非政府組織（常被直接稱(chēng)為NGOs）近年來(lái)已成為全球社會(huì)和政治的一個(gè)重要組成部分。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，人們?cè)诟鞣N場(chǎng)合越來(lái)越多地提及非政府組織（NGO）與非營(yíng)利組織（NPO），把非政府組織與非營(yíng)利組織看作在公共管理領(lǐng)域其作用日益重要的新興組織形式。

非政府組織（Non-governmental organization，縮寫(xiě)NGO）一般用在聯(lián)合國(guó)的文件和其他許多國(guó)家的官方文件中，是指那些在地方、國(guó)家或國(guó)際級(jí)別上建立起來(lái)的、以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步為目的的社會(huì)組織，多用于第三世界國(guó)家。是一個(gè)不屬于政府、不由國(guó)家建立的組織，通常獨(dú)立于政府。非政府組織是在地方、國(guó)家或國(guó)際級(jí)別上組織起來(lái)的非贏利性的、自愿公民組織。非政府組織面向任務(wù)、由興趣相同人們推動(dòng)，它們提供各種各樣的服務(wù)和發(fā)揮人道主義作用，向政府反映公民關(guān)心的問(wèn)題、監(jiān)督政策和鼓勵(lì)在社區(qū)水平上的政治參與。

非政府組織提供多樣化的公共服務(wù)，向政府反映公眾需求，提出合理意見(jiàn)或建議，影響政府政策制定。它具有組織性、民間性、公益性、自治性、志愿性、非營(yíng)利性、合法性、非政黨性等特征以及社會(huì)服務(wù)、溝通協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理等基本功能。它又被稱(chēng)作“第三部門(mén)”、“非營(yíng)利部門(mén)”、“利他部門(mén)”。

非政府組織提供分析和專(zhuān)門(mén)知識(shí)，充當(dāng)早期預(yù)警機(jī)制，幫助監(jiān)督和執(zhí)行國(guó)際協(xié)議。有些非政府組織是圍繞諸如人權(quán)、環(huán)境或健康等具體問(wèn)題，組織起來(lái)的。它們與聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)各辦事處和機(jī)構(gòu)的關(guān)系會(huì)因其目標(biāo)、地點(diǎn)和任務(wù)不同而有所差異。

第二次世界大戰(zhàn)后,世界各國(guó)民眾參與公共事務(wù)的意識(shí)有所提高,各種非政府組織紛紛涌現(xiàn)。它作為一種特定的社會(huì)組織形態(tài),本來(lái)是以克服“市場(chǎng)失靈”和彌補(bǔ)自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制缺陷為使命而產(chǎn)生的，但在現(xiàn)代社會(huì)中,卻以克服 “政府失靈”和修補(bǔ)國(guó)家的社會(huì)服務(wù)職能為契機(jī)而獲得了巨大發(fā)展。進(jìn)入20世紀(jì)80年代以后,非政府組織在世界范圍發(fā)展很快,不論是在全球社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中, 還是對(duì)全球事務(wù)的影響力,都上升到了一個(gè)新的水平。在一些場(chǎng)合,非政府組織已被列為與企業(yè)-市場(chǎng)體系和政府-國(guó)家體系并列的第三體系,即非政府組織體系。正如全球非政府組織研究的權(quán)威學(xué)者萊斯特.M.薩拉蒙教授所說(shuō):“我們是置身于一場(chǎng)全球性的社團(tuán)革命之中,歷史將證明這場(chǎng)革命對(duì)20世紀(jì)后期世界的重要性絲毫不亞于民族國(guó)家的興起對(duì)于19世紀(jì)后期的世界的重要性?！?

據(jù)一份1995年聯(lián)合國(guó)關(guān)于全球管理的報(bào)告統(tǒng)計(jì)，有接近29000個(gè)國(guó)際NGO。國(guó)家級(jí)的更多，美國(guó)統(tǒng)計(jì)過(guò)有兩百萬(wàn)個(gè)NGO，大部分是過(guò)去30年成立的，其中有65000個(gè)在俄羅斯。每天都有數(shù)十個(gè)NGO成立。光肯尼亞每年就有240個(gè)NGO新成立。

一般認(rèn)為，非政府組織一詞最初是在1945年6月簽訂的聯(lián)合國(guó)憲章第71 款正式使用的。該條款授權(quán)聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)“為同那些與該理事會(huì)所管理的事務(wù)有關(guān)的非政府組織進(jìn)行磋商作出適當(dāng)安排”。1952年聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)在其決議中將非政府組織定義為“凡不是根據(jù)政府間協(xié)議建立的國(guó)際組織都可被看作非政府組織”。在當(dāng)時(shí)，這主要是指國(guó)際性的民間組織。

在這之后的十多年里，非政府組織本身的活動(dòng)以及它們同聯(lián)合國(guó)的關(guān)系都處在較低的水平，沒(méi)有多少實(shí)質(zhì)性的發(fā)展。一直到1968年，在聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)通過(guò)的 1296號(hào)決議中，規(guī)定了聯(lián)合國(guó)同非政府組織關(guān)系的法律框架。該決議肯定了非政府組織的范疇，同時(shí)允許非政府組織在聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)以及聯(lián)合國(guó)體系中的其他機(jī)構(gòu)中獲得咨詢(xún)地位。自此以后，非政府組織的活動(dòng)被有意識(shí)地、越來(lái)越廣泛地引入了聯(lián)合國(guó)體系的運(yùn)作。

在聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)中，專(zhuān)門(mén)設(shè)有一個(gè)非政府組織委員會(huì)，負(fù)責(zé)審核批準(zhǔn)接納非政府組織，認(rèn)可它們?cè)诼?lián)合國(guó)的咨詢(xún)地位和觀察員身份。非政府組織委員會(huì)有權(quán)要求在經(jīng)社理事會(huì)注冊(cè)的非政府組織提交書(shū)面陳述。獲得經(jīng)社理事會(huì)中咨詢(xún)地位的非政府組織，有權(quán)以咨詢(xún)者和觀察者的身份出席經(jīng)社理事會(huì)議并參加聯(lián)合國(guó)的各種會(huì)議，并有權(quán)在會(huì)上作口頭發(fā)言和書(shū)面發(fā)言，它們還可以應(yīng)經(jīng)社理事會(huì)的請(qǐng)求提供各種形式的咨詢(xún)。

聯(lián)合國(guó)1296號(hào)決議規(guī)定，非政府組織如要在經(jīng)社理事會(huì)中得到咨詢(xún)地位，首先應(yīng)致力于聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)及其附屬機(jī)構(gòu)所關(guān)注的問(wèn)題，如國(guó)際經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、文化、教育、衛(wèi)生保健、科學(xué)、技術(shù)、人道主義和人權(quán)，以及其他一些相關(guān)的問(wèn)題。這些非政府組織的宗旨與使命，不得同聯(lián)合國(guó)憲章的精神、宗旨以及原則相抵觸。它們應(yīng)支持聯(lián)合國(guó)的工作，傳播有關(guān)聯(lián)合國(guó)所遵行原則的知識(shí)。在經(jīng)社理事會(huì)享有咨詢(xún)地位的非政府組織，必須要有一定的代表性和國(guó)際性，應(yīng)具有代表其成員發(fā)言的權(quán)威。這個(gè)決議還規(guī)定，非政府組織如要在聯(lián)合國(guó)注冊(cè)，其組織成員必須以民主的方式參與組織活動(dòng)，應(yīng)有民主決策機(jī)制，應(yīng)具有責(zé)任機(jī)制的安排和決策過(guò)程的透明度。這些非政府組織必須向聯(lián)合國(guó)提交其預(yù)算和資金來(lái)源的資料，資金來(lái)源應(yīng)公開(kāi)，任何來(lái)自政府的資助都必須向經(jīng)社理事會(huì)非政府組織委員會(huì)報(bào)告。該決議還鼓勵(lì)各國(guó)同性質(zhì)的組織組成國(guó)際性聯(lián)盟，以便能更好地在聯(lián)合國(guó)與非政府組織之間發(fā)揮一種紐帶傳送作用。除經(jīng)社理事會(huì)外，聯(lián)合國(guó)的公共信息部也制定了一套與非政府組織保持關(guān)系的規(guī)定，允許非政府組織在公共信息部享有咨詢(xún)地位，側(cè)重于發(fā)揮非政府組織在傳播信息方面的作用。

1996年，聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)通過(guò)的1996/31號(hào)決議對(duì)聯(lián)合國(guó)同非政府組織之間的咨詢(xún)關(guān)系再次作了規(guī)定。1968年決議只承認(rèn)國(guó)際性非政府組織，而 1996年決議則進(jìn)一步承認(rèn)了在各國(guó)和各地區(qū)活動(dòng)的非政府組織。允許各國(guó)和各地區(qū)的非政府組織以自己的名義獨(dú)立地在經(jīng)社理事會(huì)發(fā)表意見(jiàn)，而不必像以往那樣必須通過(guò)在經(jīng)社理事會(huì)里有咨詢(xún)地位的國(guó)際非政府組織去間接地表達(dá)自己的主張。該決議要求非政府組織支持聯(lián)合國(guó)的工作，加強(qiáng)了經(jīng)社理事會(huì)非政府組織委員會(huì)的作用，并為非政府組織參加聯(lián)合國(guó)組織的正式國(guó)際會(huì)議及會(huì)議準(zhǔn)備階段制定了規(guī)則。經(jīng)社理事會(huì)在其1996年的297號(hào)決議中，決定提請(qǐng)聯(lián)合國(guó)大會(huì)審議非政府組織全面參與聯(lián)合國(guó)工作的問(wèn)題。

世界銀行則把任何民間組織，只要它的目的是援貧濟(jì)困，維護(hù)窮人利益，保護(hù)環(huán)境，提供基本社會(huì)服務(wù)或促進(jìn)社區(qū)發(fā)展，都稱(chēng)為非政府組織。

非政府組織圍繞著聯(lián)合國(guó)體系的各次國(guó)際會(huì)議所建立起來(lái)的聯(lián)系機(jī)制，是從20世紀(jì)70年代初開(kāi)始形成的。在聯(lián)合國(guó)召開(kāi)國(guó)際會(huì)議的同一時(shí)間和同一地點(diǎn)，舉行同樣議題的非政府組織國(guó)際論壇，是非政府組織參與和影響聯(lián)合國(guó)決策的一種重要方式。與聯(lián)合國(guó)的國(guó)際會(huì)議平行的非政府組織國(guó)際論壇，第一次是在1972年斯德哥爾摩人類(lèi)環(huán)境大會(huì)期間召開(kāi)的，以后成為慣例。如1992年里約熱內(nèi)盧的環(huán)境與發(fā)展大會(huì)，1994年開(kāi)羅的人口與發(fā)展會(huì)議，1995年的哥本哈根社會(huì)發(fā)展會(huì)議，1995年北京的世界婦女大會(huì)，1996年伊斯坦布爾的聯(lián)合國(guó)第二次人類(lèi)住區(qū)大會(huì)等。

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，聯(lián)合國(guó)體系內(nèi)的各政府間國(guó)際組織也在進(jìn)行組織和職能方面的調(diào)整，努力發(fā)展同非政府組織的聯(lián)系和合作機(jī)制。在聯(lián)合國(guó)體系內(nèi)，有20 多個(gè)政府間國(guó)際組織致力于各類(lèi)發(fā)展事業(yè)，如世界銀行、聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署、國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)、糧農(nóng)組織、世界糧食署、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署、農(nóng)業(yè)和發(fā)展國(guó)際基金、世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國(guó)兒童基金組織、聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專(zhuān)員公署、另外還有一些較小的組織。這些組織的成員是各國(guó)政府，其活動(dòng)受官方?jīng)Q策的支配。聯(lián)合國(guó)體系內(nèi)的這些組織，有的設(shè)有專(zhuān)門(mén)的部門(mén)處理與非政府組織有關(guān)的事務(wù)，如聯(lián)合國(guó)教科文組織下設(shè)有非政府組織會(huì)議，世界銀行設(shè)有非政府組織—銀行委員會(huì)。還有一些聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)與特定的非政府組織有著經(jīng)常性的密切聯(lián)系。如在聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專(zhuān)員與志愿機(jī)構(gòu)國(guó)際委員會(huì)之間，在聯(lián)合國(guó)人類(lèi)居住中心與住區(qū)國(guó)際聯(lián)盟之間，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署與環(huán)境聯(lián)盟中心之間。世界衛(wèi)生組織和聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署也通過(guò)各種方式同非政府組織合作，聯(lián)合國(guó)志愿者署在亞非拉的許多國(guó)家積極支持非政府組織和社區(qū)組織的組織建設(shè)。

可見(jiàn)，近二三十年來(lái)，非政府組織一詞在國(guó)際活動(dòng)的各領(lǐng)域里得到日益廣泛的使用。但是，在很多情況下，人們對(duì)非政府組織一詞的理解還是不太一致，在這里作一些必要的澄清。

首先，非政府組織的本意只是指不是政府的組織，其實(shí)質(zhì)意思在中文里面與之最相應(yīng)的是民間組織。非政府組織不僅是指聯(lián)合國(guó)體系所認(rèn)定和接納的民間組織，還包括其他各種民間組織，特別是在國(guó)際場(chǎng)所活動(dòng)以及有較多國(guó)際聯(lián)系的民間組織。目前，有2000多個(gè)非政府組織在聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)享有正式的咨詢(xún)地位，有 1500多個(gè)非政府組織同聯(lián)合國(guó)的公共信息部建立了正式的工作聯(lián)系。在2002年聯(lián)合國(guó)在南非召開(kāi)的世界可持續(xù)發(fā)展全球會(huì)議上，有3500多個(gè)非政府組織獲得了與會(huì)的資格。除此之外，在各個(gè)國(guó)家、各個(gè)地區(qū)以及國(guó)際領(lǐng)域，還有數(shù)目眾多的各種形式的非政府組織。單是國(guó)際性的非政府組織，目前就有約40000余個(gè)。但是，這些被納入統(tǒng)計(jì)的非政府組織，一般都是具有合法地位的、有公開(kāi)的組織章程以及透明的財(cái)務(wù)管理的民間組織。諸如非法的恐怖主義組織或者地下的黑社會(huì)組織等都不屬于非政府組織。宗教組織和政黨通常也不被看作是非政府組織。

其次，非政府組織雖然可以在一定程度上表示民意，但它們?cè)诿褚獯矸矫嬗泻芏嗑窒扌?。非政府組織是民間社會(huì)的組織，其公開(kāi)宣稱(chēng)的使命和價(jià)值觀，可以是公益性的，或者是服務(wù)于特定的人群。但在現(xiàn)實(shí)生活中，非政府組織能否真正代表民意，以及在多大程序上能成為民意的代表，是很不確定的。如果一個(gè)非政府組織是由其成員實(shí)行民主管理的，那么充其量，該組織只具有代表其組織成員的利益和愿望的授權(quán)。由于很多非政府組織并沒(méi)有健全的民主管理，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人往往能對(duì)其起支配作用，況且政府、資本等各種力量是一些非政府組織建立和維持的主要推動(dòng)力，所以，盡管非政府組織的確可以反映某種來(lái)自民間的呼聲，但對(duì)其是否反映某種真實(shí)的民意以及在多大程度和范圍反映民意，卻是要作具體分析和判斷的。

自20世紀(jì)70年代以來(lái)，非政府組織日益廣泛地參與國(guó)際事務(wù)，它們?cè)诼?lián)合國(guó)體系內(nèi)外的作用和影響不斷增大，在各個(gè)領(lǐng)域里也得到了不同程度的承認(rèn)。1997 年9月初，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)安南在向第52屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)提交的工作報(bào)告中，列舉和闡述了影響當(dāng)前全球發(fā)展的八大因素，其中的第五大因素即是：跨國(guó)性的民間社會(huì)組織的迅速發(fā)展，非政府組織的作用越來(lái)越大。在其之前的四大因素依次是：冷戰(zhàn)結(jié)束后全球政治經(jīng)濟(jì)格局的重組；世界經(jīng)濟(jì)的全球化；信息技術(shù)革命；生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。非政府組織在國(guó)際事務(wù)中所發(fā)揮的作用和影響主要有：

1. 從事咨詢(xún)和信息活動(dòng)，提供和宣傳非政府組織的觀點(diǎn)與思想。聯(lián)合國(guó)吸收非政府組織參與其活動(dòng)并建立起制度性的聯(lián)系機(jī)制時(shí)，首先考慮的是發(fā)揮非政府組織在咨詢(xún)和信息處理方面的作用。像經(jīng)社理事會(huì)和公共信息部對(duì)非政府組織參與所作的安排，也是著眼于既能發(fā)揮非政府組織的咨詢(xún)與信息處理的作用，又能限制它們?cè)谄渌矫娴挠绊憽Ｔ诼?lián)合國(guó)的會(huì)議場(chǎng)所、特別是會(huì)議的準(zhǔn)備過(guò)程中，各國(guó)政府可以從非政府組織那里，得到有關(guān)特定專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的、技術(shù)的、法律的以及政治等方面的專(zhuān)門(mén)知識(shí)。

2. 對(duì)政府和政府間國(guó)際組織的行為進(jìn)行監(jiān)督。非政府組織可以對(duì)政府間國(guó)際組織的條約、承諾、計(jì)劃和項(xiàng)目的落實(shí)進(jìn)行監(jiān)督，還可以對(duì)各政府間國(guó)際組織所通過(guò)的決議和條約的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督，促使各國(guó)政府遵守其在國(guó)際上作出的承諾。

3. 參與執(zhí)行國(guó)際組織的項(xiàng)目，協(xié)助政府間國(guó)際組織提供特定的產(chǎn)品與服務(wù)。近十多年來(lái)，聯(lián)合國(guó)各機(jī)構(gòu)一直在鼓勵(lì)非政府組織參與各發(fā)展項(xiàng)目的實(shí)施。聯(lián)合國(guó)體系通過(guò)分包合同等方式，將操作性的責(zé)任轉(zhuǎn)移到非政府組織身上，非政府組織通過(guò)締結(jié)協(xié)議和簽訂合同的方式承擔(dān)提供特定產(chǎn)品和服務(wù)的工作。

4. 影響政府間國(guó)際組織的決策過(guò)程。第二次世界大戰(zhàn)以后至今，在全球發(fā)展決策過(guò)程中起決定性作用的，一直是政府間國(guó)際組織，特別是聯(lián)合國(guó)體系內(nèi)的各組織。以往非政府組織在聯(lián)合國(guó)體系中的主要作用是促進(jìn)決議和條約的實(shí)施，而近十多年來(lái)，非政府組織不再僅滿(mǎn)足于在聯(lián)合國(guó)體系中提供信息和服務(wù)，而是試圖對(duì)決策過(guò)程施加影響。它們積極爭(zhēng)取參與決策的制定，對(duì)國(guó)際決策過(guò)程發(fā)揮著越來(lái)越大的影響。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，聯(lián)合國(guó)體系在確立議程、制定政策以及執(zhí)行政策等方面越來(lái)越多地吸收非政府組織參與。

5. 在不同的利益沖突角色之間促成協(xié)調(diào)和妥協(xié)。在許多國(guó)際事務(wù)中，當(dāng)事各國(guó)政府往往會(huì)由于經(jīng)濟(jì)的、政治的、文化的以及意識(shí)形態(tài)等方面的原因而爭(zhēng)執(zhí)不下，互不相讓?zhuān)袝r(shí)甚至兵戎相見(jiàn)。在這種場(chǎng)合，非政府組織可以利用其民間的身份，在當(dāng)事國(guó)政府之間進(jìn)行斡旋，緩和緊張氣氛，促進(jìn)相互溝通與理解，打破僵局，推動(dòng)問(wèn)題的解決。

總起來(lái)說(shuō)，聯(lián)合國(guó)體系與非政府組織兩方面相互吸引、相互支持，目前已形成了較密切的合作關(guān)系。從聯(lián)合國(guó)方面看，它試圖通過(guò)與非政府組織的合作去實(shí)現(xiàn)其在各個(gè)領(lǐng)域里的目標(biāo)。非政府組織則通過(guò)聯(lián)合國(guó)體系爭(zhēng)取有較多的發(fā)言權(quán)，力求對(duì)國(guó)際上的重大決策有較大的影響力，同時(shí)謀求從聯(lián)合國(guó)體系中獲得盡可能多的資助。但是，非政府組織同政府間國(guó)際組織有時(shí)也會(huì)出現(xiàn)甚至很?chē)?yán)重的沖突，有些政府間國(guó)際組織并不總是歡迎和支持非政府組織的活動(dòng)的。例如，1999年，非政府組織在其中起了很大作用的民間抗議活動(dòng)導(dǎo)致西雅圖世界貿(mào)易組織會(huì)議的失敗。2001年在意大利熱那亞召開(kāi)的“八國(guó)首腦會(huì)議”所遭遇到的大規(guī)模街頭示威，非政府組織也是重要參與者。非政府組織已成為全球治理體制演變進(jìn)程中不容忽視的重要因素。不過(guò)，盡管非政府組織已進(jìn)入了現(xiàn)存的全球治理體制，已經(jīng)能夠?qū)σ恍┲卮蟮臎Q策過(guò)程施加影響，但是總起來(lái)看，非政府組織仍處于現(xiàn)存國(guó)際體制的邊緣，對(duì)決策的影響是有限的。

在可以預(yù)見(jiàn)的將來(lái)，政府仍然是全球治理體制的主要角色。盡管如此，非政府組織的興起打破了長(zhǎng)期以來(lái)一直由政府獨(dú)占國(guó)際治理領(lǐng)域的局面。為了使全球發(fā)展和全球治理體制的變革能夠朝著健康的方向演變，有必要重視對(duì)非政府組織及其在全球治理體制中所引發(fā)的各種關(guān)系的研究。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái)，發(fā)展中國(guó)家從事管理與發(fā)展的非政府組織相當(dāng)活躍，據(jù)估計(jì)，發(fā)展中國(guó)家的非政府組織所服務(wù)的人數(shù)，在20世紀(jì)80年代初約有1億人，其中6000萬(wàn)在亞洲，2500萬(wàn)在拉丁美洲，1200萬(wàn)在非洲。而據(jù)聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署在1993年《人文發(fā)展報(bào)告》中估計(jì)，20世紀(jì)90年代初發(fā)展中國(guó)家非政府機(jī)構(gòu)服務(wù)的對(duì)象達(dá)到2.5億人。

1.非政府性

非政府組織作為非營(yíng)利性部門(mén)，它不是政府部門(mén)或其附屬機(jī)構(gòu)，而是非政府性的組織。非政府組織的這一特性，使得它能夠獨(dú)立于政府之外自主為社會(huì)服務(wù)，同時(shí)，還能夠在一定程度上為社會(huì)提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，同政府平行存在與市場(chǎng)進(jìn)行公開(kāi)、公平、平等的競(jìng)爭(zhēng)。從而克服因政府壟斷經(jīng)營(yíng)和管理公共產(chǎn)品的體制所帶來(lái)的公共產(chǎn)品的高成本現(xiàn)象，這也是發(fā)展非政府組織的基本理由之一。非政府組織的非政府屬性，使它的發(fā)展還能進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)民主的發(fā)展，為建立社會(huì)民主與法制提供動(dòng)力因素。

2.組織性

非政府組織活動(dòng)是一種團(tuán)體性的活動(dòng)，它不是分散的個(gè)人行為。因此，非政府組織消除了個(gè)人行為的單打獨(dú)斗的缺陷，為其組織的發(fā)展和為社會(huì)公眾作一些有益的活動(dòng)奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)，非政府組織的組織性，為規(guī)范非政府組織的行為提供了客觀依據(jù)。因?yàn)槭墙M織性的活動(dòng)，其活動(dòng)目標(biāo)與活動(dòng)范圍都是引人注目的，這就客觀上形成了社會(huì)、法律對(duì)非政府組織的有效監(jiān)督。

3.公益性

非政府組織一個(gè)顯著的特征是，不以營(yíng)利為目的的行為活動(dòng)的公益性。這種公益性不僅對(duì)政府失靈與市場(chǎng)失靈是一個(gè)補(bǔ)充，而且，它們能夠?yàn)樯鐣?huì)盡最大的可能提供一些社會(huì)所有公眾都可以使用的公共產(chǎn)品。

4.自治性

非政府組織還是一個(gè)自治性組織，它的行為是在法律和公共制度約束規(guī)范基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，因而，其自治性程度非常高。由于它們所做的公益事業(yè)是在志愿基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，所以它們不像其他的社會(huì)私人組織和政府組織那樣具有很大的被動(dòng)性，這種自主、自愿、自律的主觀意愿使非政府組織自身有了很高的自治性。

5.非政治性

非政府組織不參與政治活動(dòng)，它屬于一種中介性組織。因此，非政治性是非政府組織的一個(gè)基本特點(diǎn)。非政府組織的非政治性，使得它們有了非常寬松的環(huán)境創(chuàng)造性地為社會(huì)提供公益活動(dòng)和公共產(chǎn)品。

6.非宗教性

非政府組織既是非政治性的，同時(shí)也是非宗教性的。它與那些宗教活動(dòng)不同，宗教活動(dòng)是一種信仰，但不一定為社會(huì)來(lái)志愿提供有益的公共產(chǎn)品，而非政府組織沒(méi)有自己的宗教信仰，卻專(zhuān)門(mén)為社會(huì)提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。

（一）國(guó)外非政府組織的分類(lèi)

1、美國(guó)的分類(lèi)

在美國(guó)對(duì)非政府組織的類(lèi)型劃分中，以約翰－霍布金斯大學(xué)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)比較研究中心的劃分較有代表性。該研究中心遵循著以下原則設(shè)計(jì)了一個(gè)分類(lèi)體系：一是盡量與各國(guó)非政府組織的實(shí)際情況相結(jié)合，二是盡量靠近聯(lián)合國(guó)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)分類(lèi)體系（ISIC）。該分類(lèi)體系把非政府組織劃分為12個(gè)大類(lèi)、24個(gè)小類(lèi)，包括：（1）文化與休閑：文化與藝術(shù)；休閑；服務(wù)性俱樂(lè)部。（2）教育與科學(xué)研究：中小學(xué)教育；高等教育；其他教育；研究。（3）衛(wèi)生：醫(yī)院與康復(fù)；診斷；精神衛(wèi)生與危機(jī)防范；其他保健服務(wù)。（4）社會(huì)服務(wù)：社會(huì)服務(wù)；緊急情況救助；社會(huì)救濟(jì)。（5）環(huán)境：環(huán)境保護(hù)；動(dòng)物保護(hù)。（6）發(fā)展與住房：經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、社區(qū)發(fā)展；住房；就業(yè)與職業(yè)培訓(xùn)。（7）法律、推進(jìn)與政治：民權(quán)與推進(jìn)組織；治安與法律服務(wù)；政治組織。（8）慈善中介與志愿行為鼓動(dòng)。（9）國(guó)際性活動(dòng)。（10）宗教活動(dòng)和組織。（11）商會(huì)、專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)。（12）其他。

2、日本的分類(lèi)

日本對(duì)非政府組織的分類(lèi)有著自己的特色。首先，如同美國(guó)對(duì)三大部門(mén)的劃分一樣，日本也將所有的社會(huì)組織劃分為三大類(lèi)別：公共組織；非營(yíng)利組織；營(yíng)利組織。對(duì)于非營(yíng)利組織，又從不同的角度對(duì)其進(jìn)行類(lèi)型劃分。按組織目的，將非營(yíng)利組織分為三類(lèi)：①社會(huì)性非營(yíng)利組織。包括協(xié)會(huì)、合作社型組織；福利型組織；教育、研究、文化組織；②居民志趣一致的非營(yíng)利組織。包括住民型組織（街道委員會(huì)、老人俱樂(lè)部等）；志趣一致型組織（同窗會(huì)、文化沙龍等）。③產(chǎn)業(yè)后援性非營(yíng)利組織。包括經(jīng)濟(jì)團(tuán)體型組織；產(chǎn)業(yè)后援外圍團(tuán)體型組織；官民混合產(chǎn)業(yè)組織。

（二）我國(guó)非政府組織的分類(lèi)

1、事業(yè)單位

事業(yè)單位是我國(guó)在特定歷史條件下形成的一類(lèi)社會(huì)組織，是一種有別于黨政群機(jī)關(guān)及企業(yè)，受?chē)?guó)家管理，具備獨(dú)立法人資格，多以服務(wù)的方式進(jìn)行專(zhuān)業(yè)性生產(chǎn)勞動(dòng)，創(chuàng)造出精神和物質(zhì)產(chǎn)品服務(wù)于社會(huì)，在追求社會(huì)效益的同時(shí)也謀求合法的經(jīng)濟(jì)效益，所需經(jīng)費(fèi)靠財(cái)政全額撥款或差額撥款或自行解決的實(shí)體單位。

2、社區(qū)管理型組織

社區(qū)管理型組織是隨著我國(guó)改革的深化和政府職能的轉(zhuǎn)變而發(fā)展起來(lái)的一種非政府組織。社區(qū)管理型組織堅(jiān)持社區(qū)服務(wù)社會(huì)化的原則，在職能上承擔(dān)了政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的部分職能；在性質(zhì)上具有明顯的社會(huì)性、福利性和保障性的特征.

3、社會(huì)團(tuán)體

社會(huì)團(tuán)體是指人們?yōu)橹欢ǖ哪康?，通過(guò)結(jié)社成立的各種社會(huì)組織的總稱(chēng)。社會(huì)團(tuán)體是社會(huì)進(jìn)步尤其是社會(huì)生活民主化的產(chǎn)物，在社會(huì)系統(tǒng)中的諸多社團(tuán)組織中，因階級(jí)屬性、階層利益、行為傾向、社會(huì)職能、成員成分以及職業(yè)分工和年齡構(gòu)成等方面的差別，決定了社團(tuán)類(lèi)型的多樣性。從其履行社會(huì)職能的角度，可將我國(guó)目前的社會(huì)團(tuán)體大致劃分為三種類(lèi)型：①政治性團(tuán)體。②經(jīng)濟(jì)性團(tuán)體。③文化性團(tuán)體。

4、民辦非企業(yè)單位

民辦非企業(yè)單位是指由民間主辦的、不以營(yíng)利為目的、旨在推進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)的組織機(jī)構(gòu)。這種機(jī)構(gòu)由于是由民間主辦的，少有或沒(méi)有政府的財(cái)政支持，為了維持自身的運(yùn)轉(zhuǎn)，它們?cè)陂_(kāi)展活動(dòng)時(shí)必需向服務(wù)對(duì)象收取一定的費(fèi)用，但其收入余額不能在組織成員與理事會(huì)之間進(jìn)行分配，這種有償服務(wù)與企業(yè)所追求的利潤(rùn)最大化是有著本質(zhì)區(qū)別的。

一、完善非政府組織立法，提高非政府組織管理的法制化水平

根據(jù)我國(guó)非政府組織的現(xiàn)狀，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)其立法的研究，加快立法進(jìn)程。通過(guò)制定非政府組織組織法，規(guī)范非政府組織的性質(zhì)、地位、職能、分類(lèi)、作用、權(quán)利與義務(wù)，規(guī)范它的組織形式、經(jīng)營(yíng)形式和名稱(chēng)，規(guī)范它的設(shè)立條件、審批程序和運(yùn)行機(jī)制等；通過(guò)制定非政府組織行為法，規(guī)范它的行為，防止不正當(dāng)行為出現(xiàn)，以維護(hù)服務(wù)對(duì)象的合法權(quán)益。

二、加強(qiáng)政府對(duì)非政府組織的監(jiān)督管理

（1）政府應(yīng)制定出非政府組織發(fā)展的總體規(guī)劃及其適度發(fā)展戰(zhàn)略。（2）把好登記注冊(cè)關(guān)，切實(shí)保證非政府組織的高質(zhì)量。（3）做好對(duì)非政府組織的監(jiān)督檢查工作，促使其朝著規(guī)范化方向發(fā)展。（4）加強(qiáng)對(duì)非政府組織的協(xié)調(diào)管理。

三、建立非政府組織的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)自律管理

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展迫使非政府組織與政府部門(mén)完全分離，這樣，非政府組織必須加強(qiáng)自律管理。建立自治性的行業(yè)協(xié)會(huì)，是非政府組織自律管理的重要形式。行業(yè)協(xié)會(huì)是擺脫了政府的直接干預(yù)、經(jīng)民主推選方式產(chǎn)生并獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的民事主體。非政府組織種類(lèi)繁多，各分屬于不同的行業(yè)，加強(qiáng)對(duì)非政府組織的監(jiān)督管理，就要在行業(yè)監(jiān)管上下功夫。行業(yè)協(xié)會(huì)的任務(wù)是制定“行規(guī)”或公約，協(xié)商協(xié)調(diào)本行業(yè)事務(wù)，實(shí)行同行業(yè)職業(yè)的自律，定期監(jiān)督檢查行業(yè)、職業(yè)自律性規(guī)章制度，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等執(zhí)行情況；對(duì)違規(guī)者有權(quán)建議政府予以處罰；負(fù)責(zé)從業(yè)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，協(xié)助政府搞好資格認(rèn)證和業(yè)務(wù)考試；調(diào)解本行業(yè)內(nèi)部糾紛，維護(hù)自身的合法權(quán)益。

一、中國(guó)非政府組織的活動(dòng)及其作用

　　隨著我國(guó)改革開(kāi)放的深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立與發(fā)展，整個(gè)社會(huì)越來(lái)越趨向多元化。特別是在一些社會(huì)問(wèn)題比較突出、尖銳的領(lǐng)域里，非政府組織的活動(dòng)尤為活躍和集中，它們往往發(fā)揮著政府和企業(yè)所沒(méi)有或難以充分發(fā)揮的作用，推動(dòng)了社會(huì)進(jìn)步。

　　（一）環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的非政府組織活動(dòng)

　　在中國(guó)的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域里，活躍著一大批形形色色的非政府組織。其中較為著名的包括：自然之友、北京地球村、綠色家園志愿者、中國(guó)小動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)、中華環(huán)?；饡?huì)、北京環(huán)?；饡?huì)、中國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)、北京野生動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)、中國(guó)綠化基金會(huì)、中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)學(xué)會(huì)、北京環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)植物學(xué)會(huì)、中國(guó)自然資源學(xué)會(huì)、中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)、大學(xué)生綠色營(yíng)和綠色大學(xué)生論壇、清華大學(xué)綠色協(xié)會(huì)、北京大學(xué)綠色生命協(xié)會(huì)、北京林業(yè)大學(xué)山諾會(huì)、上海市青少年環(huán)境愛(ài)好者協(xié)會(huì)、污染受害者法律幫助中心等等。

　　由這些組織開(kāi)展的環(huán)境保護(hù)活動(dòng)，為改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)社會(huì)提供了政府和企業(yè)所難以提供的許多公共物品，推動(dòng)了中國(guó)環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展。歸納起來(lái)包括以下八個(gè)方面：

　　1. 環(huán)境意識(shí)的普及、教育、宣傳活動(dòng)。許多非政府組織都在積極地開(kāi)展這方面的活動(dòng)，其內(nèi)容包括開(kāi)展各種形式的環(huán)保倡議活動(dòng)和實(shí)踐活動(dòng)，舉辦包括電視講座在內(nèi)的各種講座、培訓(xùn)、演講等環(huán)境意識(shí)教育活動(dòng)，舉辦各種形式的研討會(huì)、經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)、座談會(huì)等。

　　2. 推動(dòng)和促進(jìn)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公眾參與活動(dòng)。在全國(guó)的許多城市，特別是北京，公眾參與環(huán)境保護(hù)作為政府和非政府組織合作的一個(gè)重要機(jī)制正在得到積極的培育。北京市環(huán)保局宣教中心在這方面起到了先驅(qū)者的作用，他們?cè)缭?997年就開(kāi)始著手研究并積極推動(dòng)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公眾參與機(jī)制的建立。

　　3. 對(duì)環(huán)境保護(hù)的資助活動(dòng)。主要由一批熱心自然資源和環(huán)境保護(hù)的國(guó)際或海外的NGO和資助機(jī)構(gòu)，以及中國(guó)有關(guān)環(huán)境保護(hù)的基金會(huì)等非政府組織參與這方面的活動(dòng)，包括為有關(guān)自然資源和環(huán)境保護(hù)的活動(dòng)提供資金、設(shè)備、技術(shù)等方面的資助或援助。

　　4. 有關(guān)自然資源和環(huán)境保護(hù)的項(xiàng)目活動(dòng)。很多非政府組織都在開(kāi)展各種形式的項(xiàng)目，包括野生動(dòng)物等生物多樣性保護(hù)，自然生態(tài)的維持和保護(hù)，植樹(shù)綠化，水質(zhì)凈化，大氣污染的控制和處理，沙漠化防治，黃河上游水土流失問(wèn)題的治理，社區(qū)環(huán)境保護(hù)，垃圾分類(lèi)，資源再利用等等。

　　5. 有關(guān)環(huán)境保護(hù)科學(xué)和技術(shù)的研究、開(kāi)發(fā)及其普及活動(dòng)。主要是由一批與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的學(xué)會(huì)、研究會(huì)等非政府組織在開(kāi)展這方面的活動(dòng)。它們集中了一大批國(guó)內(nèi)相關(guān)學(xué)術(shù)領(lǐng)域的權(quán)威和精英，通過(guò)開(kāi)展相關(guān)學(xué)科和技術(shù)的研究及其開(kāi)發(fā)、應(yīng)用，積極推動(dòng)中國(guó)環(huán)境保護(hù)科學(xué)和技術(shù)的發(fā)展。

　　6. 有關(guān)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品的生產(chǎn)和推廣以及業(yè)界聯(lián)合等活動(dòng)。主要是由一批活躍在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的商會(huì)、行業(yè)組織等經(jīng)濟(jì)團(tuán)體開(kāi)展這方面的活動(dòng)，包括促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)品的研制、生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等活動(dòng)。

　　7. 有關(guān)對(duì)環(huán)境污染受害者的援助活動(dòng)。隨著環(huán)境污染問(wèn)題的發(fā)展，污染受害者開(kāi)始作為一個(gè)特殊的弱勢(shì)群體受到社會(huì)的關(guān)注。有關(guān)的非政府組織通過(guò)開(kāi)展法律咨詢(xún)等活動(dòng)對(duì)污染受害者提供各種形式的援助。

　　8. 環(huán)境保護(hù)的國(guó)際交流活動(dòng)。絕大多數(shù)環(huán)境保護(hù)非政府組織都在以各種形式開(kāi)展國(guó)際交流活動(dòng)，一方面積極爭(zhēng)取從國(guó)際社會(huì)獲得有關(guān)的信息、資金、設(shè)備、技術(shù)等支持，另一方面通過(guò)召開(kāi)或參加有關(guān)國(guó)際會(huì)議或座談會(huì)、派出人員參與有關(guān)培訓(xùn)、接待來(lái)訪和互訪等活動(dòng)，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)方面的國(guó)際交流。

　?。ǘ?扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的非政府組織活動(dòng)

　　和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域一樣，在中國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域里，也活躍著一批非政府組織。其中較為著名的包括：中國(guó)扶貧基金會(huì)、中國(guó)國(guó)際非政府組織合作促進(jìn)會(huì)、中國(guó)人口福利基金會(huì)、中國(guó)計(jì)劃生育協(xié)會(huì)、中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)、中華慈善總會(huì)、農(nóng)家女實(shí)用技能培訓(xùn)學(xué)校、愛(ài)德基金會(huì)、香港樂(lè)施會(huì)、救助兒童會(huì)、四川農(nóng)村發(fā)展組織等等。

　　由這些非政府組織所開(kāi)展的活動(dòng)，為改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的中國(guó)社會(huì)提供了一種特殊的公共物品——扶貧。其中包括生存扶貧、技術(shù)扶貧、教育扶貧、救助貧困母親、合作扶貧、文化扶貧、實(shí)物扶貧等。通過(guò)提供這類(lèi)公共物品，中國(guó)非政府組織在廣大內(nèi)陸地區(qū)開(kāi)展了一系列卓有成效的活動(dòng)，為從根本上消除貧困作出了積極的貢獻(xiàn)。這些作用概括起來(lái)主要表現(xiàn)在八個(gè)方面：

　　1. 通過(guò)直接提供包括資金、物資等經(jīng)濟(jì)資源，以強(qiáng)制投入的方式打破貧困所固有的惡性循環(huán)，從量和質(zhì)兩個(gè)方面改變貧困人口的生活狀態(tài)。

　　2. 通過(guò)開(kāi)展項(xiàng)目，特別是伴隨項(xiàng)目開(kāi)展的各種形式的培訓(xùn)，將大量有用的信息和技術(shù)技能傳授給受益人，使他們通過(guò)參加學(xué)習(xí)和直接應(yīng)用，努力掌握這些技術(shù)技能，從手段和方式上改變貧困人口的生活狀態(tài)。

　　3. 通過(guò)開(kāi)展項(xiàng)目，特別是包括小額信貸等扶貧項(xiàng)目，在投入資源的同時(shí)，啟動(dòng)受益人的責(zé)任心和積極性，并引導(dǎo)當(dāng)?shù)亟⑵鹩屑s束功能的信用鏈及其關(guān)系制度，主要從社會(huì)資本和生產(chǎn)制度上改變貧困人口的生活狀態(tài)。

　　4. 在長(zhǎng)期開(kāi)展項(xiàng)目的過(guò)程中，非政府組織的工作人員逐步積累經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)、技能，成為各個(gè)扶貧領(lǐng)域的專(zhuān)家，他們比各級(jí)政府的工作人員更熟悉業(yè)務(wù)，同時(shí)也更深入基層，能夠更直接和有效地針對(duì)不同地區(qū)、不同人群、不同貧困層的不同問(wèn)題開(kāi)展具體的、有針對(duì)性的扶貧活動(dòng)。

　　5. 協(xié)助并監(jiān)督各級(jí)政府貫徹執(zhí)行有關(guān)扶貧開(kāi)發(fā)的方針政策，一方面作為政府實(shí)施扶貧工程的具體執(zhí)行人，發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)性和深入基層的優(yōu)勢(shì)，更好地落實(shí)扶貧政策；另一方面作為中央政府和地方各級(jí)政府之間的中介，協(xié)調(diào)有關(guān)政策并監(jiān)督其實(shí)施，確保扶貧政策的落實(shí)。

　　6. 作為企業(yè)和發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)貧困地區(qū)救助、支援的中介機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，一方面更多地動(dòng)員社會(huì)資金用于消除貧困的活動(dòng)，特別是動(dòng)員企業(yè)開(kāi)展社會(huì)慈善活動(dòng)；另一方面通過(guò)實(shí)際操作各種項(xiàng)目確保各項(xiàng)慈善款項(xiàng)和慈善資金能夠落實(shí)到消除貧困的各項(xiàng)活動(dòng)中去，并切實(shí)起到扶貧開(kāi)發(fā)的作用。

　　7. 作為國(guó)際社會(huì)各種力量救助、支援中國(guó)貧困地區(qū)的中介機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)亍安莞苯M織，一方面積極吸收更多的國(guó)際社會(huì)和海外資源用于中國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)，另一方面協(xié)助國(guó)際非政府組織和海外非政府組織在華開(kāi)展各種扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，同時(shí)也作為國(guó)際社會(huì)救助中國(guó)貧困地區(qū)的中介組織發(fā)揮作用，執(zhí)行監(jiān)督或落實(shí)有關(guān)項(xiàng)目。

　　8. 通過(guò)在扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域開(kāi)展的活動(dòng)，一方面不斷進(jìn)行自身的能力建設(shè)，提高適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的應(yīng)變能力和專(zhuān)業(yè)水平，另一方面逐步擴(kuò)大非政府組織的影響及其力量，促進(jìn)中國(guó)非營(yíng)利部門(mén)的形成和發(fā)展。

　　從國(guó)際的角度看，需要回答的問(wèn)題是中國(guó)是否應(yīng)積極介入國(guó)際領(lǐng)域里的非政府組織活動(dòng)。我們已經(jīng)看到，非政府組織現(xiàn)已成為全球治理體制中的一個(gè)重要性日益增強(qiáng)的新興角色，在聯(lián)合國(guó)體系各機(jī)構(gòu)的活動(dòng)中，非政府組織已經(jīng)有了正式的法定地位，能夠在不同程度上參與和影響一些重大的國(guó)際決策。在其他許多國(guó)際活動(dòng)中，非政府組織也以積極的姿態(tài)參與其中。除了政府與企業(yè)之外，非政府組織也是一國(guó)綜合國(guó)力的重要代表。一般來(lái)說(shuō)，發(fā)達(dá)國(guó)家非政府組織的組織健全，實(shí)力雄厚，規(guī)模大，活動(dòng)能力強(qiáng)。非政府組織全球體系中的決策過(guò)程、權(quán)力安排、資金和信息的流向、參與國(guó)際活動(dòng)的機(jī)會(huì)等，目前基本上都是由發(fā)達(dá)國(guó)家非政府組織控制的。中國(guó)作為一個(gè)綜合國(guó)力日益增強(qiáng)、國(guó)際地位不斷上升的國(guó)家，勢(shì)必應(yīng)考慮中國(guó)非政府組織的國(guó)際參與問(wèn)題。非政府組織的國(guó)際活動(dòng)，為中華民族的意愿表現(xiàn)和利益實(shí)現(xiàn)可能也提供了一個(gè)具有潛在重大影響力的場(chǎng)所。

二、我國(guó)非政府組織面臨的困境

　　我國(guó)在20世紀(jì)以前,盡管在商業(yè)和運(yùn)輸業(yè)很早就有自主的行業(yè)協(xié)會(huì),但它們并不是現(xiàn)代意義上的非政府組織,而是傳統(tǒng)意義上的幫會(huì)。20世紀(jì)80年代以來(lái),隨著社會(huì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型期,中國(guó)的社會(huì)生活發(fā)生了許多引人矚目的變化,其中之一就是出現(xiàn)了眾多的非政府、非營(yíng)利性質(zhì)的社團(tuán)組織。但是由于起步較晚以及長(zhǎng)期以來(lái)受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，我國(guó)非政府組織的發(fā)展至今仍面臨很多困境，總結(jié)起來(lái)有以下幾點(diǎn)：

（一）非政府組織獨(dú)立性不足

　　政府和非政府組織行政關(guān)系錯(cuò)位，合作有余，分工不足，從屬有余，自立不足。首先，政府對(duì)非政府組織領(lǐng)導(dǎo)而非指導(dǎo)?，F(xiàn)實(shí)中，非政府組織的人事任免、目標(biāo)方案的確立乃至工作的安排中有很多都是受政府有關(guān)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)，政府的行政權(quán)力滲透到非政府組織的各個(gè)領(lǐng)域；其次,非政府組織參與公共管理是執(zhí)行而非決策。非政府組織本應(yīng)是政府與社會(huì)的橋梁紐帶,反映民意,影響政策,但實(shí)際上我國(guó)非政府組織僅限于提供公共服務(wù)，無(wú)法介入政府行政的咨詢(xún)決策,以執(zhí)行性參與為主；最后,政府與非政府組織在組織結(jié)構(gòu)上經(jīng)常出現(xiàn)重疊現(xiàn)象。

　?。ǘ?duì)非政府組織監(jiān)管的法律體系不健全,法制化程度低

　　雖然總的來(lái)說(shuō),我國(guó)非政府組織管理法律體系的建設(shè)已取得可喜的成就,但是法制化建設(shè)任務(wù)仍十分艱巨。這表現(xiàn)在,一方面,立法工作滯后于非政府組織的發(fā)展, 有關(guān)非政府組織的法規(guī)還不完善。比如實(shí)體法、單行法、立法內(nèi)容存在缺失。另一方面,我國(guó)非政府組織立法的層次和質(zhì)量不高,一些具有法律效力的條例的內(nèi)容側(cè)重于登記程序,不僅與其它法規(guī)銜接性差,而且在具體問(wèn)題上缺乏可操作性。更為重要的是,我們還沒(méi)有真正完整的非政府組織監(jiān)管的法律文本,有關(guān)的非政府組織登記管理?xiàng)l例都稱(chēng)不上是完整的非政府組織法。這些情況說(shuō)明,我國(guó)非政府組織監(jiān)督管理的法制化程度還相當(dāng)?shù)?跟發(fā)達(dá)國(guó)家嚴(yán)密的非政府組織法律體系相比,差距還相當(dāng)遠(yuǎn)。

　?。ㄈ┓钦M織的商業(yè)化經(jīng)營(yíng)

　　目前，我國(guó)很多本來(lái)以公益為目的的非政府組織，像醫(yī)院、學(xué)校等，由于資金的短缺或者營(yíng)利動(dòng)機(jī)的驅(qū)使，以從事商業(yè)活動(dòng)的方式賺取大量利潤(rùn)，將太多的注意力放在了營(yíng)利活動(dòng)上，從而與商業(yè)化企業(yè)的界限日益模糊，忽視、甚至損害了公共福利和社會(huì)效益，潛移默化的改變了這些組織的性質(zhì)。

　?。ㄋ模┓钦M織之間的競(jìng)爭(zhēng)不足

　　非政府組織雖然不以營(yíng)利為目的,但仍然需要競(jìng)爭(zhēng),以激發(fā)組織的創(chuàng)造力,提提高管理和服務(wù)水平。但在我國(guó),政府一直以來(lái)都反對(duì)非政府組織之間的競(jìng)爭(zhēng)。政府經(jīng)常合并一些宗旨、業(yè)務(wù)范圍相同或相似的非政府組織?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》也都明文規(guī)定:在同一行政區(qū)域內(nèi),已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位,沒(méi)有必要成立的,對(duì)于社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的申請(qǐng)不予批準(zhǔn)。政府的目的是為了控制非政府組織的數(shù)量,便于管理,但結(jié)果弊大于利。

　?。ㄎ澹┓钦M織的自我生存與發(fā)展能力薄弱。

　　盡管近年來(lái)我國(guó)非政府組織的數(shù)量保持了較快增長(zhǎng)，但非政府組織的注銷(xiāo)、撤銷(xiāo)和取締率也很高。這表明非政府組織的自我生存與發(fā)展的能力還相當(dāng)薄弱。目前我國(guó)非政府組織籌資能力弱、渠道少，普遍面臨經(jīng)費(fèi)匱乏的問(wèn)題；從業(yè)人員多為兼職，負(fù)責(zé)人多由離退休人員擔(dān)任，人員總體素質(zhì)不高；管理和服務(wù)理念滯后，工作技巧和能力亟待提高。

三、我國(guó)非政府組織發(fā)展的對(duì)策設(shè)計(jì)

　　（一）理念建構(gòu)

　　1、 服務(wù)理念。

　　作為政府組織，應(yīng)當(dāng)將政府的工作重心由“權(quán)力”轉(zhuǎn)向“責(zé)任”，由“管制”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”。對(duì)于自己不該管，也管不好的事，應(yīng)當(dāng)下放給市場(chǎng)或者非政府組織。政府應(yīng)為非政府組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的空間。

　　非政府組織也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)服務(wù)理念。很多非政府組織所承擔(dān)的職能都是與人民利益息息相關(guān)的，具有利他的性質(zhì)。但是長(zhǎng)期以來(lái)受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，以及受營(yíng)利動(dòng)機(jī)的趨勢(shì)，很多非政府組織要么就官僚作風(fēng)十足，高高在上，要么就單純追求盈利的目的，忘記了其存在的根本目的。因此，應(yīng)當(dāng)在這些部門(mén)中依靠強(qiáng)調(diào)組織使命、信念，增強(qiáng)組織人員的為人民服務(wù)的精神，培養(yǎng)和強(qiáng)化職業(yè)道德。

　　2、民主理念

　　我國(guó)現(xiàn)階段，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，社會(huì)主義民主理念也得到了相應(yīng)的發(fā)展，但是由于我國(guó)社會(huì)傳統(tǒng)政治文化的深厚沉積，這種發(fā)展仍然是不充分的，公民在參與社會(huì)管理時(shí)的主動(dòng)性、積極性仍有待于提高。非政府組織的發(fā)展從根本上說(shuō)應(yīng)建立在高度發(fā)達(dá)的公民社會(huì)的基礎(chǔ)之上。因此當(dāng)前，必須積極培育公民社會(huì)，發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在作為公民社會(huì)的內(nèi)生主導(dǎo)動(dòng)力的作用，培育獨(dú)立自主的市場(chǎng)主體、平等互惠的契約關(guān)系和自由獨(dú)立的個(gè)性意識(shí)，增強(qiáng)社會(huì)中的民主氛圍，為非政府組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的土壤。

　　（二）制度建構(gòu)

　　1、 加強(qiáng)政府扶持

　?。?）政府對(duì)非政府組織應(yīng)重新定位

　　在我國(guó)現(xiàn)階段，非政府組織在各方面都很容易受到來(lái)自政府的控制，獨(dú)立性缺乏，具有很強(qiáng)的官辦色彩。非政府組織常常作為政府機(jī)構(gòu)的附屬物而存在。如若這一前提不改變，非政府組織將得不到實(shí)質(zhì)意義的發(fā)展。隨著我國(guó)社會(huì)主義民主制度的逐步建立和完善，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系也在不斷改善，“國(guó)家—民眾”的二元結(jié)構(gòu)也在被“國(guó)家—公民社會(huì)—民眾”的三層結(jié)構(gòu)取代。我國(guó)政府要在這一變化中贏得主動(dòng)，就必須改變對(duì)非政府組織的定位：非政府組織不應(yīng)是接受機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)人員的和離退休人員的場(chǎng)所，而是承接政府部門(mén)社會(huì)職能的組織；非政府組織不應(yīng)是政府職能轉(zhuǎn)變形式的工具，而是公民社會(huì)最活躍的公共部門(mén)；非政府組織不是在與政府爭(zhēng)權(quán)，而是在幫助政府管理社會(huì)。

　?。?）加強(qiáng)政府資金支持

　　充足的資金是非政府組織存在和發(fā)展的基本因素。因此通過(guò)財(cái)政手段扶持非政府組織發(fā)展是較為有效的途徑，要盡快建立政府對(duì)非政府組織的資助機(jī)制，將這塊經(jīng)費(fèi)列入政府預(yù)算。資金支持應(yīng)采取多樣化的形式，例如可以將一部分原來(lái)由政府承擔(dān)，但是非政府組織也有能力承擔(dān)的職能以“ 政府采購(gòu)”的形式，支付一定費(fèi)用由非政府組織承擔(dān)；或者可以考慮劃撥一部分經(jīng)費(fèi)，與非政府組織合作，解決非政府組織缺乏資金的問(wèn)題。

　　 2、 完善相關(guān)法律制度

　　首先,加強(qiáng)立法工作。針對(duì)立法工作滯后于非政府組織的發(fā)展、在許多方面無(wú)法可依的狀況，建立完善的法律框架是當(dāng)前的首要任務(wù)。解決非政府組織單行法缺失、 “一法統(tǒng)攬”的問(wèn)題，為不同的組織制定不同的法規(guī)；與此同時(shí)制定一部統(tǒng)一的《非政府組織法》，在這部法律中，應(yīng)該對(duì)非政府組織進(jìn)行合理分類(lèi),應(yīng)該按照符合我國(guó)屬于大陸法系的實(shí)際情況,把以人為集合的稱(chēng)為社團(tuán),而以資金為集合的稱(chēng)為財(cái)團(tuán),對(duì)社團(tuán)和財(cái)團(tuán)采取不同的監(jiān)督管理方式；第二,強(qiáng)化法律追懲制度,弱化行政預(yù)防,使行政部門(mén)以法律為準(zhǔn)繩,依法管理；第三,建立統(tǒng)一的職業(yè)資格審批制度,從法律上明確各類(lèi)非政府組織的設(shè)立條件和標(biāo)準(zhǔn),并且要具有可操作性；第四,制定相關(guān)行政訴訟法、復(fù)議法和程序法,完善對(duì)政府非法干預(yù)的訴訟途徑,為維護(hù)非政府組織的合法權(quán)益提供相關(guān)法律救濟(jì)。

　　3、 健全監(jiān)督制度

　　首先，改進(jìn)政府監(jiān)督體制,使監(jiān)管體制合理化。

　　改進(jìn)政府監(jiān)督體制主要體現(xiàn)在二個(gè)方面:一是變革政府管理重審批,輕監(jiān)管的模式為輕審批,重監(jiān)管的模式。有關(guān)非政府組織的法律法規(guī)對(duì)非政府組織的成立提出了人數(shù)和資金的要求,導(dǎo)致社會(huì)中存在大量未經(jīng)注冊(cè)但從事活動(dòng)的非政府組織,這一部分組織未納入政府監(jiān)督管理范圍,從而易導(dǎo)致誠(chéng)信缺失。因此,政府監(jiān)督管理模式應(yīng)變?yōu)檩p審批,重監(jiān)管模式,加強(qiáng)政府監(jiān)管職能；二是建立完善的監(jiān)督體系，加強(qiáng)監(jiān)督工作落實(shí)。在過(guò)去的監(jiān)督工作中，由于第三部門(mén)具有產(chǎn)出和服務(wù)難以測(cè)量，利益相關(guān)者具有多樣性等特點(diǎn)，政府對(duì)非政府組織的監(jiān)督往往存在缺位現(xiàn)象，政府往往只是對(duì)非政府組織進(jìn)行“年檢”，日常工作則放任自流?；诖?，當(dāng)前一方面應(yīng)該建立一個(gè)以民政部門(mén)為主體，業(yè)務(wù)主管部門(mén)、媒體、公眾和獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)為輔助的監(jiān)督和評(píng)估體系，以強(qiáng)化非政府組織的公共責(zé)任機(jī)制；另一方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)其日常工作的監(jiān)督。一則要加強(qiáng)非政府組織的信息公開(kāi)，便于公眾和輿論對(duì)非政府組織的監(jiān)督，二則政府應(yīng)逐步建立科學(xué)、公正、權(quán)威的非政府組織誠(chéng)信評(píng)估指標(biāo)體系，并通過(guò)誠(chéng)信評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)非政府組織是否保持非營(yíng)利性和公益性，是否在登記注冊(cè)的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)活動(dòng)，是否具有合法性等進(jìn)行評(píng)估，并對(duì)那些誠(chéng)實(shí)守信的非政府組織給予表彰，對(duì)那些失信的非政府組織給予批評(píng)和曝光，以促進(jìn)非政府組織間的良性競(jìng)爭(zhēng)，便于非政府組織更好的發(fā)展。

　　其次，加強(qiáng)非政府組織的問(wèn)責(zé)制建設(shè)。

　　根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),建立非政府組織的問(wèn)責(zé)機(jī)制是加強(qiáng)對(duì)非政府組織監(jiān)督管理的有效途徑之。所謂問(wèn)責(zé)指?jìng)€(gè)人或組織對(duì)其使用的資源流向及其效用的交待。不僅包括非政府組織內(nèi)部的自律，以及媒體、公眾等社會(huì)力量的監(jiān)督,還包括來(lái)自政府規(guī)范的問(wèn)責(zé)。政府是非政府組織重要的監(jiān)督主體之一。以往我國(guó)非政府組織的問(wèn)責(zé)交代方式僅限于年檢,但由于相關(guān)法規(guī)對(duì)非政府組織的年檢的可操作性沒(méi)有立法規(guī)定,使其在實(shí)際中成為例行公事,填寫(xiě)表格后上交就了事。而且對(duì)于違反年檢制度的非政府組織的法律責(zé)任和處罰也未作明確規(guī)定,唯一的年檢制度也作用甚微。因此，應(yīng)該加強(qiáng)政府對(duì)非政府組織的日常監(jiān)督,重點(diǎn)放在非政府組織的日常運(yùn)作是否違規(guī)上,變監(jiān)督為服務(wù),使非政府組織主動(dòng)接受政府的監(jiān)督。

　　（三）內(nèi)部管理機(jī)制建構(gòu)

　　非政府組織要加強(qiáng)自身管理,提高資源動(dòng)員能力、活動(dòng)能力及發(fā)展與創(chuàng)新能力，以卓有成效的工作使服務(wù)對(duì)象受益，獲取政府與公眾的認(rèn)可與支持,才能不斷推動(dòng)自身的發(fā)展與壯大。具體來(lái)看,有以下幾個(gè)方面需要改進(jìn)：

　　1、解決資金不足的難題。必須建立多渠道的資金來(lái)源，廣開(kāi)財(cái)源，不斷擴(kuò)大信息來(lái)源，努力爭(zhēng)取各種形式的資助，學(xué)會(huì)宣傳自己，申請(qǐng)項(xiàng)目。在開(kāi)展公益活動(dòng)的同時(shí)開(kāi)展與自身業(yè)務(wù)相符并不以營(yíng)利為目的的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，提高經(jīng)營(yíng)性收入比例,努力做到自力更生。

　　2、解決人才問(wèn)題。需要大膽創(chuàng)新,在盡可能的范圍內(nèi)提高專(zhuān)職人員的報(bào)酬水平,吸收優(yōu)秀人才,注重吸收高素質(zhì)的志愿者來(lái)彌補(bǔ)人力資源的不足。加強(qiáng)員工培訓(xùn)和組織能力的建設(shè),積極探索開(kāi)展國(guó)際國(guó)內(nèi)的各項(xiàng)合作，通過(guò)培訓(xùn)、訪問(wèn)、交流等種種形式開(kāi)拓視野,努力學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外發(fā)展的理論及其經(jīng)驗(yàn)。

　　3、改進(jìn)財(cái)務(wù)管理與規(guī)制。財(cái)務(wù)的有效管理和規(guī)制，是消解社團(tuán)內(nèi)部人員腐敗，以致組織失靈的基礎(chǔ)。在這方面主要應(yīng)注意：一是要加強(qiáng)盈余分配約束，組織的盈利和剩余不能在領(lǐng)導(dǎo)層和管理層分配；二是加強(qiáng)支出比例約束，用于行政的開(kāi)支和募集資金的成本的總和與每年總支出的比例必須保持在一定的限度以?xún)?nèi)；三是加強(qiáng)賬目公開(kāi)規(guī)制，賬目公開(kāi)既要面向監(jiān)督機(jī)構(gòu)，又要面向公眾。