政企分開是指政府的經(jīng)濟(jì)、行政、社會(huì)管理職能要與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理職能分開。在現(xiàn)代企業(yè)制度中，政府的經(jīng)濟(jì)管理職能主要是通過政策法規(guī)和經(jīng)濟(jì)手段來調(diào)控市場(chǎng)，引導(dǎo)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而不是直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。政府的行政管理職能是政府作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)的一種職能，企業(yè)不是政府的行政機(jī)關(guān)，不承擔(dān)政府的行政管理職能，政府不能按行政機(jī)構(gòu)來管理企業(yè)。此外，企業(yè)不承擔(dān)社會(huì)福利、教育職能，就業(yè)職能。這些是政府的社會(huì)管理職能，通常由政府或社會(huì)組織來承擔(dān)。

政企不分是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相伴而生的，在特定歷史時(shí)期為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)作出了一定的貢獻(xiàn)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，其所隱含的制度性缺陷日益成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絆腳石。政府作為公權(quán)力的執(zhí)行者和私權(quán)利擁有者的“雙重角色”不僅沒有給政府和企業(yè)帶來雙重利益，反而損害了社會(huì)的發(fā)展。

(一)政企分開是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求

中共十四屆三中全會(huì)指出，要建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本框架，明確了社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體是企業(yè)，企業(yè)必須按價(jià)值法則參與競(jìng)爭(zhēng)，按市場(chǎng)需要組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，在競(jìng)爭(zhēng)中求得生存和發(fā)展。為此，企業(yè)必須掙脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的束縛，擺脫政府的直接行政干預(yù)，取得完全的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。

(二)政企分開是多種所有制經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展的客觀要求

中共十五屆四中全會(huì)提出對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行有進(jìn)有退的戰(zhàn)略調(diào)整，鼓勵(lì)多種經(jīng)濟(jì)成分公平競(jìng)爭(zhēng)，在競(jìng)爭(zhēng)中形成多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的混合所有制經(jīng)濟(jì)。政企不分直接導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)的非企業(yè)行為，容易用公權(quán)力謀取國(guó)企利益，從而間接地?fù)p害了其他非國(guó)有企業(yè)和消費(fèi)者的利益。因此，政企分開是保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)、實(shí)現(xiàn)公平、按市場(chǎng)規(guī)律辦事的客觀要求。

(三)政企分開是政府實(shí)施宏觀管理的客觀要求

政企不分不僅直接導(dǎo)致政府具體事務(wù)纏身，難以騰出精力實(shí)施宏觀管理，而且容易從自身處理具體事務(wù)的感受中形成不公判斷，形成宏觀管理的逆調(diào)節(jié)，影響政府科學(xué)行使社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理的職能。這正是我國(guó)改革開放以來出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)周期短、波幅大的原因之一。

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)政府與企業(yè)關(guān)系的總體要求是政企分開。政府角色總體定位為：國(guó)有資產(chǎn)的擁有者和監(jiān)管者、宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的設(shè)計(jì)者和調(diào)控者、市場(chǎng)規(guī)劃者、產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)法規(guī)的制定者、市場(chǎng)執(zhí)法和監(jiān)管者、對(duì)外貿(mào)易開拓者、社會(huì)保障維護(hù)者。為助推國(guó)企改革，政府職能應(yīng)當(dāng)真正轉(zhuǎn)變到制定和執(zhí)行宏觀調(diào)控政策，搞好保障監(jiān)督工作，創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境上來，以適應(yīng)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

現(xiàn)階段，政企分開的目標(biāo)就是建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的政企關(guān)系。這個(gè)目標(biāo)從宏觀層面來講主要是實(shí)現(xiàn)政資職能分開和政企職責(zé)分開，而在具體操作中就是實(shí)現(xiàn)政府和企業(yè)各自職能的復(fù)歸。

一、政資職能分開

政資分開就是指政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能和國(guó)有資產(chǎn)所有者職能分開。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府經(jīng)濟(jì)管理職能的宗旨是規(guī)范和引導(dǎo)微觀經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)行為，實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)途徑是通過政府調(diào)節(jié)市場(chǎng)，讓市場(chǎng)來引導(dǎo)企業(yè)。無論是何種性質(zhì)的企業(yè)，也無論其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)如何，政府均不能直接干預(yù)其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而應(yīng)通過法律、行政法規(guī)來間接管理企業(yè)。

企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的框架內(nèi)，根據(jù)市場(chǎng)杠桿和信息，自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，平等競(jìng)爭(zhēng)，不能因?yàn)閲?guó)有企業(yè)是國(guó)有產(chǎn)權(quán)而特殊對(duì)待。作為國(guó)有資產(chǎn)的所有者，政府不能直接經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)，而只能通過國(guó)有資產(chǎn)管理部門依據(jù)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督，以保證國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。

二、政企職責(zé)分開

實(shí)行政企職責(zé)分開，政府不再直接參與企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不按行政機(jī)構(gòu)來管理企業(yè)。要明確企業(yè)是經(jīng)濟(jì)組織，不應(yīng)承擔(dān)政府的行政管理職能，企業(yè)不定行政級(jí)別，企業(yè)的員工不納入國(guó)家公務(wù)員序列來進(jìn)行管理，取消企業(yè)與政府之間的行政隸屬關(guān)系，企業(yè)擺脫對(duì)行政機(jī)關(guān)的附屬地位，不再依賴政府。同時(shí)企業(yè)要將承擔(dān)的社會(huì)職能逐步移交給政府或社會(huì)。

三、政府與企業(yè)職能的復(fù)歸

(一)政府角色的定位

1．西方國(guó)家政企關(guān)系中的政府角色

西方國(guó)家政府在政企關(guān)系上有以下幾種類型：

第一，以英法為代表的市場(chǎng)主導(dǎo)型政企關(guān)系。

很多西方國(guó)家認(rèn)為，政府是公共產(chǎn)品的提供者而不是主要生產(chǎn)者，要求政府減少對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)，減少行政管理層次，下放權(quán)力。按照這一理論進(jìn)行國(guó)有企業(yè)改革和處理政府與企業(yè)關(guān)系的西方國(guó)家主要有英國(guó)、法國(guó)和瑞典等。

英國(guó)是一個(gè)傳統(tǒng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，市場(chǎng)決策的主體是企業(yè)，政府無權(quán)直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，只有通過法律和經(jīng)濟(jì)手段規(guī)范市場(chǎng)秩序及企業(yè)行為。但是對(duì)于國(guó)有企業(yè)來說，政府的決策和管理仍然具有較大的影響力，這種影響力是通過主管部、財(cái)政部和議會(huì)對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理和監(jiān)督實(shí)現(xiàn)的。

法國(guó)政府處理國(guó)家與國(guó)有企業(yè)關(guān)系的基本原則是，既要保證國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的所有權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，又讓大多數(shù)國(guó)有企業(yè)能夠像私營(yíng)企業(yè)一樣，按一般經(jīng)濟(jì)法則和市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作。因此，法國(guó)政府對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行宏觀管理，即：對(duì)國(guó)有企業(yè)行使資產(chǎn)所有權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，但是企業(yè)可以自己制訂中長(zhǎng)期計(jì)劃，在市場(chǎng)開發(fā)、產(chǎn)品開發(fā)、利潤(rùn)分配等方面，可以根據(jù)政府政策自行決策。

第二，以美日為代表的政府主導(dǎo)型政企關(guān)系。

美國(guó)和日本主要采取政府主導(dǎo)型管理模式處理政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)的關(guān)系。與西歐國(guó)家不同，美國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)擁有強(qiáng)大的壟斷資本，高度發(fā)達(dá)的生產(chǎn)力，還有多功能的國(guó)家機(jī)器對(duì)市場(chǎng)實(shí)行短期的經(jīng)濟(jì)干預(yù)。美國(guó)實(shí)行的是一種壟斷主導(dǎo)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。在這種體制下，美國(guó)政府的基本原則是主張市場(chǎng)調(diào)節(jié)，保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)。一方面維持和支持壟斷資本的利益，另一方面也力圖不使這種行為破壞自由競(jìng)爭(zhēng)的氣氛，影響經(jīng)濟(jì)效率的提高。同西歐、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，美國(guó)的國(guó)有化企業(yè)的比重較低，國(guó)家對(duì)某些行業(yè)實(shí)行國(guó)家完全控制，如郵政、航天等。對(duì)一些準(zhǔn)國(guó)營(yíng)(國(guó)家出資、私人經(jīng)營(yíng))企業(yè)，在日常業(yè)務(wù)方面則有較大自主權(quán)。

日本的特點(diǎn)是以私人企業(yè)制度為基礎(chǔ)，政府以強(qiáng)有力的計(jì)劃和產(chǎn)業(yè)政策對(duì)資源配置實(shí)行導(dǎo)向，其政府對(duì)企業(yè)的干預(yù)往往大于歐美等國(guó)家。這一點(diǎn)，一直被西歐一些國(guó)家批評(píng)為“大日本股份公司”。但是日本政府認(rèn)為，日本政府所采取的一系列政府干預(yù)措施與政策，尤其是產(chǎn)業(yè)政策，是在基本維護(hù)自由市場(chǎng)制度的前提下進(jìn)行的。也正是這種模式才使日本得以在戰(zhàn)后二十多年的時(shí)間里，迅速完成了經(jīng)濟(jì)復(fù)興和高速發(fā)展。

通過控股方式來管理國(guó)有企業(yè)，是發(fā)達(dá)國(guó)家處理政企關(guān)系的一個(gè)主要特點(diǎn)。在政府中設(shè)有國(guó)有資產(chǎn)管理部門，通過控股公司對(duì)企業(yè)產(chǎn)生影響。如意大利政府中的“國(guó)家參與部”，其權(quán)力就是指導(dǎo)和監(jiān)督控股公司逐級(jí)控制，以保證企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與政府目標(biāo)相一致。在組織管理體系上分為三個(gè)層次：

上層，中央政府部門即國(guó)家參與部，負(fù)責(zé)向幾家大的控股公司發(fā)布總的方針政策，以保障政府經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施和政府各種社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

中層，即各種按行業(yè)組成的控股公司。

下層，是由控股公司控制的各種企業(yè)。

在法國(guó)則是由財(cái)政經(jīng)濟(jì)和預(yù)算部代表國(guó)家對(duì)企業(yè)間接控股。瑞典政府在實(shí)施股份制改造過程中，國(guó)家股權(quán)一般均占企業(yè)總股權(quán)的51％，表現(xiàn)出政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的所有權(quán)緊抓不放，以此來保證政府對(duì)企業(yè)及經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)與干預(yù)。

西方各國(guó)政府雖然在政企關(guān)系中的角色有所差別，但共同點(diǎn)都是政企分開，政府在企業(yè)之外實(shí)施宏觀管理，既保證企業(yè)活力，又強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力。這些是非常值得我國(guó)借鑒的。

2．我國(guó)政企關(guān)系中政府角色的定位

在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)政府同時(shí)作為宏觀經(jīng)濟(jì)的管理者和眾多企業(yè)的所有者、經(jīng)營(yíng)者，這正是使政府自身職責(zé)不分的原因。這種政府自身角色的矛盾所造成的一個(gè)最直接的后果就是，政府既不像一位宏觀經(jīng)濟(jì)管理者那樣去公正合理地管理整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，又不可能像一位資產(chǎn)所有者那樣去有效地經(jīng)營(yíng)和管理自己所擁有的那部分龐大的資產(chǎn)，最終造成政府行為的不規(guī)范和混亂，國(guó)有資產(chǎn)效益不佳。這種政府角色在全新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下必須作出改變。

(二)政府職能的定位

在具體處理我國(guó)政府與企業(yè)關(guān)系時(shí)，首先應(yīng)從思想上明確政府并非萬能，并不能包辦企業(yè)的一切，政府主要是調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，職能主要包括：

1．完善宏觀管理職能

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府可以充當(dāng)深謀遠(yuǎn)慮的戰(zhàn)略家，預(yù)測(cè)未來變化，而不是充當(dāng)指戰(zhàn)員。政府所要做的是企業(yè)和市場(chǎng)自身力所不及或操作不好的工作。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)管理的途徑應(yīng)是間接控制法，即利用稅收、價(jià)格和信貸等工具，通過市場(chǎng)來迂回地作用于企業(yè)活動(dòng)，而不是通過行政命令來直接指揮企業(yè)的運(yùn)作。只有這樣，才能使市場(chǎng)活而不亂，政府管而不死。

針對(duì)目前的情況，我國(guó)政府所需要做的事情主要有：制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，使經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行和高速發(fā)展．加強(qiáng)立法和執(zhí)法，建立有效的法律監(jiān)督，加強(qiáng)市場(chǎng)準(zhǔn)人，保障市場(chǎng)正常運(yùn)行；反對(duì)壟斷，保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)消費(fèi)者利益，從而建立良好的市場(chǎng)行為規(guī)范；建立社會(huì)保障體系和服務(wù)體系。

2．拓展國(guó)際貿(mào)易職能

國(guó)際自由貿(mào)易有利于國(guó)際分工，可以促進(jìn)自由競(jìng)爭(zhēng)，從而刺激一國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，往往在國(guó)際貿(mào)易中，那些經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后國(guó)家的新興工業(yè)，在國(guó)外優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的強(qiáng)有力的競(jìng)爭(zhēng)壓力下會(huì)有滅頂之災(zāi)。因此，為了維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)獨(dú)立和政治自主，政府可以實(shí)行貿(mào)易保護(hù)措施，利用關(guān)稅壁壘和非關(guān)稅壁壘撐起國(guó)內(nèi)新興產(chǎn)業(yè)的保護(hù)傘，幫助其發(fā)展成長(zhǎng)。

這方面的例子很多，比如，2005年商務(wù)部有關(guān)負(fù)責(zé)人宣稱我國(guó)汽車及零部件出口潛力巨大，因此商務(wù)部將在開拓海外市場(chǎng)、融資、保險(xiǎn)、技改、出口認(rèn)證和信息服務(wù)等方面采取有效措施，鼓勵(lì)和支持具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的國(guó)內(nèi)自主品牌轎車出口。一旦這些產(chǎn)業(yè)成熟了，可以與國(guó)外企業(yè)展開競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，則應(yīng)及時(shí)取消貿(mào)易保護(hù)措施，利用國(guó)際自由競(jìng)爭(zhēng)來促進(jìn)企業(yè)發(fā)展。

因此，政府應(yīng)根據(jù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的成熟情況制定合理的貿(mào)易政策及進(jìn)出口政策，對(duì)不成熟的給予適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)，對(duì)不需要加以保護(hù)的產(chǎn)業(yè)則引入國(guó)際自由競(jìng)爭(zhēng)，否則不利于激發(fā)企業(yè)效益的提高。此外，政府要提供促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施，如運(yùn)輸、郵電、通訊、能源等，并為人力資源的發(fā)展提供必需的物品和服務(wù)，如教育、職業(yè)培訓(xùn)等，來增強(qiáng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

3．實(shí)施監(jiān)督檢查職能

為了保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常秩序，政府需要通過一系列經(jīng)濟(jì)立法來建立一整套較為完備的企業(yè)行為規(guī)范，如控制產(chǎn)品質(zhì)量法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、環(huán)境保護(hù)法、稅收法、銀行法、廣告法、反壟斷法、勞動(dòng)保護(hù)法等，對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)嵤﹪?yán)厲控制。目前我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)流失、企業(yè)偷稅漏稅現(xiàn)象很嚴(yán)重，還有環(huán)境不斷惡化，以及企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)貪污腐敗問題都需要通過法制建設(shè)來加以解決。政府在這方面都應(yīng)發(fā)揮強(qiáng)有力的監(jiān)督職能。

(三)企業(yè)職能的定位

在現(xiàn)代企業(yè)制度下，國(guó)有企業(yè)和其他形式的企業(yè)一樣都是市場(chǎng)的法人主體，依法經(jīng)營(yíng)。通俗地說，政企分開以后，要求企業(yè)不能夠再像傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代那樣僅僅只作為政府的附屬物，不再在行政上隸屬于專業(yè)部門，而是應(yīng)該建立現(xiàn)代企業(yè)制度，成為獨(dú)立的法人實(shí)體，進(jìn)入市場(chǎng)，投身競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勝劣汰。在現(xiàn)代企業(yè)制度下，企業(yè)資產(chǎn)具有明確的實(shí)物邊界和價(jià)值邊界，有確定的政府機(jī)構(gòu)代表國(guó)家行使所有者職能，切實(shí)承擔(dān)起相應(yīng)的出資責(zé)任。企業(yè)將成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，在市場(chǎng)中獨(dú)立運(yùn)作法人財(cái)產(chǎn)，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，對(duì)出資者承擔(dān)保值增值的責(zé)任。

一方面，企業(yè)將以生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為主要職能。能為明確的盈利目標(biāo)而集中企業(yè)的力量，各級(jí)管理人員和一般職工按經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和勞動(dòng)貢獻(xiàn)獲取收益。住房、養(yǎng)老、醫(yī)療及其他福利事業(yè)由市場(chǎng)、社會(huì)或政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

另一方面，政府的行政管理職能、宏觀管理職能將與企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能分開。政府作為宏觀經(jīng)濟(jì)管理者，不能再像以前一樣隨意地干預(yù)和制裁企業(yè)，而是應(yīng)該通過產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施來體現(xiàn)國(guó)家意志；政府作為國(guó)有資產(chǎn)出資人，可以根據(jù)《公司法》的法定方式派代表進(jìn)入企業(yè)，參與和行使企業(yè)的重大經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，使所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，做到真正的政企分開，職能到位。

各級(jí)國(guó)有企業(yè)與政府的關(guān)系可以概括為：

一是政府只對(duì)投入企業(yè)的資本享有所有者權(quán)益，而不是經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)企業(yè)債務(wù)按投入資本比例負(fù)有限責(zé)任。

二是企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、照章納稅，追求市場(chǎng)份額與經(jīng)濟(jì)效益，以利潤(rùn)最大化為根本目標(biāo)。

三是企業(yè)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)負(fù)有保值增值的責(zé)任，在資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和盈虧狀況上接受政府監(jiān)督。

政企分開的原則主要有：

(一)政府和企業(yè)都是改革的主體

國(guó)企改革就是要改革國(guó)有企業(yè)的方方面面，使國(guó)有企業(yè)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義的生產(chǎn)目的。但改革的主體不是單一的企業(yè)或者政府，而是在政府和企業(yè)中各有分工。

一方面，政府的體制改革是國(guó)有企業(yè)改革的起點(diǎn)，政府能否真正給國(guó)有企業(yè)一個(gè)自由、穩(wěn)定的空間，決定著企業(yè)能否成為真正的法人主體和市場(chǎng)主體，也決定著企業(yè)內(nèi)部改革的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，政府在改革中的力度直接影響著企業(yè)的改革幅度，在政企分開中具有主導(dǎo)作用。

另一方面，企業(yè)的內(nèi)部改革將最終決定國(guó)有企業(yè)能否適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，在競(jìng)爭(zhēng)中取得優(yōu)勢(shì)。因此，可以說在國(guó)企改革中，政府和企業(yè)知自應(yīng)該發(fā)揮的作用不是對(duì)方或者其他主體能夠取代的，政府的職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)變同樣勢(shì)在必行。

(二)政企分開首先要轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政資分離

政府的宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能是國(guó)家政權(quán)賦予的行政權(quán)力，其目的是保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定和健康發(fā)展，管理范圍是所有經(jīng)濟(jì)組織的各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。政府的國(guó)有資產(chǎn)管理職能是政府以國(guó)有資產(chǎn)所有者的身份，依據(jù)有關(guān)法律享有的資產(chǎn)所有權(quán)，管理范圍只限于國(guó)有資產(chǎn)存在的組織，其目的是國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。在舊的體制下，政府的這兩項(xiàng)職能是沒有界限的，同一個(gè)政府部門既面對(duì)所有經(jīng)濟(jì)組織制定行政管理政策，又對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行企業(yè)管理和資產(chǎn)管理。

在這種情況下，一方面無法避免政府部門對(duì)國(guó)有企業(yè)的偏袒，破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使各種所有制形式的企業(yè)都無法健康發(fā)展；另一方面，也給政府部門干預(yù)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理提供了條件，不利于政企分開。所以，政企分開要首先轉(zhuǎn)變政府職能，把政府的宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能與國(guó)有資產(chǎn)管理職能分開，宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門對(duì)企業(yè)不分所有制性質(zhì)，統(tǒng)一管理，一視同仁，創(chuàng)造平等競(jìng)爭(zhēng)的政策環(huán)境，國(guó)有資產(chǎn)管理部門專門負(fù)責(zé)監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。

(三)理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)和法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的分離

國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)是通過組建并委托資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司運(yùn)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)來實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)和法人財(cái)產(chǎn)權(quán)相分離的目的的。因此，在政府國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、受托資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司和國(guó)有企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系必須理順。

一方面，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督權(quán)與國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能必須分開。政府作為國(guó)有資產(chǎn)所有者的代表只對(duì)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司進(jìn)行產(chǎn)權(quán)管理。這包括兩層含義：其一，政府只對(duì)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司進(jìn)行監(jiān)督，而不是直接對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督；其二，政府對(duì)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的監(jiān)管只是產(chǎn)權(quán)管理而不是直接的資產(chǎn)運(yùn)作。

另一方面，資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司對(duì)下屬企業(yè)的產(chǎn)權(quán)管理是管人與管資產(chǎn)相結(jié)合，資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司與下屬企業(yè)是規(guī)范的母子公司關(guān)系。在資產(chǎn)關(guān)系上，資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司與下屬企業(yè)是投資與被投資的關(guān)系，資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司作為出資者按照出資比例享有企業(yè)重大事宜的表決權(quán)和收益分配權(quán)；在人事關(guān)系上，資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司與子公司的董事會(huì)是委托代理關(guān)系，資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司按照出資比例通過委派產(chǎn)權(quán)代表或者董事人數(shù)，在下屬子公司的董事會(huì)中維護(hù)自己的權(quán)益。

政企分開，是一個(gè)政府、企業(yè)、市場(chǎng)三者互動(dòng)的過程，在這一過程中關(guān)鍵在政府。既然中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的方向是有效地促進(jìn)市場(chǎng)基礎(chǔ)性作用充分、健康地發(fā)揮，那么，政府就要重新審視現(xiàn)行職能的范圍和作用方式，并在具體的職能界定和行使上做到有進(jìn)有退和有強(qiáng)有弱。也就是說，政府的宏觀調(diào)控應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)手段為基礎(chǔ)，通過綜合運(yùn)用國(guó)家計(jì)劃、財(cái)政政策和貨幣政策，保證社會(huì)總需求和總供給的基本平衡，克服高通貨膨脹和高失業(yè)率，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，包括制度環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。具體地說，政企分開的內(nèi)容主要有：

(一)建立間接調(diào)控機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，政府組織領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作的方法也必須相應(yīng)轉(zhuǎn)變。即從過去以行政命令為基礎(chǔ)的直接管理微觀的領(lǐng)導(dǎo)方法，向以運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的間接管理宏觀調(diào)控的領(lǐng)導(dǎo)方法的轉(zhuǎn)變。間接調(diào)控要求政府必須以市場(chǎng)關(guān)系為中介環(huán)節(jié)和傳導(dǎo)媒介，采用各種經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，通過市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，從而將微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)導(dǎo)人宏觀層面的預(yù)定軌道和戰(zhàn)略目標(biāo)。換句話說，就是政府調(diào)控市場(chǎng)，市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)。

現(xiàn)階段，政府間接調(diào)控運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)手段主要指財(cái)政政策和貨幣政策。

從財(cái)政政策來看，政府可以通過預(yù)算的盈余或赤字、債務(wù)規(guī)模的縮小與擴(kuò)大、稅率的提高或降低、稅種稅目的增加或減少對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自發(fā)形成的經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)進(jìn)行“反周期”調(diào)控操作。

從貨幣政策來看，政府可以通過發(fā)放國(guó)債項(xiàng)目配套貸款、利率的降低或提高、商業(yè)銀行貸款限額控制、法定存款準(zhǔn)備金率的上浮或下調(diào)、中小企業(yè)貸款利率浮動(dòng)幅度的擴(kuò)大或減小等措施對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控。

實(shí)踐證明，我國(guó)的宏觀調(diào)控政策，即以積極的財(cái)政政策為主、輔之以穩(wěn)健的貨幣政策，取得了良好的實(shí)施效果。

與此同時(shí)，政府間接調(diào)控運(yùn)用的另一個(gè)手段是法律。完善的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)法律體系是保證有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過程的基礎(chǔ)和前提。這一法律體系包括：

一是有關(guān)約束政府自身行為的法律，如行政許可法、國(guó)家賠償法、行政處罰法、行政復(fù)議法。

二是有關(guān)規(guī)范市場(chǎng)主體的法律，如公司法、銀行法、勞動(dòng)法等。

三是有關(guān)維護(hù)市場(chǎng)秩序的法律，如反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、票據(jù)法、證券法等。

四是有關(guān)宏觀調(diào)控方面的法律，如預(yù)算法、稅法、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督法等。

五是有關(guān)社會(huì)保障的法律，如社會(huì)保障法、最低工資法等。

六是制定經(jīng)濟(jì)刑法。

(二)調(diào)節(jié)效率與公平的關(guān)系

效率與公平問題是一對(duì)社會(huì)矛盾體。我國(guó)在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作帶來了效率的提高和經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，同時(shí)也出現(xiàn)了社會(huì)成員收入差距的擴(kuò)大，甚至一定程度的兩極分化。特別是進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，由于多種因素的影響，中國(guó)收入差距呈現(xiàn)加速擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)。另外，地區(qū)之間的收入差距也存在擴(kuò)大趨勢(shì)。1998年?yáng)|部地區(qū)城鎮(zhèn)居民收入最高的省份相當(dāng)于西部地區(qū)收入最低省份的2．25倍。用反映地區(qū)收入差距的威爾遜系數(shù)來衡量，1995年這一系數(shù)為0．46，1998年上升到0．57。效率與公平的現(xiàn)實(shí)矛盾已經(jīng)凸顯。為此，政府應(yīng)在保證效率的前提下兼顧公平，防止個(gè)人收入差距過分懸殊的兩極分化，體現(xiàn)社會(huì)主義優(yōu)越性。

從宏觀層面上看，效率優(yōu)先意味著國(guó)家以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力的發(fā)展為目標(biāo)。從微觀層面上看，效率優(yōu)先意味著企業(yè)以發(fā)展為中心，以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)。我們堅(jiān)持效率優(yōu)先原則，并不否認(rèn)公平，更不能犧牲公平只顧效率。也就是說，效率體現(xiàn)差別，但差別過大，就容易引起社會(huì)不穩(wěn)定；公平有助于社會(huì)穩(wěn)定，但過度強(qiáng)調(diào)公平，社會(huì)就無法發(fā)展。

為了促進(jìn)效率，政府應(yīng)該盡快轉(zhuǎn)變職能，幫助企業(yè)甩掉包袱，促進(jìn)企業(yè)股份制改造和三項(xiàng)制度改革，推動(dòng)企業(yè)家長(zhǎng)期激勵(lì)約束機(jī)制的建立。

為了體現(xiàn)公平，實(shí)現(xiàn)全體人民的共同富裕，政府要把解決弱勢(shì)群體的社會(huì)保障問題放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更加突出的位置，進(jìn)一步完善公共財(cái)政體制，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加對(duì)社會(huì)保障事業(yè)的投入，積極采取諸如有效的轉(zhuǎn)移支付等政策，支持、幫助落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐步縮小區(qū)域差別，輔之以收入分配政策、稅收政策和社會(huì)保障體系等調(diào)節(jié)國(guó)民收入分配和再分配。

(三)建立完善的市場(chǎng)體系

社會(huì)主義市場(chǎng)體系要求有一個(gè)完善的市場(chǎng)體系。因?yàn)橹挥羞@樣，價(jià)值規(guī)律能夠充分發(fā)揮作用，把資源配置到效益較好的環(huán)節(jié)中去的優(yōu)勢(shì)才能發(fā)揮出來。市場(chǎng)體系的健全和完善的基本標(biāo)志是：市場(chǎng)主體多元化、市場(chǎng)交易規(guī)范化、市場(chǎng)類型層次化、交易手段現(xiàn)代化、商品和要素流動(dòng)自由化和市場(chǎng)法制健全化。針對(duì)目前的國(guó)有企業(yè)改革，我國(guó)政府急需規(guī)范化的市場(chǎng)是勞動(dòng)力市場(chǎng)、產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)和金融市場(chǎng)。

健全的勞動(dòng)力市場(chǎng)，一方面能使每個(gè)人都自主地決定謀取財(cái)富的行為，而這種決定達(dá)成與否只受個(gè)人能力等排除身份以外的綜合因素的影響。也就是說，健全的勞動(dòng)力市場(chǎng)使社會(huì)中的每一位成員都有權(quán)按契約方式擇業(yè)。另一方面，健全的勞動(dòng)力市場(chǎng)有利于促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定。因?yàn)?，健全的勞?dòng)力市場(chǎng)能給每一位成員提供社會(huì)和經(jīng)濟(jì)流動(dòng)性的機(jī)會(huì)，社會(huì)挫折就能通過這種流動(dòng)性而被消除，從而增加社會(huì)的穩(wěn)定性。

相反，如果勞動(dòng)力市場(chǎng)不健全，社會(huì)各收入群體之間的差別不易保持合理的水平，各群體之間因無合理的流動(dòng)而缺乏交流、聯(lián)系、理解與合作，最終產(chǎn)生矛盾、摩擦和隔閡。這使得正確處理和協(xié)調(diào)改革中不同社會(huì)利益群體之間的關(guān)系，以保證國(guó)企改革順利發(fā)展和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成為可能，進(jìn)而保證整個(gè)改革的進(jìn)程。在整個(gè)勞動(dòng)力市場(chǎng)中企業(yè)家市場(chǎng)的建立和完善對(duì)國(guó)企改革的成敗又是至關(guān)重要的。在生產(chǎn)力三大要素中，企業(yè)家是關(guān)鍵因素。離開了職業(yè)經(jīng)理人，資產(chǎn)就發(fā)揮不了作用，要發(fā)揮管理的作用，企業(yè)管理資源也應(yīng)進(jìn)入市場(chǎng)。只有這樣，企業(yè)才能通過市場(chǎng)機(jī)制聘請(qǐng)企業(yè)家。

另外，政府需要建立強(qiáng)大的信息數(shù)據(jù)庫(kù)，建立企業(yè)家評(píng)級(jí)系統(tǒng)，按A、B、C等級(jí)評(píng)價(jià)企業(yè)家，企業(yè)家的信用就值錢了，能干的信用好，企業(yè)愿意找你，不能干的自動(dòng)退出歷史舞臺(tái)。

企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的興起，為企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)提供了方便。現(xiàn)在政府要做的工作不是去人為地限制企業(yè)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的發(fā)展和企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易活動(dòng)，而是要積極地進(jìn)行規(guī)范引導(dǎo)，推動(dòng)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的健康發(fā)展。政府要建立起有效的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的控制體系，政府對(duì)整個(gè)轉(zhuǎn)讓過程要通過其建立的控制體系來進(jìn)行有效的監(jiān)控。這是在產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中保障包括國(guó)有產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的公有產(chǎn)權(quán)的合法權(quán)益和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、落實(shí)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行資產(chǎn)重組、債務(wù)重組，最直接、最現(xiàn)實(shí)的途徑就是通過資本市場(chǎng)來完成。由此可見，金融市場(chǎng)尤其是資本市場(chǎng)的規(guī)范對(duì)國(guó)企改革是何等重要。

(四)提供規(guī)范的配套服務(wù)

政企分開要求政府職能實(shí)現(xiàn)從“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。這具體要做好以下兩個(gè)方面的工作：

1．通過調(diào)節(jié)對(duì)外經(jīng)濟(jì)關(guān)系，參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)。

現(xiàn)代世界經(jīng)濟(jì)已經(jīng)使得各國(guó)的民族經(jīng)濟(jì)更是緊密地聯(lián)系在一起了。一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，要趕上世界先進(jìn)水平，關(guān)起門來搞建設(shè)是行不通的。因此，政府要繼續(xù)擴(kuò)大對(duì)外開放，推進(jìn)和完善全方位、多層次、寬領(lǐng)域的對(duì)外開放格局。鼓勵(lì)國(guó)企合理利用國(guó)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。積極吸引先進(jìn)技術(shù)，注重消化、吸收和創(chuàng)新。優(yōu)化進(jìn)出口商品結(jié)構(gòu)，實(shí)施市場(chǎng)多元化，擴(kuò)展對(duì)外貿(mào)易。改善投資環(huán)境，擴(kuò)大利用外資水平。確有條件的國(guó)企發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)到國(guó)外設(shè)立企業(yè)，開拓國(guó)際市場(chǎng)，國(guó)家要給予必要的支持，并加強(qiáng)監(jiān)督。

2．提供信息服務(wù)。

這是指政府利用它所處的特殊地位，及時(shí)地搜索、分析、整理各方面的信息，并及時(shí)地把它傳遞到各個(gè)方面去，提高全社會(huì)的信息分享程度，降低因信息不完全造成的無效率。企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)以后，政府理應(yīng)為企業(yè)提供及時(shí)、準(zhǔn)確、全面的信息服務(wù)。為此，必須在整個(gè)政府管理系統(tǒng)建立起功能齊全、現(xiàn)代化的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

從政府的最高決策層到基層都要建立專門的信息機(jī)構(gòu)，使上下左右形成縱橫交錯(cuò)的信息網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)信息的預(yù)測(cè)、收集、研究、整理、傳遞等工作。建立專門為企業(yè)服務(wù)的信息庫(kù)、資料庫(kù)、數(shù)據(jù)庫(kù)等，廣泛收集信息，并通過一支專業(yè)化的信息隊(duì)伍，服務(wù)于企業(yè)。

綜上所述，政府在國(guó)有企業(yè)改革中的作用是必不可少的。沒有政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控，整個(gè)國(guó)企改革就是一盤散沙。然而不恰當(dāng)?shù)恼毮芏ㄎ唬瑫?huì)使改革走上彎路，離我們的目標(biāo)越來越遠(yuǎn)。因此，政府要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)調(diào)控方式，盡快實(shí)現(xiàn)由直接經(jīng)濟(jì)管制向間接宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變，即政府要由偏重直接參與和管制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的模式，向服務(wù)、宏觀管理型模式轉(zhuǎn)變。只有實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)換，才能徹底解決政企不分、政資不分的弊病，為國(guó)有企業(yè)改革創(chuàng)造良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，引導(dǎo)改革走向成功。