公共財政體制是政府經(jīng)濟(jì)行為符合效率優(yōu)先的市場經(jīng)濟(jì)要求的一種制度安排，資源的稀缺性決定了不斷提高資源配置的效率是人們永遠(yuǎn)追求的目標(biāo)。

要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率，就必須要有相應(yīng)的效率裝置。實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率要求的效率裝置需要兩類制度安排：一類是效率市場的制度構(gòu)建，另一類是規(guī)范政府經(jīng)濟(jì)行為的政治行政制度構(gòu)建，兩者統(tǒng)一于同一社會經(jīng)濟(jì)制度之中，共同實現(xiàn)資源配置的效率要求。因此社會經(jīng)濟(jì)制度是由效率市場制度和政治行政制度共同組成的。由于效率的基本裝置是市場，因此效率資源配置的基礎(chǔ)也就是市場，即是說市場體制在資源配置中處于基礎(chǔ)性地位。市場體制的核心制度是充分競爭基礎(chǔ)上形成的價格制度安排。這個制度安排的基本特征是：

（1）消費(fèi)者主權(quán)和生產(chǎn)者主權(quán)的制度保證；

（2）消費(fèi)品和經(jīng)濟(jì)資源的獲得由出價競爭制度保證。

前一特征保證了消費(fèi)者和生產(chǎn)者各自根據(jù)自身的偏好在自由選擇的基礎(chǔ)上自動實現(xiàn)了雙方各自的利益極大化。后一個特征保證了實現(xiàn)資源配置優(yōu)化的帕累托均衡價格在充分競爭的基礎(chǔ)上得以形成。因此，市場體制下的價格制度安排確保了資源配置的帕累托優(yōu)化狀態(tài)。無數(shù)生產(chǎn)者和消費(fèi)者在追求自己利益最大化的動機(jī)下，通過價格競爭的方式得到了資源配置帕累托優(yōu)化狀態(tài)這個意外的結(jié)果。但是這個意外結(jié)果的獲得是以產(chǎn)權(quán)明晰為前提的，這就是說，只要某個主體能夠為市場提供有效的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，市場體制就能夠通過價格制度的調(diào)節(jié)自動地實現(xiàn)資源配置優(yōu)化。由于國家天然就具有“暴力潛能”方面的絕對優(yōu)勢，因此，由擁有“暴力潛能”優(yōu)勢的國家為市場提供產(chǎn)權(quán)保護(hù)就比單個的市場主體分別保護(hù)自已的產(chǎn)權(quán)效率高，這就是說，國家存在基本作用就是保護(hù)產(chǎn)權(quán)?！半x開了產(chǎn)權(quán)，人們很難對國家作出有產(chǎn)的分析”。

公共財政體制這種制度安排實際上是要解決好兩個方面的問題：

一是生產(chǎn)什么公共商品

二是如何生產(chǎn)公共商品

生產(chǎn)什么公共商品，涉及到社會公眾對公共商品的需求，關(guān)鍵是政府提供的公共商品要符合社會公眾的集體偏好，實現(xiàn)公共商品資源配置帕累托優(yōu)化狀態(tài)。但公共商品的需求偏好不可能像私人商品一樣通過貨幣投票來決定 .因為公共商品的生產(chǎn)成本只和社會公眾個人支付的價格發(fā)生間接的聯(lián)系——政府征收的收入和對公共商品生產(chǎn)的撥款是分開進(jìn)行的，社會公眾搞不清自己繳納的收入中間有多少用于國防，有多少用于政府行政管理，又有多少用于司法設(shè)施等，社會公眾所能感受到的只是自己的財政負(fù)擔(dān)和政府提供的公共商品的滿意程度。因此，實際中，如果社會公眾感受到財政負(fù)擔(dān)是合理的，對政府提供的公共商品是滿意的，那么公共商品的資源配置就是有效率的。

如何生產(chǎn)公共商品涉及到政府公共部門的效率問題，關(guān)鍵是公共部門要以最低成本生產(chǎn)出社會公眾需要的公共商品。如果政治家的決策反映了社會公眾對公共商品的真實偏好，而公共部門“生產(chǎn)”公共商品的過程又是不折不扣完全執(zhí)行政治家的決策，以成本最低的技術(shù)“生產(chǎn)”出公共商品，那么政府提供公共商品就是有效率的。因為它既保證了公共商品資源配置效率，又保證了公共商品生產(chǎn)效率——X效率。

以上兩個方面表明，要確保公共商品生產(chǎn)過程有效率，同樣需要有對公共部門生產(chǎn)行為激勵與約束的制度構(gòu)建。

1、要有確保公共財政體制有效運(yùn)行的民主政治制度安排。民主政治制度安排是公共財政體制的基石，沒有它，公共財政體制只會流于形式，不可能實質(zhì)運(yùn)行。因為只有民主政治制度才能確保社會公眾對公共商品偏好的充分表達(dá)，也才能確保社會公眾個人對公共商品的偏好以民主的社會公眾可接受的方式集合成為社會公眾全體偏好。同時，也只有民主政治制度安排，才能使社會公眾集體偏好成為政治家提供公共商品的決策。反之，也只有民主政治制度安排才能使嚴(yán)重決策失誤的政治家失去政治地位，從而確保各級政府首腦不唯上，不唯權(quán)，而只是對下負(fù)責(zé)——對選民社會公眾負(fù)責(zé)。否則，公共商品的提供只能反映少數(shù)個人偏好基礎(chǔ)上的所謂“國家需要”，公共商品資源配置效率低下的狀況不可能根本改變。

2、要有控制政府支出的制度安排。政府支出是為公共商品的生產(chǎn)提供資源，因此政府支出制度安排要能夠確保政府支出完全用于市場體制不能有效的公共商品的資源配置。這一方面要求政府職能必須從立憲層次上加以界定，市場和政府的分工必須在憲法條文中劃分清楚，政府行政及由此產(chǎn)生的支出必須有明確的法律依據(jù)，否則屬于非法行政和非法支出，其行為人的行為后果屬法律制裁之列。政府預(yù)算必須成為規(guī)范政府支出的法律文件，而不僅僅是政府的收支計劃。政府的一切支出必須有社會公眾民主基礎(chǔ)上選舉出的代表組成的立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，相應(yīng)形成政府預(yù)算的法律條文，財政部門具體安排政府支出撥款前必須向立法機(jī)關(guān)提交撥款的明確的法律依據(jù)，由立法機(jī)關(guān)審查通過才能據(jù)此撥款。另一方面要求有公共部門使用資源的有效監(jiān)督的制度安排。要保證公共部門必須按預(yù)算批準(zhǔn)的用途使用資源，把資源真正用在為社會公眾提供公共商品而不是用于自身的享受上。這就涉及到財政對公共部門使用公共資源的監(jiān)督以及審計部門對公共部門使用公共資源的審計，作出這方面的制度安排在我國具有十分重要的現(xiàn)實意義。

3、要有對公共部門“生產(chǎn)”公共商品效率估計的制度安排。公共部門既是“生產(chǎn)”公共商品的職能部門，又是公共商品決策的信息來源，這使得公共部門既可能導(dǎo)致本部門預(yù)算規(guī)模的擴(kuò)大，又可能把公共資源更多地用在自身享受而不是用于為社會公眾服務(wù)，因此，建構(gòu)對公共部門“生產(chǎn)”公共商品效率評估的制度安排在公共財政體制構(gòu)建中處于十分重要的地位。這包括公共部門內(nèi)部約束與激勵機(jī)制的制度安排，對公共部門提供公共商品績效評估的制度安排等。

4、要有控制政府收入的制度安排。政府為何要征收收入，從什么地方征收收入，如何征收收入，征收多少收入等都應(yīng)有立法 機(jī)關(guān)批準(zhǔn)法律依據(jù)。這就需要制定《政府收入基本法》，政府收入基本法是約束政府收入行為的根本法律制度安排。只有制定政府收入基本法才能從根本上約束政府公共部門亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款的所謂“三亂”行為。唯有如此，社會公眾才能依法繳納收入而不是依公共部門自己的文件繳納收入，政府和社會公眾分別享受收入基本法規(guī)定的權(quán)利，承擔(dān)收入基本規(guī)定的責(zé)任，征納雙方權(quán)利義務(wù)清楚明白?！墩杖牖痉ā分幸?guī)定政府收入制度的立法權(quán)、解釋權(quán)、調(diào)整權(quán)、征管權(quán)、收入使用批準(zhǔn)權(quán)等，其中立法權(quán)、解釋權(quán)、調(diào)整權(quán)、收入使用批準(zhǔn)權(quán)屬于立法機(jī)關(guān)，政府只能享有收入征管權(quán)?！墩杖牖痉ā返闹贫ㄉ婕暗矫恳粋€社會公民的切身利益，也涉及政府依法治國、依法行政的推行，應(yīng)當(dāng)作為公共財政體制制度安排中的重要環(huán)節(jié)。

準(zhǔn)確界定政府職能，消除“三位”現(xiàn)象

完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制最為根本的一條就是界定政府的職能、限定政府的權(quán)力、讓政府退出市場.當(dāng)前，之所以還存在著政府職能“錯位”、“越位”和“缺位”等現(xiàn)象，﹁個很重要的原因就是對政府究竟應(yīng)當(dāng)行使哪些職能還缺乏比較準(zhǔn)確的界定。各級政府尤其是多數(shù)地方政府仍將發(fā)展經(jīng)濟(jì)、開辟財源作為政府的首要職責(zé)，把公共服務(wù)作為第二職責(zé)。不少地方政府直接籌劃和投資競爭性項目，而用于公共服務(wù)的資金長期不足，缺口很大，越是基層財政，上述表現(xiàn)越突出，矛盾也越尖銳。公共財政還沒有從它“錯位”、“越位”的領(lǐng)域完全退出，而“缺位”的領(lǐng)域明顯進(jìn)入不足。

在公共財政體制下，政府主要具有經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等主要職能。過去政府在履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管職能方面比較到位，但在履行社會管理、公共服務(wù)職能方面還相當(dāng)滯后。因此，應(yīng)對我國政府現(xiàn)有的職能事項進(jìn)行逐一鑒別、篩選，這樣既可以消除“錯位”，把日益膨脹的機(jī)構(gòu)減下來，激發(fā)出政府的活力；又可以消除“越位”，把政府不該管的、不屬于社會公共需要領(lǐng)域的事務(wù)讓位于市場；還可以消除"缺位"，把政府該管的、本屬于社會公共需要領(lǐng)域的事情真正管好。只有按照滿足社會公共需要的要求去糾正好“錯位”、“越位”和“缺位”問題，才能真正實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變和歸位。

科學(xué)處理各級政府之間的關(guān)系

國外經(jīng)驗和國內(nèi)實踐表明，要實現(xiàn)公共財政體制良性循環(huán)，必須協(xié)調(diào)好中央集權(quán)與地方分權(quán)的關(guān)系，正確劃分事權(quán)與財權(quán)，依法規(guī)范和科學(xué)核定收支基礎(chǔ)，使財政分配關(guān)系建立在責(zé)權(quán)利相結(jié)合的基礎(chǔ)之上。

政府間事權(quán)的劃分是確保國家社會經(jīng)濟(jì)各項事業(yè)全面發(fā)展的政治保證。首先，事權(quán)劃分是分稅制財政體制完善的基本條件。1994年實行的分稅制財政體制雖然明確劃分了各級政府的財權(quán)，增強(qiáng)了中央宏觀調(diào)控能力，調(diào)動了地方政府的積極性。但由于各級政府間的事權(quán)沒有明確調(diào)整，事權(quán)與財權(quán)脫節(jié)，缺乏合理的支出范圍界定，導(dǎo)致地區(qū)之間苦樂不均，貧困地區(qū)公共服務(wù)水平偏低等新的矛盾。其次，事權(quán)劃分不清易于造成上下級政府之間互相推諉，致使政府的正常公共職能無法行使。所以，正確劃分好各級政府之間的事權(quán)是非常必要的。

在劃分中央與地方事權(quán)時，應(yīng)遵循受益原則、行政管理原則、國家利益原則。受益原則簡言之就是誰受益、誰管理；誰制造危害、誰負(fù)責(zé)。行政管理原則就是對于無法用受益范圍劃分的上下級政府共同承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)行政或者社會行政事務(wù)，按照行政管理的一定標(biāo)準(zhǔn)來劃分。如：凡是屬于全國范圍內(nèi)宏觀調(diào)控的事務(wù)，應(yīng)由中央政府來決定；凡是一個省范圍內(nèi)的宏觀調(diào)控，應(yīng)當(dāng)由省級政府來承擔(dān)。國家利益原則是從國家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會的高度出發(fā)，為維護(hù)國家的統(tǒng)一和主權(quán)，協(xié)調(diào)中央與地方以及地方各級政府之間事權(quán)關(guān)系的準(zhǔn)則。國家利益高于一切，一旦國家認(rèn)為有必要，則國家有權(quán)將劃歸地方的事權(quán)收回來。同時中央政府與上級政府有權(quán)對下級政府的各項具體事務(wù)進(jìn)行檢查、監(jiān)督和指導(dǎo)。應(yīng)根據(jù)各種公認(rèn)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，盡快調(diào)整中央與地方的支出范圍，將一些屬于中央事權(quán)但地方財政承擔(dān)支出的項目，劃為中央財政支出，由中央財政承擔(dān)；同時，屬于地方政府事權(quán)范圍的一些事務(wù)的決策權(quán)，中央應(yīng)盡量少干預(yù)、不干預(yù)或在出臺新的減收增支政策時，充分考慮地方財政的承受能力，對不同地區(qū)的不平衡差異進(jìn)行區(qū)別對待。

按照社會公共需要確定，政府公共支出范圍

在市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府對經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展的調(diào)控決不能像計劃經(jīng)濟(jì)時期的大包大攬，而是按市場規(guī)則、適應(yīng)市場要求辦事。構(gòu)建公共財政體制，政府提供公共服務(wù)的資金主要來自全體公民交納的稅收，公共支出應(yīng)主要用于“公共”領(lǐng)域。因此，應(yīng)該按照社會公共需要來確定公共支出范圍，主要包括三個方面的支出：一是維持性支出，包括國防、財政機(jī)關(guān)、公檢法司、基礎(chǔ)教育、科研、衛(wèi)生保健等支出；二是轉(zhuǎn)移性支出，主要包括價格補(bǔ)貼、補(bǔ)貼支出等；三是公共工程性支出，指大型公益性基礎(chǔ)設(shè)施的支出。財政要逐步從建設(shè)性支出中退出來，只涉及從事國計民生的大型公益基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。對維持性支出，財政只負(fù)責(zé)基礎(chǔ)性支出，對公益性支出則由社會負(fù)擔(dān)。

進(jìn)一步深化政府機(jī)構(gòu)改革

構(gòu)建公共財政體制，必須繼續(xù)深化政府機(jī)構(gòu)改革。政府機(jī)構(gòu)作為行政管理體制和經(jīng)濟(jì)管理體制的載體，應(yīng)根據(jù)行使政府職能的需要加以設(shè)置。構(gòu)建公共財政體制是對我國政府管理機(jī)構(gòu)的一次重大挑戰(zhàn)。在深化政府機(jī)構(gòu)改革時一定要充分體現(xiàn)公共財政理念，進(jìn)一步明確政府職能，并根據(jù)行使政府職能的要求調(diào)整和完善政府機(jī)構(gòu)，構(gòu)建適合我國國情的公共財政體制，然后據(jù)此設(shè)置行政機(jī)構(gòu)和人員配備，建立起一個適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)需要的、實行新公共管理的行政管理機(jī)構(gòu)，以促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善。

加強(qiáng)公共服務(wù)理念，提高政府服務(wù)水平

構(gòu)建公共財政體制要求我國財政從生產(chǎn)建設(shè)型財政向公共服務(wù)型財政轉(zhuǎn)變，要求政府提供的主要產(chǎn)品就是服務(wù)，即服務(wù)于市場、企事業(yè)單位和居民。也就是說，公共財政理念的內(nèi)在實質(zhì)就是服務(wù)性財政，政府的根本職能就是提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。政府應(yīng)改變自己的角色，集中精力搞好宏觀調(diào)控和創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，不直接干預(yù)企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動。政府應(yīng)把企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)和投資決策權(quán)真正交給企業(yè)；把社會自我調(diào)節(jié)的管理和職能交給中介機(jī)構(gòu)；把群眾自治范圍內(nèi)的事情交給群眾自己依法辦理。所有的政府行為都是為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展間接地提供動力，其目的就是讓市場充分發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，讓企業(yè)和居民唱主角。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，必須進(jìn)一步加強(qiáng)立法，建立富有成效的法律調(diào)整機(jī)制；進(jìn)一步改進(jìn)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的方式方法，切實把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來；進(jìn)一步提高政府的服務(wù)意識和服務(wù)水平，為社會和居民提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品。