duì)利潤(rùn)的提高也沒(méi)有顯著影響。他進(jìn)而分析，既然管制不能取得預(yù)期的實(shí)施效果，那么除了保護(hù)公共利益動(dòng)機(jī)之外，必然存在著進(jìn)行管制的其他原因。為此，他提出管制“商品”的需求—供給論。他將管制視作由管制者所產(chǎn)生的一種“商品”，并提出管制是利益集團(tuán)對(duì)管制“商品”的需求與管制者對(duì)管制“商品”供給之間的結(jié)合，目的是實(shí)現(xiàn)利益的再分配。政府官員通過(guò)提供管制“商品”可以獲得選票，以實(shí)現(xiàn)留任的目的或是取得其他形式的回報(bào)，而被管制者則可通過(guò)游說(shuō)或賄賂來(lái)左右政府的管制政策，以謀取自己的利益。

1971年，施蒂格勒又發(fā)表了《經(jīng)濟(jì)管制論》一文，進(jìn)一步對(duì)政府管制的動(dòng)機(jī)進(jìn)行分析。他首先提出了兩個(gè)分析的前提假設(shè)。第一個(gè)前提是，政府的基本資源是強(qiáng)制力，各利益集團(tuán)通過(guò)說(shuō)服政府使用其強(qiáng)制力，來(lái)增加自己的福利。第二個(gè)前提是各個(gè)組織在選擇效用最大化的行動(dòng)過(guò)程中都是理性的。以這兩個(gè)前提為基礎(chǔ)，施蒂格勒提出了以下理論假說(shuō)，即管制是響應(yīng)利益集團(tuán)最大化其收益的需要而產(chǎn)生的。一個(gè)利益集團(tuán)可以通過(guò)說(shuō)服政府實(shí)施有利于自己的管制政策，而把社會(huì)上其他成員的福利轉(zhuǎn)移到自己的利益集團(tuán)中來(lái)。他還明確指出，政府進(jìn)行管制的公共利益動(dòng)機(jī)只是一種理想主義觀念，而真正目的是政治家對(duì)管制的“供給”與產(chǎn)業(yè)部門(mén)對(duì)管制的“需求”相結(jié)合，以謀求各自的利益，這才是政府管制的真正動(dòng)機(jī)所在。正是根據(jù)施蒂格勒的研究，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們逐漸認(rèn)識(shí)到，政府管制并不一定有利于公眾利益，而是有利于生產(chǎn)者，因?yàn)檎扇〉墓苤普咄鶅A向于提高行業(yè)利潤(rùn)。事實(shí)上，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家通過(guò)對(duì)電力等自然壟斷行業(yè)的實(shí)證研究證明，管制使生產(chǎn)者可以獲得高于正常水平的利潤(rùn)。

在對(duì)管制目標(biāo)進(jìn)行實(shí)證分析的理論中，“管制俘獲（Regulatory Capture）”理論是一種較重要的理論主張。該理論最初是施蒂格勒在上世紀(jì)70年代初提出的，旨在揭示政府與被管制集團(tuán)之間相互利用關(guān)系的理論。其核心內(nèi)容是：具有特殊影響力的利益集團(tuán)——被管制企業(yè)，通過(guò)賄賂政府官員等尋租活動(dòng)，使管制者成為被管制者的“俘虜”，并參與其共同分享壟斷利潤(rùn)的活動(dòng)，這就使政府管制者成為被管制企業(yè)追求壟斷利潤(rùn)的一種手段。70年代以后，施蒂格勒與帕爾茲曼對(duì)管制俘獲理論作了進(jìn)一步發(fā)展，解釋了為什么管制者容易被生產(chǎn)者俘獲。他們認(rèn)為，組織完善、規(guī)模較小的利益集團(tuán)更容易俘獲管制者，因?yàn)檫@些利益集團(tuán)更容易組織起來(lái)形成支持或反對(duì)管制者的政策。相比之下，規(guī)模較大的利益集團(tuán)形成統(tǒng)一決策的成本較高，并且在某種程度上，對(duì)管制者的俘獲活動(dòng)存在一定的正外部性，易發(fā)生“搭便車(chē)”行為，使集團(tuán)中的成員缺乏足夠的激勵(lì)來(lái)維護(hù)本集團(tuán)的利益。由于消費(fèi)者利益集團(tuán)的規(guī)模要遠(yuǎn)大于生產(chǎn)者利益集團(tuán)，故后者更容易俘獲管制者，并從中獲益。管制俘獲理論最初只是一個(gè)假說(shuō)，后來(lái)隨著交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)及信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的出現(xiàn)，解釋了管制機(jī)構(gòu)為被管制企業(yè)所俘獲的原因，即由于交易費(fèi)用和信息不對(duì)稱等的存在，導(dǎo)致被管制企業(yè)可以通過(guò)向管制機(jī)構(gòu)提供有利于自己的虛假信息，而使管制機(jī)構(gòu)制定有利于自己的管制政策，從而導(dǎo)致管制機(jī)構(gòu)為被管制企業(yè)所俘獲。

盡管管制俘獲理論可以解釋某些管制政策有利于被管制企業(yè)的現(xiàn)象，但卻不能解釋管制政策受到被管制企業(yè)的反對(duì)，乃至最終導(dǎo)致該行業(yè)放松管制等現(xiàn)象。放松管制主要是通過(guò)“管制失靈”理論來(lái)說(shuō)明的。對(duì)政府管制失靈，理論界并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的說(shuō)法，人們更多地是從效率損失的角度來(lái)分析管制失靈。如，日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家植草益曾把“管制失靈”歸結(jié)為企業(yè)內(nèi)部無(wú)效率的產(chǎn)生，管制關(guān)聯(lián)費(fèi)用的增加，管制當(dāng)局的自由裁決權(quán)和尋租成本的產(chǎn)生，以及由管制滯后產(chǎn)生的企業(yè)損失等現(xiàn)象。[①] 關(guān)于管制失靈和放松管制，我們?cè)诒菊碌谌?jié)將作專(zhuān)門(mén)分析。

需要指出的是，施蒂格勒以前的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，盡管對(duì)政府管制問(wèn)題進(jìn)行了不少分析，但只是到了施蒂格勒，才首次運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析邏輯和方法分析政府管制的過(guò)程、效果等問(wèn)題，并改變了傳統(tǒng)管制理論將政府管制作為決策外生變量的作法，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本范疇和方法來(lái)分析政府管制行為。

除了施蒂格勒以外，對(duì)管制進(jìn)行實(shí)證分析的經(jīng)濟(jì)學(xué)家主要還有帕爾茲曼。帕爾茲曼用綜合經(jīng)濟(jì)、政治因素的更一般思想進(jìn)一步發(fā)展了政府管制理論。1976年，他發(fā)表了《邁向管制的更一般理論》一文，形成了一個(gè)正式的靜態(tài)分析模型，來(lái)說(shuō)明影響管制需求與供給的因素。其主要結(jié)論有：第一，管制者可從純競(jìng)爭(zhēng)性或純壟斷的市場(chǎng)中擠出更多收益，而從對(duì)寡頭壟斷市場(chǎng)進(jìn)行管制中所得到的收益較少；第二，政治家通常會(huì)將管制價(jià)格定在利潤(rùn)最大化與競(jìng)爭(zhēng)性價(jià)格之間的某一點(diǎn)，以平衡消費(fèi)者與生產(chǎn)者利益；第三，將管制俘虜理論推廣到包括任何利益集團(tuán)，即對(duì)管制的支持或反對(duì)可能來(lái)自于生產(chǎn)者之外的其它利益集團(tuán)；第四，影響被管制企業(yè)獲利水平的成本變化也會(huì)改變政治均衡，一般來(lái)說(shuō)，消費(fèi)者會(huì)部分承擔(dān)產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)下降的成本或分享利潤(rùn)上升的收益。

20世紀(jì)70年代以來(lái)的幾十年來(lái)，政府管制理論取得了迅速發(fā)展，特別是自然壟斷問(wèn)題逐漸成為政府管制理論研究的中心問(wèn)題。除此之外，外部性、信息不對(duì)稱性，以及與此相關(guān)的委托代理問(wèn)題也相繼進(jìn)入政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究視野，并成為政府管制理論研究的重要內(nèi)容。許多新的管制理論相繼產(chǎn)生，到目前，管制經(jīng)濟(jì)學(xué)已成為產(chǎn)業(yè)組織理論研究領(lǐng)域的重要內(nèi)容和發(fā)展最為迅速的分支學(xué)科。這里主要對(duì)作為中心理論的自然壟斷理論進(jìn)行介紹。

（一）規(guī)模經(jīng)濟(jì)與自然壟斷管制

早期的自然壟斷理論與規(guī)模經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系，對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)進(jìn)行管制的原因，主要從實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的角度進(jìn)行考慮。該理論認(rèn)為，自然壟斷產(chǎn)業(yè)的企業(yè)，其生產(chǎn)的平均成本隨著產(chǎn)量的增加而持續(xù)下降，也即是其生產(chǎn)具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性。因而，由一個(gè)大企業(yè)大規(guī)模生產(chǎn)，要比由幾家較小規(guī)模的企業(yè)同時(shí)進(jìn)行生產(chǎn)能更有效地利用資源，對(duì)全社會(huì)而言總成本是最小的。至于由哪家企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)，需要政府對(duì)市場(chǎng)狀況和企業(yè)經(jīng)營(yíng)特征進(jìn)行考察，選擇一家適合的企業(yè)從事該產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)，其他企業(yè)不得進(jìn)入。由此決定了政府有必要對(duì)這些行業(yè)進(jìn)行進(jìn)入管制。

政府對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)不僅應(yīng)進(jìn)行進(jìn)入管制，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，還應(yīng)進(jìn)行價(jià)格管制，保護(hù)消費(fèi)者利益。根據(jù)微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論，只有當(dāng)價(jià)格等于邊際成本時(shí)，社會(huì)的總福利（包括消費(fèi)者剩余和生產(chǎn)者剩余）才最大。但在自然壟斷行業(yè)，當(dāng)價(jià)格等于邊際成本時(shí)，企業(yè)是虧損的，因?yàn)樽匀粔艛嘈袠I(yè)的生產(chǎn)處于平均成本曲線下降階段，這時(shí)邊際成本曲線一定處于平均成本曲線之下，邊際成本定價(jià)必然使總成本大于總收入，由此導(dǎo)致政府在社會(huì)福利與企業(yè)利益之間進(jìn)行取舍的兩難處境，并使政府出面對(duì)價(jià)格進(jìn)行管制成為必要。否則，企業(yè)將為獲得更高的利潤(rùn)，而制訂較高的壟斷價(jià)格，從而損害消費(fèi)者的福利。

（二）成本劣加性（Subadditivity）與自然壟斷管制

傳統(tǒng)自然壟斷管制分析是建立在企業(yè)從事單一產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)的前提之下，而對(duì)于包含多品種生產(chǎn)的自然壟斷與進(jìn)入管制的關(guān)系，并未進(jìn)行充分的研究。在自然壟斷管制理論提出之后的幾十年里，西方國(guó)家自然壟斷管制的實(shí)踐與建立在單一產(chǎn)品假設(shè)上的傳統(tǒng)理論模型之間出現(xiàn)了不一致性，并促使經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)自然壟斷管制問(wèn)題進(jìn)行進(jìn)一步的思考。沃特森（Waterson）最先提出，自然壟斷是這樣一種狀況，單個(gè)企業(yè)能比兩家或兩家以上的企業(yè)更有效率地向市場(chǎng)提供同樣數(shù)量的產(chǎn)品。在沃特森（Waterson）等人研究的基礎(chǔ)上，威廉·杰克·鮑莫爾(William Jack Baumol)、夏基（Sharkey）、威利格（Wilig）等人通過(guò)提出成本函數(shù)的劣加性（Subadditivity）概念，對(duì)包含多品種生產(chǎn)在內(nèi)的自然壟斷給予了新的嚴(yán)格定義。在他們看來(lái)，現(xiàn)實(shí)中，一個(gè)企業(yè)往往生產(chǎn)多種產(chǎn)品，而傳統(tǒng)自然壟斷管制理論卻是建立在企業(yè)只生產(chǎn)一種產(chǎn)品的前提下。關(guān)于自然壟斷的恰當(dāng)定義應(yīng)建立在與多產(chǎn)品相連的成本劣加性基礎(chǔ)之上，而不應(yīng)建立在與單一產(chǎn)品相連的規(guī)模經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上。鮑莫爾等人在1982年用成本劣加性概念重新定義了自然壟斷：假設(shè)有幾種不同產(chǎn)品，K個(gè)企業(yè)，任一企業(yè)可以生產(chǎn)任何一種或多種產(chǎn)品。如果單一企業(yè)生產(chǎn)所有各種產(chǎn)品的總成本小于多個(gè)企業(yè)分別生產(chǎn)這些產(chǎn)品的成本之和，則企業(yè)的成本函數(shù)就是劣可加的。如果在所有有關(guān)的產(chǎn)量上企業(yè)的成本都是劣可加的，某行業(yè)就是自然壟斷行業(yè)。即使規(guī)模經(jīng)濟(jì)不存在，即使平均成本上升，只要單一企業(yè)供應(yīng)整個(gè)市場(chǎng)的成本小于多個(gè)企業(yè)分別生產(chǎn)的成本之和，由單一企業(yè)壟斷市場(chǎng)的社會(huì)成本就仍然最小，該行業(yè)就仍然是自然壟斷行業(yè)。這實(shí)際上是說(shuō)，平均成本下降是自然壟斷的充分條件而不是必要條件。只要單一企業(yè)的總成本低于多企業(yè)的成本之和，不管單一企業(yè)的平均成本是上升還是下降，都是自然壟斷。對(duì)于單一品種的情況，規(guī)模經(jīng)濟(jì)與成本劣加性的區(qū)別并不是很明顯。在多產(chǎn)品自然壟斷情況下，成本劣加性與規(guī)模經(jīng)濟(jì)的區(qū)別是明顯的。這時(shí)，多種產(chǎn)品的總成本不是簡(jiǎn)單地取決于產(chǎn)品的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，而主要取決于各種產(chǎn)品成本的相互影響。這時(shí)，同時(shí)生產(chǎn)兩種產(chǎn)品的那家企業(yè)在生產(chǎn)某一種產(chǎn)品時(shí)，可能具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，也可能不具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)性。由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)通常是按照不斷下降的平均成本函數(shù)來(lái)定義的，而范圍經(jīng)濟(jì)通常是以一個(gè)企業(yè)生產(chǎn)多種產(chǎn)品和多個(gè)企業(yè)分別生產(chǎn)一種產(chǎn)品的相對(duì)總成本來(lái)定義的，所以，多產(chǎn)品自然壟斷的成本的劣加性主要表現(xiàn)為范圍經(jīng)濟(jì)性。

當(dāng)然，規(guī)模經(jīng)濟(jì)與成本劣加性并不是矛盾的，在多數(shù)情況下二者是一致的。在一定范圍內(nèi)，成本劣加性正是規(guī)模經(jīng)濟(jì)作用的結(jié)果，如電信、電力、煤氣和自來(lái)水等產(chǎn)業(yè)都需要建立從生產(chǎn)設(shè)備到用戶室內(nèi)服務(wù)所需的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，這種網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的規(guī)模（使用者數(shù)量和距離）越大，越需要龐大的固定資本投資。這種固定成本在總成本中所占比重很大的自然壟斷產(chǎn)業(yè)，在一定程度內(nèi)，其需求量越大，固定成本就越可分散在每一需求上，因而也就越能收到規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，從而成本劣加性也就越明顯。

從自然壟斷產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)特征可以看出，由一家企業(yè)提供產(chǎn)品（在成本劣加的范圍內(nèi)）或由少數(shù)幾家企業(yè)提供產(chǎn)品（超過(guò)成本劣加的范圍），能達(dá)到最小平均成本，即實(shí)現(xiàn)最大生產(chǎn)效率。如果壟斷企業(yè)按照成本訂價(jià)，就能使消費(fèi)者以最低的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化。

（三）網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、沉淀成本與政府管制

人們一般將具有自然壟斷性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)也稱為公用事業(yè)部門(mén)，包括電力、煤氣、自來(lái)水、供熱等產(chǎn)業(yè)，和電信、廣播、鐵路、航空等產(chǎn)業(yè)的部分業(yè)務(wù)領(lǐng)域。它們大都具有特定的網(wǎng)絡(luò)供應(yīng)系統(tǒng)（如電網(wǎng)、路網(wǎng)、有線通信線路、燃?xì)馀c自來(lái)水管道等），建設(shè)這些系統(tǒng)需要巨額的固定資產(chǎn)投資。對(duì)產(chǎn)業(yè)內(nèi)廠商而言，由于固定成本在總成本中所占比重很高，當(dāng)廠商擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、提高產(chǎn)量時(shí)，單位產(chǎn)品的邊際成本和平均成本將處于下降階段，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)模收益遞增和多種產(chǎn)品間的范圍經(jīng)濟(jì)收益。具有網(wǎng)絡(luò)特征的基礎(chǔ)設(shè)施還具有明顯的網(wǎng)絡(luò)外部性。對(duì)于這類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施，網(wǎng)絡(luò)上的流量（交通、電力、通訊信號(hào)等）對(duì)網(wǎng)絡(luò)作用的發(fā)揮至關(guān)重要。網(wǎng)絡(luò)上的流量將隨著網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)的增加呈幾何級(jí)數(shù)增加。網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)數(shù)量越多，邊際投資收益越大。一般情況下，在同一區(qū)域內(nèi)，單個(gè)公用事業(yè)公司經(jīng)營(yíng)規(guī)模越大，其經(jīng)營(yíng)效率也越高，因?yàn)楣檬聵I(yè)運(yùn)營(yíng)要求具有復(fù)雜、統(tǒng)一、完備的產(chǎn)品分配傳輸網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。例如，在水電氣等能源網(wǎng)絡(luò)中，能源生產(chǎn)設(shè)備的能力能否充分發(fā)揮，取決于整個(gè)網(wǎng)絡(luò)能源輸送到千家萬(wàn)戶的能力；而通訊網(wǎng)絡(luò)中任何一個(gè)終端能夠獲得的利益，都取決于整個(gè)網(wǎng)絡(luò)中其他終端的數(shù)量。

公用事業(yè)所購(gòu)入的設(shè)備一般具有較高的資產(chǎn)專(zhuān)用性，倘若廠商投資失敗，固定資本很難轉(zhuǎn)為他用，從而形成高額的沉淀成本（Sink Cost）。這些供給方面的特征決定了在公用事業(yè)部門(mén)，競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)機(jī)制不可能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)內(nèi)資源的優(yōu)化配置，如果產(chǎn)業(yè)內(nèi)部聚集了數(shù)目較多的企業(yè)，則各個(gè)企業(yè)為了達(dá)到回收固定成本的目的，彼此之間會(huì)通過(guò)展開(kāi)激烈的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，造成兩敗俱傷，甚至可能將上述產(chǎn)業(yè)的發(fā)展推向毀滅性境地。為確保自然壟斷性產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定供給，政府往往賦予特定企業(yè)以壟斷供給權(quán)，也即是實(shí)施進(jìn)入管制，以促進(jìn)資源在單個(gè)企業(yè)的集中，在技術(shù)經(jīng)濟(jì)上達(dá)到更高的效率，避免競(jìng)爭(zhēng)可能導(dǎo)致的重復(fù)投資和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的喪失。事實(shí)上，在沒(méi)有對(duì)電、煤氣、鐵路等產(chǎn)業(yè)進(jìn)行價(jià)格管制的時(shí)期，就曾經(jīng)發(fā)生過(guò)這種毀滅性競(jìng)爭(zhēng)的情況。有的學(xué)者從另一角度來(lái)闡述這一觀點(diǎn)：如果在電力等自然壟斷產(chǎn)業(yè)允許直接競(jìng)爭(zhēng)，就必然會(huì)提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本和消費(fèi)者價(jià)格，由自然壟斷的成本狀況決定，競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果最終是一家企業(yè)把其它競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)趕出市場(chǎng)。

四、激勵(lì)管制理論：政府管制理論的最新發(fā)展

20世紀(jì)90年代以來(lái)，政府管制理論得到進(jìn)一步的發(fā)展，其中最重要的是激勵(lì)性管制理論的提出。20世紀(jì)70年代以后，在美、英等西方國(guó)家，對(duì)自然壟斷行業(yè)運(yùn)營(yíng)效率的不滿，引發(fā)了一場(chǎng)聲勢(shì)較大的放松管制運(yùn)動(dòng)。然而，放松管制、引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)并不能解決該行業(yè)存在的所有低效率問(wèn)題，且市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也不足以約束企業(yè)的壟斷行為。另外，某些產(chǎn)業(yè)所固有的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)特征，使其無(wú)論如何引入競(jìng)爭(zhēng)，仍具有自然壟斷的性質(zhì)。這就說(shuō)明，自然壟斷行業(yè)仍需政府管制，只是應(yīng)尋找新的更有效率的管制方式。正是在這種情況下，人們開(kāi)始對(duì)傳統(tǒng)管制理論及其管制方式的理論基礎(chǔ)和思維方式進(jìn)行反思。90年代以后，隨著博弈論、信息經(jīng)濟(jì)學(xué)和機(jī)制設(shè)計(jì)理論等微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)前沿理論和分析方法被更多地引入產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究，一種新的自然壟斷管制理論——激勵(lì)管制理論或稱新管制經(jīng)濟(jì)學(xué)得以產(chǎn)生。激勵(lì)管制理論建立在政府管制過(guò)程中，管制機(jī)構(gòu)與被管制企業(yè)之間存在信息的不對(duì)稱性的基礎(chǔ)之上，具體說(shuō)就是管制機(jī)構(gòu)知道的有關(guān)企業(yè)的信息要遠(yuǎn)少于企業(yè)自身所知道的相應(yīng)信息，表現(xiàn)在：被管制企業(yè)對(duì)以最低的成本來(lái)滿足產(chǎn)量目標(biāo)要求的生產(chǎn)技術(shù)更為了解；只有被管制企業(yè)自己知道自身為降低成本付出了多少努力，且這種努力往往是不可測(cè)量的；即使管制者與被管制企業(yè)就成本達(dá)成共識(shí)，被管制企業(yè)的所有者也可能是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避型的，因而會(huì)用效率收益來(lái)與管制者交換一部分風(fēng)險(xiǎn)；管制者所特別關(guān)注的產(chǎn)品或服務(wù)供給的產(chǎn)量、質(zhì)量等變量，常常無(wú)法直接測(cè)量或觀測(cè)，管制機(jī)構(gòu)難以完全把握，等等。除了存在以上信息的非對(duì)稱性外，在管制過(guò)程中，管制機(jī)構(gòu)與被管制企業(yè)的行為目標(biāo)也存在一定的差異，表現(xiàn)在：管制機(jī)構(gòu)主要關(guān)注企業(yè)效率和社會(huì)福利（消費(fèi)者剩余與生產(chǎn)者剩余之和）最大化的實(shí)現(xiàn)，而企業(yè)則主要追求自身利潤(rùn)的最大化。由于信息的非對(duì)稱性以及管制雙方行為目標(biāo)存在的差異，自然壟斷行業(yè)的管制問(wèn)題就可以作為一個(gè)委托代理問(wèn)題來(lái)加以處理。在這種委托代理關(guān)系中，管制機(jī)構(gòu)是委托人，被管制企業(yè)是代理人。在傳統(tǒng)管制方式下，對(duì)于以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的被管制企業(yè)而言，自然會(huì)利用所占有的信息優(yōu)勢(shì)，盡量高報(bào)自己的成本，而隱瞞其實(shí)際成本水平，由此產(chǎn)生了隱藏信息的逆向選擇問(wèn)題。同時(shí)，被管制企業(yè)對(duì)自己努力程度的了解多于被管制機(jī)構(gòu)，后者不知道究竟應(yīng)支付或補(bǔ)償多少才使企業(yè)愿意提供這種服務(wù)，并且這一變量無(wú)法由法庭證實(shí)，不能寫(xiě)入管制合同中，企業(yè)在決定這一變量時(shí)具有較大程度的相機(jī)行事選擇權(quán)，如企業(yè)既可以為提高效率而努力改進(jìn)管理，又可以在不被發(fā)現(xiàn)的前提下選擇“偷懶”，而管制機(jī)構(gòu)對(duì)此卻難以完全判定，這就使管制機(jī)構(gòu)面臨來(lái)自企業(yè)的隱藏行動(dòng)的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。傳統(tǒng)管制理論沒(méi)有認(rèn)識(shí)到管制過(guò)程中的信息不對(duì)稱性，也就不能制定出能夠有效克服逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的管制方式，這是導(dǎo)致傳統(tǒng)管制方式效率低下的根本原因。激勵(lì)管制理論以信息不對(duì)稱作為立論前提，把管制問(wèn)題當(dāng)作一個(gè)委托代理問(wèn)題來(lái)處理，借助于新興的機(jī)制設(shè)計(jì)理論的有關(guān)原理，通過(guò)設(shè)計(jì)誘使企業(yè)說(shuō)真話的激勵(lì)管制合同，以提高管制的效率。這就使自然壟斷管制的理論基礎(chǔ)和思維方式發(fā)生了根本性變革。其中，拉豐和泰勒爾的激勵(lì)管制理論最為系統(tǒng)和全面。

一、社會(huì)性管制及其管制方式

根據(jù)管制對(duì)象和實(shí)施手段的不同，政府管制可分為經(jīng)濟(jì)性管制與社會(huì)性管制。經(jīng)濟(jì)性管制是針對(duì)特定行業(yè)的管制，即“對(duì)某些產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)及其經(jīng)濟(jì)績(jī)效的主要方面的直接的政府規(guī)定，比如進(jìn)入控制、價(jià)格決定、服務(wù)條件及質(zhì)量的規(guī)定，以及在合理?xiàng)l件下服務(wù)所有客戶時(shí)應(yīng)盡義務(wù)的規(guī)定?！痹缙诘恼苤评碚撝饕墙?jīng)濟(jì)性管制，集中考察對(duì)某些特殊產(chǎn)業(yè)，主要是公用事業(yè)（如電力、自來(lái)水和管道運(yùn)輸業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、通訊業(yè)和金融業(yè)等）的價(jià)格和進(jìn)入的控制上。對(duì)這些產(chǎn)業(yè)的管制一般與兩個(gè)因素有關(guān)：一是自然壟斷；二是信息不對(duì)稱。由于很大一部行業(yè)的管制與自然壟斷有關(guān)，因此，人們一般將經(jīng)濟(jì)性管制看作是對(duì)自然壟斷行業(yè)的管制。

社會(huì)性管制是基于對(duì)生產(chǎn)者和消費(fèi)者健康和安全的考慮，制定一些規(guī)章制度對(duì)涉及環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)品質(zhì)量和生產(chǎn)安全等方面所實(shí)行的管制，以糾正經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所引發(fā)的各種副作用和外部影響。社會(huì)性管制產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)學(xué)根據(jù)是環(huán)境資產(chǎn)等的外部性和安全保證中的信息不對(duì)稱性。根據(jù)科斯定理，若將有關(guān)環(huán)境的權(quán)利明晰化，通過(guò)當(dāng)事者之間的交涉就可以實(shí)現(xiàn)最有效率的環(huán)境保護(hù)和利用。但如果當(dāng)事人的交易成本過(guò)高，這種市場(chǎng)交易方式就不是一種有效率的解決辦法，于是，政府管制就成為更有效率的選擇。對(duì)于安全性問(wèn)題，不論是產(chǎn)品的安全性還是勞動(dòng)的安全性等，基本上都產(chǎn)生于交易當(dāng)事者之間，外部效應(yīng)相對(duì)較小，倘若有關(guān)安全性的信息是完全的，通過(guò)與交易當(dāng)事者對(duì)安全的偏好相一致的交易，即可實(shí)現(xiàn) “最佳安全水平”。然而，現(xiàn)實(shí)中的信息是不完全的，在交易當(dāng)事者之間存在信息的不對(duì)稱性，如賣(mài)方在產(chǎn)品的安全性方面，雇主在勞動(dòng)的安全性而言，都擁有較其交易對(duì)手更多的信息。另一方面，盡管通過(guò)產(chǎn)品使用者、被雇傭者的努力和注意，也能規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，但產(chǎn)品的賣(mài)方、雇主卻較難了解這種注意和努力的程度。正是由于存在這種信息的不完全性，使與安全相關(guān)的社會(huì)性管制成為必要。

社會(huì)性管制的具體方式包括：（1）設(shè)定管制所應(yīng)實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，如環(huán)境安全應(yīng)達(dá)到的水平，同時(shí)使用多種有利于實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的手段。在目標(biāo)設(shè)定上，從經(jīng)濟(jì)學(xué)原理說(shuō)，可以將邊際費(fèi)用等于邊際便利的水平確定為“最優(yōu)目標(biāo)水平”，但即使如此，對(duì)環(huán)境、安全的便利進(jìn)行測(cè)量仍很困難。（2）數(shù)量管制，如對(duì)環(huán)境污染物的排放量的管制等。（3）安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，包括對(duì)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、強(qiáng)度、樣式等設(shè)定一定的標(biāo)準(zhǔn)，賦予當(dāng)事人遵守這些標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)。（4）檢查與鑒定，如進(jìn)入檢查、定期檢查、產(chǎn)品等的鑒定等。（5）資格制度也是政府社會(huì)性管制的一種方式，它是指通過(guò)認(rèn)可具有一定資格的事業(yè)者方可從事特定領(lǐng)域的業(yè)務(wù)，并賦予雇傭者只能雇傭有資格勞動(dòng)者的義務(wù)等。社會(huì)性管制一般是同時(shí)使用這些手段。

與經(jīng)濟(jì)性管制不同的一點(diǎn)是，社會(huì)性管制不是針對(duì)特定行業(yè)，而是面向全社會(huì)所有廠商和消費(fèi)者。由于社會(huì)性管制出現(xiàn)得較晚，且不僅僅涉及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)本身，目前對(duì)其研究尚不系統(tǒng)和深入。伴隨著人們生活水平的提高，對(duì)環(huán)境、安全和生活質(zhì)量的社會(huì)需求越來(lái)越增加，即這些方面的需求收入彈性越來(lái)越大。與此同時(shí)，環(huán)境資源的稀缺性以及人們對(duì)環(huán)境質(zhì)量要求越來(lái)越高，這一切都預(yù)示著以安全保證和環(huán)境保護(hù)為目的社會(huì)性管制將得到更大的發(fā)展。

二、競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的管制方式

從管制的行業(yè)類(lèi)型看，政府管制可分競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的管制和公共事業(yè)管制。對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的管制方式主要包括：

1.控制產(chǎn)品的價(jià)格。價(jià)格管制是指政府對(duì)某些行業(yè)的價(jià)格水平所進(jìn)行的控制，如在美國(guó)上一世紀(jì)80年代，民用航空委員會(huì)對(duì)飛機(jī)票價(jià)的管制。價(jià)格管制常常會(huì)對(duì)產(chǎn)品銷(xiāo)量、貨物或服務(wù)的質(zhì)量和其他商業(yè)交易條件產(chǎn)生一定影響。價(jià)格管制效果如何，取決于最優(yōu)管制價(jià)格的確定。管制價(jià)格過(guò)高或過(guò)低，都將會(huì)造成社會(huì)福利水平的降低。

2.發(fā)放許可證或營(yíng)業(yè)執(zhí)照。政府對(duì)希望在市場(chǎng)上銷(xiāo)售產(chǎn)品或提供服務(wù)的生產(chǎn)者發(fā)放許可證或營(yíng)業(yè)執(zhí)照，如公路建設(shè)，在一些國(guó)家（如日本、法國(guó)、意大利等）的經(jīng)濟(jì)振興時(shí)期，為解決建設(shè)資金不足問(wèn)題，政府制定了由企業(yè)出面向社會(huì)集資修路、收費(fèi)還貸的特許經(jīng)營(yíng)政策，即由政府部門(mén)和投資企業(yè)簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同，政府授予一定時(shí)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，主要是公路收費(fèi)和管理權(quán)，由企業(yè)負(fù)責(zé)籌資建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理和維修保養(yǎng)等。特許經(jīng)營(yíng)期滿后，將公路無(wú)償轉(zhuǎn)交給政府。

3.制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和要求行業(yè)公開(kāi)信息。制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是指管制機(jī)構(gòu)通過(guò)規(guī)定一種產(chǎn)品使用原料的類(lèi)型，如建筑用材、飲食用工等方面的安全與保健管制；或規(guī)定生產(chǎn)的方式或禁止某些工藝的使用等，如對(duì)食物和藥品生產(chǎn)行業(yè)頒布的有關(guān)條例。為了規(guī)范企業(yè)行為，各國(guó)政府普遍制定了一系列措施，要求生產(chǎn)者在交易之前向消費(fèi)者公開(kāi)某些信息，如產(chǎn)品的性能、質(zhì)量、使用注意事項(xiàng)等，以減少消費(fèi)者因信息不對(duì)稱性可能造成的損害。

4.稅收、補(bǔ)貼和政府采購(gòu)。政府通過(guò)收稅來(lái)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改變企業(yè)行為，還可通過(guò)補(bǔ)貼方式鼓勵(lì)某些行業(yè)的生產(chǎn)，或鼓勵(lì)使用某種投入，或消費(fèi)某種商品。另外，還可對(duì)具有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)前景的基礎(chǔ)性研究開(kāi)發(fā)工作進(jìn)行減稅和財(cái)政補(bǔ)貼。在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，政府采用政府采購(gòu)政策，如美國(guó)對(duì)航空工業(yè)、計(jì)算機(jī)和半導(dǎo)體工業(yè)，對(duì)大型高新技術(shù)成套設(shè)備制造業(yè)等，實(shí)施買(mǎi)（賣(mài)）方信貸支持，以抵御企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新及新產(chǎn)品開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

5.進(jìn)入管制。對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入管制原本是以具有競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)為對(duì)象而實(shí)施的管制。在多數(shù)情況下，這種進(jìn)入管制的根據(jù)是為了避免“過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)”。過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)也被稱作毀滅性競(jìng)爭(zhēng)。從日本所實(shí)施的管制實(shí)例看，在以“大店法”為根據(jù)的管制中，對(duì)由于大規(guī)模零售企業(yè)的進(jìn)入致使中小零售企業(yè)難以生存之類(lèi)的競(jìng)爭(zhēng)，按照保護(hù)中小零售企業(yè)的政策目標(biāo)即可確定為過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，“酒稅法”對(duì)小零售企業(yè)的進(jìn)入管制，就是對(duì)小零售企業(yè)的自由進(jìn)入導(dǎo)致小零售企業(yè)的破產(chǎn)等結(jié)果，即可確定為過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。也有人批評(píng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)中所實(shí)施的進(jìn)入管制，認(rèn)為這種管制是謀求產(chǎn)業(yè)卡特爾化的行為。

三、公用事業(yè)或自然壟斷行業(yè)的管制方式

（一）進(jìn)入管制

在自然壟斷產(chǎn)業(yè)，一般由政府對(duì)企業(yè)的從業(yè)資格、產(chǎn)品及服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查和認(rèn)證，從而確定一家或極少數(shù)幾家企業(yè)獲準(zhǔn)享有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并承擔(dān)該產(chǎn)業(yè)的供給，而不能自由退出。從增進(jìn)社會(huì)福利的角度，對(duì)壟斷企業(yè)的進(jìn)入管制一般采用以下三種具體方式：

1.對(duì)壟斷企業(yè)實(shí)行國(guó)有化，由政府所有，并委托經(jīng)理人員代理經(jīng)營(yíng)，使其不以追求利潤(rùn)最大化作為唯一目標(biāo)，而致力于提高社會(huì)福利水平。一般說(shuō)來(lái)，國(guó)有化方式適用于相對(duì)較廣的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，能夠較好地預(yù)防企業(yè)單純追求利潤(rùn)最大化，而忽視滿足社會(huì)福利目標(biāo)的偏向。但其缺陷是，在這些國(guó)有企業(yè)內(nèi)部，存在復(fù)雜的委托代理問(wèn)題，企業(yè)經(jīng)理人員和員工往往缺乏有效地提高經(jīng)營(yíng)效率的激勵(lì)和約束機(jī)制，從而導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)效率的低下。西方國(guó)家上個(gè)世紀(jì)80年代以后興起的私有化浪潮，相當(dāng)一部分企業(yè)就是自然壟斷行業(yè)中的這些國(guó)有企業(yè)。

2.采取授予特許權(quán)經(jīng)營(yíng)的辦法，將壟斷權(quán)力授予那些能夠以更低的價(jià)格提供更優(yōu)質(zhì)服務(wù)的企業(yè)。它一般是通過(guò)特許權(quán)投標(biāo)方式確定行業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的。這種管制方式能夠有效改進(jìn)企業(yè)內(nèi)部的經(jīng)營(yíng)效率，但在實(shí)際投標(biāo)過(guò)程中，易發(fā)生參與投標(biāo)的企業(yè)相互串通和合謀的問(wèn)題。同時(shí)，與潛在進(jìn)入企業(yè)比較，在位企業(yè)具有信息方面的優(yōu)勢(shì)，難以保證投標(biāo)過(guò)程的有效競(jìng)爭(zhēng)。此外，在競(jìng)標(biāo)中失去經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)，還面臨著如何處置專(zhuān)用性資產(chǎn)的問(wèn)題。

3.將一個(gè)全國(guó)性壟斷企業(yè)分解為若干地區(qū)性企業(yè)，促使這些企業(yè)展開(kāi)區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)，而政府則可依照優(yōu)秀企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成就來(lái)監(jiān)控其他地區(qū)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況，刺激其他企業(yè)提高其內(nèi)部經(jīng)營(yíng)效率。這種管制方式雖然可以對(duì)低效率經(jīng)營(yíng)企業(yè)施加較大的競(jìng)爭(zhēng)壓力，但它的有效性是以完全信息為前提的，也就是說(shuō)，要求政府具有企業(yè)在高效經(jīng)營(yíng)下的成本信息和服務(wù)信息，而現(xiàn)實(shí)中信息的分布是不對(duì)稱的，政府在有關(guān)信息的占有方面并不比企業(yè)占有更大的優(yōu)勢(shì)，并且，各個(gè)地區(qū)性企業(yè)也不處于完全相同的地理及供求環(huán)境中，在這種情況下，政府很難監(jiān)控、誘導(dǎo)企業(yè)將經(jīng)營(yíng)成本降至最低水平。

（二）價(jià)格管制

對(duì)自然壟斷行業(yè)的價(jià)格管制主要服務(wù)于以下目的：首先，保護(hù)消費(fèi)者利益，促進(jìn)社會(huì)分配效率的提高。根據(jù)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)特性，在成本劣加性范圍內(nèi)，由一家企業(yè)提供產(chǎn)品（或服務(wù)）比多家企業(yè)提供相同數(shù)量的產(chǎn)品具有更高的生產(chǎn)效率，這樣，在這些行業(yè)，就通常由政府特許由一家企業(yè)進(jìn)行壟斷經(jīng)營(yíng)。但由于處于壟斷地位，在缺乏外部有效約束的情況下，壟斷企業(yè)作為市場(chǎng)價(jià)格的制定者，就可能通過(guò)制定壟斷價(jià)格，把一部分消費(fèi)者剩余轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)者剩余，從而扭曲社會(huì)分配結(jié)構(gòu)，降低消費(fèi)者福利水平。對(duì)企業(yè)價(jià)格進(jìn)行管制，以保證消費(fèi)者福利水平，就成為政府進(jìn)行價(jià)格管制的重要目的。其次，促進(jìn)自然壟斷產(chǎn)業(yè)提高生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)效率。政府對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)進(jìn)行管制，實(shí)質(zhì)上是在這種不存在競(jìng)爭(zhēng)或只存在較弱競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，建立一種類(lèi)似于競(jìng)爭(zhēng)性和機(jī)制的企業(yè)經(jīng)營(yíng)體制，既實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)又刺激企業(yè)不斷進(jìn)行技術(shù)和管理創(chuàng)新，提高生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)效率。再次，維護(hù)企業(yè)發(fā)展?jié)摿?。自然壟斷產(chǎn)業(yè)具有投資最大，投資回收期長(zhǎng)的特點(diǎn)，同時(shí)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的需求具有不斷增大的趨勢(shì)，這就需要自然壟斷產(chǎn)業(yè)的企業(yè)不斷進(jìn)行大規(guī)模投資，以保證滿足不斷增大的社會(huì)需求，而面對(duì)這些產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的內(nèi)在特征，政府在制定自然壟斷產(chǎn)業(yè)管制價(jià)格時(shí)，就要保證有利于使企業(yè)具有一定的自我積累能力，能夠不斷進(jìn)行大規(guī)模投資，不斷提高產(chǎn)業(yè)供給能力。

在實(shí)踐中，價(jià)格管制能否可行還需要滿足以下條件：一是壟斷廠商必須能夠盈利，否則它將拒絕生產(chǎn)。二是管制成本必須低于社會(huì)福利（凈損失的消除）。另外，對(duì)于價(jià)格管制，最困難的事情是確定最優(yōu)管制價(jià)格。如果價(jià)格定得過(guò)低，壟斷者將削減產(chǎn)量。同時(shí)，由于價(jià)格已經(jīng)下降，需求量將上升，結(jié)果存貨會(huì)發(fā)生枯竭，出現(xiàn)短缺?，F(xiàn)實(shí)中，往往出現(xiàn)這種情況：即使政府能夠限制價(jià)格，但壟斷者仍能獲得高于正常水平的利潤(rùn)，因而導(dǎo)致人們的不滿。再者，某些價(jià)格管制可能在短期內(nèi)是有效的和成功的，但在長(zhǎng)期內(nèi)不一定有效和成功。