公共管理學(xué)，是運(yùn)用管理學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科理論與方法專門研究公共組織，尤其是政府組織的管理活動(dòng)及其規(guī)律的學(xué)科群體系。在西方，它源于20世紀(jì)初形成的傳統(tǒng)公共行政學(xué)和60-70年代流行的新公共行政學(xué)，后于70年代末期開始因受到公共政策和工商管理兩個(gè)學(xué)科取向的強(qiáng)烈影響而逐漸發(fā)展起來(lái)。如今它已經(jīng)成為融合了公共政策、公共事務(wù)管理等多個(gè)學(xué)科方向的大學(xué)科門類。

在我國(guó)，它最早被稱為行政學(xué)或行政管理學(xué)，隸屬于法學(xué)類一級(jí)學(xué)科政治學(xué)門下，1997年研究生培養(yǎng)學(xué)科調(diào)整后才正式成為管理學(xué)大門類下的一級(jí)學(xué)科。目前它包含原行政管理、社會(huì)醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生事業(yè)管理、教育經(jīng)濟(jì)與管理、社會(huì)保障、土地資源管理等5個(gè)二級(jí)學(xué)科。該學(xué)科群體系還有待進(jìn)一步完善。

從1924年美國(guó)希拉丘斯大學(xué)麥克斯韋爾公民與公共事務(wù)學(xué)院首開先河之后，公共管理研究生教育在歐洲、北美的一些發(fā)達(dá)國(guó)家中，已有超過(guò)半個(gè)世紀(jì)的辦學(xué)歷史。尤其是從第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)，各種社會(huì)問(wèn)題日益增多，且愈加復(fù)雜，從而對(duì)政府官員及公共機(jī)構(gòu)的管理人員的專業(yè)素質(zhì)提出了挑戰(zhàn)，促進(jìn)了公共管理人才教育培養(yǎng)工作的蓬勃興起。目前，該學(xué)科已成為很多國(guó)家培養(yǎng)高層次、應(yīng)用型公共管理人才（公共管理碩士）的主要途徑之一。

公共管理學(xué)是70年代末期以后因?yàn)槭艿焦舱邔W(xué)科范式和工商管理學(xué)科范式的影響而在原新公共行政學(xué)的基礎(chǔ)上形成的。其主要特點(diǎn)：

①在綜合運(yùn)用多學(xué)科理論與方法的同時(shí)更重視從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來(lái)研究公共管理問(wèn)題，在重視定性分析的同時(shí)更強(qiáng)調(diào)定量分析工具的運(yùn)用；

②以公共利益為核心展開對(duì)公共機(jī)構(gòu)與其它社會(huì)機(jī)構(gòu)（各類企業(yè)和公共組織等）以及與個(gè)人之間的利益關(guān)系問(wèn)題的研究，大大拓展了以往公共行政學(xué)的研究領(lǐng)域：它涉及的對(duì)象，除了政府組織管理外，還包括一般的社會(huì)公共組織、公益性組織或非政府組織（NGO）、非營(yíng)利組織（NPO）的管理問(wèn)題；它涉及的主題眾多，如政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)、外部性、公共物品、公共選擇、政府失敗、公共政治管理、公共（人力、財(cái)力、信息）資源管理等等。

公共管理學(xué)作為一門新興的應(yīng)用學(xué)科，在公共管理活動(dòng)中，特別是在我國(guó)當(dāng)前進(jìn)一步深化改革的形勢(shì)下，學(xué)習(xí)和研究它具有十分重要的意義。

（1）學(xué)習(xí)和研究公共管理學(xué)有助于推動(dòng)公共管理的科學(xué)化、民主化和法制化的進(jìn)程。

實(shí)現(xiàn)公共管理的科學(xué)化、民主化、法制化，這是公共管理發(fā)展的基本趨勢(shì)和社會(huì)發(fā)展的必然要求，也是我國(guó)政治體制改革的一個(gè)基本目標(biāo)。

（2）學(xué)習(xí)和研究公共管理學(xué)有助于促進(jìn)社會(huì)的整體協(xié)調(diào)與發(fā)展。

和平與發(fā)展，是當(dāng)今世界的兩大主題。一個(gè)國(guó)家的發(fā)展不是某一方面的發(fā)展，必須是社會(huì)的整體進(jìn)步，其中包括經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人的生活質(zhì)量的提高，社會(huì)資源的優(yōu)化配置等；這些都離不開科學(xué)的公共管理。另一方面，公共管理的科學(xué)化程度本身，也是衡量社會(huì)發(fā)展程度的重要標(biāo)志之一。

（3）學(xué)習(xí)和研究公共管理學(xué)有利于建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義。

我國(guó)現(xiàn)處于社會(huì)主義初級(jí)階段，在這樣的現(xiàn)實(shí)狀況下，如何進(jìn)行公共管理，沒(méi)有現(xiàn)成的模式可供我們照抄照搬，必須根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，從實(shí)際出發(fā)，借鑒別人的經(jīng)驗(yàn)，探索有中國(guó)特色的公共管理規(guī)律，建立起適應(yīng)我國(guó)生產(chǎn)力發(fā)展水平和社會(huì)主義制度的公共管理體制，從而使有中國(guó)特色的社會(huì)主義制度的優(yōu)越性得到充分發(fā)揮。這就需要學(xué)習(xí)和研究公共管理學(xué)。

（4）學(xué)習(xí)和研究公共管理學(xué)有助于提高公共管理人員的管理素質(zhì)和管理能力。

我國(guó)要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，必須造就一支高素質(zhì)的公共管理人員隊(duì)伍。這是因?yàn)椋菏紫?，公共管理的?duì)象——社會(huì)公共事務(wù)的范圍十分廣泛，復(fù)雜程度極高；其次，公共管理實(shí)施的結(jié)果必然會(huì)對(duì)社會(huì)成員產(chǎn)生利益上的不同影響，形成一些社會(huì)矛盾，從而加大了公共管理的難度；第三，公共管理手段的創(chuàng)新需要依賴多學(xué)科知識(shí)，較單一的知識(shí)結(jié)構(gòu)難以勝任公共管理發(fā)展的要求。這些都對(duì)公共管理人員提出了新的挑戰(zhàn)，迫使我們必須通過(guò)學(xué)習(xí)和研究公共管理學(xué)，改善公共管理人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高他們的管理能力，從而提高整個(gè)社會(huì)的公共管理水平。

(一)理論分析方法

理論分析方法又稱為規(guī)范分析方法，它是一種通過(guò)價(jià)值判斷做出結(jié)論的分析方法。該方法重視價(jià)值賦予，認(rèn)為尋求公正、合理的價(jià)值應(yīng)是人類行為的基本準(zhǔn)則；它的方法論特征是“應(yīng)然性”。公共管理使用該方法的操作規(guī)程是：先確立一定的理念、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)或行為規(guī)范，然后據(jù)此對(duì)公共管理（內(nèi)容和過(guò)程）的“是”、“非”作出一定的評(píng)價(jià)，從而回答“應(yīng)該怎么樣”的問(wèn)題。

(二)系統(tǒng)分析方法

系統(tǒng)分析方法是社會(huì)科學(xué)研究經(jīng)常采用的方法。在公共管理學(xué)中，系統(tǒng)分析方法是一種運(yùn)用系統(tǒng)工程的理論和方法來(lái)分析公共管理現(xiàn)象和過(guò)程，把管理機(jī)構(gòu)、管理對(duì)象的各種環(huán)節(jié)、各個(gè)層次都當(dāng)作一個(gè)相互關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)整體進(jìn)行全面的考察和分析，以確定最優(yōu)化的目標(biāo)和實(shí)施方案的研究方法。系統(tǒng)分析方法注重系統(tǒng)的整體協(xié)調(diào)、系統(tǒng)的環(huán)境適應(yīng)性以及系統(tǒng)的整體功能的最優(yōu)化。在公共管理學(xué)中，系統(tǒng)分析方法的內(nèi)容主要包括圍繞著公共管理現(xiàn)象和過(guò)程所進(jìn)行的整體分析、環(huán)境分析、結(jié)構(gòu)分析、層次分析、相關(guān)分析等。

(三)數(shù)量分析方法

公共管理學(xué)中的數(shù)量分析方法是指在廣泛收集有關(guān)公共管理現(xiàn)象的大量數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用現(xiàn)代數(shù)學(xué)方法和定量分析技術(shù)，通過(guò)采用電子計(jì)算機(jī)等高科技手段，對(duì)這些數(shù)據(jù)及它們之間的關(guān)系進(jìn)行分析，從而認(rèn)識(shí)和掌握公共管理活動(dòng)的規(guī)律的一種研究方法。采用此方法的基本要求是：必須以準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)資料為基礎(chǔ)。難點(diǎn)是：由于人類感情的復(fù)雜性，人類行為的不確定性，人類心理活動(dòng)的難以預(yù)知性，對(duì)于公共管理現(xiàn)象不是簡(jiǎn)單的數(shù)字就能完全說(shuō)明的，這就給研究帶來(lái)了一定的困難。因此，一般要求將定性研究方法與該方法配合使用。

(四)比較分析方法

比較分析方法是指把事物不同的或相似的特征放在一起進(jìn)行對(duì)比，從中找出共同點(diǎn)、本質(zhì)性或規(guī)律性的東西，以指導(dǎo)公共管理實(shí)踐的研究方法。它是一種既適用于空間序列，又適用于時(shí)間系列的分析方法。比較分析法可分為橫向比較與縱向比較兩種具體方式。公共管理學(xué)中的橫向比較是指對(duì)不同國(guó)家或地區(qū)的公共管理系統(tǒng)及過(guò)程加以比較，以發(fā)現(xiàn)彼此之間的差異或優(yōu)劣，取長(zhǎng)補(bǔ)短；縱向比較是指對(duì)同一個(gè)國(guó)家或地區(qū)在不同歷史時(shí)期的公共管理系統(tǒng)及過(guò)程加以比較，從中找出某些變化的原因和實(shí)質(zhì)，作為公共管理的借鑒。常用作比較的公共管理范疇主要有：公共管理思想、公共管理原則、公共管理職能、公共管理體制、公共管理方式、公共管理手段等。

(五)實(shí)驗(yàn)分析方法

實(shí)驗(yàn)分析方法來(lái)源于自然科學(xué)。在公共管理學(xué)中，這種方法是通過(guò)設(shè)計(jì)模擬實(shí)驗(yàn)，將公共管理的某些現(xiàn)象和發(fā)展過(guò)程再現(xiàn)出來(lái)，以發(fā)現(xiàn)它們?cè)诂F(xiàn)實(shí)社會(huì)中的真實(shí)面貌，為科學(xué)地從事公共管理提供可靠依據(jù)。比如，將公共管理的某一項(xiàng)制度、某一項(xiàng)政策、某一種新的管理方法進(jìn)行實(shí)驗(yàn)，在局部取得經(jīng)驗(yàn)后，再將其全面推廣。

(六)資料分析方法

資料分析方法又稱文獻(xiàn)法或間接研究方法。公共管理學(xué)中的資料分析方法主要是通過(guò)查閱現(xiàn)有文獻(xiàn)資料中與公共管理相關(guān)的內(nèi)容，從中尋求對(duì)一定公共管理現(xiàn)象或公共管理問(wèn)題的了解、理解。文獻(xiàn)資料的表現(xiàn)形式主要有法律法規(guī)條文、政策文件、文書檔案、報(bào)刊、論文、研究報(bào)告等。由于公共管理行為具有較強(qiáng)的規(guī)范性，因此，通過(guò)運(yùn)用資料分析方法，能夠經(jīng)常性地、較為清楚地了解公共管理問(wèn)題的起因、解決問(wèn)題的過(guò)程等；通過(guò)研究比較，有利于保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

公共管理學(xué)興起于20世紀(jì)70—80年代，在其發(fā)展過(guò)程中，因?qū)W者們研究取向上的差異而顯現(xiàn)出不同的風(fēng)貌與內(nèi)涵。公共管理學(xué)者波茲曼(Bany Bozeman)認(rèn)為，盡管研究途徑及理念互有差異，但就概念的演進(jìn)而言，公共管理研究大致可分為兩種途徑。其一是公共政策途徑(Public Policy Approach，簡(jiǎn)稱P途徑)。P途徑下的基本觀點(diǎn)是：公共管理必須與公共政策的形成與制定密切聯(lián)系，因而該學(xué)派直接將公共管理界定為政策管理。認(rèn)為只有從管理的觀點(diǎn)探討公共政策，才能落實(shí)政策目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)理想境界。其二是企業(yè)管理途徑(Business Approach，簡(jiǎn)稱B途徑)。20世紀(jì)70年代，在管理思潮的影響下，各國(guó)的企業(yè)行政管理學(xué)院不再專注于對(duì)內(nèi)部行政管理過(guò)程的研究，轉(zhuǎn)而注重研究工商政策與管理戰(zhàn)略。在此背景下，B途徑的公共管理研究也逐步發(fā)展起來(lái)。B途徑與P途徑有以下不同之處：(1)前者的課程設(shè)計(jì)依循商業(yè)學(xué)院的傳統(tǒng)，后者則依循公共政策學(xué)的傳統(tǒng)。(2)前者并不強(qiáng)調(diào)公共組織與私人組織的差異性，后者則特別凸顯公共組織的特殊性。(3)前者企圖與公共行政合流，后者則企圖擺脫公共行政，而形成一個(gè)獨(dú)立的管理領(lǐng)域。(4)前者重視策略與組織間的管理，是過(guò)程取向的，因而強(qiáng)調(diào)組織設(shè)計(jì)、人事與預(yù)算等問(wèn)題；后者則強(qiáng)調(diào)政策與政治問(wèn)題。(5)前者主張采用量化分析(如集群資料分析、實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì))，后者則強(qiáng)調(diào)采用個(gè)案研究方法。

系統(tǒng)、科學(xué)的公共管理學(xué)只有在整合公共政策與企業(yè)管理兩種研究途徑的基礎(chǔ)上才有可能形成。為此，國(guó)外研究者進(jìn)行了長(zhǎng)期不懈的探索，波茲曼總結(jié)學(xué)術(shù)界各種觀點(diǎn)，提出公共管理具有以下本質(zhì)特征：公共管理是一個(gè)整合性的概念(integrative concept)，是介于企業(yè)管理與公共行政之間的“第三條道路(thirday)。它在“什么”(What)與“為什么”(Why)的層面上沿襲公共行政或公共政策途徑，而在如何(How)的層面上沿襲企業(yè)管理途徑。雖然公共管理是將私人部門的管理手段運(yùn)用于公共部門，但并未由此改變公共部門的主體性。當(dāng)代公共管理學(xué)非常重視組織運(yùn)行的內(nèi)外部環(huán)境，尤其是重視外部環(huán)境的變化，強(qiáng)調(diào)實(shí)施戰(zhàn)略管理，這是公共管理相對(duì)于公共行政的優(yōu)越之處。公共管理強(qiáng)調(diào)價(jià)值融合和與責(zé)任分擔(dān)，關(guān)注政府改革與政府重塑，是一種全新的治理模式。

綜上所述，由社會(huì)事務(wù)復(fù)雜性、社會(huì)價(jià)值觀多元性，以及公共關(guān)系的錯(cuò)綜復(fù)雜等因素所決定，公共管理學(xué)必然是一個(gè)科際整合的研究領(lǐng)域。這意味著公共問(wèn)題的解決有賴于運(yùn)用多學(xué)科的基礎(chǔ)理論與分析工具。公共管理需要借用社會(huì)科學(xué)其他領(lǐng)域，如政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)和管理學(xué)的研究成果，尤其需要從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共財(cái)政學(xué)、經(jīng)濟(jì)管理學(xué)中獲得處置和調(diào)節(jié)現(xiàn)代社會(huì)中各種復(fù)雜經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的有效政策手段。

公共管理學(xué)的理論基礎(chǔ)首先是公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)，其核心部分是公共財(cái)政學(xué)。因?yàn)槿魏喂芾砘顒?dòng)都離不開對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的配置與調(diào)劑，都離不開物質(zhì)資金基礎(chǔ)，都需要公共財(cái)政為之當(dāng)家理財(cái)。公共財(cái)政學(xué)以政府收支活動(dòng)為直接研究對(duì)象，具體言之，就是如何通過(guò)國(guó)家預(yù)算組織財(cái)政收入、安排財(cái)政支出、提供公共產(chǎn)品、矯正市場(chǎng)失靈、優(yōu)化資源配置以及調(diào)節(jié)收入分析。公共財(cái)政學(xué)的基礎(chǔ)內(nèi)容是公共產(chǎn)品理論，該理論細(xì)致地區(qū)分出公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的各種類型，其意義在于，合理界定政府組織與市場(chǎng)組織及其它社會(huì)組織在公共物品提供與生產(chǎn)中的相互依存和伙伴關(guān)系，從而有助于清晰地劃分各級(jí)政府組織的職責(zé)范圍。對(duì)公共產(chǎn)品提供途徑的分析，有利于根據(jù)公共產(chǎn)品的屬性，進(jìn)行多樣化的制度安排，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品與勞務(wù)的有效供給。

公共選擇理論可以定義為“對(duì)非市場(chǎng)決策的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析”，在“經(jīng)濟(jì)人”預(yù)設(shè)的前提下，公共選擇理論認(rèn)為政府低效和規(guī)模不斷膨脹的根本原因在于官僚制在公共服務(wù)供給中的壟斷特性。具體而言，就是缺乏競(jìng)爭(zhēng)，缺乏利潤(rùn)激勵(lì)，以及缺乏監(jiān)督機(jī)制。因此，改善官僚制的運(yùn)轉(zhuǎn)效率、消除政府失靈的根本途徑在于取消任何形式的“公共壟斷”，在公共部門中恢復(fù)競(jìng)爭(zhēng)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。公共選擇理論悲觀的結(jié)論能夠給公共管理者以警示，告誡他們完善民主憲政，提高公共管理效率，避免政府政策失靈。

公共管理的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)中還包括新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)體系中的諸種理論。(1)委托-代理理論。在政治與公共行政領(lǐng)域，公民與政治家、政治家與行政官員之間均存在著委托—代理關(guān)系，委托人和代理人的目標(biāo)沖突與信息不對(duì)稱是委托代理問(wèn)題的核心。在有限理性和機(jī)會(huì)主義的“經(jīng)濟(jì)人”前提下，代理人利益與委托人的利益未必一致，他可能去追求個(gè)人利益而把委托人的利益放在次要位置，甚至以犧牲委托人的利益為代價(jià)，因而，在公共部門中，逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題仍會(huì)普遍存在。為了保證官員和政府機(jī)構(gòu)能夠按照委托人的意志行事，必須建立政府官員責(zé)任與激勵(lì)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化對(duì)政府組織的監(jiān)督機(jī)制。(2)交易成本理論。它是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)及產(chǎn)權(quán)理論的核心。在產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定模糊不清、環(huán)境不確定、信息不對(duì)稱以及人類有限理性與規(guī)則匱乏等情況下，交易成本會(huì)變得異常高昂。因此，政府強(qiáng)化在建立產(chǎn)權(quán)制度、確立相關(guān)的法律秩序的作用，通過(guò)合理的制度安排和制度創(chuàng)新，可以有效地控制與減少交易成本的支出，提高經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)在效率?？傊?，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)肯定了公共管理活動(dòng)的主觀能動(dòng)性，特別是對(duì)于制度供給的作用。

公共部門的各項(xiàng)活動(dòng)，從公共部門參與社會(huì)資源的配置、公共政策的制定實(shí)施到公共部門的發(fā)展戰(zhàn)略、組織結(jié)構(gòu)演變、公共行政的效率，以致公共部門的財(cái)務(wù)、人力資源管理等等，無(wú)一不需要以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論作為指導(dǎo)。經(jīng)濟(jì)學(xué)以自利、理性的“經(jīng)濟(jì)人”預(yù)設(shè)為邏輯起點(diǎn)，將公共管理活動(dòng)置于資源稀缺的硬約束之下，促使其務(wù)必講求經(jīng)濟(jì)效益。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)各流派的發(fā)展，則在某種意義上直接促進(jìn)了政府重塑等當(dāng)代公共管理改革的實(shí)踐。由此以經(jīng)濟(jì)學(xué)作為理論基礎(chǔ)，不但拓展了公共管理的研究范疇，也使其研究視角得以深化，進(jìn)而使公共管理學(xué)的理論基礎(chǔ)遠(yuǎn)比傳統(tǒng)的公共行政學(xué)更為深厚。

公共管理學(xué)與行政管理學(xué)到底是一種什么關(guān)系？一種觀點(diǎn)認(rèn)為，從國(guó)外的研究情況來(lái)看，公共管理學(xué)就是行政管理學(xué)，兩者的差別是由于翻譯的不同而造成的。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共管理學(xué)與行政管理學(xué)是有區(qū)別的，二者不能等同。以下列舉一些學(xué)者認(rèn)為的有關(guān)兩者的共同點(diǎn)與區(qū)別：

僅就研究范圍而言，行政管理學(xué)與公共管理學(xué)在以下方面是共同的：無(wú)論是行政管理學(xué)還是公共管理學(xué)都必須研究“純粹的”公共部門即政府組織的管理問(wèn)題，把探討政府組織如何高效率地運(yùn)用公共資源為社會(huì)提供更有效的公共服務(wù)或提供更多的公共產(chǎn)品作為自己的重要研究?jī)?nèi)容。因此，政府部門的組織問(wèn)題、領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題、決策問(wèn)題、執(zhí)行問(wèn)題、監(jiān)督問(wèn)題及其管理過(guò)程中的規(guī)律性問(wèn)題，既是行政管理學(xué)關(guān)注的重要問(wèn)題，也是公共管理學(xué)關(guān)注的重要問(wèn)題。對(duì)這些問(wèn)題的關(guān)注和探究，構(gòu)成了行政管理學(xué)與公共管理學(xué)的共性問(wèn)題，也就是二者之間的相同點(diǎn)。

但是，公共管理學(xué)與行政管理學(xué)至少在以下幾個(gè)方面存在著差別：

第一，公共管理學(xué)的研究領(lǐng)域不僅僅是作為“純粹的”公共部門的政府組織的管理及其規(guī)律問(wèn)題，而且還應(yīng)包括作為“準(zhǔn)”公共部門的第三部門的管理及其規(guī)律性問(wèn)題，而行政管理學(xué)的研究領(lǐng)域僅僅限于“純粹的”公共部門即政府組織的管理及其規(guī)律性問(wèn)題。僅就這一點(diǎn)而言，公共管理學(xué)與行政管理學(xué)就存在著明顯的區(qū)別：前者的研究范圍要大于后者的研究范圍，或者說(shuō)，前者所探討的范圍是后者的一部分。從這個(gè)意義上說(shuō)，公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的研究范圍之間的關(guān)系可以看成是整體與部分的關(guān)系。

第二，公共管理學(xué)所研究的是“純粹的”公共部門與“準(zhǔn)”公共部門管理過(guò)程中共有的規(guī)律性問(wèn)題。在公共部門中，“純粹的”公共部門與“準(zhǔn)”公共部門之間是存在著明顯區(qū)別的，既然二者之間存在著區(qū)別，它們各自的管理方式及其規(guī)律也是有所不同的，也就是說(shuō)，它們各自都有特殊的管理方式和管理規(guī)律。研究這些特殊的管理方式和規(guī)律并不是公共管理學(xué)的任務(wù)，而是行政管理學(xué)、公共事業(yè)管理學(xué)等學(xué)科的研究任務(wù)。同時(shí)，我們還應(yīng)看到，“純粹的”公共部門和“準(zhǔn)”公共部門既然都是公共部門，因此，它們除了具有各自特殊的管理方式和管理規(guī)律外，還應(yīng)有共同的管理方式和管理規(guī)律，研究各種公共部門所共有的管理方式和管理規(guī)律才是公共管理學(xué)的任務(wù)。由此看來(lái)，公共管理學(xué)的研究對(duì)象是全部公共部門所共有的管理方式與管理規(guī)律，而行政管理學(xué)的研究對(duì)象則僅僅是“純粹的”公共部門所特有的管理方式和管理規(guī)律。從這個(gè)意義上說(shuō)，公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的研究對(duì)象之間的關(guān)系可以看成是一般與個(gè)別的關(guān)系。

第三，公共管理學(xué)所關(guān)注的是公共部門如何高效率地利用現(xiàn)有公共資源為社會(huì)提供更多的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，它在研究“純粹的”公共部門即政府組織時(shí)，也是把政府組織當(dāng)成一個(gè)為社會(huì)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的機(jī)構(gòu)的，研究的重點(diǎn)是如何把政府機(jī)構(gòu)自身管理好，以便更有效地為社會(huì)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品；在公共管理學(xué)看來(lái)，包括政府組織在內(nèi)的所有公共部門都是管理的客體，至于政府機(jī)構(gòu)作為管理社會(huì)公共事務(wù)的主體地位，公共管理學(xué)則關(guān)心不多，而這一點(diǎn)正是行政管理學(xué)所十分強(qiáng)調(diào)的。行政管理學(xué)把政府機(jī)構(gòu)既看成是管理的客體，又看成是管理的主體。當(dāng)它把政府機(jī)構(gòu)看成是管理的客體時(shí)，它所強(qiáng)調(diào)的是要把政府機(jī)構(gòu)自身管理好；當(dāng)它把政府機(jī)構(gòu)看成是管理的主體時(shí)，它所強(qiáng)調(diào)的是要求政府把社會(huì)公共事務(wù)管理好。而在公共管理學(xué)的視野里，政府組織與工商企業(yè)一樣，只是性質(zhì)以及方式不同罷了。因此，公共管理學(xué)更強(qiáng)調(diào)公共部門自身的管理，而行政管理學(xué)則更強(qiáng)調(diào)公共部門（“純粹的”公共部門）對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，這也是公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的區(qū)別。

這里認(rèn)為中國(guó)公共管理學(xué)的發(fā)展應(yīng)該充分考慮以下3個(gè)方面所蘊(yùn)含的發(fā)展方向。

(1)確立公共管理學(xué)特有的問(wèn)題意識(shí)?，F(xiàn)代社會(huì)科學(xué)在任何一個(gè)國(guó)家的發(fā)展。都不能離開其對(duì)這個(gè)國(guó)家發(fā)展所能夠提供的實(shí)際貢獻(xiàn)。這也就是說(shuō)，我們固然能夠把公共管理學(xué)發(fā)展的最新成就引入國(guó)內(nèi)，但是，如果這些最新學(xué)術(shù)成果不能轉(zhuǎn)化為認(rèn)識(shí)、研究和創(chuàng)新中國(guó)公共管理的學(xué)術(shù)資源，那么這些最新成果，不管引入多少，都構(gòu)不成中國(guó)公共管理學(xué)的發(fā)展。要形成這種轉(zhuǎn)化，關(guān)鍵的是要確立公共管理學(xué)特有的問(wèn)題意識(shí)。這種意識(shí)的確立?；趦蓚€(gè)方面： 一是對(duì)公共管理學(xué)研究?jī)?nèi)容的科學(xué)把握，明確公共管理學(xué)的核心問(wèn)題取向；二是對(duì)中國(guó)公共管理實(shí)踐的全面觀察和科學(xué)透視。在這2方面中，第1個(gè)方面更為基礎(chǔ)，因?yàn)椋鼪Q定認(rèn)識(shí)和把握中國(guó)公共管理實(shí)踐的視角與視野。

我們不停地討論公共管理學(xué)的學(xué)科邊界。其真實(shí)的意義和價(jià)值，實(shí)際上不在于為這個(gè)學(xué)科正名、劃界和定位，而在于回答這個(gè)學(xué)科的核心問(wèn)題是什么。只有回答了這個(gè)問(wèn)題，一切問(wèn)題才能迎刃而解。在這個(gè)問(wèn)題上，我們不能追求絕對(duì)，只能追求相對(duì)，抓住核心問(wèn)題就可以了。認(rèn)為，公共管理學(xué)的核心問(wèn)題應(yīng)該圍繞著公共資源的組織、管理與配置展開，具體涉及4個(gè)方面問(wèn)題：即公共資源的增長(zhǎng)、公共資源的配置、公共資源的危機(jī)以及公共機(jī)構(gòu)的管理。

(2)確立中國(guó)公共管理的規(guī)范性價(jià)值體系。達(dá)爾在1947年的論文中，委婉地表達(dá)了這樣的想法，公共行政學(xué)要走向科學(xué)化，必須與規(guī)范性價(jià)值的影響劃一個(gè)界限。所以，他認(rèn)為建立公共行政科學(xué)，首先必須清楚地確定規(guī)范性價(jià)值在其中的地位。這多少帶有行為主義取向的論斷。時(shí)過(guò)境遷，在今天的中國(guó)，我們應(yīng)該承認(rèn)達(dá)爾提出的問(wèn)題的價(jià)值，但是，對(duì)這個(gè)問(wèn)題的態(tài)度應(yīng)該有所不同。作為一門科學(xué)學(xué)科，在研究具體問(wèn)題的時(shí)候?？梢钥紤]如何處置規(guī)范性價(jià)值與研究的科學(xué)性關(guān)系的問(wèn)題，但是，這不等于這門學(xué)科不必承擔(dān)提供規(guī)范性價(jià)值體系的使命。道理很簡(jiǎn)單，中國(guó)的公共管理在許多方面還不是現(xiàn)代的公共管理，而要推進(jìn)公共管理的現(xiàn)代化，其首要前提就是實(shí)現(xiàn)制度的理性化和管理者的理性化。

現(xiàn)實(shí)公共管理如果是建筑在非理性的基礎(chǔ)上，那么任何的努力都不可能使其實(shí)現(xiàn)科學(xué)化。現(xiàn)實(shí)的公共管理缺乏走向科學(xué)化的可能，研究現(xiàn)實(shí)公共管理的公共管理學(xué)要走向科學(xué)化也就必然無(wú)從談起。1955年，德懷特·沃爾多在回答什么是公共行政學(xué)這個(gè)問(wèn)題時(shí)， 高度強(qiáng)調(diào)了行政的理性基礎(chǔ)。他說(shuō)：“行政被認(rèn)為是一種具有高度理性的人類合作努力?！薄拔覀兛梢詫⒐芾矶x為：在一個(gè)行政系統(tǒng)中試圖獲得理性合作的行動(dòng)”?！肮残姓闹行母拍钍抢硇孕袨?，即正確地計(jì)劃實(shí)現(xiàn)特定的期望目標(biāo)的行為?！毙姓奶匦?，決定了行政的活動(dòng)或者說(shuō)公共管理的活動(dòng)，必須有強(qiáng)有力的規(guī)范性價(jià)值體系支撐。這種價(jià)值體系必須解決2個(gè)基本問(wèn)題：一是公共管理中制度的理性基礎(chǔ)和價(jià)值取向是什么；二是公共管理中管理者的價(jià)值追求與行為規(guī)范是什么。中國(guó)公共管理的發(fā)展現(xiàn)實(shí)表明，其發(fā)展面臨的問(wèn)題，不是規(guī)范性價(jià)值的過(guò)剩，恰恰相反，是規(guī)范性價(jià)值相當(dāng)短缺。所以，如果中國(guó)公共管理學(xué)不能為中國(guó)公共管理實(shí)踐承擔(dān)起提供規(guī)范性價(jià)值的使命，其在理論創(chuàng)立和實(shí)踐指導(dǎo)上就難有作為。當(dāng)然，這種規(guī)范性價(jià)值不是來(lái)自學(xué)者的主觀設(shè)定，而是來(lái)自對(duì)現(xiàn)代政府原理、公共管理規(guī)律和現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的總體趨勢(shì)的科學(xué)研究和準(zhǔn)確把握。在這其中，比較研究和經(jīng)驗(yàn)考察都是確定規(guī)范性價(jià)值的學(xué)術(shù)基礎(chǔ)。

(3)形成理論與實(shí)踐能夠相互轉(zhuǎn)化的研究能力。公共管理學(xué)，既是一門理論科學(xué)，同時(shí)也是一門應(yīng)用科學(xué)，其內(nèi)在的活力在于理論抽象與經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)能夠自由轉(zhuǎn)化，即一般的原理能夠轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)具體行動(dòng)的原則；而經(jīng)驗(yàn)的考察能夠抽象為一般的原理與規(guī)則。實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵在于研究本身的科學(xué)化， 而科學(xué)化的基礎(chǔ)在于超越簡(jiǎn)單的意識(shí)形態(tài)之爭(zhēng)。關(guān)注于公共管理的規(guī)律本身，在增進(jìn)公共利益這個(gè)大原則下，研究公共管理過(guò)程中的價(jià)值、組織、制度、程序和技術(shù)。為此，中國(guó)的公共管理學(xué)不能停留在簡(jiǎn)單的理論闡發(fā)上，應(yīng)該關(guān)注中國(guó)公共管理現(xiàn)實(shí)中的理論問(wèn)題、實(shí)踐問(wèn)題和技術(shù)問(wèn)題，從而把學(xué)科發(fā)展中的理論研究與公共管理實(shí)踐中的理論研究結(jié)合起來(lái)，把價(jià)值設(shè)定與經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證結(jié)合起來(lái)，把經(jīng)驗(yàn)試驗(yàn)與模式歸納結(jié)合起來(lái)，把理論供給與制度供給、政策供給和技術(shù)供給結(jié)合起來(lái)。理論的源頭來(lái)自經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的抽象，理論只有能夠?yàn)榻?jīng)驗(yàn)提供智慧和方法，才是有價(jià)值的。有了這樣的研究能力，中國(guó)公共管理學(xué)就能獲得蓬勃的發(fā)展。