一般說來，權力是根據(jù)行使者的目的去影響他人行為的能力，其內(nèi)容包括主體、客體、目的、作用和結(jié)果等方面。按照性質(zhì)，權力可以劃分為政治權力、經(jīng)濟權力、社會權力等等。政治權力就是某一政治主體依靠一定的政治強制力，為達到某種目標而在實際政治過程中體現(xiàn)出來的對于政治客體的制約能力，憑借這種制約能力，政治主體擁有對于社會價值的支配手段。在這里，政治主體主要指政府、政黨和其他社會政治集團、社會政治人物等。

行政權力是政治權力的一種，它是國家行政機關依靠特定的強制手段，為有效執(zhí)行國家意志而依據(jù)憲法原則對全社會進行管理的一種能力。行政權力的這一定義包括五個方面的內(nèi)容：

• 行政權力的主體必須是國家行政機關及其工作人員；

• 行政權力的根本目標是通過貫徹執(zhí)行國家法律、法令和各類政策來有效地實現(xiàn)國家意志；

• 行政權力的作用方式主要是強制性地推行政令；

• 行政權力的客體具有普遍性，是以整個社會為對象的國家權力；

• 行政權力的性質(zhì)是執(zhí)行和管理性權力。

1、早期分權學說。

人們對于行政權力的認識，最早發(fā)端于分權學說。一般認為，亞里士多德首開分權學說的先河。他在《政治學》一書中將國家權力分為三種機能：議事、執(zhí)行和審判。古羅馬的波利比阿又提出了元老院、執(zhí)政官和平民會議之間相互制約的思想。

2、三權分立學說。

近代意義上的分權學說是從洛克開始的，他認為國家有三種權力，即立法權、行政權和對外權。這里洛克實際上是把國家權力分為兩部分，對外權在很大程度上屬于行政權的一種。明確劃分國家權力的是孟德斯鳩，他把國家權力劃分三種：立法權代表國家的一般意志；行政權主要執(zhí)行國家意志；司法權主要在于保護民眾的利益。三權分立學說是適應資產(chǎn)階級反對封建君主絕對專制權力的需要而產(chǎn)生的。

現(xiàn)代政治學進一步發(fā)展了以三權分立為代表的分權學說，通過研究分權之后出現(xiàn)的權力不平衡現(xiàn)象，強調(diào)了分權基礎上權力制衡的重要意義。

3、政治與行政二分法。

德國學者J.K.布隆赤里較早提出了將政治與行政分開的思想，行政學創(chuàng)始人威爾遜以及社會組織之父韋伯都對此做了進一步的繼承和發(fā)展。美國學者古德諾全面闡述了政治與行政二分法的原理。二分法與三權分立相對應，它把行政權力作為一個獨立的領域來看待，促成了行政學的誕生，為對行政權力的專門研究奠定了基礎。但二分法對權力的分割過于簡單化，在解釋復雜現(xiàn)象時顯得力不從心。

20世紀末期出現(xiàn)的新管理主義在二分法的基礎上，對于政治權力與行政權力之間的交互作用進行專門研究，提出了國家治理權力問題，在一定程度上克服了二分法的局限性。

4、五權憲法學說。

五權憲法學說是孫中山在三權分立學說的基礎上，結(jié)合中國情況創(chuàng)立的一種學說。他把國家權力分為立法權、司法權、行政權、監(jiān)察權和考試權五種。五權中的考試權就是指國家錄用公務員時要通過考試選賢任能，監(jiān)察權也就是對行政官員進行監(jiān)督。

5、議行合一學說。

巴黎公社開創(chuàng)了一個先例，馬克思對此給予肯定。在議行合一的權力結(jié)構(gòu)中，民主集中制是權力運行的基本原則。但議行合一在當代并非議行不分，而是在現(xiàn)代社會權力的所有者與執(zhí)行者分離條件下解決二者關系，保證權力執(zhí)行者切實執(zhí)行權力所有者意志的重要理論。

從理論上講，議行合一不僅可以克服行政權力失控的現(xiàn)象，而且更能夠體現(xiàn)民主原則，它把政治上的民主與行政上的權力集中統(tǒng)一特性有機地結(jié)合在一起。

6、組織權力學說。

它從組織的角度來研究行政管理權力的各個層面。從一般組織的共同意義出發(fā)，這種學說把行政權力視為組織中的權力，著重研究行政權力作為一般組織權力的功能與特點，其明顯特征表現(xiàn)在對決策問題的重視，認為行政權力不簡單表現(xiàn)為純粹的執(zhí)行，決策同樣是其重要的基本功能。

這種學說并不專門對行政組織和一般組織做專門區(qū)分，也就看不到行政組織的特征。

行政權力作為國家權力的一種，既有一般國家權力的共同特征，又有著不同于其它國家權力的結(jié)構(gòu)與內(nèi)容。行政權力與其它國家權力相比，具有如下特征：

1、公益性。

從行政權力行使的目的來看，行政權力具有公共利益性。權利的享有和行使，一般是以權利主體自身利益的實現(xiàn)為主要目的。但是行政權力是一種公權力，它的存在和行使絕不是為了追求行政權力主體自身的利益。行政權力的目的是要通過執(zhí)行國家的法律、法規(guī)、政策等來有效地實現(xiàn)國家意志，而國家意志在本質(zhì)上是公共利益的體現(xiàn)。因此，行政權力行使的目的是為了實現(xiàn)公共利益，而不是為了實現(xiàn)某一個黨派、某一個團體、某一個企業(yè)的利益。

公共利益是社會中個人利益和各個組織、團體利益的一種整合。在現(xiàn)代社會當中，這種公共利益通過國家的法律、法規(guī)和政策等表現(xiàn)出來。國家設置行政權力的目的，就是為了讓這種公共利益得以實現(xiàn)。因此，國家行政機關及其公務員在行使行政權力時，必須是以為社會公眾提供服務為指導，以實現(xiàn)社會公共利益為宗旨。如果以權謀私，那就偏離了行政權力行使的目的。

2、優(yōu)益性。

從行政權力行使的保障條件來看，行政權力具有優(yōu)益性。由于行政權力的行使以實現(xiàn)公共利益為目標，因此國家為行政權力的有效行使設定了一系列的保障條件，使得行政機關在行使行政權力時，依法享有一定的行政優(yōu)先權和受益權。

行政優(yōu)先權和受益權統(tǒng)稱優(yōu)益權，指國家為確保行政機關有效地行使職權，履行職責，而以法律、法規(guī)等形式賦予行政機關享有的各種職務上和物質(zhì)上的特權。職務上的特權叫行政優(yōu)先權，指行政權與其它社會組織及公民個人的權利在同一領域或范圍相遇時，行政權具有優(yōu)先行使與實現(xiàn)的能力。物質(zhì)上的特權叫行政受益權，指行政機關為行使職權所擁有的享有各種資財上和物質(zhì)上的便利條件的資格。行政優(yōu)益權本身不是行政權力，但它與行政權力具有密切聯(lián)系，是行政權力有效行使的保障條件。

3、強制性。

從行政權力行使的方式來看，行政權力具有強制性。國家行政機關為了社會公共利益的實現(xiàn)，必須要讓體現(xiàn)公共利益的國家法律、法規(guī)、政策等得到落實，這使得行政權力的行使方式主要表現(xiàn)為強制性地推行政令，強制性成了行政權力有效地執(zhí)行國家意志的顯著特征。

行政權力行使的強制性表現(xiàn)在以國家強制力或暴力的威懾為后盾，其所推行的法律、法規(guī)、政策等都是行政客體必須接受的。否則，就有可能導致強制執(zhí)行，違反者或拒不接受者將會受到相應的制裁。行政權力行使的強制性也是行政機關執(zhí)行公務的保障條件，否則，國家行政機關發(fā)布的政令和作出的具體決定就難以落實和實現(xiàn)。當然，行政權力行使的強制性并不排除行政權力在行使中也會存在某些具體的非強制性的行政方式，例如行政指導、行政合同等。即便如此，強制力也是作為一種后盾力量而經(jīng)常性地起作用的。

4、單方面性。

從行政權力行使主體的意志來看，行政權力具有單方面性。行政權力的行使目的是為了國家利益和公共利益，因此，作為國家利益和公共利益的代表的行政主體在行使行政權力的過程中一般不必征得相對方的同意。這也就是說，相對方是否應當承擔某種社會義務，能否使用或利用某種公共資源，其行為是否侵犯了公共利益，都是由實施行政權力的行政主體的意志所決定的，并不需要征得相對方的認可或同意。

盡管隨著行政民主化的發(fā)展，現(xiàn)代社會中的行政相對方已經(jīng)有機會廣泛地參與行政決策以及行政行為的實施，但這種參與仍然主要是起一種建議的作用，這種建議是否被采納或被接受將取決于行政主體的意志。并且，即使公眾的建議被采納或被接受，其最終結(jié)果仍然被視為是行政主體的意志的體現(xiàn)。因此，行政權力的行使是行政主體的單方面意志的鮮明體現(xiàn)。

5、不可處分性。

從行政權力行使的自由度來看，行政權力具有不可處分性。行政權力既是一種權力，表現(xiàn)為一種可以支配或迫使他人服從的力量，同時也是一種職責，表現(xiàn)為行政機關必須履行的義務和必須完成的任務。因此，行政權力是權力與職責的統(tǒng)一。

行政權力的這種權力與職責的統(tǒng)一性決定了行政權力是不能自由處分的。作為行政權力行使主體的行政機關必須嚴格按照法律、法規(guī)的規(guī)定來行使行政權力，沒有法律上的依據(jù)，行政機關不能隨意增加、減少或者轉(zhuǎn)讓對行政權力的行使，更不能放棄對行政權力的行使。

6、廣泛性。

從行政權力行使的客體來看，行政權力具有范圍上的廣泛性。傳統(tǒng)的行政權力行使的范圍也許只涉及治安、稅務、外交、軍事等為數(shù)有限的事務，但是現(xiàn)代行政權力行使的范圍卻極為廣泛，除上述事項外，可以說還包括經(jīng)濟、科技、文化教育、衛(wèi)生、社會福利、環(huán)境保護等，幾乎涉及社會生活的所有領域。

一個人的一生可以不和立法機關打交道，可以不和司法機關打交道，但不可能不和行政機關打交道，現(xiàn)代社會中行政機關的行政權所能管轄的范圍幾乎涉及到了公民從搖籃到墳墓的一生的所有事務。對于其它國家權力來說，其所涉及的客體都或多或少只局限于某一特定領域，惟獨行政權力涉及的客體遍及全社會，范圍最為廣泛。

行政權力的內(nèi)容指行政權力的能力范圍。由于各個國家的歷史傳統(tǒng)、政治制度不同，所以行政權力的內(nèi)容也不完全相同。一般而論，行政權力主要包括如下內(nèi)容：

1、行政立法權

行政立法權是指行政機關制定普遍性行為規(guī)范的權力，在現(xiàn)代社會中，各國政府的行政權力中幾乎無例外地都擁有行政立法權。按照三權分立的理論，立法權屬于立法機關，行政機關只是執(zhí)行立法機關制定的法律。但是隨著西方社會行政國現(xiàn)象的出現(xiàn)，現(xiàn)代社會中行政機關具有廣泛的職責。

行政機關為有效地管理國家事務和社會事務，僅靠立法機關的立法已遠遠滿足不了履行職責對法律的需要，于是，憲法和法律便賦予行政機關以一定范圍內(nèi)的立法權，允許行政機關為履行職責的需要，根據(jù)法律的精神和原則，制定行政法規(guī)和規(guī)章，用以調(diào)整各種行政關系，規(guī)范行政相對方的行為。所謂行政立法權，就是指國家行政機關根據(jù)憲法和法律，制定和發(fā)布一般性行政法律規(guī)范的權力。不過，行政機關的行政立法權是一種不完全的立法權，必須在法定權限內(nèi)行使。也就是說，第一，行政立法必須要有憲法和法律的依據(jù)，或者要有權力機關或具體法律的授權。第二，行政立法的內(nèi)容不能與憲法、法律相抵觸。

2、行政決策權

行政決策權指國家行政機關依法對重大行政管理事項制定計劃、作出決定的權力。行政決策是行政活動的基本內(nèi)容，貫穿于行政活動的整個過程。

行政決策權對于行政機關有效地履行職責起著積極的作用。行政決策往往成為行政的政治課題，決策是否符合實際，決策的效果或結(jié)果如何，決定著社會及民眾對決策的態(tài)度及評價。政府在行使決策權時應該確保傾聽人民意見的渠道通暢，始終將公共利益的實現(xiàn)作為決策追求的目標，保證決策的科學化與民主化。

3、行政組織權

行政活動的特點之一是其組織工作，組織活動對于實現(xiàn)行政管理目標具有重要意義。行政組織權指行政機關對其行政組織內(nèi)部的崗位和人員的設置權，包括對行政機構(gòu)和人員的法律權利義務和職責權限等的設定、變更和廢止的權利；對作為管理對象的社會公眾的法律地位、權利義務的設定、變更和廢止的權力等。

4、行政決定權

行政決定權指行政機關依法對行政管理中的具體事項進行處理的權力。行政處理權是行政機關實施行政管理，履行行政職責中最經(jīng)常、最廣泛使用的一種行政權力，因為行政機關最經(jīng)常性的工作就是對日常事務作出具體行政決定。行政機關大量職責的履行，是通過行政決定實現(xiàn)的。行政決定權具體表現(xiàn)為行政機關對行政事務的行政許可權、行政征收權、行政確認權、行政獎勵權、行政合同權等。

5、行政命令權

行政命令權指行政機關在行政管理過程中，通過作出行政決定，依法要求被管理對象作出某種行為或不作出某種行為的權力。行政命令的形式是多種多樣的，如通告、通令、布告、規(guī)定、決定、命令等。

行政命令可以是針對特定的人和事的，也可以是不針對特定的人和事的。不針對特定人和事的行政命令與行政立法相似，往往以規(guī)范性文件的形式發(fā)布。它與行政立法的區(qū)別主要有兩點：第一，制定和發(fā)布的主體不同。行政立法的主體是擁有行政立法權的特定的行政機關，而行政命令的主體則是一般的行政機關。第二，制定和發(fā)布的程序不同。行政立法的程序接近于立法的程序，可以說是一種準立法程序，而行政命令的制定和發(fā)布則沒有嚴格的程序要求，它與行政立法相比要簡單得多。

6、行政執(zhí)行權

行政執(zhí)行權指行政機關根據(jù)有關法律、法規(guī)的規(guī)定或者有關上級部門的決定、命令等，具體執(zhí)行行政事務的權力。行政機關行使行政執(zhí)行權，必須是對法律、法規(guī)或有關上級部門的決定、命令的具體執(zhí)行。這一點和公民、組織的權利不同。公民或社會組織在不違反法律、法規(guī)的前提下，可以從事許多法律、法規(guī)未明文禁止的活動。而行政機關行使行政執(zhí)行權，沒有明確的法律、法規(guī)的根據(jù)是不行的。

7、行政監(jiān)督檢查權

行政監(jiān)督檢查權指行政機關為保證行政管理目標的實現(xiàn)，對其管轄范圍內(nèi)的被管理對象遵守及執(zhí)行相關法律、法規(guī)，履行義務的情況進行監(jiān)督和檢查的權力，包括專門監(jiān)督主體所行使的監(jiān)督檢查權和業(yè)務主管部門或職能部門所行使的監(jiān)督檢查權。

行政監(jiān)督檢查的形式是多種多樣的，主要有檢查、審查、審計、檢驗、查驗、鑒定、勘驗等。行政監(jiān)督檢查權既是一種獨立的權力，同時又是行政立法權、行政命令權、行政決定權實現(xiàn)的保障。

8、行政處罰權

行政處罰權指行政機關在行政管理過程中，為了維護公共利益和社會秩序，保護社會公眾的合法權益，對其所管轄范圍內(nèi)的被管理對象違反有關法律規(guī)范的行為，依法給予處罰等法律制裁的權力。行政處罰是現(xiàn)代國家普遍采用的管理手段之一。

為實現(xiàn)行政管理目的，行政機關常常會對公民的行為作出種種規(guī)定，公民則有服從的義務。如果公民違反法律、法規(guī)規(guī)定，不履行相關義務，行政機關可依法給予處罰。根據(jù)各國行政法規(guī)范所設定的行政處罰權，一般都包括申誡罰、財產(chǎn)罰、行為罰和人身罰等。由于行政處罰權的行使涉及到公民的人身和財產(chǎn)權利，因此，行政處罰權的行使要貫徹處罰法定原則，包括處罰主體法定，處罰依據(jù)法定以及處罰程序法定等，以避免侵犯公民的合法權益。

9、行政強制執(zhí)行權

行政強制執(zhí)行權指行政機關在行政管理過程中，對不依法履行義務的被管理對象采取法定的強制措施，以促使其履行法定義務的權力。行政強制執(zhí)行的內(nèi)容一般包括強制劃撥、強制拆除、強制檢查以及執(zhí)行罰等強制執(zhí)行措施。行政機關是國家機關，為了保證行政管理目標的實現(xiàn)，制止違法行為和維護社會、經(jīng)濟秩序，法律賦予其行政強制權是必要的。但是，行政強制權因涉及公民的人身和財產(chǎn)權利，法律必須對之加以嚴格的限制和規(guī)范。因此，行政強制執(zhí)行的行使，必須有法律的依據(jù)，并嚴格按照法定程序進行。

行政機關行使時也必須非常慎重，不是在必要時不行使，必須行使時亦應限制在必要的限度之內(nèi)，否則，將導致行政專制和對公民合法權益的侵犯。行政強制執(zhí)行權與行政處罰權的區(qū)別在于二者的目的和形式不同，行政處罰權的目的主要在于制裁違反行政管理秩序者，行政強制執(zhí)行權的目的主要在于迫使不履行行政義務的人履行義務；行政處罰的形式主要為罰款、拘留、沒收、吊扣證照等，行政強制執(zhí)行的形式主要為查封、扣押、凍結(jié)、劃撥及對人身的強制措施，如扣留、約束等。

10、行政司法權

行政司法權指行政機關作為第三方裁決爭議、處理糾紛的權力。裁決爭議、處理糾紛的權力本來屬于司法機關，是法院的固有權力，但是在現(xiàn)代社會，由于社會的發(fā)展和科技的進步，行政管理涉及的問題越來越專門化，越來越具有專業(yè)技術性的因素。這樣，普通法院在處理與此有關的爭議和糾紛方面越來越困難和越來越感到不適應，而行政機關因為長期管理這方面的事務，恰恰具有處理這類爭議、糾紛的專門知識、專門經(jīng)驗和專門技能。

于是，法律賦予行政機關以一定范圍內(nèi)的司法權，允許行政機關在行政管理過程中裁決和處理與行政管理有關的民事、行政爭議和糾紛，如有關商標、專利、醫(yī)療事故、交通事故、運輸；勞動就業(yè)以及資源權屬等方面的爭議和糾紛。行政機關在行政管理中，直接裁決和處理與此有關的爭議、糾紛，顯然有利于及時解決社會矛盾，實現(xiàn)行政管理的目標。當然，為了保障公正和法治，行政機關的行政裁決行為通常還要受到司法審查的監(jiān)督。

我國的行政權力來源于憲法和組織法，其權力行使的主體主要是國家行政機關，也即中央人民政府和地方各級人民政府。根據(jù)憲法和行政機關組織法的規(guī)定，我國行政機關大體上也具有上述一般行政權力，主要包括：行政立法權；行政命令權；行政處理權；行政監(jiān)督權；行政裁決權；行政強制權；行政處罰權等。

行政權力是行政機關履行職責的保障。在實踐中，行政機關對于行政權力的行使，通常以如下形式表現(xiàn)出來：

1、制定規(guī)范和發(fā)布命令、禁令

制定規(guī)范和發(fā)布命令、禁令是行政機關經(jīng)常使用的重要行政管理手段。制定規(guī)范既可以采取行政立法（制定行政法規(guī)和規(guī)章）的方式，也可以采取制定其它行政規(guī)范性文件（制定行政決議、決定等）的方式。發(fā)布命令、禁令的行為既可以針對不特定的人和事，也可以針對特定的人和事。

規(guī)范與命令的區(qū)別主要是，前者通?？蓪Σ惶囟ǖ亩鄶?shù)人反復適用，后者通常一次性適用于特定的人或一次性適用于不特定的人。

2、編制和執(zhí)行計劃、規(guī)劃

編制和執(zhí)行計劃、規(guī)劃是行政管理的重要手段。在計劃經(jīng)濟時期，計劃、規(guī)劃手段在我國整個行政管理手段中的重要性自不必說，在實行市場經(jīng)濟體制后，計劃、規(guī)劃雖不再具有壓倒一切的地位，但并不因此而完全取消。計劃、規(guī)劃仍然是行政管理的重要手段。例如，我國政府每年編制的“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃”、每若干年編制的中長期發(fā)展計劃（如“五年計劃”、“十年遠景目標綱要”等），以及“土地利用總體規(guī)劃”、“城市建設規(guī)劃”等，在現(xiàn)代行政管理中仍然起著重要的作用。

當然，在市場體制下，行政機關運用計劃、規(guī)劃手段管理社會、經(jīng)濟、文化事務與計劃經(jīng)濟體制下是截然不同的，前者旨在注重發(fā)揮企業(yè)、個人、組織的自主性、積極性和創(chuàng)造性，對社會發(fā)展進行宏觀調(diào)控，后者則是直接干預，以致扼殺了企業(yè)、個人、組織的創(chuàng)造性和積極性。

3、實施行政許可

行政許可是行政機關廣泛使用的一種行政管理手段。行政機關通過行政許可制度，可以限制人們從事某一特定職業(yè)（如律師、醫(yī)生、教師等）的最低資格條件；可以限制人們生產(chǎn)某一產(chǎn)品（如家電、食品、藥品、煙草等）的最低質(zhì)量標準；可以限制人們開辦某一類企業(yè)或事業(yè)（如民航、旅游、出版、印刷、學校等）的基本安全技術條件，以保障社會公眾利益。

許可制度還可以限制某一特定領域、特定行業(yè)的發(fā)展規(guī)模和速度，防止某些商品的過量生產(chǎn)或過分競爭給國家、社會以及從業(yè)者利益的損害。行政許可制度除規(guī)定許可申請者在申請時必須具備一定的條件外，通常還規(guī)定被許可人在其后必須遵守一定的規(guī)則和要求。行政機關可以隨時對許可證持有者進行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)有違反規(guī)則和要求者，可以吊銷其許可證。

4、征收稅費和給予財政資助

稅收和財政不僅是政府自身存在和發(fā)展的基礎，而且是政府宏觀調(diào)控國家經(jīng)濟的重要手段。通過這種手段，政府可以鼓勵和促進一定地區(qū)、一定行業(yè)、一定領域、一定經(jīng)濟行為或一定產(chǎn)品的快速發(fā)展，也可以抑制或減緩其過熱或過快發(fā)展，以保證經(jīng)濟資源的合理配置和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

除此之外，稅收和財政資助對于消除因社會分配不合理和其它各種原因造成的人們收入差距過分懸殊，防止兩極分化，保障社會公正，也具有重要意義。

5、調(diào)查統(tǒng)計和發(fā)布信息情報

調(diào)查統(tǒng)計、發(fā)布信息情報也是現(xiàn)代行政的得要手段。行政機關通過調(diào)查和統(tǒng)計，可以了解社會各方面的信息情況，如企業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量情況、勞動生產(chǎn)安全情況、市場需求情況等。行政機關一方面根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計所獲得的信息情報制定管理政策，采取行政措施，對社會實施有效的管理，另一方面向社會直接公布有關信息情報，使企業(yè)生產(chǎn)者能根據(jù)有關信息情報正確安排自己的生產(chǎn)計劃，改進產(chǎn)品質(zhì)量和安全生產(chǎn)條件；使消費者能根據(jù)有關信息情報選擇購買優(yōu)質(zhì)的商品和取得優(yōu)質(zhì)的服務，以防止上當受騙。

此外，公布有關違法、違規(guī)及質(zhì)次產(chǎn)品和服務方面的信息情報，對于違法、違規(guī)的相應個人、企業(yè)，實際上也是一種間接的制裁。此種手段對其具有極大的威懾作用。

6、處理和裁決爭議、糾紛

在現(xiàn)代社會，行政機關直接處理和裁決與行政管理有關的公民與公民之間、公民與社會組織之間、以及公民和社會組織與行政機關之間的爭議、糾紛，也是一種重要的行政管理手段。

行政機關運用這種手段，能夠較迅速，較廉價地解決有關社會矛盾，消除社會隱患，維護社會安定和秩序。因為行政機關處理和裁決與行政管理有關的爭議、糾紛，有著優(yōu)于法院的專門知識、專門經(jīng)驗和專門技能。行政機關的這種管理手段是行政機關所享有的行政裁決權的直接表現(xiàn)形式，其運用受到其裁決權的限制，即行政機關不能超越其行政裁決權范圍而處理應由法院裁決的爭議、糾紛，同時行政機關處理和裁決爭議、糾紛的活動通常還受到法院的監(jiān)督。

7、采取行政強制措施

行政機關對于不履行行政義務的相對方采取強制措施，迫使其履行行政義務也是一種重要的行政手段。當然這種手段不是經(jīng)常使用的。在很多時候，它只是處于一種備用的狀態(tài)，起著一種威懾作用。只有在法律規(guī)定的特定情形出現(xiàn)，且行政機關認為確實沒有其它行政手段可以實現(xiàn)相應行政管理目標時，行政機關才能采取行政強制的手段。

8、實施行政制裁

行政制裁手段與行政強制手段一樣，在現(xiàn)代行政管理中應盡可能少使用。在專制國家，專制統(tǒng)治者為了維護其專制統(tǒng)治，鎮(zhèn)壓人民的反抗和斗爭，保障其統(tǒng)治秩序，最經(jīng)常、最廣泛地使用強制和制裁手段。民主國家則不同，政府和社會的關系不是處于對立的統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關系，而是合作式的管理與被管理的關系。政府對社會的管理主要不是靠強制和制裁，而主要是靠政府制定規(guī)范和社會成員自覺遵守規(guī)范，靠政府依法行政和社會成員對政府依法行政行為的配合，靠政府的指導和社會成員在政府指導下的合理行為。

當然，在民主國家，強制和制裁對于行政管理仍然是必要的手段。畢竟由于各種原因，社會上總會有一些成員不自覺遵守法定行為規(guī)范，故意違法或不履行行政義務。對于這些社會成員，如果不采取強制和制裁手段，行政管理秩序就無法維持，社會公益和其它社會成員的權益就無法保障。

9、簽訂行政合同

在現(xiàn)代行政管理中，行政機關越來越多地運用行政合同手段來實現(xiàn)其管理職能，特別是在經(jīng)濟管理領域中更是如此。在諸如城鄉(xiāng)建設和規(guī)劃領域、科教文衛(wèi)領域、社會保險和社會福利領域，行政合同也運用得越來越多。相對于傳統(tǒng)行政管理的單方行為來說，行政合同的簽訂要與被管理一方協(xié)商，行政機關要求被管理一方作出某種行為或不作出某種行為要取得被管理一方的自愿和同意，行政機關和被管理一方擁有的權利和須履行的義務都要經(jīng)雙方相互認可，并寫入合同之中。這種管理方式充分體現(xiàn)了行政機關對被管理一方意志的尊重，從而有利于調(diào)動被管理一方的積極性、創(chuàng)造性，有利于取得被管理一方對其管理行為的配合，從而更有效地實現(xiàn)行政管理的目標。當然，行政合同并不完全等同于民事合同，行政機關在合同關系中仍然享有某些優(yōu)益權，如對被管理一方履行合同的監(jiān)督權和某些相應的強制權，根據(jù)社會公共利益需要而單方面解除合同權等。對于行政機關的這些優(yōu)益權，被管理一方可通過履行合同所取得的較優(yōu)厚的報酬和優(yōu)惠條件等而獲得相應補償。

行政合同作為一種行政管理手段，并非能適用于所有行政管理領域和所有行政管理事項。在國家安全、社會秩序和許多涉及重要國家和公共利益的領域，一般都不適用行政合同。而且，在可能適用行政合同的領域，法律對于行政合同手段的運用也應加以嚴格的規(guī)范和控制，在可能的條件下，應盡可能采用招標、投標的方式。否則，這一管理方式極易導致腐敗和權力濫用。

10、提供行政指導

行政指導也是現(xiàn)代行政管理的一種使用較多的手段。行政機關通過發(fā)布各種政策文件、綱要、指南或通過直接向被管理一方提供建議、勸告、咨詢等，引導被管理一方作出某種行為或不作出某種行為，發(fā)展某些領域或事業(yè)。行政指導不具有要求被管理一方必須執(zhí)行的直接法律效力，但行政機關可以通過各種宏觀調(diào)控措施（如財政、計劃、稅收、利率等）和其它利益機制（如建設規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、水、電、道路、交通的配置與使用等），引導被管理一方遵循行政指導，做出符合行政指導目標的行為。行政指導由于不具有直接強制性，使被管理一方有較大的選擇空間，體現(xiàn)了對其意志的尊重和行政管理的民主性。

在許多場合，被管理一方往往自愿接受行政指導，按行政機關的指導行事，從而使行政管理的目標以較小的阻力、較小的代價、較有效地實現(xiàn)。但是行政指導也有另外的一面，這就是：被管理一方通常會信任政府，相信行政機關的指導。因而當行政機關以各種措施和利益機制引導被管理一方遵照指導去從事某種行為時，如果指導一旦錯誤或失敗，導致被管理一方利益受到重大損失時，行政機關理論上可以以其行為屬于“指導”而非強制為由而不承擔責任。對于這種情況，現(xiàn)在許多國家都在研究解決辦法，法律開始對行政指導手段適用的范圍、程序和責任加以規(guī)范。在法治社會，行政指導將不再是完全自由裁量的事實行為，而是應受一定法律規(guī)范約束的法律性行為。

我們知道行政權力自身具有的公共性、綜合性、自主性、有限性和自我膨脹性等特征，決定了行政權力在運行過程中所產(chǎn)生的社會效用.對社會一定會產(chǎn)生積極和消極的效用。在經(jīng)濟學中效用是用來衡量消費者從商品和服務中所獲得幸福和滿足程度。行政權力的社會效用是人們從行政權力運作過程中所獲得幸福和滿足的程度，以及自身利益實現(xiàn)的程度；另一方面，也是指行政主體在行使權力過程中產(chǎn)生的某種結(jié)果。

行政權力作為社會運動的巨大力量，作用于社會就具有“雙刃劍”的社會效用特點，主要表現(xiàn)在：在價值意義上，行政權力主體可以按照社會公共利益和由此形成的公共價值要求發(fā)動和運行行政權力對于社會生活和社會成員形成符合社會發(fā)展需要的積極而健康的作用：也可以按照特殊的行政權力主體的特殊利益要求發(fā)動和運行行政權力形成侵害或破壞社會公共利益、違背公共價值的消極或阻礙作用。在政治意義上，行政權力的作用對于作為權利客體的社會成員和權力主體雙方會同時產(chǎn)生相應效果，當行政權力的作用有利于社會公共利益時，作用的后果一定會惠及整個社會成員；反之，則會禍及整個社會成員。這就足說會直接影響到行政權力的強弱乃至行政權力主體的社會地位和權力地位。

因此公共選擇理論認為，政府不僅是公共利益的代表，具有公利性的典型特征，而且也是自身利益的使者。

從而必然地存在自利性的利益推動。作為公共利益的代表.政府在行使行政權力的過程中，政府應該有效地履行行政權力的治理功能；公平合理地配置社會資源；公平公正地分配社會物品。使行政權力的社會效用較為充分地發(fā)揮積極健康的作用，更好地維護公共利益和公共價值。促使行政權力的正效用朝著有利于整個社會成員，有利于社會公共價值向真善美的方向發(fā)展。

1.行政權力負效用

行政權力負效用也稱之為行政權力的不虞效應。指行政權力主體在行使權力的過程中發(fā)生的違背對行政權力主體預先設定的目標、社會公共價值和行政根本目的惡的作用及現(xiàn)象。從根本上來看這是由權力的嬗變性所決定的。當前我國正處于社會轉(zhuǎn)型期和經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌期，造成我國行政環(huán)境相對復雜化、而且具有多變性、無序性和控制性程度較低等特點，客觀上為行政權力運作中的負效用的產(chǎn)生和發(fā)生作用創(chuàng)造了條件，行政權力負效用的表現(xiàn)就更為嚴重。

我們認為現(xiàn)在我國社會生活中產(chǎn)生行政權力負效用的主要原因有：

第一。行政權力主體具有“經(jīng)濟人”的特性?，F(xiàn)代公共選擇理論認為政府不一定是公共利益的天然代表人。

它同樣具有追求自身利益最大化的本能。影響行政權力主體效用函數(shù)的變量有權力、地位、名聲、威望等，隨著行政權力主體自身利益的主體意識的增強，增進公共利益這個變量不是他們的效用函數(shù)中的首要變數(shù)。往往行政權力主體在追求其自身利益最大化的過程中。就會使自身利益發(fā)生偏離和錯位。因此，政治市場中的行為主體在追求他們的目標時不一定是符合公共利益要求和社會目標的.而這種個體利益目標的背離往往會成為行政權力運行畸變的內(nèi)在原因和社會因素。

第二，行政權力運行中的權力膨脹。任何權力都具有腐蝕性，在其權力的運行過程中行政權力總是被濫用。孟德斯鳩在《論法的精神》一書中這樣說到：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗。

說也奇怪就是品德本身也是需要界限的?！毙姓嗔ψ陨淼呐蛎浶?本身就使得行政權力具有一種無限伸展的能力，導致行政權力結(jié)構(gòu)的分化，引起行政權力在外部諸因素作用下發(fā)生異化，使得行政權力負效用張力擴散，造成行政權力的負效用對社會發(fā)展產(chǎn)生影響和阻礙。

第三，行政程序的滯后與程序殘缺。由于目前我國還沒有對行政機關及其工作人員的權利行使行為從程序上進行約束和規(guī)范，也就是說還沒有制定出《行政程序法》，由此決定了殘缺不全的行政程序在資源公正配置中的作用和對實體法在控權上的補充作用得不到體現(xiàn)。此外，我國的行政活動程序的立法絕大部分是由行政機關自身制定或由行政機關主導制定的。行政機關大多從自身利益或部門利益出發(fā).行使立法權并通過立法來擴大自身的權利的權重和權力的范圍.從而相對縮小了公民權力的保護范圍。行政自由裁量權增大，導致程序本身透明度不高。在實踐中經(jīng)常發(fā)生行政執(zhí)法人員利用不公開不透明的程序規(guī)則大搞“暗箱操作”.為難當事人，謀取私利。

2.行政權力負效用的集中表現(xiàn)形式

第一，職權擴大為特權。行政權力作為社會公共權力的一部分。是由公眾需要而生長出來的一種資源稀缺的特殊產(chǎn)品，它能對社會價值進行權威性的分配。我們說的社會價值是指具有某種社會效益的東西.既包括財富、人力資源、自然資源等經(jīng)濟方面的東西.又包括地位、機會、知識、榮譽等非經(jīng)濟的東西，更包括政治權力、行政權力本身。因此，掌握這樣的權利，對于占有這種資源稀缺的個人或者小團體在分配社會價值時就天然占據(jù)某種謀取私利的優(yōu)勢和機會。由于權力主體“經(jīng)濟人”的內(nèi)在規(guī)定促使其繼續(xù)朝實現(xiàn)個人利益最大化的方向努力。一旦行政權力處于一種沒有約束或缺少約束機制的畸變或異化的運行狀態(tài)下。權力主體必然會借助權力效用以追求或?qū)崿F(xiàn)個人利益的最大化。行政權力作為實現(xiàn)國家意志的一種手段。在行政權力的運行過程中就異常容易導致“權力崇拜”現(xiàn)象。這就造成人們在權力體系中勾心斗角，竭盡所能擴大自己的權力范圍.全然不顧人民賦予的權力和自己的角色使命，把追逐權力作為一切行為的基本目的。不擇手段往上爬直至達到自己所不能勝任的職位為止.這種現(xiàn)象在西方行政學中被稱為“彼得原理”。權力爭奪的結(jié)果就使得一部分行政官員偏離了自己的工作.使自己的職業(yè)和職位逐漸特殊化，同時受到自身能力和社會環(huán)境的制約，通過不擇手段所獲得的權利，加劇了權力部門之間的內(nèi)耗與摩擦，職權擴充為特權.在一定程度上加深了行政權力的負效用。

第二。行政權力的擴張與濫用。行政權力的私性擴張與濫用是行政權力負效用最明顯的表現(xiàn)。由于人們有這樣一種心理慣性以及缺乏有效的權力制約和制約機制.行政權力的擴張就表現(xiàn)為對其他國家權力的排擠，出現(xiàn)權力越界的現(xiàn)象。行政權力終究要具體的公務人員來行使。行政權力在運行的過程中就逐漸被人化。這些行使具體行政權力的公務人員，由于自己特殊的私人利益.再加上公務人員個體道德素質(zhì)良莠不齊，因此必然會有一些公務人員利用手中的權力角逐個人或特定利益集團的利益。這表現(xiàn)為越位施權、關系用權和感情決策等等。如果國家缺乏相應的規(guī)范監(jiān)督機制和權力制約機制。那么權力的私性擴張與濫用就會造成大量的腐敗現(xiàn)象。如地方保護主義、行業(yè)壟斷、權力不流通，權力?？氐炔徽L大量出現(xiàn)。

第三，權力流失、導致行政資源浪費、行政成本過高。行政權力作為行政主體對行政客體進行約束的國家力量，是行政機關履行職責的保障，是稀缺的、不可多得的行政資源。對這種權力運用不當，就可能產(chǎn)生流失現(xiàn)象。行政權力的流失是指因被合法權力組織之外的社會組織和社會成員占用、使用。以及權力配置不當和運用不合理等原因造成的公共權力弱化、流失、損耗等現(xiàn)象。

公共權力流失雖然不一定導致腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，但一定會導致權力的失控，而失控的權力會引起權力資源的浪費.行政成本過高現(xiàn)象的出現(xiàn)。公共權力流失在現(xiàn)實社會中最突出的表現(xiàn)就是權力部門化，即由于行政層級結(jié)構(gòu)的一體化程度低，造成整個行政體系的無序與失衡，形成權力為部門所有的現(xiàn)象大量出現(xiàn)。權力部門化會導致行政權力向某些集團流失，從而造成地區(qū)、行業(yè)、部門對行政權力的爭奪、搶戰(zhàn)和巧取豪奪，就會造成行政成本增高、行政權力增長過快，在一定程度上影響了政府的公信力和執(zhí)行力。由于我國現(xiàn)行體制中存在一定程度上政企不分，政府職能交叉，行政機構(gòu)重疊行使行政權力。政府宏觀調(diào)控不到位和行政決策權的流失等現(xiàn)象，這些也會造成行政權力浪費和降低行政實效。

第四.權力慣性導致“行政專橫”。滋生權力腐敗。馬克思指出：“由于人們從小就習慣于認為全社會的公共事業(yè)和公共利益只能用舊的方法來處理和保護，即通過國家及其收入較多的官吏來處理和保護?！庇捎谖覈F(xiàn)在仍處在社會主義初級階段。受經(jīng)濟和社會發(fā)展的制約。我國在客觀上還存在著行政權力私性擴張與社會公共利益的滿足相沖突的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的長期存在使得行政權力運行仍然保留著許多舊的傳統(tǒng)特性。在缺少有效的規(guī)范和監(jiān)督的情況下，權力的運行避讓會出現(xiàn)“行政專橫”。在這種社會環(huán)境下行政權力就會無限的擴張下去。為行政權力的擁有者謀取私利提供了極大的方便。在我國行政管理活動中時常會發(fā)生這樣的反?，F(xiàn)象：當權力掌握在個人或小團體手中時，金錢決定權力。

權力獲得金錢就成為一種必然現(xiàn)象。這樣就會導致權力運作的扭曲和畸變發(fā)展，造成社會資源浪費.降低政府公共管理的效能。由于行政權力的私性擴張.個人或小團體對公共權力的“暗箱操作”就成為一種必然.造成社會公共權力向“特權”和“私權”轉(zhuǎn)化。導致社會公共資源和社會利益分配不公，極大地動搖了政府的權威地位。

無法公正合理的給社會公眾帶來物質(zhì)利益和精神利益.不能有效地維護公共利益和公共秩序。滋生了權力腐敗。

1.努力轉(zhuǎn)變行政主體的行政觀念

行政觀念是指行政權力主體在實施行政管理過程中形成的有關行政管理的基本觀點、見解、想法的總稱。

它是行政主體對實際生活中各種行政管理活動、現(xiàn)象以及隱藏在其中的各種行政管理關系的矛盾運動的自覺和系統(tǒng)的反映。過去我國在相當長的一段時間里實行與計劃經(jīng)濟一致的行政管理體制.形成了與之相適應的行政管理觀念。主要表現(xiàn)在：

第一，認為行政權力運行的本質(zhì)就是政府管制。換句話說管理就是管制，在整個行政權力運作過程中以政府、行政官員為核心。以管制為最高準則.通過行使強制性的行政命令來影響和指導社會組織和個人的行動和行為傾向。認為行政權力無所不能。過去人們認為行政主體通過行使行政權力。對社會資源進行高度集中配置。侵入和干涉整個社會一切領域和生活.對社會實施全面嚴格的控制。

第二，認為行政權力具有強制性。在過去的政府管理中將行政權力視為萬能的，政府是社會一切的主宰，這樣就使政府理所當然地選擇以行政命令作為貫徹政府意圖、實施管理的主要手段.凸現(xiàn)政府主導和“官本位”，使得政府習慣于以強制命令等手段來行使其權力.造成權力的擴張與濫用。

這些在計劃經(jīng)濟條件下長期形成的行政觀念。導致了政府在慣性的工作環(huán)境和思維模式下的行政權力濫用。今天為了提高政府行政效能，規(guī)范政府權力運行機制，政府就必須要轉(zhuǎn)變觀念。首先，政府要充分認識現(xiàn)代政府必須要從“無限政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢拚?做到簡政放權.減少干預。清華大學秦暉教授說“政府如果是一個知其所限，不能對公民為所欲為的政府，那就向完善民主進了一大步；如果還是一個老百姓可以要求它對自己提供服務的政府.那就又進了一步?！笨谝嵘姓?，就必須簡政放權，堅持有所為有所不為，堅決遏制濫用權力。另一方面，國家公務人員必須從觀念上實現(xiàn)從“官本位”向“民本位”的轉(zhuǎn)變。樹立治國者首先受制于法的觀念。做到執(zhí)政為民，堅持民本觀念，始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好人民的根本利益作為政府一切工作的出發(fā)點和落腳點。要建立“服務型”政府的觀念，做到轉(zhuǎn)變作風，樹立公仆意識，勤勤懇懇地為人民服務，科學處理好行使權力和服務人民的關系，有效防止權力錯位、失位、和越位，把調(diào)控、管理和監(jiān)督等職能寓于服務型政府的建設中。從而有效地防止行政負效用的發(fā)生。

2.大力推進行政權力社會化

行政權力社會化也可以稱之為公共管理社會化或行政權力社會化。指政府在社會管理和公共服務領域改變大包大攬的傳統(tǒng)做法，通過轉(zhuǎn)移或委托代理等方式。

將一些職能讓給政府以外的社會團體來行使。以達到提高行政效率、降低行政成本的目的。

通過實現(xiàn)行政權力社會化，建立一個體現(xiàn)現(xiàn)代行政理念與現(xiàn)代經(jīng)濟社會相適應的現(xiàn)代行政模式。改變封閉型的政府運行機制，建立開放型的行政運行機制；合理界定政府職能，實現(xiàn)“無限政府”到“有限政府”完全轉(zhuǎn)變。優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，大力提高行政效率，加快公共事務制度改革，努力降低行政成本；倡導樹立公仆意識和節(jié)儉意識。建立節(jié)約型政府，嚴格控制職務消費和政府規(guī)模，實行公款接待公示制度，用“陽光吃喝”來遏制“奢侈腐敗癥”。2008年我國“兩會”所通過的國務院機構(gòu)改革所形成的“大部制”，有利于政府職能的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，減少部門問扯皮現(xiàn)象的發(fā)生。有利于提高工作效率，節(jié)省人力物力，降低行政成本，極大地杜絕行政負效用的蔓延。

3.建立有中國特色的行政權力制約機制

一切有權力的人都容易濫用權力.這是萬古不變的一條經(jīng)驗。行政權力運作過程中肯定容易產(chǎn)生濫用權力現(xiàn)象、背離行政權力的宗旨和目的現(xiàn)象也會經(jīng)常發(fā)生。

為了有效地抑制這種現(xiàn)象的發(fā)生。就必須建立和完善行政權力制約和監(jiān)督機制。特別是現(xiàn)在我國正致力于建設現(xiàn)代社會主義民主政治.建立具有中國特色的行政權力制約機制就成了必然的事情。我們認為建立具有中國特色的行政權力制約機制要從這幾個方面來思考：

第一。形成以權力制約權力的完整機制。通過行政分權使不同權力機構(gòu)之間形成彼此監(jiān)督和制約的關系，從而達到防止權力過于集中造成權力惡性膨脹和權力異化的目的。建立針對性的權力制約機制，進行權力正位，改變不屬于行政權力主體所扮演的角色行為。明確各種權力層次、權利主體界限以及權力運行程序，從根源上減少因權力失去制約而產(chǎn)生的行政腐敗.抵制權力濫用。另一方面，加強對行政權力主體的制約，提高行政權力主體的素質(zhì)。行政權力機關應該嚴把用人關，選好人，明確行政主體的職責義務，推行行政問責制度，以公共利益為出發(fā)點和歸宿點，保證權力正當合理地行使。

第二，加強行政權力運行監(jiān)督。按照權力的取得要有據(jù)、權力的配置要科學、權力的運行要公開、權力的行使要依法、權力的監(jiān)督要到位的要求，建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結(jié)構(gòu)和運行機制，保證權力規(guī)范運行。沒有監(jiān)督的權力既容易被濫用，又容易造成權力的私性擴張。我國現(xiàn)在正處于經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型期，加強行政權力運行的監(jiān)督，就必須確保行政權利在正確的方向和軌道上運行.防止其背離權力設置的根本目的而背道而馳。造成惡果。另外要進一步加強行政立法工作，使行政權力的行使要有法可依、依法必嚴，而且要做到行政管理規(guī)范化。制度化和標準化.以“有序政治參與”約束公權力，建立起公民對政府。社會對政府相結(jié)合的監(jiān)督網(wǎng)絡體系。

第三。完善制約監(jiān)督機制。要保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益，確保行政權力正確行使，就必須讓公共權力在陽光下運行。要堅持用制度和科學的監(jiān)督管權、管事、管人，建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既要相互制約又要相互協(xié)調(diào)的權力結(jié)構(gòu)和運行機制。健全組織法律和程序規(guī)則，保證國家機關按照法定權限和程序行使權力、履行職責。完善各類政務公開辦事制度，著力提高政府工作的透明度和公信力。重點加強對領導干部特別是主要領導干部、人財物、關鍵崗位的監(jiān)督。建立健全咨詢、問責、經(jīng)濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度，增強監(jiān)督合力和實效，確保權力行使產(chǎn)生令人民群眾滿意的效果。

第四，健全行政程序的法律保障。行政程序是國家機關在行使行政權力、實施行政管理活動中,依照的形式、步驟、順序的總和，是行政機關合法、公正、高效行使行政職權的重要保障.是保障公民、法人和其他組織合法權益的重要措施。行政程序一旦被法律所規(guī)范。就可以有效地規(guī)范權力，任何違反程序的行為都將受到法律制裁。由于在具體的行政管理活動中，規(guī)范行政權利的實體法的實施往往摻雜著行政人員的主觀意志，受人為因素的影響。行政主體在實施實體法的過程中必然會出現(xiàn)負效用的現(xiàn)象，因此實體法在降低行政權利負效用上存在局限性.所以建立行政程序法，由法律來控制行政權力運行程序勢在必行。首先。通過規(guī)范行政權利行使的程序，對政府機關及公務人員行使權力的每一步驟進行嚴格的法律約束，建立健全行政公開、公眾參與等行政程序制度，使行政權力在陽光下運行，減少行政主體對行政客體的侵害，達到保證行政權利公正行使的目的。其次，積極發(fā)揮行政程序的民主參與作用，以個人的民主參與來保障公民自身的合法權利。在參與的過程中。利用行政程序的信息公開制度、聽證制度使得行政主體通過各種實體法作用于行政客體時，必須接受程序法的控制，面對公眾的監(jiān)督，確保政府尊重被管理者的權力和利益.控制行政權利作為行政程序的切入點，達到保障行政相對人權利的目的。最后，利用公正的權力行使解決行政主體與行政客體的矛盾，穩(wěn)定社會秩序，公正合理地配置社會資源。從根本上提高行政效率，降低行政成本。切實減少行政權力在運行過程中產(chǎn)生的負效用。

一、行政權力與公民權利的對應關系不同

(一)行政職權與職責相對應，兩者往往是統(tǒng)一的

憲法和各種法律在規(guī)范各種行政權力的時候，行政職權與職責往往體現(xiàn)在同一規(guī)則中。但兩者是有區(qū)別的。行政職責是指行政主體在行使國家行政權力、管理行政事務的過程中依法必須履行的職務責任。行政職責的基本內(nèi)容包括：嚴格執(zhí)行國家法律、依法行使法定職權、履行{鶯定漲定職責、遵守法律規(guī)范要求。它是行政權力的伴生物，與行政權力不可分離。任何行政主體在行使行政權力的同時，必須履行行政職責；在履行職責的同時，也應當享有行政職權。沒有無職責相伴的職權，也沒有無職權相伴的職責。行政職責是隨著行政職權的產(chǎn)生、變更和消滅而相應地產(chǎn)生、變更和消滅。不同的行政權力擁有不同的行政職責。上級行政機關不得代為行使下級行政機關的職權，下級行政機關也不得越權行使上級行政機關的職權。一個行政機關有多大的行政職權，就應該承擔多大行政職責，反之亦然。法律不應該也不允許存在無行政職權的行政職責。委托執(zhí)法必須符合國家現(xiàn)行法律規(guī)定，不符合法律規(guī)定的委托執(zhí)法行為要堅決糾正。權力主體行使權力，同時就要承擔責任，不得怠用或濫用權力，不得越權侵權，不得以權謀私，否則要追究其責任。之所以要求行政職權與行政職責相對應，是因為：首先，在現(xiàn)代民主法治社會，政府責任是行政權力的核心，是政府屬性的本質(zhì)，也是依法行政的基本要求。行政機關和行政人員必須對自己的行政行為負責，對行使職權的后果承擔相應的行政責任。其次，不承擔責任的權力主體是權力腐敗的根源之一。沒有政府責任，行政權的運行就沒有制約，公民權的行使就沒有保障，違法行政就難以受到追究，依法行政就不可能真正推進。在政府責任上，如果只作原則規(guī)定，其后果是“有法難依”、“違法難究”，其危害性比“無法可依”更為嚴重。另外，在行政管理工作方面的地方立法中，最多、最重要的現(xiàn)象是行政權力，最基本的矛盾是行政權力中職權與職責的矛盾，這應當是行政法律規(guī)范的重要內(nèi)容。

(二)公民的權利與義務相對應，兩者既是統(tǒng)一的又是可分的

在法律上，義務是權利的關聯(lián)詞或?qū)~，兩者相輔相成，權利是目的，義務是手段，權利是義務存在的依據(jù)和意義，法律設定義務的目的就在于保障權利(即保障人權)的實現(xiàn)。馬克思主義認為：“沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務?！币粋€人不可能孤獨地生存，必須和其他人一起生活，人與人之間總存在相互合作(當然也可能伴隨相互沖突)的關系。在社會中，某一主體享有某項權利，就意味著要求其他主體有尊重并不得侵犯這項權利的義務。否則，任何人的權利都無法得到保障。權利與義務的“每一方只有在它與另一方的聯(lián)系中才能獲得它自己的規(guī)定，此一方只有反映了另一方，才能反映自己。

另一方也是如此。所以每一方都是它自己的對方的對方。”如果你不尊重或任意侵犯別人的權利，別人也可以不尊重或任意侵犯你的權利。“人人對社會負有義務，因為只有在社會中他的個性才可能得到自由和充分的發(fā)展?！惫駲嗬皇墙^對的，權利的范圍就是義務的界限，同樣，義務的范圍就是權利的界限。為此，必須有調(diào)整他們相互關系的行為規(guī)范和保證這種規(guī)范得以實行的形式。這種形式在法律上講就是法律意義上的權利和義務。公民權利的行使要受到法律的制約，不得損害公共利益和他人的利益。因此，權利義務是統(tǒng)一的。

但是，從權利義務的本質(zhì)看，兩者又有可分性的一面。權利與義務是兩個相對獨立的概念與范疇，權利是利益的享有，而義務則是利益的負擔；一個是主動的，另一個是被動的。一般地說，人們的所有活動，在法律上都可能產(chǎn)生一定的權利與義務關系。它們是法這一事物中兩個分離的、相反的成份和因素，是兩個相互排斥的對立面。“如果既不享有權利也不履行義務可以表示為零的話，那么權利和義務的關系就可以表示為以零為起點向相反的兩個方向延伸的數(shù)軸，權利是正數(shù)，義務是負數(shù)，正數(shù)每展長一個刻度，負數(shù)也一定展長一個刻度，而正數(shù)與負數(shù)的絕對值總是相等的。”但就同一主體的利益而言，畢竟是兩個相背離的方向。與職權和職責的關系不同，同一內(nèi)容的權利義務的主體是不一致的；而同一主體享有一種權利，須以另一種義務為代價。就它們的實際行使來說，有的主體可能只享有權利而不盡義務；有的主體則可能只盡義務而不享有權利。就義務而言，或者是享有權利人本人應盡的義務，或者是其他人應盡的義務。此外，在某些具體法律關系中，權利與義務可能是不對等的。權利義務在此時是分離的。

二、行政權力與公民權利的自由度不同

(一)公民權利有的可轉(zhuǎn)讓或放棄

公民權利可以由公民自由放棄，這是與行政權力不相同的一個特點。在對自己享有的公民權利處置方面，公民有較大的自由處置度。這是由權利的自主性所決定的。權利是屬于個人的權利，關涉的是私人利益，不具有公共性，他們可以自行處置，可以行使，也能基于其意思自治予以放棄。一般來說，除一些最基本的權利(如人身自由權、人格權)之外，公民行使自己的權利具有任意性，在大多數(shù)情況下可以放棄、轉(zhuǎn)讓(如物權、債權)或暫不行使其權利(如游行示威自由)。但公民權利的可放棄性，不同于法律主體意識不強的公民、法人在行政主體面前輕易犧牲自己的權利，更不同于行政主體漠視這種權利，甚至采取各種方法強迫、誘使對方放棄權利。這是需要行政法防范的一個問題。

(二)行政職權不可以轉(zhuǎn)讓或放棄，否則就是違法與失職

而行政權力具有不可隨意處置性。行政權力是由人民通過憲法、法律授權行政機關管理經(jīng)濟和管理社會的權力，關涉到社會公共利益，棄權必然使公共利益受損，權力主體沒有選擇行使權力與否的自由：一方面行政權力不屬于行政主體所有，它當然不能自行處分；另一方面，行政權力對于公民而言是職權，但是對于國家來講則是行政機關的職責，行政機關應當作為而不作為，即構(gòu)成違法行政。法律授予行政機關職權，實際上也賦予了行政機關義務和責任，行政機關的職權從另一角度說就是職責，作為責任行政主體，權力主體對授予它的法定權力則一概不得放棄或不行使，或擅自轉(zhuǎn)讓(權力轉(zhuǎn)授有嚴格限制)，必須盡一切力量去保證完成。行政職權依法行使的過程意味著行政職責的履行過程，放棄行政職權就意味著放棄行政職責，放棄法定義務。由于權力之公益性及其與職責的不可分割性，放棄權力則可能意味著瀆職，就會給公民的權利和利益帶來損害，后果嚴重者必須追究其法律責任。從我國的實際情況看，把職權等同于公民的權利，愿意行使時就行使，不愿意行使時就隨意擱置，把權力當成權利一樣可以選擇，可以放棄的現(xiàn)象屢見不鮮。這種權力權利化的表現(xiàn)，是我國行政管理中的大敵。

三、行政權力與公民權利的法律地位不同

(一)行政職權伴隨著強制力，有關個人和組織必須服從

行政權力是一種國家憑借其對社會資源的控制而具有的使公民、法人和其他組織服從其意志的支配力量。馬克斯·韋伯認為權力是“一個人或一些人在某一社會行動中甚至不顧其他參與這種行動的人的情況下實現(xiàn)自己意志的可能性。”羅杰·科特威爾認為“權力可被看成一種不顧阻力而實現(xiàn)人們意志的可能性，或者說是一種對別人行為產(chǎn)生預期影響的能力”。彼德·布勞也認為：“權力是個人或群體將其意志強加于其他人的能力，盡管有反抗，這些個人或群體也可以通過威懾這樣做?！笨梢?，非平等性是權力最為本質(zhì)的特點，權力意味著關系中的一方對另一方的支配。由于行政權力在內(nèi)容上反映的是國家或社會公共利益，它是對公共利益的一種集合、維護和分配，使分散的社會力量一體化，使社會秩序維持在權力意志的范圍之內(nèi)，其法律地位明顯比公民權利要優(yōu)越得多。日本學者佐藤功指出，“‘公共福利’之所以能夠成為限制國民基本人權的理由，主要是因為我們認為：將限制基本人權時所能實現(xiàn)的利益及價值與不限制基本人權時所能維持的利益及價值加以衡量比較，前者的利益和價值更高一些而已?！睘榱司S持權力主體自身的生存與運轉(zhuǎn)，更好地保障和維護公共利益，權力這種特殊的公共產(chǎn)品必須有對權利合法侵害的能力(例如收稅、征兵)，以及對公共產(chǎn)品的處分能力(例如發(fā)救濟金、提供公共服務)。因此，行政權力以強制力為主要構(gòu)成要素。行政機關作為社會管理者往往被授予特別的權力，而這種特別的權力使它具有了特殊強制的手段，使行政機關具有了直接強制的職能。同時，權力主體能夠控制和支配、同時又是公民所必需的公共資源和價值(包括人口、土地、森林、礦藏、河流、海洋、資金、物品、機會、信息、自由、平等、秩序和安全等等)，具有合法侵害權利和處分公共產(chǎn)品的能力。任何個人與國家相比總是弱小的，微不足道的。行政主體依其自己所享有的行政職權，可以賦予公民享有某項權利或者命令其履行某項義務或者禁止其從事某種活動。面對此類權力行為，公民必須遵從，不得以原有權利為抗辯，拒絕服從或妨礙、阻撓行使行政權力，否則就會導致強制執(zhí)行?！叭魏稳瞬环墓?，全體就要迫使他服從公意”。盡管現(xiàn)代行政法學強調(diào)行政行為的可接受性和行政相對人的自愿接受，但這卻并不排除行政行為以強制為后盾。由于國家權力是一種超越于個人之上的公共力量，它有巨大的規(guī)模效益，可以通過強制手段使義務得以履行，因而國家權力可以成為保護個人權利最有效的工具。但同時國家權力又可能是個人權利的最大侵害者。為了防止行政權力被濫用或非法侵害公民權利，公民在服從權力的同時有訴諸法律請求救濟的權利。

(二)公民權利在法律關系中彼此處于平等地位

人生而平等，在法律上所有人都應當是平等的主體。一方面，權利人之間、權利人與義務人之間，雙方在法律地位上是平等的。權利與義務主體均為具有民事權利資格的自然人或法人，權利與義務也是指平等主體間的權利與義務。羅馬私法中關于契約關系的規(guī)定即充分體現(xiàn)了羅馬人的權利觀念，契約指當事人處理財產(chǎn)關系時以雙方合意為條件，其前提是雙方當事人應處于平等關系中，從而使平等成為權利觀念的內(nèi)在要求。在公法還未出現(xiàn)或未發(fā)達的歷史階段，權利義務關系就是個人間的利益關系與契約關系，它與國家政治生活無涉。權利義務關系也深刻揭示了商品——市場經(jīng)濟的內(nèi)在規(guī)律，成為闡釋私法關系的核心性范疇，因為任何私法領域內(nèi)的法律問題都可歸結(jié)為權利與義務的問題。公民的權利在范圍、內(nèi)容、數(shù)量上大致相同，不因其個體的身份、地位、財產(chǎn)、文化程度的不同而在分配上厚此薄彼。公民只能行使自身的權利，無法強迫行政權力或其他公民作出與自己意志相違背的行為，或不與其意志相違背的行為。權利的運行是一種自覺的行為，權利主體不能直接強制義務主體履行其義務，當對方不履行義務時，權利主體只能請求國家強制力的保護。法定權利的主體可以依法要求相對人或一般人作為或不為一定的行為；當權利遭到他人侵犯時，權利人可以請求有關國家機關行使權力予以保護或救濟(如行政救濟、司法救濟)，但權利人不得自行對侵權人施以強制力(如不得為索債而自行扣押人質(zhì)，拘禁債務人)。公民和法人的權利的強制性是憑借國家權力為中介，是間接的。另一方面，行政主體作為法律的執(zhí)行者，要平等對待和關懷所有的社會成員。受平等對待的權利在國外稱為“平等保護權”。

如美國憲法第14條修正案規(guī)定：“任何一州，都不得制定或?qū)嵤┫拗坪媳妵竦奶貦嗷蚧砻鈾嗟娜魏畏伞瓕τ谠谄涔茌犗碌娜魏稳?，亦不得拒絕給予平等法律保護?！笔芷降葘Υ臋嗬云降葯嗬麨榛A，但不等于平等權利。平等權利是就行政相對人的相互關系而言的，而受平等對待的權利是就行政相對人與行政主體的相互關系而言的，它基于公民之間的平等權利要求作為執(zhí)法者的行政主體予以平等的對待，平等地適用法律。在各國行政法中，行政相對人受平等對待都是一項重要的權利。在英國，它體現(xiàn)在越權無效這一原則中，行政機關作出的處理有不相關的考慮，作出了不合理的決定，就是對行政相對人的不公平對待，屬于無效的行政行為；在美國，它首先規(guī)定在美國憲法第14條修正案中：“任何州不得對在其管轄下的任何人拒絕法律的平等保護”。這一規(guī)定對立法、行政和司法都有約束，對行政機關來講，就是要求其在制定行政法規(guī)、規(guī)章和作出行政行為時，“對于共同處于特定的相同情況的人”“必須同樣對待”，不能“使他們和其同類相比處于不利地位”，同時，在由判例形成的司法審查標準中，對侵犯憲法權利、專斷和反復無常、考慮不相關因素的行政行為都應撤銷，因為“法律不允許行政機關許可某人做此項在同樣情況下不許可別人做的事。不應當星期一用一種原則，星期二用另一種原則?！痹谖覈瑧椃ㄒ?guī)定了“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”、“民族平等”、“男女平等”，《行政處罰法》第4條規(guī)定：“行政處罰遵循公正、公開原則。設定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當”，《行政訴訟法》規(guī)定人民法院對“行政處罰顯失公正的，可以判決變更”?！缎姓妥h法》規(guī)定行政復議機關對“具體行政行為明顯不當?shù)摹?，可決定撤銷或變更。這些都體現(xiàn)了行政相對人所具有的受平等對待的權利。受平等對待權利包括在行政立法、行政執(zhí)法、行政司法上的同等對待。行政立法上的同等對待，要求行政機關在制定行政法規(guī)、行政規(guī)章時，對同等條件的行政相對人平等地分配利益，平等地要求義務，不能有歧視性的原則、標準和條款，不能搞地方保護主義和部門保護主義等等。行政執(zhí)法和行政司法上的同等對待，要求行政機關依法實施行政獎勵、行政救助、行政許可、行政征收、行政處罰、行政裁決等具體行政行為時，平等地對待同等條件的行政相對人，不得濫用自由裁量權，作出不公正的處理決定。

四、行政權力與公民權利代表的利益不同

(一)行政權力具有公益性，不能代表個人利益

行政權力的出現(xiàn)，是因為社會有糾正一部分社會成員危害他人和社會公共利益的行為，促進全社會公共福利的需求。而當行政權力得到全社會的認可之后，它的行使也必須圍繞公共福利和社會秩序的目標來進行。行政權力建設和維護公共秩序，為公民權利的實現(xiàn)提供保障，其主旨在于促進公共利益。

而行政權力必然面向社會多元利益，利益的多元化表現(xiàn)為局部利益與全局利益不同、眼前利益與長遠利益相異、特殊利益與共同利益并存、個人利益與集體利益有別、少數(shù)人利益與多數(shù)人利益共生。行政權力不是對某類利益的簡單面向，這里存在一個利益整合問題。它將建設、維護和發(fā)展一種利益結(jié)構(gòu)，這種利益結(jié)構(gòu)有利于最大限度地為最大多數(shù)人謀取最大的利益。馬克思曾指出：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益相關”。行政權力作為支配他人的可能性，既可以用來為社會服務，也可以用來為掌權者的私人利益效勞。在一定的范圍內(nèi)，國家或國家機關也是權利主體，享有一定的權利并要履行相應的義務。如在民事法律關系中，國家享有國有財產(chǎn)(森林、國有土地、礦藏、河流等)的所有權，有關國家機關也可以像普通的市場主體一樣進入市場進行政府采購活動，有關國家行政機關還可以在金融市場上買賣有價證券進而達到擴張或收縮金融市場的目的；在國際關系中，國家作為國際法關系的主體，是所認可的國際法中規(guī)定的權利的享有者和義務的承擔者。然而，作為權利主體的國家或國家機關在行使權利時始終與法律關系的另一方主體處于平等的地位，不得行使行政權力，動用行政命令或國家強制力。政府機構(gòu)、政府工作人員固然有機構(gòu)的利益、個人的利益，然而行政權力的設定與行使卻不是以行政主體的利益為目的。法律要求行政主體行使行政職權必須符合法定的社會公共利益的目的和范圍，以保障和增進社會公益為目標，為民理政，不得以權力設定者和行使者的私利(包括謀取本部門或本單位的利益)為目標。行政權力在追求公共福利和社會秩序的過程中不能侵犯公民固有的、不可侵犯的權利，行政權力的行使必須以充分尊重公民權利為前提?？梢哉f，權力的公共資源基礎和公益目的，正是權力不同于強盜的手槍和赤裸裸的暴力之所在。因此，行政權力關涉到社會公共利益，具有社會公益性。

(二)公民權利可以代表國家的或集體的利益，也可以代表個人利益

我國憲法第二章第33至50條對公民享有的基本權利進行了明確的規(guī)定，概括起來主要有：參與政治的權利，包括：平等權，選舉權和被選舉權，言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的權利和批評、申訴、控告、檢舉的權利；人身自由和信仰自由，包括人身自由，人格尊嚴不受侵犯，住宅不受侵犯，通信自由和通信秘密受法律保護，宗教信仰自由；經(jīng)濟社會、教育和文化方面的權利，包括：勞動的權利，勞動者有休息的權利，獲得物質(zhì)幫助的權利，受教育的權利，進行科學研究、文學藝術創(chuàng)作和其他文化活動的自由；特定人的權利，包括：保障婦女的權利，保障退休人員和烈軍屬的權利，保護婚姻、家庭、母親、兒童和老人，關懷青少年和兒童的成長，保護華僑的正當?shù)臋嗬Ｔ谶@些權利中，既體現(xiàn)了國家利益、集體利益，也體現(xiàn)了個人利益。國家利益和社會公眾利益，是全體公民整體利益的體現(xiàn)，是全體公民個體利益的組合，屬于全體公民共同享有的利益，因此每個公民都是權利主體之一。當國家利益和社會利益受到侵害時，每個公民的個體權益也同時受到損害。在這種情況下，公民個人應當有權依據(jù)憲法和民法通則等法律的規(guī)定行使請求權，保護自身的利益，從而實現(xiàn)對社會公眾利益的維護。公民享有這些權利使他能夠作為主體而存在，保證他在社會中除受法律的限制以外，可以自由地發(fā)揮自己的創(chuàng)造精神，從而為社會創(chuàng)造更多的物質(zhì)和精神財富。當然，公民權利的行使一般體現(xiàn)為個人或法人單位等社會主體利益，對私權利的充分法律保障也是社會和法律文明化程度的重要標志。而權力行為則不得以行使者的個人利益為目的，而應以國家、社會公益為目的。所以，權利與權力一般是私與公的區(qū)別：以權利謀“私”可，以權力謀私則是違法的。

五、行政權力與公民的權利的來源不同

(一)公民權利(人權)是人所應當享有的，不取決于法律是否規(guī)定

早在行政權力產(chǎn)生之前，公民權利就已經(jīng)有了。洛克認為，在國家出現(xiàn)之前，存在有一個人人平等的“自然狀態(tài)”(state of nanlre)。在自然狀態(tài)中，人人都擁有依據(jù)自然法而當有的全部權利。在原始時代，人們已經(jīng)有了原始的權利。這些權利遍及氏族內(nèi)部的生產(chǎn)、分配和消費的各個環(huán)節(jié)。只是那時的權利和義務是高度統(tǒng)一的，也是很難加以區(qū)分的。權利主體對權利的取得，就自然人(公民)而言，一出生(甚至尚未出生)就取得了作為人所應當具備的由法律確認與保護的一些基本權利；就法人而言，則從一成立就依法取得了一些由法律賦予的基本權利。在現(xiàn)代，所有公民都普遍地、平等地享有公民的政治權利，在國家政治生活中能夠表達自己的獨立意志。由于國家強制力是法得以存在和發(fā)生社會作用的必備條件，國家強制性是法的一個重要特征，這一事實也容易使人產(chǎn)生一種錯覺：似乎離開了國家強制力的創(chuàng)制和保護，便沒有權利的產(chǎn)生和存在，因而權利是國家權力創(chuàng)造出來的。這實際上是混淆了“應有權利”和“法定權利”的區(qū)別和界限?！胺ǘ嗬贝_實要由國家機關制定、認可并以強制力保障其實現(xiàn)，然而這并不等于國家權力創(chuàng)造“法定權利”。、正如馬克思所說的，立法者不是在創(chuàng)造法律，而是表述法律(通過法定的形式和程序表述“應有權利”或“已有的權利”)，即記載現(xiàn)實的經(jīng)濟關系和社會關系罷了。“法定權利”不過是已經(jīng)認識并用規(guī)范化的條文記載下來的“應有權利”而已。所以立法過程只是對“應有權利”進行加工(使之成為“法定權利”)的過程，而不是創(chuàng)造權利的過程。我國憲法規(guī)定，“國家的一切權力屬于人民”。人民是我國唯一的權力之源，一切權力屬于人民，人民是國家和社會的主人。

社會主義國家權力歸屬于人民總體，而不是歸屬于其中某一部分人，更不是歸屬于其中某一個人。在我國，任何個人，任何一部分人，都不能單獨擁有國家權力。人民行使自己的權力，采取兩種方式。其一，直接行使。例如，人民對自己的合法財產(chǎn)，采取直接行使的方式。其二，間接行使。例如，國家的礦藏、水流與森林為全體人民所有；但是，人民中的任何一個成員都不能直接行使，而必須由法定代理人來行使。國家權力屬于人民采取間接行使方式的部分。一般來說，凡是法律、法規(guī)所不禁止的行為，公民都有權去做，即“法不規(guī)定即自由”。當公民為法律所不禁止、行使其“剩余權利”(行政管理所涉及的日常生活領域，所有未被法律、法規(guī)所明確劃定為行政職權管理范圍的事務)或“推定權利”(行政法所規(guī)定的行政機關的各項義務，可推定為公民的權利)時，不受行政權力的規(guī)制，不得對之加以限制、取消、制裁，甚至也不宜進行法律評價。也就是說，權利并不以法律明文規(guī)定為限，在一定的原則前提下可以從權利、義務、職權、職責、法律原則以及事實狀態(tài)中推定公民所享有和應當享有的權利。

(二)行政權力來源于公民的權利，而不是相反

關于公民權利與國家權力的本原問題，歷來為古今中外的政治家、思想家所關注，提出了各種不同的解釋與學說。其中最著稱者為“社會契約說”，其倡導者霍布斯、洛克、盧梭等人，作為古典自然法學家，認為國家權力即公權，是由社會中各個人舍棄其自然權利的一部分或全部，以社會契約形式讓渡給國家或社會整體，使之能以其所獲得的權力，反過來保障每個人的自然權利。其中霍布斯認為人民以社會契約永棄主權于政府中之一人(君主)或數(shù)人(寡頭)，人民一旦轉(zhuǎn)讓了其權利，就必須絕對服從政府的權力。而洛克則認為人民是以社會契約暫寄主權于政府或社會整體，政府無道，人民還可收回此權。二人觀點雖有差異，但都認為國家或政府的權力來自人民的授予(轉(zhuǎn)讓)；人民的權利讓與政府，變?yōu)檎臋嗔σ院?，則人民自己不再享有或暫時不享有這項權力。國家只擁有為維護社會公益，也就是為維護人所共有的、平等的天賦權利而當有的必要的有限的權力。自然法學家所謂的“社會契約”雖無科學與事實的根據(jù)，但自有其道義與政治的價值，而且也可以啟迪我們對公民權利與國家權力的關系的法理思考。一般說來，在近現(xiàn)代，國家權力的來源和依托有兩個：直接的來源和依托是對公共資源的控制；根本的來源和依托則是人民以明示(如公開選舉等)或默示的方式授權或委托。即使是憑借武力強行獲取的權力，也必須以一定的方式和途徑獲得大眾的認同，否則就不可能成為真正的權力。從權力來源而言，是公民通過讓與“賦予”了國家機關某些權力，而國家機關卻不可能“賦予”公民什么權利，因為公民早已擁有各項基本權利。在我國，12億人民不可能人人都去執(zhí)掌政權，人大以及其他政府機關的權力，來自人民的授予，是通過選舉而非“契約”產(chǎn)生政權機關，由它們代表人民行使權力。人民作為公民群體，選舉權是每個公民個人的一種政治權利；人民作為整體，當他們集體行使選舉權利時，這種權利就形成為一種集體的政治權力，因為它具有決定國家機構(gòu)的組建的強制力，所有參選人都必須服從選舉的結(jié)果。誰受到人民的信任而當選，誰才有資格進入國家機構(gòu)成為它的組成人員。

但是，一當人民行使選舉權，選出人大代表之后，人民群眾就不再享有決定國事的政治權力，而只享有參政議政以及督政(監(jiān)督人大與政府)的權利了。(1)我國憲法第2條規(guī)定：“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事務，管理社會事務”。第3條還規(guī)定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督”、“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生、對它負責、受它監(jiān)督”。再結(jié)合憲法第5條、第41條等條文可以看出，我國人民政府(行政機關)與人民的根本利益是一致的，但由于許多具體權力的承擔者是由許多個人組成，在行使人民賦予的權力過程中由于一些權力承擔者個人的許多復雜原因，難免發(fā)生與人民權力和利益要求相背離的狀況。因此，對權力制約在客觀上就成為必要。依法行政所強調(diào)的決不是把法律作為政府行政機關的工具與手段來治理人民，而是體現(xiàn)人民意志的法律高于行政權力，行政權力必須服從法律，因為服從法律就是服從人民的意志。國家權力以法律明文規(guī)定(授權)為限，不允許對國家權力作擴張解釋和推定，凡是法律、法規(guī)未授權的，都不得去做，只能在職權范圍內(nèi)恪守“公民權利是政府權力天然界限”的原則，不得沒有法律依據(jù)而介入私權領域，對個人生活的干預應止于最低限度，國家機關及其工作人員不能行使法律未規(guī)定的權力，否則構(gòu)成越權。

六、行政權力與公民權利的性質(zhì)不同

(一)公民權利是目的，它既是行政權力的出發(fā)點，也是它的歸宿

我國封建統(tǒng)治的歷史很長，“臣民”、“子民”和“父母官”的觀念很深，權利觀念一度被人視為是“異端”，加上其他因素，事物的本質(zhì)常常被假象所掩蓋。由于物質(zhì)財富和利益實體相對稀缺，社會整體利益還不能與社會個體利益和公共利益取得表現(xiàn)形式上的同一性。“因為各個個人所追求的僅僅是自己的特殊的，對他們說來是同他們的共同利益不相符合的利益(普遍的東西本來就是一種虛幻的共同體的形式)，所以他們認為這種共同利益是‘異己的’，是‘不依賴’于他們的?！比藗兪橇晳T于以民族的價值定向來決定對某一事物的取舍，總喜歡強調(diào)國家權力和整體利益，限制個人自由。現(xiàn)實生活中權利與權力的關系、民與官的關系被倒置和公害的現(xiàn)象也時有發(fā)生。憲法中清楚載明了公民的基本權利，但是，不知此事者大有人在。從根本上說，權利是人所固有的，而不是任何人恩賜的。憲法關于公民權利的規(guī)定和關于“中華人民共和國一切權力屬于人民”的規(guī)定，既闡釋了我國人民權利的本源，又賦予權利以法律保障，還揭示了權利與權力的關系。在我國，人民是主人，一切國家機關及其工作人員都是人民的公仆。人民行使國家權力是以公民享有權利為前提的，人們只有充分認識并積極行使自己的權利，才談得上行使國家權力。就每個個人而言，他作為國家主人的法律地位首先是通過個人權利體現(xiàn)的。沒有個人權利，人民權力也不可能實現(xiàn)。所以，權利的觀念應該成為最基本的法律觀念。社會主義民主政治則把國家政治權力分解為公民的基本政治權利，賦予公民參政的資格和機會，實現(xiàn)了國家權力的回歸，把政治變成了絕大多數(shù)人可以參與的事情。公民作為政治角色應有被傾聽的權利，公民的表達自由通過各種聽證程序得到進一步的加強，公民需要“放聲”疾呼。公民參與不僅僅是重塑政府的動力，也是政府改革的重要目標，加強公民參與和實現(xiàn)行政民主化正在成為新時代全球性的公共管理改革的發(fā)展趨勢。

在這種情況下，公民個體利益是公共利益的前提和基礎，社會公共利益是公民個體利益的一般存在形式和保障手段。公民對政府的期望已經(jīng)變得越來越明確，公共行政必須進一步趨向民主化、公開化和保障公民權利；公民所需要的公共服務的質(zhì)量應是更迅速、更舒適、更有效和更容易獲得。此種變革要求公共行政必須在行為方式和活動內(nèi)容等方面超越傳統(tǒng)的時空觀。

(二)行政權力是手段，是為實現(xiàn)公民權利服務的

公民權利是公民勞動成果的轉(zhuǎn)化或派生形式，國家權力則是國家以稅收等法定形式抽取自公民的物質(zhì)財富的轉(zhuǎn)化形式。在現(xiàn)代民主社會，國家權力是公民通過行使選舉權組成政府而授予產(chǎn)生的。所以，國家權力來源于公民權利，因此它應當平等地服務和從屬于公民的權利。相對于權利，權力是手段，而不是目的。20世紀的結(jié)構(gòu)功能主義認為，“權力是系統(tǒng)中的一個單位在其他單位的對立面上實現(xiàn)其目的的能力”，是“用于實現(xiàn)集體目標利益的社會系統(tǒng)的一般化能力”，是“為了實現(xiàn)系統(tǒng)目標的利益，使資源流通的一般能力”?；浟_杰·科特威爾也認為：“權力可被看成一種不顧阻力而實現(xiàn)人們意志的可能性，或者說是一種對別人行為產(chǎn)生預期影響的能力。”在社會主義的中國，人民是國家的主人，政府是執(zhí)行人民的意志、為人民服務的“公仆”機關。政府存在的根本使命和宗旨是：為社會求發(fā)展；為人民群眾謀幸福。堅持全心全意為人民服務的根本宗旨的政府應該是一個有限政府、人道政府、責任政府：政府的權力是人民授予的，不是無限的，必須受到限制，也不得濫用，并且要加以監(jiān)督和制約，嚴格禁止和嚴厲懲處行政權力的腐敗現(xiàn)象；政府必須尊重人的尊嚴與價值，把尊重和保障人權，作為自己工作的根本宗旨；政府必須為其行為承擔政治、法律責任，政府及其工作人員違法的、侵權的、不合理的行為在法律上是不能成立的，是應予以改變和撤銷的。此外，一個不求有功但求無過的政府、一個無能的政府，是一個不負責任的政府，人民可以通過民主程序要求政府承擔政治責任，嚴重的就得下臺；

同樣，一個不觸犯法律、不濫用權力，但卻碌碌無為的公務人員也是不負責任的。各級政府部門及其工作人員在思想觀念上要實現(xiàn)由統(tǒng)治到管理到服務的轉(zhuǎn)變，擺正公務員與人民群眾之間的關系，確立社會公仆的觀念，真正反映群眾的意愿，代表群眾的利益，以服務來定位自己，堅持對人民負責，對國家的法律負責，嚴格依據(jù)法律行使行政權，反對官僚主義。在剝削階級社會中，官僚作為一種政治、心理、道德現(xiàn)象，集中表現(xiàn)為官吏的官僚化。不論是封建官僚還是資產(chǎn)階級官僚，都是高居于社會之上并與社會對立的，高居于被統(tǒng)治者之上并與被統(tǒng)治者對立的。不是官僚為社會服務，而是社會為官僚服務，這意味著官僚主義是以特權意識為思想道德基礎的。在我國雖然已消滅了官僚和官僚主義產(chǎn)生的社會基礎，但由于種種原因，在公務員隊伍中仍然有官僚主義的現(xiàn)象存在。這主要表現(xiàn)在有些公務員以特權者自居，擺官老爺?shù)呐深^，對群眾疾苦熟視無睹；例行公事，為謀私利多方鉆營，甚至為所欲為，貪贓枉法，欺壓群眾，公權私用，把為人民謀公利變成為個人或個人幫伙謀私利，敗壞國家權力的崇高形象，降低人民群眾對國家權力的信賴感。這一切都是違背社會主義行政管理職業(yè)道德基本要求的，是政治上蛻化的一種表現(xiàn)。必須根除官僚主義的陋習，對政府及其工作人員進行嚴密組織、嚴格要求、嚴肅紀律、嚴格執(zhí)法，使其正確地認識與對待國家權力，積極、主動和創(chuàng)造性地從事各種為人民服務的工作。我國行政機關工作人員必須徹底地更新觀念：國家權力只能用來為人民服務，不能用來向人民索取。以“服務一接受服務”取代“管治一受管治”，這是我國長治久安的根本大計。

七、行政權力與公民權利是可以彼此促進和相互轉(zhuǎn)化的

(一)行政權力與公民權利在利益上的最終目的是一致的

如前所述，行政權力與公民權利是有著嚴格區(qū)別的，但作為一個矛盾的兩個方面，其間也存在著必然聯(lián)系。行政權力來源于公民權利，但行政權力與公民權利在本質(zhì)上是一致的，其最終目的具有同一性。行政權力的實現(xiàn)，本身就包含公民的正當利益的實現(xiàn)?！皣业恼?、經(jīng)濟、社會生活，以維護個人自由為最終目的，國家的作用不是干涉或支配個人的生活，而是以法律為手段維護秩序，以排除對于個人自由的妨害。”在實行“輪流坐莊”的國家，執(zhí)政黨為了獲得更多的選票，往往在多種社會階層中發(fā)展黨員，把它們的利益訴求和政治表達經(jīng)過篩選、綜合，反映到自己的綱領和政策中，通過執(zhí)政來代表廣大階層和選民的意志。歐洲社會民主黨之所以能夠在世界政黨大家庭中顯示出強大的生命力，一個非常重要的原因就是善于針對社會階層結(jié)構(gòu)的新變化，從綱領、政策上反映和關注不同階層的利益訴求，從政治、組織上爭取新興社會階層的參與。在以公有制為基礎的社會主義社會，廣大人民群眾是生產(chǎn)資料的占有者和支配者，社會生產(chǎn)的目的，是為了滿足勞動者日益增長的物質(zhì)生活和精神生活的需要，這就從根本上保證了行政權力與公民權利的一致性。能正確行使的行政權力代表著集體中每一個成員的共同利益，沒有集體的發(fā)展和價值的實現(xiàn)，個人的利益，價值也不可能實現(xiàn)。而集體中每一成員的活力和能動性的發(fā)揮又使集體變得充滿活力。正如鄧小平所說：“在社會主義社會，國家、集體、個人的利益在根本是一致的。”社會主義集體利益本身包含著廣大人民群眾的各種各樣的個人利益，而且是個人利益的基礎和源泉。一方面，只有在集體中，個人才能獲得全面發(fā)展的手段和獲得個人自由；只有集體才能為個人利益的滿足，全面發(fā)展和個人自由的真正實現(xiàn)提供和創(chuàng)造充足的條件。另一方面，必須充分關心和保護個人的合法權益，使個人的正當利益得到實現(xiàn)，并力求使每一集體的成員的個性和才能得到最好的發(fā)揮，重視個人的正當利益，維護個人的尊嚴和價值，并使個人的個性得以自由和諧的發(fā)展。在一個個人的尊嚴與權益都能得到充分保障的社會里，個人主動性、積極性和創(chuàng)造性的發(fā)揮，又將轉(zhuǎn)化為政府科學決策、政令暢通、行政權力得以有效運行的社會基礎和物質(zhì)條件。我們在處理行政權力與公民權利關系時，要注意劃清個人主義與個人利益以及集體主義與小團體主義之間的界限，既要反對把個人利益、小團體利益凌駕于集體利益、國家利益之上的傾向，又要注意防止借口反對小團體主義、個人主義而忽視職業(yè)團體或個人正當利益的傾向。

(二)行政權力可以是公民權利最大的保護者，也可以是它的最大侵害者

公民權利雖然是行政權力的源泉和基礎，但是，作為人們相互之間的認可和承諾，又是非常脆弱的，最易受到來自外界的侵害。因此，在現(xiàn)實社會經(jīng)濟生活中，不受保護的權利是無法交易和實施的；不受保護的權利等于沒有權利。行政權力可以成為公民權利的保護神。由于行政權力是一種超越于個人之上的公共力量，它有巨大的規(guī)模效益，可以通過強制手段使義務得以履行，因而國家權力是保護公民權利最有效的工具，是其他權利保護措施無法相比的，國家的出現(xiàn)及其存在的合理性也正是為了保護個人權利和節(jié)約交易費用之需要。但同時行政權力又可能是公民權利的最大侵害者。在歷史形成的利益格局中，政府是最為強大、最處于優(yōu)勢地位的權威性的集團。它擁有足夠的權力與強有力的工具維護社會的秩序。哈耶克認為，“政府運用強制性權力對我們生活的干涉，如果是不可預見的和不可避免的，就會導致最大的妨礙和侵害?！庇捎谛姓嗔哂袛U張性，保障權利的權力很容易異化為侵害權利的權力。事實上，在其他個人和組織的侵害面前，個人不僅可以自衛(wèi)，而且可以尋求國家權力的保護，甚至可以訴諸于社會正義和人類理眭，而在行政權力的侵害面前，常常是個人無以自保，社會正義和人類理性都顯得蒼白無力。因此，必須限制行政權力，勘定公民權利與行政權力的界線，以最大程度地保障公民權益。

(三)行政權力與公民權利在一定條件下可以互相轉(zhuǎn)化

公民權利與行政權力并非完全對立或絕對此消彼長，更不是相互完全對峙的關系?！肮矙嗔Σ⒉豢偸亲鳛樯鐣蓡T權利的‘敵對者’而存在的。凡是在公法權利發(fā)達的地方，公共權力通常是作為‘友善的合作者’而存在。更為重要的是，一切公法權利皆需借助公共權力來創(chuàng)設推行和實現(xiàn)?！逼渲杏幸粤εc權利同一為主導的關系，如行政權力與公民受益權利的關系；也有以權力與權利對立為主導的關系，如行政權力與公民自由權利的關系。這就要在不同的關系中有不同的觀念，適用不同的規(guī)則，以能形成良好的關系狀態(tài)。在西方國家，行政權力對社會、經(jīng)濟生活的積極干預以及福利國家的興起，使行政權力與公民權利的同一性逐步突出。行政權力正在不斷增長、擴大并富有積極性為公民權利服務，公民由此也越來越多地從行政權力的運用中受益，權利也就在不斷增長。當代行政法對行政權力的控制雖然沒有減弱，但已不再是過去的內(nèi)容。因為它不再是嚴格地限制行政權力的范圍，即控制行政權的擴展，而是轉(zhuǎn)向控制公務人員濫用職權。威廉·韋德曾指出，20世紀以前的行政法所遵循的法治，是要求政府依法行政、依法辦事，20世紀以來的法治同樣也是依法行政，但是是防范濫用自由裁量權。與此同時，我們也不能忽視行政權力與公民權利間的異化現(xiàn)象。在經(jīng)濟生活中，行政權力強行介入市場和濫用管制，會傷及自由和妨害平等，盡管政府和其部門并無特殊利益考慮，但也形成了一種行政私化現(xiàn)象，即公共權力對私法領域的侵入。這種行政私化現(xiàn)象在社會生活中也時常發(fā)生。

那么，警察幫助這位年輕母親要回孩子對收養(yǎng)人是否公平?這位年輕母親與收養(yǎng)人之間的純粹“私事”能否有勞警察?警察出面解決這樣一場名副其實的民事糾紛，是否代勞了法院主持公道?警察為這位年輕母親要回孩子的經(jīng)費支出能否由公共負擔?而另一位“求助者”的荒唐做法和民警的“服務”令人深思的是：民警的這類服務，像時常發(fā)生的幫求助者爬窗戶進室取鑰匙等，能否用納稅人的錢?“110”承諾的政治觀念與公共行政理念以及公安機關的法律職能是否存在不協(xié)調(diào)?另一方面，對于私人來說，由于其利益驅(qū)動之使然，也是會濫用權利的，他往往為了一己之私利而公然侵犯他人的正當合法利益，侵害社會公共利益。主體對權利的行使不當、認識不當也使權利權力化，如父母對子女婚姻的建議權變成強制指令包辦等。權利權力化的情況在中外均存在，在西方國家如大財團對政局的左右等，只是存在的程度不同罷了。因此，正因為權利存在著濫用和恣意的可能性，在確認、保障私人正當合法權利的同時，國家通過法律對權利范圍及其行使方式設置限度，使用一定的合法手段懲戒各種對權利的濫用是完全必要的。