公共決策是指公共組織在管理社會(huì)公共事務(wù)過程中所做出的決定，它是公共管理的首要環(huán)節(jié)，貫穿于整個(gè)公共管理過程的始終。對(duì)公共決策的研究與探討，對(duì)于加快我國(guó)公共決策科學(xué)化、民主化和法制化的進(jìn)程，提高制定公共決策的質(zhì)量，有效實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)是非常必要的。

正是由于決策科學(xué)的理論和技術(shù)為人們解決選擇過程中的復(fù)雜性問題提供了一個(gè)重要手段，而社會(huì)公共活動(dòng)中相互作用的因素越來越多，存在的不確定性因素越來越大。因此，人們?cè)诮鉀Q社會(huì)活動(dòng)中的復(fù)雜性問題時(shí)越來越依賴決策科學(xué)。

宏觀層次的決策是關(guān)系國(guó)家的科學(xué)管理，如政體、法制的演變和設(shè)計(jì)；研究各級(jí)政府、議會(huì)、司法、監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置、制衡運(yùn)行、反饋、糾偏、防腐；同時(shí)采用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)與專家決策支持系統(tǒng)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估否決系統(tǒng)建立起電子政府，設(shè)立政府各級(jí)官員、司法執(zhí)行人員的資格標(biāo)準(zhǔn)與檢查方法。

中間層次的決策是關(guān)于地方政府和非營(yíng)利組織的科學(xué)管理決策。地方政府的決策活動(dòng)與國(guó)家的科學(xué)管理活動(dòng)相關(guān)，它是一種在規(guī)模上小一些的類似的國(guó)家管理。同樣，它也存在著對(duì)公共決策的巨大需要；而對(duì)非營(yíng)利組織的科學(xué)管理決策來說，一般是與公共物品相關(guān)的，它不以獲取功利為目的，屬于公共決策的一部分。

微觀層次的決策是關(guān)于每一個(gè)家庭和個(gè)人的決策，因?yàn)槠鋫€(gè)人選擇因素，它不能作為一種公共決策來研究。但是，由于家庭已經(jīng)不是單純的傳宗接代的社會(huì)細(xì)胞，即使是傳宗接代的家庭活動(dòng)也與社會(huì)發(fā)生著十分密切的聯(lián)系。加之家庭和個(gè)人也是公共問題的載體。因此，客觀存在也成為公共決策加以分析的一個(gè)因素。

公共決策是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)工程。一項(xiàng)全面而合理的公共決策至少應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備下述五個(gè)要素，否則就不是完整的公共決策，或者不可能產(chǎn)生準(zhǔn)確且切實(shí)可行的決策。

(一)決策主體

依據(jù)法定程序授予而擁有公共決策權(quán)的公共決策者為決策主體。公共決策主體與其它社會(huì)活動(dòng)主體相區(qū)別的一個(gè)重要方面，即它具有國(guó)家賦予的行政權(quán)，是以國(guó)家權(quán)力為后盾的。因此，公共決策的主體只能是具有管理國(guó)家公共事務(wù)行政權(quán)的組織和個(gè)人。主要是指中央和地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其行政人員。由于現(xiàn)代社會(huì)的規(guī)模越來越大，公共決策的面越來越廣，因此，公共決策的主體呈現(xiàn)出多元性和多層次性。所以，公共決策的主體范圍也會(huì)越來越廣。

(二)決策客體

指中央和地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)為履行其職能，依法處理的國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)。中央和地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)要履行其職能，就必須對(duì)這些事務(wù)進(jìn)行處理，行使行政權(quán)。公共決策客體通常由兩部分構(gòu)成。一部分是由中央國(guó)家行政機(jī)關(guān)進(jìn)行決策的決策對(duì)象。另一部分是由地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)進(jìn)行決策的決策對(duì)象。就中央國(guó)家行政機(jī)關(guān)而言，它是從整體上對(duì)全國(guó)性的行政工作進(jìn)行決策，確定大政方針。這種決策具有全局性和戰(zhàn)略意義，必須高瞻遠(yuǎn)矚，全盤考慮。其公共決策對(duì)象包括：國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國(guó)家預(yù)算、經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、計(jì)劃生育，民政、公安、司法行政和監(jiān)察等；就地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)而言，它主要是根據(jù)中央國(guó)家行政機(jī)關(guān)制定的戰(zhàn)略決策、法規(guī)命令，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)家各國(guó)事務(wù)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和管理，作出公共決策。

(三)行政信息

行政信息指反映整個(gè)行政管理活動(dòng)的各種資料、情報(bào)、數(shù)據(jù)、指令，密碼、符號(hào)、文字，語言、汛號(hào)等的總稱。行政信息是公共決策的基礎(chǔ)，二者有著密不可分的聯(lián)系。決策必須從信息中來，信息也只能到?jīng)Q策中去。決策的過程實(shí)質(zhì)上是信息的輸入、轉(zhuǎn)換和輸出的過程，信息的準(zhǔn)確全面程度與決策的科學(xué)化程度成正比關(guān)系。行政信息必須經(jīng)過加工處理，對(duì)各種信息進(jìn)行技術(shù)處理和論證分析，從中得出科學(xué)的論斷或假設(shè)，作為科學(xué)決策的依據(jù)。為此，行政信息的加工處理必須遵循及時(shí)性、全面性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性、適用性以及經(jīng)濟(jì)性原則。

(四)決策方法

決策在本質(zhì)上是一個(gè)復(fù)雜的思維過程，公共決策方法的科學(xué)化首先是思維方式的科學(xué)化。因此，對(duì)于公共決策來說，，如何掌握好科學(xué)的思維方法是進(jìn)行科學(xué)決策的前提。由于現(xiàn)代公共決策對(duì)象日益復(fù)雜化且處在動(dòng)態(tài)之中，所以，就必須在遵從公共決策規(guī)律的基礎(chǔ)上，正確運(yùn)用以下科學(xué)的思維方式。第一，整體性思維方式。即把決策對(duì)象看成一個(gè)整體，立足整體，從整體出發(fā)，統(tǒng)籌全局，從整體與部分、整體與環(huán)境的相互作用過程來認(rèn)識(shí)整體和把握整體；第二，結(jié)構(gòu)分析和研究方法。主要分析系統(tǒng)中各要素的相互聯(lián)系，然后對(duì)各方面進(jìn)行整體概括，確定各要素的最佳結(jié)合方式；第三，層次性思維方式。即著眼于決策對(duì)象系統(tǒng)多層次的等級(jí)結(jié)構(gòu)，全面分析各層次的性質(zhì)功能及其規(guī)律，從而確定不同層次的發(fā)展目標(biāo)和對(duì)象。在運(yùn)用科學(xué)思維方式進(jìn)行決策時(shí)，要積極開拓，善于運(yùn)用發(fā)散性思維，敢于打破常規(guī)，進(jìn)行創(chuàng)造性決策。

(五)決策效果

任何決策都是為了實(shí)現(xiàn)一定的預(yù)期目的，任何決策也都會(huì)產(chǎn)生一定的好或壞、理想或不理想的效果，所以，效果是公共決策的要素之一。該要素引導(dǎo)決策的方向，并從一定意義上決定決策的方法，同時(shí)反映決策者的決策水平，檢驗(yàn)決策方法的科學(xué)性、可行性、時(shí)效性和決策目的的合理性、現(xiàn)實(shí)性、社會(huì)性。對(duì)公共決策來說，因其公共性質(zhì)所決定，追求良好的社會(huì)效果，是決策的出發(fā)點(diǎn)和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

1．根據(jù)決策主體決策方式的不同，可分為經(jīng)驗(yàn)決策和科學(xué)決策。

經(jīng)驗(yàn)決策就是指決策者依據(jù)和憑借個(gè)人的智慧、知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)所做出的決策。即決策者在決策的過程中，對(duì)決策對(duì)象的認(rèn)識(shí)、對(duì)決策目標(biāo)的斷定等都是憑借個(gè)人的主觀經(jīng)驗(yàn)和邏輯思維能力來進(jìn)行判定的，這種決策的優(yōu)點(diǎn)在于，決策過程比較簡(jiǎn)單、迅速，往往能夠做到當(dāng)機(jī)立斷，但它的缺點(diǎn)卻是非常明顯的，由于決策信息不夠充分，無科學(xué)的分析與論證，所以，如果經(jīng)驗(yàn)不足，就會(huì)導(dǎo)致決策的失誤。不過，在某些特定的環(huán)境或條件下，經(jīng)驗(yàn)決策是可以采用的，我們不能完全否認(rèn)其作用，豐富的經(jīng)驗(yàn)對(duì)決策制定是有一定的參考價(jià)值的。科學(xué)決策就是指決策者依據(jù)一定的科學(xué)方法或技術(shù)而進(jìn)行的決策。即決策者在決策的過程中對(duì)決策對(duì)象的認(rèn)識(shí)、對(duì)決策特點(diǎn)及規(guī)律的研究、對(duì)決策目標(biāo)的選擇、對(duì)決策方案的確定等，都是建立在充分的科學(xué)論證的基礎(chǔ)上?？茖W(xué)決策的方法，有助于降低決策的失誤率，保證決策的正確性，適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需要和要求。但是采用科學(xué)決策的模式，需要有信息、體制、人員素質(zhì)、技術(shù)設(shè)備等方面的條件支持，否則，就不可能做到真正的科學(xué)決策。

2．根據(jù)決策目標(biāo)所涉及的規(guī)模和影響程度的不同，可分為戰(zhàn)略決策和戰(zhàn)術(shù)決策。

戰(zhàn)略型決策就是指那些帶有全局性的和方向性的重大決策。這種決策一般說來其影響比較深遠(yuǎn)，涉及的范圍比較廣泛，帶有方向性、原則性和宏觀性。這種決策一般由高層領(lǐng)導(dǎo)作出。如確定國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的戰(zhàn)略重點(diǎn)、宏觀的經(jīng)濟(jì)政策、財(cái)政金融政策、稅收政策、社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃等。戰(zhàn)略型決策處理的問題較為復(fù)雜，它對(duì)社會(huì)和國(guó)家的發(fā)展影響較大。戰(zhàn)術(shù)型決策是指那些局部性的、短期的和比較具體的決策。戰(zhàn)術(shù)型決策是戰(zhàn)略型決策的延續(xù)和具體化，它主要服務(wù)于戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如為貫徹戰(zhàn)略發(fā)展方針中的某項(xiàng)工作而進(jìn)行的一些具體安排等。戰(zhàn)術(shù)型決策處理的問題一般比較簡(jiǎn)單、具體，大都采取定量分析的技術(shù)方式來處理，它是由基層組織結(jié)合本地的實(shí)際情況來制定。

3．根據(jù)決策內(nèi)容的具體情況的不同，可分為程序性決策和非程序性決策。

程序性決策就是指那些常見的、定型的和重復(fù)性的決策。這種決策的內(nèi)容較為確定，有一定的常規(guī)可循，一般屬于日常的工作范圍，因而也叫做例行性決策。非程序性決策就是指新出現(xiàn)的、非常見的和無常規(guī)可循的決策。這種決策往往具有開創(chuàng)性和革新性。非程序性決策在決策中雖然所占比例較少，但從其重要性來看，這種決策往往決定著一個(gè)組織的戰(zhàn)略方向，對(duì)組織成敗影響非常大。

4．依據(jù)決策所具有的條件的可靠程度的不同，可分為確定型決策、風(fēng)險(xiǎn)型決策和不確定型決策。

確定型決策就是指決策的環(huán)境、條件確定，決策的后果也可以確定的一種決策。這種決策由于各種因素和條件都比較明確、確定，每一決策方案的結(jié)果也一目了然，所以，只要比較各個(gè)方案的好壞、優(yōu)劣就可以了。風(fēng)險(xiǎn)型決策就是指決策的環(huán)境、條件可以確定，但不能完全控制，每一環(huán)境和條件下決策的后果雖然可以預(yù)測(cè)，有一定的把握，但仍需要冒一定風(fēng)險(xiǎn)的決策。如諸葛亮的《空城計(jì)》決策，就屬于風(fēng)險(xiǎn)型決策。不確定型決策就是指決策的環(huán)境、條件等因素都不能確定，決策的后果也無法預(yù)測(cè)和確定的決策。這就如同賭博一樣，不僅需要冒一定的風(fēng)險(xiǎn)，而且還靠決策者的運(yùn)氣。不確定型決策的難度大，風(fēng)險(xiǎn)也大，不確定的因素非常復(fù)雜，既有人為的因素，也有自然因素等，但這種決策所帶來的效果也往往是出人意料的。

公共決策系統(tǒng)是由參與決策的機(jī)構(gòu)和人員所組成的一種組織體系，包括政府組織體系和非政府組織體系。

(一)公共決策信息子系統(tǒng)

信息子系統(tǒng)是由掌握信息技術(shù)的專職人員、設(shè)備及有關(guān)工作程序組成的專門從事決策信息的收集、加工、傳遞、貯存等工作。它是決斷子系統(tǒng)的輔助機(jī)構(gòu)，為政策制定提供資料。

信息子系統(tǒng)在政策制定系統(tǒng)及其運(yùn)行中的職能或作用是：①收集信息，就是廣泛收集有關(guān)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)各方面的信息，力求全面、準(zhǔn)確，以完整地、真實(shí)地反映客觀情況；②加工處理信息，把收集來的信息進(jìn)行一番去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里的整理、分析、歸納，抽取出精華資料，剔除多余的甚至是虛假的資料；③傳遞信息，就是把加工處理好的信息傳遞到?jīng)Q策者手中，為制定政策服務(wù)。信息傳遞要求及時(shí)、快速。

(二)公共決策參謀子系統(tǒng)

參謀子系統(tǒng)是由掌握各門類知識(shí)的專家、學(xué)者組成的，它也是決斷子系統(tǒng)的輔助機(jī)構(gòu)。

參謀子系統(tǒng)在公共決策系統(tǒng)及其運(yùn)行中的職能或作用是：①協(xié)助決斷子系統(tǒng)界定決策問題，確立決策目標(biāo)。參謀人員通過調(diào)查研究以及對(duì)未來發(fā)展趨勢(shì)的超前研究和預(yù)測(cè)，提供有科學(xué)依據(jù)的判斷，為決策者界定決策問題，確立決策目標(biāo)作參考。②為決斷子系統(tǒng)提供解決問題的方案、途徑和方法。在決策方案選優(yōu)時(shí)，要為決策者提供經(jīng)過一系列定性、定量分析論證的初步方案，同時(shí)也要提供本系統(tǒng)以及其他咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)方案的評(píng)審意見，以便決策者集思廣益，從眾多方案中選擇出滿意的方案。③對(duì)公共決策實(shí)施進(jìn)行跟蹤反饋分析。收集并分析決策實(shí)施中的問題，特別是決策實(shí)施過程中遇到障礙或偏離決策目標(biāo)時(shí)，要及時(shí)提出應(yīng)變措施，以使決策者、執(zhí)行者及時(shí)矯正，確保公共決策順利實(shí)施。

(三)公共決策決斷子系統(tǒng)

決斷子系統(tǒng)是由擁有決策權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)者集體所組成的中樞機(jī)構(gòu)，是決策活動(dòng)的組織者，領(lǐng)導(dǎo)政策制定全過程。決斷子系統(tǒng)具有權(quán)威性和主導(dǎo)性特點(diǎn)。決斷子系統(tǒng)在公共決策系統(tǒng)及其運(yùn)行中的作用是：①界定決策問題。決策問題的界定是政策制定的開始，它是首要的環(huán)節(jié)。決斷子系統(tǒng)必須能夠從紛繁復(fù)雜的社會(huì)問題中，分清輕重緩急，抓住事關(guān)全局的關(guān)鍵問題，作為政策問題確定下來。②確立決策目標(biāo)。決策目標(biāo)是否科學(xué)、正確，對(duì)整個(gè)政策過程具有決定性的影響。決策目標(biāo)的確立必須建立在對(duì)決策問題的過去、現(xiàn)狀及未來趨勢(shì)較全面了解、把握的基礎(chǔ)上。所確立目標(biāo)必須切實(shí)可行，并留有余地，使之能滿足上下平衡、左右平衡、前后平衡的條件。③設(shè)計(jì)決策方案。這是一項(xiàng)科學(xué)性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作，一般是委托給參謀子系統(tǒng)承擔(dān)。決斷子系統(tǒng)在此的職責(zé)是根據(jù)決策問題的性質(zhì)，組織熟悉這類問題的專家，組成高水平的設(shè)計(jì)組，并為他們的設(shè)計(jì)工作提供優(yōu)越的環(huán)境和條件。④選擇決策方案。決斷子系統(tǒng)在這一環(huán)節(jié)的職責(zé)是建立方案選擇的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)參謀子系統(tǒng)提供的各種方案進(jìn)行比較、分析、平衡，最后拍板選定方案。

(四)公共決策監(jiān)控子系統(tǒng)

監(jiān)控子系統(tǒng)是指決斷子系統(tǒng)之外的人員和機(jī)構(gòu)對(duì)決策行為以及對(duì)決策方案的內(nèi)容和執(zhí)行依法進(jìn)行監(jiān)督和控制的機(jī)構(gòu)。監(jiān)控子系統(tǒng)在公共決策系統(tǒng)及其運(yùn)行中的作用是：①防止決策者濫用決策權(quán)的可能；②促使政策內(nèi)容切合實(shí)際；③監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其人員正確執(zhí)行政策。

公共決策程序一般劃分為公共問題的界定、決策目標(biāo)的確立、決策方案的設(shè)計(jì)、決策效果的預(yù)測(cè)和決策方案的抉擇等五個(gè)步驟。

(一)公共問題的界定

公共問題的分析、界定是決策的起點(diǎn)。公共問題就是指那些已經(jīng)影響到人們正常生活的社會(huì)問題。由于實(shí)際狀態(tài)與社會(huì)期望、理想之間存在差距，導(dǎo)致產(chǎn)生了各種各樣的社會(huì)問題。當(dāng)決策者覺察到某一社會(huì)問題已引起社會(huì)廣泛的注意和議論，這個(gè)社會(huì)問題本身也確實(shí)有解決的必要，并且也屬于職權(quán)范圍之內(nèi)的事務(wù)時(shí)，決策者就會(huì)把它列入議事日程，作為公共問題進(jìn)行研究處理。

(二)決策目標(biāo)的確立

決策目標(biāo)就是決策者通過采取某項(xiàng)行動(dòng)方案所要達(dá)到的期望效果。合理的決策目標(biāo)應(yīng)滿足的條件有：①目標(biāo)必須具體明確，有的放矢。②目標(biāo)必須切實(shí)可行。決策目標(biāo)必須立足現(xiàn)實(shí)，量力而行，超越現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力水平的目標(biāo)是脫離實(shí)際的，不可取的。③目標(biāo)必須系統(tǒng)化。這是由公共問題的復(fù)雜性、多層性決定的，要求決策目標(biāo)也要形成多層級(jí)性與之匹配。④決策目標(biāo)必須靈活可調(diào)，目標(biāo)是針對(duì)未來的，目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有個(gè)過程，而且問題的發(fā)展又具有不確定性，一成不變的情景幾乎是不存在的。

(三)決策方案的設(shè)計(jì)

方案設(shè)計(jì)就是針對(duì)公共問題，依據(jù)決策目標(biāo)，設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的各種可能性方案的過程。這一過程被形象地稱為“大膽假設(shè)，小心求證”的過程，也就是首先大膽設(shè)想，提出各種方案設(shè)計(jì)輪廓，然后對(duì)方案輪廓進(jìn)行嚴(yán)格細(xì)致的具體化加工。

(四)決策效果的預(yù)測(cè)

決策是面向未來的，其實(shí)施過程是不可逆轉(zhuǎn)的，所產(chǎn)生的效果既可能符合人們的主觀愿望，也可能背離愿望。這就要求決策系統(tǒng)必須搞好預(yù)測(cè)，對(duì)未來的決策環(huán)境情景及對(duì)象的變化要有所把握。通過預(yù)測(cè)，幫助決策者認(rèn)識(shí)和控制未來的不確定性，把對(duì)未來變化的無知減少到最低限度。

(五)決策方案的選擇

方案選擇就是對(duì)設(shè)計(jì)出來的各種備選方案進(jìn)行評(píng)價(jià)、比較、權(quán)衡利弊，從中選出比較滿意的方案。決策方案的選擇有個(gè)標(biāo)準(zhǔn)問題，一般認(rèn)為必須符合下列條件：決策方案要有利于決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)出盡可能大的效益，實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)盡可能小，方案要有可行性，方案實(shí)施后的副作用(即負(fù)面效果)盡可能少。選擇決策方案是決策者的主要職責(zé)，為使方案合乎條件，決策者必須組織專家、學(xué)者進(jìn)行可行性分析研究。

1．專制制度

權(quán)力掌握在個(gè)別人手中是專制政治，掌握在少數(shù)人手中是貴族或精英政治，掌握在多數(shù)人手中是民主政治。一個(gè)國(guó)家選擇專政制度還是民主制度的政治制度，同選擇復(fù)合制的聯(lián)邦制還是單一制的中央集中制的國(guó)家結(jié)構(gòu)一樣，取決于該國(guó)的歷史、地理、政治、經(jīng)濟(jì)、民族、宗教、文化等多種因素，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)結(jié)構(gòu)是關(guān)鍵性的因素。專制制度意味著國(guó)家政策的決策權(quán)掌握在君主、政黨領(lǐng)導(dǎo)人、社會(huì)精英等個(gè)人或極少數(shù)人手中，個(gè)別人借助自己的利益、偏好、經(jīng)驗(yàn)、直覺等，制定和發(fā)布政策。廣義的專制決策制度不僅包括君主專制，還包括軍事獨(dú)裁、法西斯制度、精英獨(dú)裁等不同形式。在中華五千年的文明史上，君主專制長(zhǎng)期盛行。其間，國(guó)王或皇帝雖然也設(shè)立一些輔佐性的權(quán)力機(jī)構(gòu)，如秦漢的三公九卿、隋唐的三省六部、清朝的內(nèi)閣大學(xué)士和軍機(jī)處，雖然也有一些犯顏直諫的臣民，但這本質(zhì)上不過是君主決策的輔助和咨詢機(jī)制，最終的決策權(quán)掌握在君主或圍繞君主的狹小的權(quán)力圈子之手。不可否認(rèn)，在政策目標(biāo)單一明確、政策環(huán)境穩(wěn)定、決策者與目標(biāo)群體之間形成了統(tǒng)一的利益關(guān)系等條件下，決策者如果聰明睿智，能夠適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，有可能做出正確的決策，如我國(guó)封建社會(huì)的文景、貞觀、開元、康乾等時(shí)期即是如此。從國(guó)外看，英國(guó)從專制向民主的過渡過程中，沒有成文的憲法；美國(guó)憲法是美國(guó)建國(guó)之初精英決策的產(chǎn)物；德國(guó)基本法和日本憲法都是在軍事占領(lǐng)時(shí)期沒有經(jīng)過民主程序而制定出來的。然而，專制獨(dú)裁、缺乏制約、致命自負(fù)的權(quán)力，不僅容易導(dǎo)致決策者和政府機(jī)構(gòu)的貪污腐敗，而且容易出現(xiàn)政治上的殘暴昏庸，。中央政策上的任何一點(diǎn)失誤，經(jīng)過層層傳達(dá)放大擴(kuò)散，都可能演變?yōu)槿珖?guó)性、歷史性的錯(cuò)誤甚至悲劇。

2．民主制度

民主是一種所有公民參與決策、分配資源的制度，這意味著公共政策的決定權(quán)應(yīng)當(dāng)掌握在公民或公眾手中，公眾可以通過直接表決或代議制的憲政程序，按照一人一票、少數(shù)服從多數(shù)的民主規(guī)則，討論和制定公共政策，并授權(quán)政府管理部門實(shí)施公共政策。在近現(xiàn)代社會(huì)，憲政前提下的民主制度被認(rèn)為是制定和執(zhí)行公共政策的合法、有效方式。正如韓國(guó)總統(tǒng)金大中所說：“文化并不必然決定我們的命運(yùn)，而民主則是我們命中注定要得到的東西?！?007年黨的十七大進(jìn)一步提出：堅(jiān)定不移地發(fā)展社會(huì)主義民主政治；人民民主是社會(huì)主義的生命。從歷史上看，民主制度也具有不同的形式：有奴隸制或貴族民主制和現(xiàn)代民主制，現(xiàn)代民主制度分為資本主義民主制度和社會(huì)主義民主制度、直接民主制度和間接民主制度，資本主義民主制度分為君主立憲制、總統(tǒng)制等不同體制。直接民主意味著統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者身份合一，由公民直接制定和實(shí)施公共政策，由全體公民投票表決的“全民公決”是直接民主的基本手段。

政治家動(dòng)機(jī)

新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)基本假定是，廠商和消費(fèi)者都是追求自身利益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人。對(duì)自身利益最大化的追求，。構(gòu)成個(gè)人從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)在動(dòng)力。那么，政治市場(chǎng)上政治家的活動(dòng)目標(biāo)是什么呢?他們真的是為了使社會(huì)利益或公共利益最大化嗎?實(shí)際上，在公共選擇理論看來，政治家的行為動(dòng)機(jī)并不如此單純。首先，公共選擇理論認(rèn)為．現(xiàn)實(shí)中很難對(duì)社會(huì)利益下定義。更何況，社會(huì)每一個(gè)成員不可能對(duì)所有事情都持有相同觀點(diǎn)，相反，不同個(gè)人或不同集團(tuán)之間的利益更多時(shí)候是相互矛盾的。

那么，政治家在公共決策過程中抱有何種動(dòng)機(jī)呢?早在1957年，唐斯(Anthony Downs)在他的《民主的經(jīng)濟(jì)理論》一書中就對(duì)這一問題進(jìn)行了討論。他認(rèn)為，政治家或政黨也是理性的經(jīng)濟(jì)人，他和消費(fèi)者、一生產(chǎn)者具有同樣的行為動(dòng)機(jī)，即民主政治中的政治家或政黨與經(jīng)濟(jì)中追求利潤(rùn)的企業(yè)家是類似的。為了達(dá)到個(gè)人目標(biāo)，他們制定能使其獲得最多選票的政策，正如企業(yè)家生產(chǎn)能獲得最大利潤(rùn)的產(chǎn)品一樣。唐斯的觀點(diǎn)實(shí)際上說明，政治家或政黨活動(dòng)的動(dòng)機(jī)是為了使政治支持最大化，這種政治支持最大化具體體現(xiàn)為獲得選票最大化。

為了實(shí)現(xiàn)選票最大化，政黨必須在許多方面和不確定性作斗爭(zhēng)。一個(gè)政黨不能確定特定的政策選擇將如何影響政治支持率。因?yàn)樗孪炔粌H很難確定哪些集團(tuán)、哪些個(gè)人從他的綱領(lǐng)和政策中獲益，而且也很難了解其他黨的綱領(lǐng)和政策有多大的政治支持率?；谏鲜稣J(rèn)識(shí)，唐斯認(rèn)為，政治家或政黨在政策決策中一般遵循多數(shù)票原則，即政黨會(huì)選擇能給他贏得更多選票而不是失去更多選票的那些政策。不僅如此，為獲得更多選票，政治家或政黨會(huì)推行這些政策達(dá)到這樣一點(diǎn)，在這一點(diǎn)，從這琉政策中獲益者的選漂的邊際收益等于從這項(xiàng)政策中遭受損害者的選票的邊際損失。

選民動(dòng)機(jī)

在民主國(guó)家中，政府是公眾選出的，公眾賦予政府一定的執(zhí)行公共職能的權(quán)力。既然政府是公眾選出的，表明選民的行為對(duì)公共決策會(huì)產(chǎn)生較大影響。那么，選民行為在公共決策過程中會(huì)呈現(xiàn)何種特征呢?

在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中，人們通過對(duì)所需要的產(chǎn)品進(jìn)行“貨幣投票”來表達(dá)他的偏好；在公共部門或政治領(lǐng)域中，人們通過進(jìn)行“民主投票”來表示他對(duì)公共產(chǎn)品的偏好，如選舉國(guó)會(huì)議員和總統(tǒng)。無論是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)還是政治市場(chǎng)，只要是市場(chǎng)，就一定充滿競(jìng)爭(zhēng)。而對(duì)個(gè)人而言，無論作為消費(fèi)者還是投票者，無論是在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上還是在政治市場(chǎng)，公共選擇理論認(rèn)為，其行為動(dòng)機(jī)和目標(biāo)都是一致的，都是為了追求個(gè)人利益最大化，即都作為理性的經(jīng)濟(jì)人在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或政治活動(dòng)。

基于理性的經(jīng)濟(jì)人假定，公共選擇理論考察了作為選民的個(gè)人為什么要去投票，選民的投票行為受哪些因素制約，以及選民的行為對(duì)政府的財(cái)政收支活動(dòng)有何影響。在唐斯看來，選民是理性的，他參與投票的目的是為了通過參與政治獲得預(yù)期效用最大化。唐斯的這個(gè)觀點(diǎn)后來被稱為“理性投票人假說”。根據(jù)這個(gè)假說，決定選民是否去投票的因素主要有下列幾種：

一是自己親自投票的重要性。一般來說，既然投票結(jié)果直接關(guān)乎自己的利益和損失：所以選民為了維護(hù)自己的利益選擇投票是理性的。但對(duì)單個(gè)選民來說，自己的一票到底會(huì)對(duì)投票結(jié)果產(chǎn)生多大的影響卻很難把握，也就是說投票的收益存在較大的不確定性，但投票本身的成本是存在的，因?yàn)檫x民首先要到投票站，同時(shí)為了投票，選民還要收集有關(guān)投票的相關(guān)信息。這些都需要成本和時(shí)間。所以作為一個(gè)理性人，他叉往往會(huì)產(chǎn)生搭便車投票心理。

二是對(duì)政策所帶來的效用預(yù)期。在選舉過程中，政治家總會(huì)提出自己的政策主張，選民會(huì)對(duì)政治家的政策給自己帶來的效用大小進(jìn)行預(yù)期，他往往對(duì)能給他帶來最大預(yù)期效用的政治家及其政策投贊成票。

三是投票成本。投票成本是指選民參與投票所耗費(fèi)的費(fèi)用，如收集有關(guān)候選人的施政綱領(lǐng)和政策主張等方面的信息所耗費(fèi)的時(shí)間、精力和費(fèi)用支出等。

四是投票的長(zhǎng)期收益。民主制度要靠廣大選民的積極參與來維持，選民通過行使民主權(quán)利，進(jìn)行公共選擇，享受民主利益以獲得長(zhǎng)期利益。

從上述四個(gè)影響因素看，逛民參不參與投票的心理往往是復(fù)雜而又矛盾的，更何況在許多時(shí)候，政治家提出的政策主張是籠統(tǒng)而又框架性的。上述情況使得選民對(duì)具體的財(cái)政收支往往產(chǎn)生-定的傾向性認(rèn)識(shí)。這種傾向性認(rèn)識(shí)在財(cái)政收入方面的表現(xiàn)為，選民總傾向于少納稅，反對(duì)增加稅收。在財(cái)政支出方面的表現(xiàn)就是，希望政府能夠免費(fèi)提供更多的產(chǎn)品或服務(wù)。雖然財(cái)政支出最終還是來自于選民所納稅收，但由于選民納稅和財(cái)政支出在財(cái)政活動(dòng)中是分割的，即對(duì)具體韻選民。納稅多少與公共產(chǎn)品的收益大小并不是_．一對(duì)應(yīng)的。在這種情況下，選民總是一方面希望政府規(guī)模越小越好，這樣就可以將更多的錢留在自己口袋里。但另一方面，選民又竭力主張擴(kuò)大與自己切身和益有比較密切關(guān)系的公共項(xiàng)目規(guī)模。

公共決策是公共管理過程中極為重要的一環(huán)，是公共管理的起點(diǎn)，公共管理始終是圍繞公共決策的制定、修改、實(shí)施進(jìn)行的。一個(gè)具體的決策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了，相應(yīng)的管理過程就終結(jié)了。

(一)公共決策是公共管理的首要環(huán)節(jié)

從一個(gè)孤立的管理過程來看，公共管理過程可分為決策和決策實(shí)施以及效果評(píng)估等環(huán)節(jié)。決策是實(shí)施行為的確定。公共組織通過制定決策實(shí)施方案，把決策目標(biāo)分解為具體的執(zhí)行目標(biāo)或階段目標(biāo)。確定詳細(xì)的、可操作的行動(dòng)步驟，合理配置人力、財(cái)力、物力，把決策目標(biāo)落到實(shí)處；決策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)以及效果評(píng)估之后，管理活動(dòng)即告完結(jié)。可以說，沒有公共決策就沒有公共管理。

(二)公共決策是公共管理履行各項(xiàng)職能的依據(jù)

公共管理有決策、計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制等各項(xiàng)基本職能。決策，就是在公共管理過程中所做出的決定；計(jì)劃，就是對(duì)如何實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)和任務(wù)做出安排，制定系統(tǒng)有序的行為步驟；組織，就是為實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)而對(duì)一些機(jī)構(gòu)和人員的重新組合，或成立新的管理機(jī)構(gòu)；協(xié)調(diào)，就是改善和調(diào)整各個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)、人員和各項(xiàng)活動(dòng)之間的關(guān)系，使各自之間分工合作，密切配合，減少相互之間的重復(fù)、矛盾和摩擦。控制，就是監(jiān)督檢查，對(duì)公共管理活動(dòng)中的各種行為加以控制，使管理活動(dòng)沿著預(yù)定的方向推進(jìn)；而所有的這些公共管理的各項(xiàng)職能都以公共決策為基礎(chǔ)，沒有公共決策，就沒有公共管理各項(xiàng)職能的履行。

(三)公共決策貫穿于整個(gè)公共管理過程的始終

公共決策既是公共管理的首要環(huán)節(jié)，同時(shí)它又貫穿于整個(gè)管理過程的始終。公共管理的其他環(huán)節(jié)都包含有決策的活動(dòng)。各項(xiàng)管理職能的履行也有各自的決策。計(jì)劃過程中，要對(duì)目標(biāo)和任務(wù)做出周密、詳細(xì)的決策，做出計(jì)劃；計(jì)劃制定后要實(shí)施執(zhí)行，也要組織力量，還要進(jìn)行指揮工作，對(duì)此當(dāng)然也要有決策。還有，在實(shí)施決策方案過程中，如有問題還要及時(shí)進(jìn)行再?zèng)Q策予以解決。實(shí)際上公共管理過程就是一個(gè)不斷決策和實(shí)施決策的過程，“管理就是決策”。

(一)公共決策民主化

決策民主化是我國(guó)發(fā)展社會(huì)主義民主政治的重要內(nèi)容，它是指在決策過程中要保障人民群眾充分行使參與決策的民主權(quán)利，廣泛聽取各行各業(yè)專家、學(xué)者的意見、建議，使決策目標(biāo)體現(xiàn)廣大人民群眾的根本利益和要求。決策民主化是決策目標(biāo)民主化和決策過程民主化的統(tǒng)一。

1.把民主機(jī)制引入決策系統(tǒng)，營(yíng)造良好的決策氛圍

一個(gè)決策活動(dòng)，不是單純的抉擇行為，而是由信息情報(bào)活動(dòng)、決策方案設(shè)計(jì)活動(dòng)和抉擇活動(dòng)等多個(gè)相互關(guān)聯(lián)的環(huán)節(jié)所構(gòu)成的完整過程。在信息情報(bào)活動(dòng)和設(shè)計(jì)活動(dòng)過程中，決策者當(dāng)然發(fā)揮著重要的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)作用，但這兩個(gè)活動(dòng)環(huán)節(jié)具有鮮明的專業(yè)性，是一個(gè)由具有各種專門知識(shí)的專家運(yùn)用他們的智慧，科學(xué)地發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、提出方案的活動(dòng)過程，也是一個(gè)不斷地探索和追求真理的過程。這兩個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)質(zhì)性工作是決策者不能替代的。決策者在此的職責(zé)是營(yíng)造一個(gè)寬松的環(huán)境，形成平等、民主、協(xié)商的氣氛，鼓勵(lì)人人暢所欲言。因此，決策者一是要發(fā)揚(yáng)民主作風(fēng)，正確處理好民主與集中的關(guān)系，二是要依靠集體決策。決策的復(fù)雜性、系統(tǒng)性特點(diǎn)使個(gè)別決策者無法周密、全面地考慮各個(gè)方面、各個(gè)層次的所有情況，其方案也不可能總是有效而可行的，更不可能是最佳的。個(gè)人決策成功的可能性在現(xiàn)代社會(huì)已大大縮小。必須依靠集體決策，堅(jiān)持一切重大問題經(jīng)過集體討論，民主協(xié)商，集體論證，集體做出決定，群策群力來增強(qiáng)決策的可行性、正確性。

2.重視發(fā)揮參謀咨詢?nèi)藛T在決策中的作用

政策研究專家、學(xué)者是政策方案設(shè)計(jì)的主要力量，是決策者智慧的延伸。加強(qiáng)專家學(xué)者在決策中的地位和作用，這既是在更高層次上民主化的體現(xiàn)，也是實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化的重要保證。我國(guó)縣以上各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)及其有關(guān)部門基本上已建立了研究室或調(diào)研室或研究中心等各種類型的政策研究和咨詢機(jī)構(gòu)，但目前有相當(dāng)多的政研機(jī)構(gòu)面臨著一個(gè)比較突出的問題是參謀的職能不能很好地實(shí)現(xiàn)，對(duì)決策的咨詢作用發(fā)揮得不夠充分。

3、提高政治生活透明度，實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)的民主化

政治生活透明就是政務(wù)公開、政治民主。政治生活缺乏透明度，公共決策就失去社會(huì)公眾的監(jiān)督，決策也就必然成為個(gè)別人、少數(shù)人的關(guān)門定案，使決策由社會(huì)群體行為蛻變?yōu)閭€(gè)人行為。公共決策作為一種對(duì)社會(huì)價(jià)值作權(quán)威分配的手段，在人民當(dāng)家作主的現(xiàn)代社會(huì)，必須充分地反映和實(shí)現(xiàn)各階層人民的利益要求。在根本利益一致的基礎(chǔ)上，人民群眾中不同民族、階層、團(tuán)體又有不同的具體利益。公共決策應(yīng)處理好各種具體利益要求和利益關(guān)系。只有在政務(wù)公開，政治民主的條件下，才能使決策者意識(shí)到權(quán)力與責(zé)任的對(duì)等，將決策納入科學(xué)的、社會(huì)的系統(tǒng)，避免自身價(jià)值偏好、利益傾向的影響，力求決策目標(biāo)的民主化。

(二)公共決策科學(xué)化

科學(xué)化的決策是指在科學(xué)理論指導(dǎo)下，遵循決策原則和程序，應(yīng)用現(xiàn)代科技手段，通過各種方案的選擇，達(dá)到方案最優(yōu)化。實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化的要求是建立完善的決策系統(tǒng)，提高決策參與人員素質(zhì)，按照科學(xué)的決策原則進(jìn)行決策。

1，建立健全公共決策系統(tǒng)

現(xiàn)代化的公共決策系統(tǒng)是由以決斷子系統(tǒng)為核心，以信息、參謀、監(jiān)控子系統(tǒng)為支持而組成的有機(jī)整體。建立健全決策系統(tǒng)，一要合理設(shè)置各子系統(tǒng)。二要充實(shí)參謀咨詢機(jī)構(gòu)和信息工作機(jī)構(gòu)。

2，遵循科學(xué)的決策原則

決策原則是決策過程中一些固有的運(yùn)行規(guī)律的概括和反映，是決策科學(xué)化的一個(gè)重要條件。它主要包括如下五項(xiàng)原則：一是信息原則。二是預(yù)測(cè)原則。三是程序原則。四是可行性原則。五是民主集中制原則。

3，提高決策參與者的素質(zhì)

決策人員素質(zhì)的高低決定了決策的水平，提高決策人員素質(zhì)是決策系統(tǒng)改進(jìn)的重要內(nèi)容之一。首先，要加強(qiáng)決策者集體的班子建設(shè).其次，要提高參謀咨詢?nèi)藛T的業(yè)務(wù)素質(zhì)。再次，要提高信息人員素質(zhì)。

(三)公共決策法制化

決策法制化是指以國(guó)家的憲法和法律、法規(guī)為依據(jù)，本著體現(xiàn)人民意志，反映決策過程規(guī)律的原則進(jìn)行決策，并使決策者的權(quán)力和行為受到法律的約束和人民群眾的有效監(jiān)督。決策法制化是我國(guó)實(shí)現(xiàn)“依法治國(guó)”戰(zhàn)略方針的一個(gè)重要方面，也是實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化和民主化的重要保證。

1.理順公共決策主體關(guān)系，完善決策規(guī)則

決策規(guī)則，即關(guān)于制定規(guī)則的規(guī)則，也就是各個(gè)決策主體的決策權(quán)限和決策范圍。完善決策規(guī)則的目的是防止越權(quán)決策行為的出現(xiàn)和決策之間的矛盾與沖突。這里，我們主要討論如何理順屬于同級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)的中國(guó)共產(chǎn)黨組織、人民代表大會(huì)與政府這三個(gè)決策主體之間的關(guān)系。理順這三者決策權(quán)限、范圍的原則是：既要保證黨組織對(duì)決策工作的領(lǐng)導(dǎo)，又要保證人大的最高決策權(quán)，以及保證和發(fā)揮政府在決策中的獨(dú)立地位和作用。

2.決策程序法制化

決策程序法制化，就是將決策過程中最重要的步驟、程序以法律規(guī)范的形式確立下來。它的目的是防止少數(shù)決策者草率行事，濫用職權(quán)，或有意把一些方案不經(jīng)過審議而出臺(tái)的行為。我們認(rèn)為，應(yīng)加以規(guī)范的程序有：一是調(diào)查程序。二是方案設(shè)計(jì)程序。三是可行性論證程序。四是社會(huì)交流程序。五是政策合法化程序。

3.充分發(fā)揮決策監(jiān)控子系統(tǒng)的作用

在我國(guó)當(dāng)前法制建設(shè)尚不健全的情況下，決策監(jiān)控作用十分重要?？梢钥紤]從以下兩個(gè)方面強(qiáng)化監(jiān)控作用：一是發(fā)揮內(nèi)、外兩大監(jiān)控體系的作用。二是依法保護(hù)監(jiān)控子系統(tǒng)成員的權(quán)利，既保護(hù)他們言論、批評(píng)、監(jiān)督政務(wù)的權(quán)利，也要保護(hù)他們不要因?yàn)楸O(jiān)督政務(wù)而受到打擊、報(bào)復(fù)。