公共財(cái)政體制是政府經(jīng)濟(jì)行為符合效率優(yōu)先的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的一種制度安排，資源的稀缺性決定了不斷提高資源配置的效率是人們永遠(yuǎn)追求的目標(biāo)。

要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率，就必須要有相應(yīng)的效率裝置。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率要求的效率裝置需要兩類制度安排：一類是效率市場(chǎng)的制度構(gòu)建，另一類是規(guī)范政府經(jīng)濟(jì)行為的政治行政制度構(gòu)建，兩者統(tǒng)一于同一社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度之中，共同實(shí)現(xiàn)資源配置的效率要求。因此社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度是由效率市場(chǎng)制度和政治行政制度共同組成的。由于效率的基本裝置是市場(chǎng)，因此效率資源配置的基礎(chǔ)也就是市場(chǎng)，即是說市場(chǎng)體制在資源配置中處于基礎(chǔ)性地位。市場(chǎng)體制的核心制度是充分競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)上形成的價(jià)格制度安排。這個(gè)制度安排的基本特征是：

（1）消費(fèi)者主權(quán)和生產(chǎn)者主權(quán)的制度保證；

（2）消費(fèi)品和經(jīng)濟(jì)資源的獲得由出價(jià)競(jìng)爭(zhēng)制度保證。

前一特征保證了消費(fèi)者和生產(chǎn)者各自根據(jù)自身的偏好在自由選擇的基礎(chǔ)上自動(dòng)實(shí)現(xiàn)了雙方各自的利益極大化。后一個(gè)特征保證了實(shí)現(xiàn)資源配置優(yōu)化的帕累托均衡價(jià)格在充分競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上得以形成。因此，市場(chǎng)體制下的價(jià)格制度安排確保了資源配置的帕累托優(yōu)化狀態(tài)。無數(shù)生產(chǎn)者和消費(fèi)者在追求自己利益最大化的動(dòng)機(jī)下，通過價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)的方式得到了資源配置帕累托優(yōu)化狀態(tài)這個(gè)意外的結(jié)果。但是這個(gè)意外結(jié)果的獲得是以產(chǎn)權(quán)明晰為前提的，這就是說，只要某個(gè)主體能夠?yàn)槭袌?chǎng)提供有效的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，市場(chǎng)體制就能夠通過價(jià)格制度的調(diào)節(jié)自動(dòng)地實(shí)現(xiàn)資源配置優(yōu)化。由于國(guó)家天然就具有“暴力潛能”方面的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，因此，由擁有“暴力潛能”優(yōu)勢(shì)的國(guó)家為市場(chǎng)提供產(chǎn)權(quán)保護(hù)就比單個(gè)的市場(chǎng)主體分別保護(hù)自已的產(chǎn)權(quán)效率高，這就是說，國(guó)家存在基本作用就是保護(hù)產(chǎn)權(quán)?！半x開了產(chǎn)權(quán)，人們很難對(duì)國(guó)家作出有產(chǎn)的分析”。

公共財(cái)政體制這種制度安排實(shí)際上是要解決好兩個(gè)方面的問題：

一是生產(chǎn)什么公共商品

二是如何生產(chǎn)公共商品

生產(chǎn)什么公共商品，涉及到社會(huì)公眾對(duì)公共商品的需求，關(guān)鍵是政府提供的公共商品要符合社會(huì)公眾的集體偏好，實(shí)現(xiàn)公共商品資源配置帕累托優(yōu)化狀態(tài)。但公共商品的需求偏好不可能像私人商品一樣通過貨幣投票來決定 .因?yàn)楣采唐返?a href="/wiki/%E7%94%9F%E4%BA%A7%E6%88%90%E6%9C%AC" title="生產(chǎn)成本">生產(chǎn)成本只和社會(huì)公眾個(gè)人支付的價(jià)格發(fā)生間接的聯(lián)系——政府征收的收入和對(duì)公共商品生產(chǎn)的撥款是分開進(jìn)行的，社會(huì)公眾搞不清自己繳納的收入中間有多少用于國(guó)防，有多少用于政府行政管理，又有多少用于司法設(shè)施等，社會(huì)公眾所能感受到的只是自己的財(cái)政負(fù)擔(dān)和政府提供的公共商品的滿意程度。因此，實(shí)際中，如果社會(huì)公眾感受到財(cái)政負(fù)擔(dān)是合理的，對(duì)政府提供的公共商品是滿意的，那么公共商品的資源配置就是有效率的。

如何生產(chǎn)公共商品涉及到政府公共部門的效率問題，關(guān)鍵是公共部門要以最低成本生產(chǎn)出社會(huì)公眾需要的公共商品。如果政治家的決策反映了社會(huì)公眾對(duì)公共商品的真實(shí)偏好，而公共部門“生產(chǎn)”公共商品的過程又是不折不扣完全執(zhí)行政治家的決策，以成本最低的技術(shù)“生產(chǎn)”出公共商品，那么政府提供公共商品就是有效率的。因?yàn)樗缺ＷC了公共商品資源配置效率，又保證了公共商品生產(chǎn)效率——X效率。

以上兩個(gè)方面表明，要確保公共商品生產(chǎn)過程有效率，同樣需要有對(duì)公共部門生產(chǎn)行為激勵(lì)與約束的制度構(gòu)建。

1、要有確保公共財(cái)政體制有效運(yùn)行的民主政治制度安排。民主政治制度安排是公共財(cái)政體制的基石，沒有它，公共財(cái)政體制只會(huì)流于形式，不可能實(shí)質(zhì)運(yùn)行。因?yàn)橹挥忻裰髡沃贫炔拍艽_保社會(huì)公眾對(duì)公共商品偏好的充分表達(dá)，也才能確保社會(huì)公眾個(gè)人對(duì)公共商品的偏好以民主的社會(huì)公眾可接受的方式集合成為社會(huì)公眾全體偏好。同時(shí)，也只有民主政治制度安排，才能使社會(huì)公眾集體偏好成為政治家提供公共商品的決策。反之，也只有民主政治制度安排才能使嚴(yán)重決策失誤的政治家失去政治地位，從而確保各級(jí)政府首腦不唯上，不唯權(quán)，而只是對(duì)下負(fù)責(zé)——對(duì)選民社會(huì)公眾負(fù)責(zé)。否則，公共商品的提供只能反映少數(shù)個(gè)人偏好基礎(chǔ)上的所謂“國(guó)家需要”，公共商品資源配置效率低下的狀況不可能根本改變。

2、要有控制政府支出的制度安排。政府支出是為公共商品的生產(chǎn)提供資源，因此政府支出制度安排要能夠確保政府支出完全用于市場(chǎng)體制不能有效的公共商品的資源配置。這一方面要求政府職能必須從立憲層次上加以界定，市場(chǎng)和政府的分工必須在憲法條文中劃分清楚，政府行政及由此產(chǎn)生的支出必須有明確的法律依據(jù)，否則屬于非法行政和非法支出，其行為人的行為后果屬法律制裁之列。政府預(yù)算必須成為規(guī)范政府支出的法律文件，而不僅僅是政府的收支計(jì)劃。政府的一切支出必須有社會(huì)公眾民主基礎(chǔ)上選舉出的代表組成的立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，相應(yīng)形成政府預(yù)算的法律條文，財(cái)政部門具體安排政府支出撥款前必須向立法機(jī)關(guān)提交撥款的明確的法律依據(jù)，由立法機(jī)關(guān)審查通過才能據(jù)此撥款。另一方面要求有公共部門使用資源的有效監(jiān)督的制度安排。要保證公共部門必須按預(yù)算批準(zhǔn)的用途使用資源，把資源真正用在為社會(huì)公眾提供公共商品而不是用于自身的享受上。這就涉及到財(cái)政對(duì)公共部門使用公共資源的監(jiān)督以及審計(jì)部門對(duì)公共部門使用公共資源的審計(jì)，作出這方面的制度安排在我國(guó)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

3、要有對(duì)公共部門“生產(chǎn)”公共商品效率估計(jì)的制度安排。公共部門既是“生產(chǎn)”公共商品的職能部門，又是公共商品決策的信息來源，這使得公共部門既可能導(dǎo)致本部門預(yù)算規(guī)模的擴(kuò)大，又可能把公共資源更多地用在自身享受而不是用于為社會(huì)公眾服務(wù)，因此，建構(gòu)對(duì)公共部門“生產(chǎn)”公共商品效率評(píng)估的制度安排在公共財(cái)政體制構(gòu)建中處于十分重要的地位。這包括公共部門內(nèi)部約束與激勵(lì)機(jī)制的制度安排，對(duì)公共部門提供公共商品績(jī)效評(píng)估的制度安排等。

4、要有控制政府收入的制度安排。政府為何要征收收入，從什么地方征收收入，如何征收收入，征收多少收入等都應(yīng)有立法 機(jī)關(guān)批準(zhǔn)法律依據(jù)。這就需要制定《政府收入基本法》，政府收入基本法是約束政府收入行為的根本法律制度安排。只有制定政府收入基本法才能從根本上約束政府公共部門亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款的所謂“三亂”行為。唯有如此，社會(huì)公眾才能依法繳納收入而不是依公共部門自己的文件繳納收入，政府和社會(huì)公眾分別享受收入基本法規(guī)定的權(quán)利，承擔(dān)收入基本規(guī)定的責(zé)任，征納雙方權(quán)利義務(wù)清楚明白?！墩杖牖痉ā分幸?guī)定政府收入制度的立法權(quán)、解釋權(quán)、調(diào)整權(quán)、征管權(quán)、收入使用批準(zhǔn)權(quán)等，其中立法權(quán)、解釋權(quán)、調(diào)整權(quán)、收入使用批準(zhǔn)權(quán)屬于立法機(jī)關(guān)，政府只能享有收入征管權(quán)?！墩杖牖痉ā返闹贫ㄉ婕暗矫恳粋€(gè)社會(huì)公民的切身利益，也涉及政府依法治國(guó)、依法行政的推行，應(yīng)當(dāng)作為公共財(cái)政體制制度安排中的重要環(huán)節(jié)。

準(zhǔn)確界定政府職能，消除“三位”現(xiàn)象

完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制最為根本的一條就是界定政府的職能、限定政府的權(quán)力、讓政府退出市場(chǎng).當(dāng)前，之所以還存在著政府職能“錯(cuò)位”、“越位”和“缺位”等現(xiàn)象，﹁個(gè)很重要的原因就是對(duì)政府究竟應(yīng)當(dāng)行使哪些職能還缺乏比較準(zhǔn)確的界定。各級(jí)政府尤其是多數(shù)地方政府仍將發(fā)展經(jīng)濟(jì)、開辟財(cái)源作為政府的首要職責(zé)，把公共服務(wù)作為第二職責(zé)。不少地方政府直接籌劃和投資競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，而用于公共服務(wù)的資金長(zhǎng)期不足，缺口很大，越是基層財(cái)政，上述表現(xiàn)越突出，矛盾也越尖銳。公共財(cái)政還沒有從它“錯(cuò)位”、“越位”的領(lǐng)域完全退出，而“缺位”的領(lǐng)域明顯進(jìn)入不足。

在公共財(cái)政體制下，政府主要具有經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等主要職能。過去政府在履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管職能方面比較到位，但在履行社會(huì)管理、公共服務(wù)職能方面還相當(dāng)滯后。因此，應(yīng)對(duì)我國(guó)政府現(xiàn)有的職能事項(xiàng)進(jìn)行逐一鑒別、篩選，這樣既可以消除“錯(cuò)位”，把日益膨脹的機(jī)構(gòu)減下來，激發(fā)出政府的活力；又可以消除“越位”，把政府不該管的、不屬于社會(huì)公共需要領(lǐng)域的事務(wù)讓位于市場(chǎng)；還可以消除"缺位"，把政府該管的、本屬于社會(huì)公共需要領(lǐng)域的事情真正管好。只有按照滿足社會(huì)公共需要的要求去糾正好“錯(cuò)位”、“越位”和“缺位”問題，才能真正實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變和歸位。

科學(xué)處理各級(jí)政府之間的關(guān)系

國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)實(shí)踐表明，要實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政體制良性循環(huán)，必須協(xié)調(diào)好中央集權(quán)與地方分權(quán)的關(guān)系，正確劃分事權(quán)與財(cái)權(quán)，依法規(guī)范和科學(xué)核定收支基礎(chǔ)，使財(cái)政分配關(guān)系建立在責(zé)權(quán)利相結(jié)合的基礎(chǔ)之上。

政府間事權(quán)的劃分是確保國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)事業(yè)全面發(fā)展的政治保證。首先，事權(quán)劃分是分稅制財(cái)政體制完善的基本條件。1994年實(shí)行的分稅制財(cái)政體制雖然明確劃分了各級(jí)政府的財(cái)權(quán)，增強(qiáng)了中央宏觀調(diào)控能力，調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性。但由于各級(jí)政府間的事權(quán)沒有明確調(diào)整，事權(quán)與財(cái)權(quán)脫節(jié)，缺乏合理的支出范圍界定，導(dǎo)致地區(qū)之間苦樂不均，貧困地區(qū)公共服務(wù)水平偏低等新的矛盾。其次，事權(quán)劃分不清易于造成上下級(jí)政府之間互相推諉，致使政府的正常公共職能無法行使。所以，正確劃分好各級(jí)政府之間的事權(quán)是非常必要的。

在劃分中央與地方事權(quán)時(shí)，應(yīng)遵循受益原則、行政管理原則、國(guó)家利益原則。受益原則簡(jiǎn)言之就是誰受益、誰管理；誰制造危害、誰負(fù)責(zé)。行政管理原則就是對(duì)于無法用受益范圍劃分的上下級(jí)政府共同承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)行政或者社會(huì)行政事務(wù)，按照行政管理的一定標(biāo)準(zhǔn)來劃分。如：凡是屬于全國(guó)范圍內(nèi)宏觀調(diào)控的事務(wù)，應(yīng)由中央政府來決定；凡是一個(gè)省范圍內(nèi)的宏觀調(diào)控，應(yīng)當(dāng)由省級(jí)政府來承擔(dān)。國(guó)家利益原則是從國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的高度出發(fā)，為維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和主權(quán)，協(xié)調(diào)中央與地方以及地方各級(jí)政府之間事權(quán)關(guān)系的準(zhǔn)則。國(guó)家利益高于一切，一旦國(guó)家認(rèn)為有必要，則國(guó)家有權(quán)將劃歸地方的事權(quán)收回來。同時(shí)中央政府與上級(jí)政府有權(quán)對(duì)下級(jí)政府的各項(xiàng)具體事務(wù)進(jìn)行檢查、監(jiān)督和指導(dǎo)。應(yīng)根據(jù)各種公認(rèn)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，盡快調(diào)整中央與地方的支出范圍，將一些屬于中央事權(quán)但地方財(cái)政承擔(dān)支出的項(xiàng)目，劃為中央財(cái)政支出，由中央財(cái)政承擔(dān)；同時(shí)，屬于地方政府事權(quán)范圍的一些事務(wù)的決策權(quán)，中央應(yīng)盡量少干預(yù)、不干預(yù)或在出臺(tái)新的減收增支政策時(shí)，充分考慮地方財(cái)政的承受能力，對(duì)不同地區(qū)的不平衡差異進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。

按照社會(huì)公共需要確定，政府公共支出范圍

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的調(diào)控決不能像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的大包大攬，而是按市場(chǎng)規(guī)則、適應(yīng)市場(chǎng)要求辦事。構(gòu)建公共財(cái)政體制，政府提供公共服務(wù)的資金主要來自全體公民交納的稅收，公共支出應(yīng)主要用于“公共”領(lǐng)域。因此，應(yīng)該按照社會(huì)公共需要來確定公共支出范圍，主要包括三個(gè)方面的支出：一是維持性支出，包括國(guó)防、財(cái)政機(jī)關(guān)、公檢法司、基礎(chǔ)教育、科研、衛(wèi)生保健等支出；二是轉(zhuǎn)移性支出，主要包括價(jià)格補(bǔ)貼、補(bǔ)貼支出等；三是公共工程性支出，指大型公益性基礎(chǔ)設(shè)施的支出。財(cái)政要逐步從建設(shè)性支出中退出來，只涉及從事國(guó)計(jì)民生的大型公益基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。對(duì)維持性支出，財(cái)政只負(fù)責(zé)基礎(chǔ)性支出，對(duì)公益性支出則由社會(huì)負(fù)擔(dān)。

進(jìn)一步深化政府機(jī)構(gòu)改革

構(gòu)建公共財(cái)政體制，必須繼續(xù)深化政府機(jī)構(gòu)改革。政府機(jī)構(gòu)作為行政管理體制和經(jīng)濟(jì)管理體制的載體，應(yīng)根據(jù)行使政府職能的需要加以設(shè)置。構(gòu)建公共財(cái)政體制是對(duì)我國(guó)政府管理機(jī)構(gòu)的一次重大挑戰(zhàn)。在深化政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)一定要充分體現(xiàn)公共財(cái)政理念，進(jìn)一步明確政府職能，并根據(jù)行使政府職能的要求調(diào)整和完善政府機(jī)構(gòu)，構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的公共財(cái)政體制，然后據(jù)此設(shè)置行政機(jī)構(gòu)和人員配備，建立起一個(gè)適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的、實(shí)行新公共管理的行政管理機(jī)構(gòu)，以促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善。

加強(qiáng)公共服務(wù)理念，提高政府服務(wù)水平

構(gòu)建公共財(cái)政體制要求我國(guó)財(cái)政從生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政向公共服務(wù)型財(cái)政轉(zhuǎn)變，要求政府提供的主要產(chǎn)品就是服務(wù)，即服務(wù)于市場(chǎng)、企事業(yè)單位和居民。也就是說，公共財(cái)政理念的內(nèi)在實(shí)質(zhì)就是服務(wù)性財(cái)政，政府的根本職能就是提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。政府應(yīng)改變自己的角色，集中精力搞好宏觀調(diào)控和創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，不直接干預(yù)企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。政府應(yīng)把企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)和投資決策權(quán)真正交給企業(yè)；把社會(huì)自我調(diào)節(jié)的管理和職能交給中介機(jī)構(gòu)；把群眾自治范圍內(nèi)的事情交給群眾自己依法辦理。所有的政府行為都是為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展間接地提供動(dòng)力，其目的就是讓市場(chǎng)充分發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，讓企業(yè)和居民唱主角。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須進(jìn)一步加強(qiáng)立法，建立富有成效的法律調(diào)整機(jī)制；進(jìn)一步改進(jìn)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管的方式方法，切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來；進(jìn)一步提高政府的服務(wù)意識(shí)和服務(wù)水平，為社會(huì)和居民提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品。