非政府組織（常被直接稱為NGOs）近年來已成為全球社會和政治的一個重要組成部分。

20世紀80年代以來，人們在各種場合越來越多地提及非政府組織（NGO）與非營利組織（NPO），把非政府組織與非營利組織看作在公共管理領域其作用日益重要的新興組織形式。

非政府組織（Non-governmental organization，縮寫NGO）一般用在聯(lián)合國的文件和其他許多國家的官方文件中，是指那些在地方、國家或國際級別上建立起來的、以促進經(jīng)濟發(fā)展與社會進步為目的的社會組織，多用于第三世界國家。是一個不屬于政府、不由國家建立的組織，通常獨立于政府。非政府組織是在地方、國家或國際級別上組織起來的非贏利性的、自愿公民組織。非政府組織面向任務、由興趣相同人們推動，它們提供各種各樣的服務和發(fā)揮人道主義作用，向政府反映公民關心的問題、監(jiān)督政策和鼓勵在社區(qū)水平上的政治參與。

非政府組織提供多樣化的公共服務，向政府反映公眾需求，提出合理意見或建議，影響政府政策制定。它具有組織性、民間性、公益性、自治性、志愿性、非營利性、合法性、非政黨性等特征以及社會服務、溝通協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理等基本功能。它又被稱作“第三部門”、“非營利部門”、“利他部門”。

非政府組織提供分析和專門知識，充當早期預警機制，幫助監(jiān)督和執(zhí)行國際協(xié)議。有些非政府組織是圍繞諸如人權、環(huán)境或健康等具體問題，組織起來的。它們與聯(lián)合國系統(tǒng)各辦事處和機構的關系會因其目標、地點和任務不同而有所差異。

第二次世界大戰(zhàn)后,世界各國民眾參與公共事務的意識有所提高,各種非政府組織紛紛涌現(xiàn)。它作為一種特定的社會組織形態(tài),本來是以克服“市場失靈”和彌補自由競爭機制缺陷為使命而產(chǎn)生的，但在現(xiàn)代社會中,卻以克服 “政府失靈”和修補國家的社會服務職能為契機而獲得了巨大發(fā)展。進入20世紀80年代以后,非政府組織在世界范圍發(fā)展很快,不論是在全球社會經(jīng)濟發(fā)展中, 還是對全球事務的影響力,都上升到了一個新的水平。在一些場合,非政府組織已被列為與企業(yè)-市場體系和政府-國家體系并列的第三體系,即非政府組織體系。正如全球非政府組織研究的權威學者萊斯特.M.薩拉蒙教授所說:“我們是置身于一場全球性的社團革命之中,歷史將證明這場革命對20世紀后期世界的重要性絲毫不亞于民族國家的興起對于19世紀后期的世界的重要性?！?

據(jù)一份1995年聯(lián)合國關于全球管理的報告統(tǒng)計，有接近29000個國際NGO。國家級的更多，美國統(tǒng)計過有兩百萬個NGO，大部分是過去30年成立的，其中有65000個在俄羅斯。每天都有數(shù)十個NGO成立。光肯尼亞每年就有240個NGO新成立。

一般認為，非政府組織一詞最初是在1945年6月簽訂的聯(lián)合國憲章第71 款正式使用的。該條款授權聯(lián)合國經(jīng)社理事會“為同那些與該理事會所管理的事務有關的非政府組織進行磋商作出適當安排”。1952年聯(lián)合國經(jīng)社理事會在其決議中將非政府組織定義為“凡不是根據(jù)政府間協(xié)議建立的國際組織都可被看作非政府組織”。在當時，這主要是指國際性的民間組織。

在這之后的十多年里，非政府組織本身的活動以及它們同聯(lián)合國的關系都處在較低的水平，沒有多少實質(zhì)性的發(fā)展。一直到1968年，在聯(lián)合國經(jīng)社理事會通過的 1296號決議中，規(guī)定了聯(lián)合國同非政府組織關系的法律框架。該決議肯定了非政府組織的范疇，同時允許非政府組織在聯(lián)合國經(jīng)社理事會以及聯(lián)合國體系中的其他機構中獲得咨詢地位。自此以后，非政府組織的活動被有意識地、越來越廣泛地引入了聯(lián)合國體系的運作。

在聯(lián)合國經(jīng)社理事會中，專門設有一個非政府組織委員會，負責審核批準接納非政府組織，認可它們在聯(lián)合國的咨詢地位和觀察員身份。非政府組織委員會有權要求在經(jīng)社理事會注冊的非政府組織提交書面陳述。獲得經(jīng)社理事會中咨詢地位的非政府組織，有權以咨詢者和觀察者的身份出席經(jīng)社理事會議并參加聯(lián)合國的各種會議，并有權在會上作口頭發(fā)言和書面發(fā)言，它們還可以應經(jīng)社理事會的請求提供各種形式的咨詢。

聯(lián)合國1296號決議規(guī)定，非政府組織如要在經(jīng)社理事會中得到咨詢地位，首先應致力于聯(lián)合國經(jīng)社理事會及其附屬機構所關注的問題，如國際經(jīng)濟、社會、環(huán)境、文化、教育、衛(wèi)生保健、科學、技術、人道主義和人權，以及其他一些相關的問題。這些非政府組織的宗旨與使命，不得同聯(lián)合國憲章的精神、宗旨以及原則相抵觸。它們應支持聯(lián)合國的工作，傳播有關聯(lián)合國所遵行原則的知識。在經(jīng)社理事會享有咨詢地位的非政府組織，必須要有一定的代表性和國際性，應具有代表其成員發(fā)言的權威。這個決議還規(guī)定，非政府組織如要在聯(lián)合國注冊，其組織成員必須以民主的方式參與組織活動，應有民主決策機制，應具有責任機制的安排和決策過程的透明度。這些非政府組織必須向聯(lián)合國提交其預算和資金來源的資料，資金來源應公開，任何來自政府的資助都必須向經(jīng)社理事會非政府組織委員會報告。該決議還鼓勵各國同性質(zhì)的組織組成國際性聯(lián)盟，以便能更好地在聯(lián)合國與非政府組織之間發(fā)揮一種紐帶傳送作用。除經(jīng)社理事會外，聯(lián)合國的公共信息部也制定了一套與非政府組織保持關系的規(guī)定，允許非政府組織在公共信息部享有咨詢地位，側(cè)重于發(fā)揮非政府組織在傳播信息方面的作用。

1996年，聯(lián)合國經(jīng)社理事會通過的1996/31號決議對聯(lián)合國同非政府組織之間的咨詢關系再次作了規(guī)定。1968年決議只承認國際性非政府組織，而 1996年決議則進一步承認了在各國和各地區(qū)活動的非政府組織。允許各國和各地區(qū)的非政府組織以自己的名義獨立地在經(jīng)社理事會發(fā)表意見，而不必像以往那樣必須通過在經(jīng)社理事會里有咨詢地位的國際非政府組織去間接地表達自己的主張。該決議要求非政府組織支持聯(lián)合國的工作，加強了經(jīng)社理事會非政府組織委員會的作用，并為非政府組織參加聯(lián)合國組織的正式國際會議及會議準備階段制定了規(guī)則。經(jīng)社理事會在其1996年的297號決議中，決定提請聯(lián)合國大會審議非政府組織全面參與聯(lián)合國工作的問題。

世界銀行則把任何民間組織，只要它的目的是援貧濟困，維護窮人利益，保護環(huán)境，提供基本社會服務或促進社區(qū)發(fā)展，都稱為非政府組織。

非政府組織圍繞著聯(lián)合國體系的各次國際會議所建立起來的聯(lián)系機制，是從20世紀70年代初開始形成的。在聯(lián)合國召開國際會議的同一時間和同一地點，舉行同樣議題的非政府組織國際論壇，是非政府組織參與和影響聯(lián)合國決策的一種重要方式。與聯(lián)合國的國際會議平行的非政府組織國際論壇，第一次是在1972年斯德哥爾摩人類環(huán)境大會期間召開的，以后成為慣例。如1992年里約熱內(nèi)盧的環(huán)境與發(fā)展大會，1994年開羅的人口與發(fā)展會議，1995年的哥本哈根社會發(fā)展會議，1995年北京的世界婦女大會，1996年伊斯坦布爾的聯(lián)合國第二次人類住區(qū)大會等。

自20世紀80年代以來，聯(lián)合國體系內(nèi)的各政府間國際組織也在進行組織和職能方面的調(diào)整，努力發(fā)展同非政府組織的聯(lián)系和合作機制。在聯(lián)合國體系內(nèi)，有20 多個政府間國際組織致力于各類發(fā)展事業(yè)，如世界銀行、聯(lián)合國開發(fā)計劃署、國際開發(fā)協(xié)會、糧農(nóng)組織、世界糧食署、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、農(nóng)業(yè)和發(fā)展國際基金、世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國兒童基金組織、聯(lián)合國難民事務高級專員公署、另外還有一些較小的組織。這些組織的成員是各國政府，其活動受官方?jīng)Q策的支配。聯(lián)合國體系內(nèi)的這些組織，有的設有專門的部門處理與非政府組織有關的事務，如聯(lián)合國教科文組織下設有非政府組織會議，世界銀行設有非政府組織—銀行委員會。還有一些聯(lián)合國機構與特定的非政府組織有著經(jīng)常性的密切聯(lián)系。如在聯(lián)合國難民事務高級專員與志愿機構國際委員會之間，在聯(lián)合國人類居住中心與住區(qū)國際聯(lián)盟之間，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署與環(huán)境聯(lián)盟中心之間。世界衛(wèi)生組織和聯(lián)合國開發(fā)計劃署也通過各種方式同非政府組織合作，聯(lián)合國志愿者署在亞非拉的許多國家積極支持非政府組織和社區(qū)組織的組織建設。

可見，近二三十年來，非政府組織一詞在國際活動的各領域里得到日益廣泛的使用。但是，在很多情況下，人們對非政府組織一詞的理解還是不太一致，在這里作一些必要的澄清。

首先，非政府組織的本意只是指不是政府的組織，其實質(zhì)意思在中文里面與之最相應的是民間組織。非政府組織不僅是指聯(lián)合國體系所認定和接納的民間組織，還包括其他各種民間組織，特別是在國際場所活動以及有較多國際聯(lián)系的民間組織。目前，有2000多個非政府組織在聯(lián)合國經(jīng)社理事會享有正式的咨詢地位，有 1500多個非政府組織同聯(lián)合國的公共信息部建立了正式的工作聯(lián)系。在2002年聯(lián)合國在南非召開的世界可持續(xù)發(fā)展全球會議上，有3500多個非政府組織獲得了與會的資格。除此之外，在各個國家、各個地區(qū)以及國際領域，還有數(shù)目眾多的各種形式的非政府組織。單是國際性的非政府組織，目前就有約40000余個。但是，這些被納入統(tǒng)計的非政府組織，一般都是具有合法地位的、有公開的組織章程以及透明的財務管理的民間組織。諸如非法的恐怖主義組織或者地下的黑社會組織等都不屬于非政府組織。宗教組織和政黨通常也不被看作是非政府組織。

其次，非政府組織雖然可以在一定程度上表示民意，但它們在民意代表方面有很多局限性。非政府組織是民間社會的組織，其公開宣稱的使命和價值觀，可以是公益性的，或者是服務于特定的人群。但在現(xiàn)實生活中，非政府組織能否真正代表民意，以及在多大程序上能成為民意的代表，是很不確定的。如果一個非政府組織是由其成員實行民主管理的，那么充其量，該組織只具有代表其組織成員的利益和愿望的授權。由于很多非政府組織并沒有健全的民主管理，個別領導人往往能對其起支配作用，況且政府、資本等各種力量是一些非政府組織建立和維持的主要推動力，所以，盡管非政府組織的確可以反映某種來自民間的呼聲，但對其是否反映某種真實的民意以及在多大程度和范圍反映民意，卻是要作具體分析和判斷的。

自20世紀70年代以來，非政府組織日益廣泛地參與國際事務，它們在聯(lián)合國體系內(nèi)外的作用和影響不斷增大，在各個領域里也得到了不同程度的承認。1997 年9月初，聯(lián)合國秘書長安南在向第52屆聯(lián)合國大會提交的工作報告中，列舉和闡述了影響當前全球發(fā)展的八大因素，其中的第五大因素即是：跨國性的民間社會組織的迅速發(fā)展，非政府組織的作用越來越大。在其之前的四大因素依次是：冷戰(zhàn)結(jié)束后全球政治經(jīng)濟格局的重組；世界經(jīng)濟的全球化；信息技術革命；生態(tài)環(huán)境的保護。非政府組織在國際事務中所發(fā)揮的作用和影響主要有：

1. 從事咨詢和信息活動，提供和宣傳非政府組織的觀點與思想。聯(lián)合國吸收非政府組織參與其活動并建立起制度性的聯(lián)系機制時，首先考慮的是發(fā)揮非政府組織在咨詢和信息處理方面的作用。像經(jīng)社理事會和公共信息部對非政府組織參與所作的安排，也是著眼于既能發(fā)揮非政府組織的咨詢與信息處理的作用，又能限制它們在其他方面的影響。在聯(lián)合國的會議場所、特別是會議的準備過程中，各國政府可以從非政府組織那里，得到有關特定專業(yè)領域的、技術的、法律的以及政治等方面的專門知識。

2. 對政府和政府間國際組織的行為進行監(jiān)督。非政府組織可以對政府間國際組織的條約、承諾、計劃和項目的落實進行監(jiān)督，還可以對各政府間國際組織所通過的決議和條約的實施情況進行監(jiān)督，促使各國政府遵守其在國際上作出的承諾。

3. 參與執(zhí)行國際組織的項目，協(xié)助政府間國際組織提供特定的產(chǎn)品與服務。近十多年來，聯(lián)合國各機構一直在鼓勵非政府組織參與各發(fā)展項目的實施。聯(lián)合國體系通過分包合同等方式，將操作性的責任轉(zhuǎn)移到非政府組織身上，非政府組織通過締結(jié)協(xié)議和簽訂合同的方式承擔提供特定產(chǎn)品和服務的工作。

4. 影響政府間國際組織的決策過程。第二次世界大戰(zhàn)以后至今，在全球發(fā)展決策過程中起決定性作用的，一直是政府間國際組織，特別是聯(lián)合國體系內(nèi)的各組織。以往非政府組織在聯(lián)合國體系中的主要作用是促進決議和條約的實施，而近十多年來，非政府組織不再僅滿足于在聯(lián)合國體系中提供信息和服務，而是試圖對決策過程施加影響。它們積極爭取參與決策的制定，對國際決策過程發(fā)揮著越來越大的影響。進入20世紀90年代后，聯(lián)合國體系在確立議程、制定政策以及執(zhí)行政策等方面越來越多地吸收非政府組織參與。

5. 在不同的利益沖突角色之間促成協(xié)調(diào)和妥協(xié)。在許多國際事務中，當事各國政府往往會由于經(jīng)濟的、政治的、文化的以及意識形態(tài)等方面的原因而爭執(zhí)不下，互不相讓，有時甚至兵戎相見。在這種場合，非政府組織可以利用其民間的身份，在當事國政府之間進行斡旋，緩和緊張氣氛，促進相互溝通與理解，打破僵局，推動問題的解決。

總起來說，聯(lián)合國體系與非政府組織兩方面相互吸引、相互支持，目前已形成了較密切的合作關系。從聯(lián)合國方面看，它試圖通過與非政府組織的合作去實現(xiàn)其在各個領域里的目標。非政府組織則通過聯(lián)合國體系爭取有較多的發(fā)言權，力求對國際上的重大決策有較大的影響力，同時謀求從聯(lián)合國體系中獲得盡可能多的資助。但是，非政府組織同政府間國際組織有時也會出現(xiàn)甚至很嚴重的沖突，有些政府間國際組織并不總是歡迎和支持非政府組織的活動的。例如，1999年，非政府組織在其中起了很大作用的民間抗議活動導致西雅圖世界貿(mào)易組織會議的失敗。2001年在意大利熱那亞召開的“八國首腦會議”所遭遇到的大規(guī)模街頭示威，非政府組織也是重要參與者。非政府組織已成為全球治理體制演變進程中不容忽視的重要因素。不過，盡管非政府組織已進入了現(xiàn)存的全球治理體制，已經(jīng)能夠?qū)σ恍┲卮蟮臎Q策過程施加影響，但是總起來看，非政府組織仍處于現(xiàn)存國際體制的邊緣，對決策的影響是有限的。

在可以預見的將來，政府仍然是全球治理體制的主要角色。盡管如此，非政府組織的興起打破了長期以來一直由政府獨占國際治理領域的局面。為了使全球發(fā)展和全球治理體制的變革能夠朝著健康的方向演變，有必要重視對非政府組織及其在全球治理體制中所引發(fā)的各種關系的研究。

進入20世紀90年代以來，發(fā)展中國家從事管理與發(fā)展的非政府組織相當活躍，據(jù)估計，發(fā)展中國家的非政府組織所服務的人數(shù)，在20世紀80年代初約有1億人，其中6000萬在亞洲，2500萬在拉丁美洲，1200萬在非洲。而據(jù)聯(lián)合國開發(fā)計劃署在1993年《人文發(fā)展報告》中估計，20世紀90年代初發(fā)展中國家非政府機構服務的對象達到2.5億人。

1.非政府性

非政府組織作為非營利性部門，它不是政府部門或其附屬機構，而是非政府性的組織。非政府組織的這一特性，使得它能夠獨立于政府之外自主為社會服務，同時，還能夠在一定程度上為社會提供公共產(chǎn)品與公共服務，同政府平行存在與市場進行公開、公平、平等的競爭。從而克服因政府壟斷經(jīng)營和管理公共產(chǎn)品的體制所帶來的公共產(chǎn)品的高成本現(xiàn)象，這也是發(fā)展非政府組織的基本理由之一。非政府組織的非政府屬性，使它的發(fā)展還能進一步推動社會民主的發(fā)展，為建立社會民主與法制提供動力因素。

2.組織性

非政府組織活動是一種團體性的活動，它不是分散的個人行為。因此，非政府組織消除了個人行為的單打獨斗的缺陷，為其組織的發(fā)展和為社會公眾作一些有益的活動奠定了基礎。同時，非政府組織的組織性，為規(guī)范非政府組織的行為提供了客觀依據(jù)。因為是組織性的活動，其活動目標與活動范圍都是引人注目的，這就客觀上形成了社會、法律對非政府組織的有效監(jiān)督。

3.公益性

非政府組織一個顯著的特征是，不以營利為目的的行為活動的公益性。這種公益性不僅對政府失靈與市場失靈是一個補充，而且，它們能夠為社會盡最大的可能提供一些社會所有公眾都可以使用的公共產(chǎn)品。

4.自治性

非政府組織還是一個自治性組織，它的行為是在法律和公共制度約束規(guī)范基礎上產(chǎn)生的，因而，其自治性程度非常高。由于它們所做的公益事業(yè)是在志愿基礎上產(chǎn)生的，所以它們不像其他的社會私人組織和政府組織那樣具有很大的被動性，這種自主、自愿、自律的主觀意愿使非政府組織自身有了很高的自治性。

5.非政治性

非政府組織不參與政治活動，它屬于一種中介性組織。因此，非政治性是非政府組織的一個基本特點。非政府組織的非政治性，使得它們有了非常寬松的環(huán)境創(chuàng)造性地為社會提供公益活動和公共產(chǎn)品。

6.非宗教性

非政府組織既是非政治性的，同時也是非宗教性的。它與那些宗教活動不同，宗教活動是一種信仰，但不一定為社會來志愿提供有益的公共產(chǎn)品，而非政府組織沒有自己的宗教信仰，卻專門為社會提供公共產(chǎn)品與公共服務。

（一）國外非政府組織的分類

1、美國的分類

在美國對非政府組織的類型劃分中，以約翰－霍布金斯大學非營利機構比較研究中心的劃分較有代表性。該研究中心遵循著以下原則設計了一個分類體系：一是盡量與各國非政府組織的實際情況相結(jié)合，二是盡量靠近聯(lián)合國國際標準產(chǎn)業(yè)分類體系（ISIC）。該分類體系把非政府組織劃分為12個大類、24個小類，包括：（1）文化與休閑：文化與藝術；休閑；服務性俱樂部。（2）教育與科學研究：中小學教育；高等教育；其他教育；研究。（3）衛(wèi)生：醫(yī)院與康復；診斷；精神衛(wèi)生與危機防范；其他保健服務。（4）社會服務：社會服務；緊急情況救助；社會救濟。（5）環(huán)境：環(huán)境保護；動物保護。（6）發(fā)展與住房：經(jīng)濟、社會、社區(qū)發(fā)展；住房；就業(yè)與職業(yè)培訓。（7）法律、推進與政治：民權與推進組織；治安與法律服務；政治組織。（8）慈善中介與志愿行為鼓動。（9）國際性活動。（10）宗教活動和組織。（11）商會、專業(yè)協(xié)會、工會。（12）其他。

2、日本的分類

日本對非政府組織的分類有著自己的特色。首先，如同美國對三大部門的劃分一樣，日本也將所有的社會組織劃分為三大類別：公共組織；非營利組織；營利組織。對于非營利組織，又從不同的角度對其進行類型劃分。按組織目的，將非營利組織分為三類：①社會性非營利組織。包括協(xié)會、合作社型組織；福利型組織；教育、研究、文化組織；②居民志趣一致的非營利組織。包括住民型組織（街道委員會、老人俱樂部等）；志趣一致型組織（同窗會、文化沙龍等）。③產(chǎn)業(yè)后援性非營利組織。包括經(jīng)濟團體型組織；產(chǎn)業(yè)后援外圍團體型組織；官民混合產(chǎn)業(yè)組織。

（二）我國非政府組織的分類

1、事業(yè)單位

事業(yè)單位是我國在特定歷史條件下形成的一類社會組織，是一種有別于黨政群機關及企業(yè)，受國家管理，具備獨立法人資格，多以服務的方式進行專業(yè)性生產(chǎn)勞動，創(chuàng)造出精神和物質(zhì)產(chǎn)品服務于社會，在追求社會效益的同時也謀求合法的經(jīng)濟效益，所需經(jīng)費靠財政全額撥款或差額撥款或自行解決的實體單位。

2、社區(qū)管理型組織

社區(qū)管理型組織是隨著我國改革的深化和政府職能的轉(zhuǎn)變而發(fā)展起來的一種非政府組織。社區(qū)管理型組織堅持社區(qū)服務社會化的原則，在職能上承擔了政府轉(zhuǎn)移出來的部分職能；在性質(zhì)上具有明顯的社會性、福利性和保障性的特征.

3、社會團體

社會團體是指人們?yōu)橹欢ǖ哪康?，通過結(jié)社成立的各種社會組織的總稱。社會團體是社會進步尤其是社會生活民主化的產(chǎn)物，在社會系統(tǒng)中的諸多社團組織中，因階級屬性、階層利益、行為傾向、社會職能、成員成分以及職業(yè)分工和年齡構成等方面的差別，決定了社團類型的多樣性。從其履行社會職能的角度，可將我國目前的社會團體大致劃分為三種類型：①政治性團體。②經(jīng)濟性團體。③文化性團體。

4、民辦非企業(yè)單位

民辦非企業(yè)單位是指由民間主辦的、不以營利為目的、旨在推進社會公益事業(yè)的組織機構。這種機構由于是由民間主辦的，少有或沒有政府的財政支持，為了維持自身的運轉(zhuǎn)，它們在開展活動時必需向服務對象收取一定的費用，但其收入余額不能在組織成員與理事會之間進行分配，這種有償服務與企業(yè)所追求的利潤最大化是有著本質(zhì)區(qū)別的。

一、完善非政府組織立法，提高非政府組織管理的法制化水平

根據(jù)我國非政府組織的現(xiàn)狀，應加強對其立法的研究，加快立法進程。通過制定非政府組織組織法，規(guī)范非政府組織的性質(zhì)、地位、職能、分類、作用、權利與義務，規(guī)范它的組織形式、經(jīng)營形式和名稱，規(guī)范它的設立條件、審批程序和運行機制等；通過制定非政府組織行為法，規(guī)范它的行為，防止不正當行為出現(xiàn)，以維護服務對象的合法權益。

二、加強政府對非政府組織的監(jiān)督管理

（1）政府應制定出非政府組織發(fā)展的總體規(guī)劃及其適度發(fā)展戰(zhàn)略。（2）把好登記注冊關，切實保證非政府組織的高質(zhì)量。（3）做好對非政府組織的監(jiān)督檢查工作，促使其朝著規(guī)范化方向發(fā)展。（4）加強對非政府組織的協(xié)調(diào)管理。

三、建立非政府組織的內(nèi)部監(jiān)督機制，加強自律管理

市場經(jīng)濟的發(fā)展迫使非政府組織與政府部門完全分離，這樣，非政府組織必須加強自律管理。建立自治性的行業(yè)協(xié)會，是非政府組織自律管理的重要形式。行業(yè)協(xié)會是擺脫了政府的直接干預、經(jīng)民主推選方式產(chǎn)生并獨立承擔法律責任的民事主體。非政府組織種類繁多，各分屬于不同的行業(yè)，加強對非政府組織的監(jiān)督管理，就要在行業(yè)監(jiān)管上下功夫。行業(yè)協(xié)會的任務是制定“行規(guī)”或公約，協(xié)商協(xié)調(diào)本行業(yè)事務，實行同行業(yè)職業(yè)的自律，定期監(jiān)督檢查行業(yè)、職業(yè)自律性規(guī)章制度，收費標準等執(zhí)行情況；對違規(guī)者有權建議政府予以處罰；負責從業(yè)人員業(yè)務培訓和職業(yè)道德教育，協(xié)助政府搞好資格認證和業(yè)務考試；調(diào)解本行業(yè)內(nèi)部糾紛，維護自身的合法權益。

一、中國非政府組織的活動及其作用

　　隨著我國改革開放的深入和社會主義市場經(jīng)濟的建立與發(fā)展，整個社會越來越趨向多元化。特別是在一些社會問題比較突出、尖銳的領域里，非政府組織的活動尤為活躍和集中，它們往往發(fā)揮著政府和企業(yè)所沒有或難以充分發(fā)揮的作用，推動了社會進步。

　　（一）環(huán)境保護領域的非政府組織活動

　　在中國的環(huán)境保護領域里，活躍著一大批形形色色的非政府組織。其中較為著名的包括：自然之友、北京地球村、綠色家園志愿者、中國小動物保護協(xié)會、中華環(huán)?；饡?、北京環(huán)?；饡⒅袊吧鷦游锉Ｗo協(xié)會、北京野生動物保護協(xié)會、中國綠化基金會、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)學會、北京環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會、中國植物學會、中國自然資源學會、中國環(huán)境科學學會、大學生綠色營和綠色大學生論壇、清華大學綠色協(xié)會、北京大學綠色生命協(xié)會、北京林業(yè)大學山諾會、上海市青少年環(huán)境愛好者協(xié)會、污染受害者法律幫助中心等等。

　　由這些組織開展的環(huán)境保護活動，為改革開放以來的中國社會提供了政府和企業(yè)所難以提供的許多公共物品，推動了中國環(huán)境保護運動的發(fā)展。歸納起來包括以下八個方面：

　　1. 環(huán)境意識的普及、教育、宣傳活動。許多非政府組織都在積極地開展這方面的活動，其內(nèi)容包括開展各種形式的環(huán)保倡議活動和實踐活動，舉辦包括電視講座在內(nèi)的各種講座、培訓、演講等環(huán)境意識教育活動，舉辦各種形式的研討會、經(jīng)驗交流會、座談會等。

　　2. 推動和促進環(huán)境保護領域的公眾參與活動。在全國的許多城市，特別是北京，公眾參與環(huán)境保護作為政府和非政府組織合作的一個重要機制正在得到積極的培育。北京市環(huán)保局宣教中心在這方面起到了先驅(qū)者的作用，他們早在1997年就開始著手研究并積極推動環(huán)境保護領域的公眾參與機制的建立。

　　3. 對環(huán)境保護的資助活動。主要由一批熱心自然資源和環(huán)境保護的國際或海外的NGO和資助機構，以及中國有關環(huán)境保護的基金會等非政府組織參與這方面的活動，包括為有關自然資源和環(huán)境保護的活動提供資金、設備、技術等方面的資助或援助。

　　4. 有關自然資源和環(huán)境保護的項目活動。很多非政府組織都在開展各種形式的項目，包括野生動物等生物多樣性保護，自然生態(tài)的維持和保護，植樹綠化，水質(zhì)凈化，大氣污染的控制和處理，沙漠化防治，黃河上游水土流失問題的治理，社區(qū)環(huán)境保護，垃圾分類，資源再利用等等。

　　5. 有關環(huán)境保護科學和技術的研究、開發(fā)及其普及活動。主要是由一批與環(huán)境保護有關的學會、研究會等非政府組織在開展這方面的活動。它們集中了一大批國內(nèi)相關學術領域的權威和精英，通過開展相關學科和技術的研究及其開發(fā)、應用，積極推動中國環(huán)境保護科學和技術的發(fā)展。

　　6. 有關環(huán)境保護產(chǎn)品的生產(chǎn)和推廣以及業(yè)界聯(lián)合等活動。主要是由一批活躍在環(huán)境保護領域的商會、行業(yè)組織等經(jīng)濟團體開展這方面的活動，包括促進環(huán)保產(chǎn)品的研制、生產(chǎn)、流通、消費等活動。

　　7. 有關對環(huán)境污染受害者的援助活動。隨著環(huán)境污染問題的發(fā)展，污染受害者開始作為一個特殊的弱勢群體受到社會的關注。有關的非政府組織通過開展法律咨詢等活動對污染受害者提供各種形式的援助。

　　8. 環(huán)境保護的國際交流活動。絕大多數(shù)環(huán)境保護非政府組織都在以各種形式開展國際交流活動，一方面積極爭取從國際社會獲得有關的信息、資金、設備、技術等支持，另一方面通過召開或參加有關國際會議或座談會、派出人員參與有關培訓、接待來訪和互訪等活動，加強環(huán)境保護方面的國際交流。

　　（二） 扶貧開發(fā)領域的非政府組織活動

　　和環(huán)境保護領域一樣，在中國的扶貧開發(fā)領域里，也活躍著一批非政府組織。其中較為著名的包括：中國扶貧基金會、中國國際非政府組織合作促進會、中國人口福利基金會、中國計劃生育協(xié)會、中國青少年發(fā)展基金會、中華慈善總會、農(nóng)家女實用技能培訓學校、愛德基金會、香港樂施會、救助兒童會、四川農(nóng)村發(fā)展組織等等。

　　由這些非政府組織所開展的活動，為改革開放以來經(jīng)濟迅猛發(fā)展的中國社會提供了一種特殊的公共物品——扶貧。其中包括生存扶貧、技術扶貧、教育扶貧、救助貧困母親、合作扶貧、文化扶貧、實物扶貧等。通過提供這類公共物品，中國非政府組織在廣大內(nèi)陸地區(qū)開展了一系列卓有成效的活動，為從根本上消除貧困作出了積極的貢獻。這些作用概括起來主要表現(xiàn)在八個方面：

　　1. 通過直接提供包括資金、物資等經(jīng)濟資源，以強制投入的方式打破貧困所固有的惡性循環(huán)，從量和質(zhì)兩個方面改變貧困人口的生活狀態(tài)。

　　2. 通過開展項目，特別是伴隨項目開展的各種形式的培訓，將大量有用的信息和技術技能傳授給受益人，使他們通過參加學習和直接應用，努力掌握這些技術技能，從手段和方式上改變貧困人口的生活狀態(tài)。

　　3. 通過開展項目，特別是包括小額信貸等扶貧項目，在投入資源的同時，啟動受益人的責任心和積極性，并引導當?shù)亟⑵鹩屑s束功能的信用鏈及其關系制度，主要從社會資本和生產(chǎn)制度上改變貧困人口的生活狀態(tài)。

　　4. 在長期開展項目的過程中，非政府組織的工作人員逐步積累經(jīng)驗和知識、技能，成為各個扶貧領域的專家，他們比各級政府的工作人員更熟悉業(yè)務，同時也更深入基層，能夠更直接和有效地針對不同地區(qū)、不同人群、不同貧困層的不同問題開展具體的、有針對性的扶貧活動。

　　5. 協(xié)助并監(jiān)督各級政府貫徹執(zhí)行有關扶貧開發(fā)的方針政策，一方面作為政府實施扶貧工程的具體執(zhí)行人，發(fā)揮其專業(yè)性和深入基層的優(yōu)勢，更好地落實扶貧政策；另一方面作為中央政府和地方各級政府之間的中介，協(xié)調(diào)有關政策并監(jiān)督其實施，確保扶貧政策的落實。

　　6. 作為企業(yè)和發(fā)達地區(qū)對貧困地區(qū)救助、支援的中介機構和專業(yè)機構，一方面更多地動員社會資金用于消除貧困的活動，特別是動員企業(yè)開展社會慈善活動；另一方面通過實際操作各種項目確保各項慈善款項和慈善資金能夠落實到消除貧困的各項活動中去，并切實起到扶貧開發(fā)的作用。

　　7. 作為國際社會各種力量救助、支援中國貧困地區(qū)的中介機構和當?shù)亍安莞苯M織，一方面積極吸收更多的國際社會和海外資源用于中國的扶貧開發(fā)事業(yè)，另一方面協(xié)助國際非政府組織和海外非政府組織在華開展各種扶貧開發(fā)項目，同時也作為國際社會救助中國貧困地區(qū)的中介組織發(fā)揮作用，執(zhí)行監(jiān)督或落實有關項目。

　　8. 通過在扶貧開發(fā)領域開展的活動，一方面不斷進行自身的能力建設，提高適應市場經(jīng)濟的應變能力和專業(yè)水平，另一方面逐步擴大非政府組織的影響及其力量，促進中國非營利部門的形成和發(fā)展。

　　從國際的角度看，需要回答的問題是中國是否應積極介入國際領域里的非政府組織活動。我們已經(jīng)看到，非政府組織現(xiàn)已成為全球治理體制中的一個重要性日益增強的新興角色，在聯(lián)合國體系各機構的活動中，非政府組織已經(jīng)有了正式的法定地位，能夠在不同程度上參與和影響一些重大的國際決策。在其他許多國際活動中，非政府組織也以積極的姿態(tài)參與其中。除了政府與企業(yè)之外，非政府組織也是一國綜合國力的重要代表。一般來說，發(fā)達國家非政府組織的組織健全，實力雄厚，規(guī)模大，活動能力強。非政府組織全球體系中的決策過程、權力安排、資金和信息的流向、參與國際活動的機會等，目前基本上都是由發(fā)達國家非政府組織控制的。中國作為一個綜合國力日益增強、國際地位不斷上升的國家，勢必應考慮中國非政府組織的國際參與問題。非政府組織的國際活動，為中華民族的意愿表現(xiàn)和利益實現(xiàn)可能也提供了一個具有潛在重大影響力的場所。

二、我國非政府組織面臨的困境

　　我國在20世紀以前,盡管在商業(yè)和運輸業(yè)很早就有自主的行業(yè)協(xié)會,但它們并不是現(xiàn)代意義上的非政府組織,而是傳統(tǒng)意義上的幫會。20世紀80年代以來,隨著社會進入轉(zhuǎn)型期,中國的社會生活發(fā)生了許多引人矚目的變化,其中之一就是出現(xiàn)了眾多的非政府、非營利性質(zhì)的社團組織。但是由于起步較晚以及長期以來受計劃經(jīng)濟的影響，我國非政府組織的發(fā)展至今仍面臨很多困境，總結(jié)起來有以下幾點：

（一）非政府組織獨立性不足

　　政府和非政府組織行政關系錯位，合作有余，分工不足，從屬有余，自立不足。首先，政府對非政府組織領導而非指導。現(xiàn)實中，非政府組織的人事任免、目標方案的確立乃至工作的安排中有很多都是受政府有關部門的領導，政府的行政權力滲透到非政府組織的各個領域；其次,非政府組織參與公共管理是執(zhí)行而非決策。非政府組織本應是政府與社會的橋梁紐帶,反映民意,影響政策,但實際上我國非政府組織僅限于提供公共服務，無法介入政府行政的咨詢決策,以執(zhí)行性參與為主；最后,政府與非政府組織在組織結(jié)構上經(jīng)常出現(xiàn)重疊現(xiàn)象。

　?。ǘΨ钦M織監(jiān)管的法律體系不健全,法制化程度低

　　雖然總的來說,我國非政府組織管理法律體系的建設已取得可喜的成就,但是法制化建設任務仍十分艱巨。這表現(xiàn)在,一方面,立法工作滯后于非政府組織的發(fā)展, 有關非政府組織的法規(guī)還不完善。比如實體法、單行法、立法內(nèi)容存在缺失。另一方面,我國非政府組織立法的層次和質(zhì)量不高,一些具有法律效力的條例的內(nèi)容側(cè)重于登記程序,不僅與其它法規(guī)銜接性差,而且在具體問題上缺乏可操作性。更為重要的是,我們還沒有真正完整的非政府組織監(jiān)管的法律文本,有關的非政府組織登記管理條例都稱不上是完整的非政府組織法。這些情況說明,我國非政府組織監(jiān)督管理的法制化程度還相當?shù)?跟發(fā)達國家嚴密的非政府組織法律體系相比,差距還相當遠。

　?。ㄈ┓钦M織的商業(yè)化經(jīng)營

　　目前，我國很多本來以公益為目的的非政府組織，像醫(yī)院、學校等，由于資金的短缺或者營利動機的驅(qū)使，以從事商業(yè)活動的方式賺取大量利潤，將太多的注意力放在了營利活動上，從而與商業(yè)化企業(yè)的界限日益模糊，忽視、甚至損害了公共福利和社會效益，潛移默化的改變了這些組織的性質(zhì)。

　?。ㄋ模┓钦M織之間的競爭不足

　　非政府組織雖然不以營利為目的,但仍然需要競爭,以激發(fā)組織的創(chuàng)造力,提提高管理和服務水平。但在我國,政府一直以來都反對非政府組織之間的競爭。政府經(jīng)常合并一些宗旨、業(yè)務范圍相同或相似的非政府組織。《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》也都明文規(guī)定:在同一行政區(qū)域內(nèi),已有業(yè)務范圍相同或者相似的社會團體和民辦非企業(yè)單位,沒有必要成立的,對于社會團體和民辦非企業(yè)單位的申請不予批準。政府的目的是為了控制非政府組織的數(shù)量,便于管理,但結(jié)果弊大于利。

　　（五）非政府組織的自我生存與發(fā)展能力薄弱。

　　盡管近年來我國非政府組織的數(shù)量保持了較快增長，但非政府組織的注銷、撤銷和取締率也很高。這表明非政府組織的自我生存與發(fā)展的能力還相當薄弱。目前我國非政府組織籌資能力弱、渠道少，普遍面臨經(jīng)費匱乏的問題；從業(yè)人員多為兼職，負責人多由離退休人員擔任，人員總體素質(zhì)不高；管理和服務理念滯后，工作技巧和能力亟待提高。

三、我國非政府組織發(fā)展的對策設計

　　（一）理念建構

　　1、 服務理念。

　　作為政府組織，應當將政府的工作重心由“權力”轉(zhuǎn)向“責任”，由“管制”轉(zhuǎn)向“服務”。對于自己不該管，也管不好的事，應當下放給市場或者非政府組織。政府應為非政府組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的空間。

　　非政府組織也應當加強服務理念。很多非政府組織所承擔的職能都是與人民利益息息相關的，具有利他的性質(zhì)。但是長期以來受計劃經(jīng)濟的影響，以及受營利動機的趨勢，很多非政府組織要么就官僚作風十足，高高在上，要么就單純追求盈利的目的，忘記了其存在的根本目的。因此，應當在這些部門中依靠強調(diào)組織使命、信念，增強組織人員的為人民服務的精神，培養(yǎng)和強化職業(yè)道德。

　　2、民主理念

　　我國現(xiàn)階段，在市場經(jīng)濟發(fā)展的同時，社會主義民主理念也得到了相應的發(fā)展，但是由于我國社會傳統(tǒng)政治文化的深厚沉積，這種發(fā)展仍然是不充分的，公民在參與社會管理時的主動性、積極性仍有待于提高。非政府組織的發(fā)展從根本上說應建立在高度發(fā)達的公民社會的基礎之上。因此當前，必須積極培育公民社會，發(fā)揮市場經(jīng)濟在作為公民社會的內(nèi)生主導動力的作用，培育獨立自主的市場主體、平等互惠的契約關系和自由獨立的個性意識，增強社會中的民主氛圍，為非政府組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的土壤。

　　（二）制度建構

　　1、 加強政府扶持

　?。?）政府對非政府組織應重新定位

　　在我國現(xiàn)階段，非政府組織在各方面都很容易受到來自政府的控制，獨立性缺乏，具有很強的官辦色彩。非政府組織常常作為政府機構的附屬物而存在。如若這一前提不改變，非政府組織將得不到實質(zhì)意義的發(fā)展。隨著我國社會主義民主制度的逐步建立和完善，國家與社會的關系也在不斷改善，“國家—民眾”的二元結(jié)構也在被“國家—公民社會—民眾”的三層結(jié)構取代。我國政府要在這一變化中贏得主動，就必須改變對非政府組織的定位：非政府組織不應是接受機構精簡人員的和離退休人員的場所，而是承接政府部門社會職能的組織；非政府組織不應是政府職能轉(zhuǎn)變形式的工具，而是公民社會最活躍的公共部門；非政府組織不是在與政府爭權，而是在幫助政府管理社會。

　?。?）加強政府資金支持

　　充足的資金是非政府組織存在和發(fā)展的基本因素。因此通過財政手段扶持非政府組織發(fā)展是較為有效的途徑，要盡快建立政府對非政府組織的資助機制，將這塊經(jīng)費列入政府預算。資金支持應采取多樣化的形式，例如可以將一部分原來由政府承擔，但是非政府組織也有能力承擔的職能以“ 政府采購”的形式，支付一定費用由非政府組織承擔；或者可以考慮劃撥一部分經(jīng)費，與非政府組織合作，解決非政府組織缺乏資金的問題。

　　 2、 完善相關法律制度

　　首先,加強立法工作。針對立法工作滯后于非政府組織的發(fā)展、在許多方面無法可依的狀況，建立完善的法律框架是當前的首要任務。解決非政府組織單行法缺失、 “一法統(tǒng)攬”的問題，為不同的組織制定不同的法規(guī)；與此同時制定一部統(tǒng)一的《非政府組織法》，在這部法律中，應該對非政府組織進行合理分類,應該按照符合我國屬于大陸法系的實際情況,把以人為集合的稱為社團,而以資金為集合的稱為財團,對社團和財團采取不同的監(jiān)督管理方式；第二,強化法律追懲制度,弱化行政預防,使行政部門以法律為準繩,依法管理；第三,建立統(tǒng)一的職業(yè)資格審批制度,從法律上明確各類非政府組織的設立條件和標準,并且要具有可操作性；第四,制定相關行政訴訟法、復議法和程序法,完善對政府非法干預的訴訟途徑,為維護非政府組織的合法權益提供相關法律救濟。

　　3、 健全監(jiān)督制度

　　首先，改進政府監(jiān)督體制,使監(jiān)管體制合理化。

　　改進政府監(jiān)督體制主要體現(xiàn)在二個方面:一是變革政府管理重審批,輕監(jiān)管的模式為輕審批,重監(jiān)管的模式。有關非政府組織的法律法規(guī)對非政府組織的成立提出了人數(shù)和資金的要求,導致社會中存在大量未經(jīng)注冊但從事活動的非政府組織,這一部分組織未納入政府監(jiān)督管理范圍,從而易導致誠信缺失。因此,政府監(jiān)督管理模式應變?yōu)檩p審批,重監(jiān)管模式,加強政府監(jiān)管職能；二是建立完善的監(jiān)督體系，加強監(jiān)督工作落實。在過去的監(jiān)督工作中，由于第三部門具有產(chǎn)出和服務難以測量，利益相關者具有多樣性等特點，政府對非政府組織的監(jiān)督往往存在缺位現(xiàn)象，政府往往只是對非政府組織進行“年檢”，日常工作則放任自流?；诖?，當前一方面應該建立一個以民政部門為主體，業(yè)務主管部門、媒體、公眾和獨立評估機構為輔助的監(jiān)督和評估體系，以強化非政府組織的公共責任機制；另一方面，應當加強對其日常工作的監(jiān)督。一則要加強非政府組織的信息公開，便于公眾和輿論對非政府組織的監(jiān)督，二則政府應逐步建立科學、公正、權威的非政府組織誠信評估指標體系，并通過誠信評估機構對非政府組織是否保持非營利性和公益性，是否在登記注冊的業(yè)務范圍內(nèi)活動，是否具有合法性等進行評估，并對那些誠實守信的非政府組織給予表彰，對那些失信的非政府組織給予批評和曝光，以促進非政府組織間的良性競爭，便于非政府組織更好的發(fā)展。

　　其次，加強非政府組織的問責制建設。

　　根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗,建立非政府組織的問責機制是加強對非政府組織監(jiān)督管理的有效途徑之。所謂問責指個人或組織對其使用的資源流向及其效用的交待。不僅包括非政府組織內(nèi)部的自律，以及媒體、公眾等社會力量的監(jiān)督,還包括來自政府規(guī)范的問責。政府是非政府組織重要的監(jiān)督主體之一。以往我國非政府組織的問責交代方式僅限于年檢,但由于相關法規(guī)對非政府組織的年檢的可操作性沒有立法規(guī)定,使其在實際中成為例行公事,填寫表格后上交就了事。而且對于違反年檢制度的非政府組織的法律責任和處罰也未作明確規(guī)定,唯一的年檢制度也作用甚微。因此，應該加強政府對非政府組織的日常監(jiān)督,重點放在非政府組織的日常運作是否違規(guī)上,變監(jiān)督為服務,使非政府組織主動接受政府的監(jiān)督。

　　（三）內(nèi)部管理機制建構

　　非政府組織要加強自身管理,提高資源動員能力、活動能力及發(fā)展與創(chuàng)新能力，以卓有成效的工作使服務對象受益，獲取政府與公眾的認可與支持,才能不斷推動自身的發(fā)展與壯大。具體來看,有以下幾個方面需要改進：

　　1、解決資金不足的難題。必須建立多渠道的資金來源，廣開財源，不斷擴大信息來源，努力爭取各種形式的資助，學會宣傳自己，申請項目。在開展公益活動的同時開展與自身業(yè)務相符并不以營利為目的的合法經(jīng)營活動，提高經(jīng)營性收入比例,努力做到自力更生。

　　2、解決人才問題。需要大膽創(chuàng)新,在盡可能的范圍內(nèi)提高專職人員的報酬水平,吸收優(yōu)秀人才,注重吸收高素質(zhì)的志愿者來彌補人力資源的不足。加強員工培訓和組織能力的建設,積極探索開展國際國內(nèi)的各項合作，通過培訓、訪問、交流等種種形式開拓視野,努力學習和借鑒國外發(fā)展的理論及其經(jīng)驗。

　　3、改進財務管理與規(guī)制。財務的有效管理和規(guī)制，是消解社團內(nèi)部人員腐敗，以致組織失靈的基礎。在這方面主要應注意：一是要加強盈余分配約束，組織的盈利和剩余不能在領導層和管理層分配；二是加強支出比例約束，用于行政的開支和募集資金的成本的總和與每年總支出的比例必須保持在一定的限度以內(nèi)；三是加強賬目公開規(guī)制，賬目公開既要面向監(jiān)督機構，又要面向公眾。