行政組織體制是指國(guó)家行政組織內(nèi)部的各層級(jí)之間、各部門(mén)之間的權(quán)責(zé)配置關(guān)系和結(jié)構(gòu)體系的各種制度規(guī)范的總和。

行政組織體制特征:

• 政治體制影響的深刻性。
• 確立依據(jù)的法律高效力性。
• 權(quán)責(zé)關(guān)系的正式性。
• 運(yùn)作方式的規(guī)范性。

行政組織體制的意義:

• 體制是行政組織結(jié)構(gòu)的靈魂和核心問(wèn)題。
• 合理的組織體制是最大限度地發(fā)揮行政人員工作積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性的重要保證。
• 體制關(guān)系到公共行政組織各項(xiàng)職能的發(fā)揮，是公共行政組織效率的決定性因素。
• 公共行政組織體制對(duì)國(guó)家政治體制產(chǎn)生重要影響。

(1)根據(jù)中央行政組織與地行政組織權(quán)力分配關(guān)系的不同，行政組織體制可分為集權(quán)制、分權(quán)制和均權(quán)制。

①集權(quán)制，是指行政決策權(quán)主要集中于中央級(jí)行政組織，中央行政組織對(duì)地方行政組織有完全的指揮、監(jiān)督之權(quán)力，地方行政組織接受中央行政組織命令的一種行政組織體制。

②分權(quán)制，是指地方行政組織對(duì)其管轄地區(qū)內(nèi)的地方行政事務(wù)有自主決定權(quán)，中央行政組織一般不加干涉的一種行政組織體制。

③均權(quán)制：是指中央行政組織與地方行政組織的權(quán)力保持平衡，既不屬于集權(quán)、也不偏于分權(quán)的一種行政組織。

(2)根據(jù)行政組織中掌握最高決策權(quán)人數(shù)多寡，行政組織體制可分為首長(zhǎng)制、委員會(huì)制和混合制。

①首長(zhǎng)制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)由行政首長(zhǎng)一人執(zhí)掌的行政組織體制。

②委員會(huì)制，又稱(chēng)合議制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩個(gè)以上人員組成的集體或委員會(huì)所執(zhí)掌的一種行政組織。

③混合制，是指行政組織的事權(quán)部分由委員會(huì)集體討論決定，另一部分由行政首長(zhǎng)個(gè)人決定的一種行政組織體制。

(3)根據(jù)行政組織中的同一層級(jí)各個(gè)行政部門(mén)所隸屬領(lǐng)導(dǎo)的不同，行政組織體制可分為完整制和分離制。

①完整制：同一層級(jí)地方政府的各個(gè)行政部門(mén)均受同一行政組織首腦機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的一種行政組織體制。

前南斯拉夫是采用完整制的典型國(guó)家。

②分離制：同一層級(jí)的地方政府各個(gè)行政部門(mén)分屬兩個(gè)以上行政組織領(lǐng)導(dǎo)的行政組織體制。

我國(guó)行政組織體制基本屬于分離制

(4)根據(jù)新出現(xiàn)的城市行政首長(zhǎng)權(quán)力關(guān)系看，有名譽(yù)市長(zhǎng)制和市經(jīng)理制。

5)以行政活動(dòng)程序?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)分類(lèi)，行政組織可分為決策機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)、咨詢(xún)機(jī)關(guān)、信息機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)。

(6)以行政組織的特殊性分類(lèi)，行政組織的還可分為派出機(jī)關(guān)、分支機(jī)構(gòu)和合署辦公機(jī)關(guān)。

在半個(gè)多世紀(jì)以前，公共行政管理大師羅伯特。達(dá)爾(Robert Dah1)在《行政學(xué)的三個(gè)問(wèn)題》中曾這樣講道：“從某一個(gè)國(guó)家的行政環(huán)境歸納出來(lái)的概論，不能立刻予以普遍化，或被應(yīng)用到另一個(gè)環(huán)境中的行政管理上去。一個(gè)理論是否適用于另一個(gè)不同的場(chǎng)合，必須先把那個(gè)特殊場(chǎng)合加以研究之后才可以判定。”的確，在公共行政與公共管理領(lǐng)域，事實(shí)上并不存在放之四海皆準(zhǔn)的行政準(zhǔn)則。所以，按照建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義的要求，我們應(yīng)該立足于對(duì)中國(guó)特殊行政生態(tài)的了解，以開(kāi)放的思想對(duì)待外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)比較、鑒別、有選擇的吸收，發(fā)展中國(guó)自己的公共行政與公共管理理論，并積極致力于實(shí)踐，探索具有中國(guó)特色的官僚體制。我國(guó)目前正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，資源分布不平衡，地區(qū)發(fā)展不平等，具有典型的二元結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1.經(jīng)濟(jì)上：工業(yè)化與信息化并存

從我國(guó)的基本國(guó)情來(lái)看，經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)和人均資源稟賦的制約，決定了我國(guó)必須走新型工業(yè)化道路，即工業(yè)化和信息化相互并存。世界各國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程可以分成兩個(gè)階段。第一階段以工業(yè)化為主要目標(biāo)，以人均GNP、工業(yè)增加值比重、服務(wù)業(yè)比重、城市人口比重為評(píng)估目標(biāo)。這個(gè)階段西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了。而我國(guó)由于人口多，城鄉(xiāng)發(fā)展存在巨大差距，目前仍處于這個(gè)階段之中。第二階段以信息化為目標(biāo)，建立在高度信息化基礎(chǔ)上，以知識(shí)創(chuàng)新、傳播和運(yùn)用作為評(píng)估目標(biāo)。雖然中國(guó)的信息技術(shù)從總體上看與西方發(fā)達(dá)國(guó)家存在著不少的差距。但中國(guó)的高科技發(fā)展迅速。信息高速公路已經(jīng)建成，數(shù)字化技術(shù)正滲透于各個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域。所以，在我國(guó)目前的國(guó)情下。長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)，我國(guó)將是工業(yè)化與信息化相互并存。相互促進(jìn)。

2.政治上：傳統(tǒng)政治和現(xiàn)代政治并存

政治現(xiàn)代化，是我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)孜孜追求的理想。自從十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)實(shí)行以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持改革開(kāi)放的基本方針，使這個(gè)理想正在逐步變成現(xiàn)實(shí)，建立了有中國(guó)特色社會(huì)主義的民主制度。但正如列寧所說(shuō)：文盲是站在政治之外的。由于當(dāng)前我國(guó)生產(chǎn)力還不發(fā)達(dá)，人民生活也不富裕，全民族的科學(xué)文化水平還比較低，文盲、半文盲占全國(guó)人口的四分之一，眾多的人缺乏民主意識(shí)、民主知識(shí)和民主習(xí)慣。其次，兩千多年的封建統(tǒng)治，留給我們的封建專(zhuān)制影響多，民主法制影響少。這一切都是政治現(xiàn)代化的嚴(yán)重阻礙，要想完全清除它們，遠(yuǎn)不是一朝一夕所能做到的。因此，在現(xiàn)階段，我國(guó)現(xiàn)代政治與傳統(tǒng)政治將長(zhǎng)期并存。

3.社會(huì)上：城市與鄉(xiāng)村二元結(jié)構(gòu)并存

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)社會(huì)形態(tài)是后發(fā)展國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中普遍存在的一種社會(huì)現(xiàn)象，是指在整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)體系里面，明顯地同時(shí)并存著比較現(xiàn)代化的城市社會(huì)和相對(duì)非現(xiàn)代化的農(nóng)村社會(huì)。它是在新中國(guó)成立后搞計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略下形成的，農(nóng)村搞農(nóng)業(yè)，城市搞工業(yè)，從而人為地割斷了城鄉(xiāng)間多種產(chǎn)業(yè)的自然聯(lián)系，制造出城鄉(xiāng)之間的二元格局。一方面是城鄉(xiāng)市場(chǎng)體系的二元性：在城市中由于社會(huì)分工發(fā)達(dá)，商品交換發(fā)達(dá)，從而形成了較為完善的市場(chǎng)體系；然而在農(nóng)村市場(chǎng)體系中，由于傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的大量存在，農(nóng)村中商品化和市場(chǎng)化的程度都落后于城市。另一方面是城鄉(xiāng)政治文化的二元狀態(tài)：城市居民能夠享受到改革開(kāi)放和工業(yè)化帶來(lái)的社會(huì)財(cái)富和先進(jìn)文化，其政治心理、政治價(jià)值觀念正在逐漸與現(xiàn)代政治文明接軌；而在相對(duì)封閉落后的農(nóng)村社會(huì)，小生產(chǎn)政治文化心理、價(jià)值觀念和思維方式依然存在于人們的意識(shí)和潛意識(shí)中。

我國(guó)行政組織體制的理性選擇：完善和超越官僚制

1.工業(yè)化社會(huì)與完善官僚制

通過(guò)以上的分析可以得知，在我國(guó)的國(guó)情條件.下，我國(guó)現(xiàn)階段乃至今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期將處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的工業(yè)社會(huì)，我國(guó)封建專(zhuān)制的傳統(tǒng)政治還大范圍的存在，落后的農(nóng)村正需要工業(yè)化和市場(chǎng)化，因此，在我國(guó)正處于市場(chǎng)化、工業(yè)化、法制化、民主化的發(fā)展階段，以理性和法制為特征的官僚制不是太多，而是太少，我們目前最需要做的就是完善官僚制。

(1)專(zhuān)業(yè)分工，理順政府職能

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)政企不分，政事不分，政資不分，導(dǎo)致了政府管理職能錯(cuò)位，政府部門(mén)職責(zé)分工重迭。管了政府不該管的事，造成“越位”；該由政府管的事沒(méi)有去管，造成“缺位”；該為的不為、不該為而為，造成“錯(cuò)位”。所以，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中一直存在著盲目擴(kuò)張、低水平重復(fù)建設(shè)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展不充分等突出矛盾和問(wèn)題，直接影響了國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展和社會(huì)和諧進(jìn)步。這些問(wèn)題之所以久治不愈，根本原因在于分工不明確，職能交叉不清。官僚制組織根據(jù)分工的要求規(guī)定每一部門(mén)均有特定的權(quán)責(zé)范圍，這樣不僅有利于組織成員通過(guò)訓(xùn)練掌握專(zhuān)門(mén)的技能，更有利于提高組織的工作效率。

(2)權(quán)力制約。確保權(quán)責(zé)一致

著名政治學(xué)家阿克頓曾說(shuō)過(guò)：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗?！敝挥袡?quán)力才能制約權(quán)力，否則權(quán)力失去制約，欲望極度膨脹，貪污腐敗成風(fēng)。因此我們應(yīng)把官僚制的層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系結(jié)構(gòu)落實(shí)到我們的組織體系中。首先，對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行合理配置，以權(quán)力制約權(quán)力，立法權(quán)由人大行使，行政權(quán)由政府行使，審判權(quán)由法院行使，檢察權(quán)由檢察院行使，各項(xiàng)權(quán)力之間既有合理分工，又能彼此協(xié)調(diào)，而且都受到監(jiān)督和制約，共同對(duì)人民負(fù)責(zé)。其次，確保權(quán)貴一致，即建立行政權(quán)力與行政責(zé)任之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，并用科學(xué)、嚴(yán)格的規(guī)章制度加以確認(rèn)和規(guī)定。據(jù)此，調(diào)整政府部門(mén)的職責(zé)權(quán)限。明確劃分部門(mén)之間的職能分工，相同或相近的職能交給同一部門(mén)承擔(dān)，克服多頭管理、政出多門(mén)的弊端，特別是要實(shí)現(xiàn)權(quán)力和不當(dāng)利益徹底脫鉤，防止權(quán)力“尋租”現(xiàn)象。

(3)尊重理性，人治走向法治

周而復(fù)始的農(nóng)耕環(huán)境和封建傳統(tǒng)思想的影響，導(dǎo)致許多老百姓把“法”理解為僅僅是約束百姓的“王法”，有的甚至至今不懂得權(quán)利與義務(wù)的區(qū)分，存在著對(duì)于法律的漠視。他們對(duì)于行為的評(píng)價(jià)仍主要從情理、風(fēng)俗、道德角度考慮，很少?gòu)姆山嵌瘸霭l(fā)。他們心目中的權(quán)威仍是人治與權(quán)力。如此背景下，就產(chǎn)生了“長(zhǎng)官意志”和“一言堂”的現(xiàn)象，人治大于法治，人情關(guān)系，裙帶關(guān)系，各種貪污腐敗，行賄受賄屢禁不止。因此，我們應(yīng)使社會(huì)主義民主建設(shè)制度化，法律化，使社會(huì)主義法制不斷完備，使公民法制意識(shí)逐步增強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)“依法治國(guó)”的目標(biāo)。讓廣大人民群眾，依照憲法和法律的規(guī)定，通過(guò)各種途徑參與管理國(guó)家，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，使國(guó)家各項(xiàng)工作走上法制化軌道，從而徹底消除以言代法、以權(quán)代法、權(quán)大于法的現(xiàn)象，切實(shí)做到國(guó)家的各種“制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”。

(4)公私分明，規(guī)范組織行為

公私分化，不僅是官僚制原則的基本要求，而且是公民社會(huì)能否成長(zhǎng)以及政治現(xiàn)代化能否推進(jìn)的制度基石。我們應(yīng)建立和設(shè)計(jì)有利于公私分明的制度與組織結(jié)構(gòu)來(lái)規(guī)范政府組織的行為。通過(guò)把公事的辦理與私人活動(dòng)的分開(kāi)，建立規(guī)范化的管理機(jī)制。這樣提供了一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定和可以預(yù)測(cè)的系統(tǒng)環(huán)境，可以大大減少組織成員需要獲取和加工處理的信息量，減少了工作中的盲目性、隨意性，這樣以對(duì)公共事務(wù)處理的理性和規(guī)范代替感情和隨意性，為建立有條不紊的工作秩序、降低運(yùn)行成本、提高工作效率提供了組織上的保證。

2.信息化社會(huì)與超越官僚制

我國(guó)的國(guó)情決定了我們尚未完成工業(yè)化的歷史性使命，新的信息化社會(huì)又即將到來(lái)，它迫使我們必須開(kāi)始向知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)變。因此，我們?cè)谂ㄔO(shè)和完善官僚制的同時(shí)必須用一種知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的視角來(lái)超越官僚制。8O年代以來(lái)全球興起的政府改革浪潮所倡導(dǎo)的新公共管理可以給予我們很好的啟示，雖然所處階段不同，西方的經(jīng)驗(yàn)并不一定完全適用于我國(guó)行政發(fā)展，但這預(yù)示著發(fā)展的大趨勢(shì)。所以，我們?cè)诟母镏幸胀鈬?guó)對(duì)官僚制改革的有益經(jīng)驗(yàn)，防止再走他們已經(jīng)走過(guò)的彎路。

(1)建立服務(wù)型政府

在信息化時(shí)代，人類(lèi)社會(huì)的生產(chǎn)方式、生活方式發(fā)生了整體性的變遷。隨著社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)速度的加快和社會(huì)需求的日益多樣化，我們應(yīng)該一切以“便民原則”為主，建立服務(wù)型政府。首先，我們要端正政府對(duì)自身位鼉的認(rèn)識(shí)，克服高高在上的作風(fēng)。因?yàn)樯? 會(huì)公民即納稅人才是政府消費(fèi)的提供者，他們才是政府服務(wù)的最好評(píng)判者。其次，我們要加快從管制政府到服務(wù)政府的轉(zhuǎn)變。我們要改變多年習(xí)慣的“管”字當(dāng)頭的政府工作思維和方式。樹(shù)立“納稅人就是顧客”、“納稅人是政府財(cái)政出資者”的觀念，將行政管理模式的“管制”變?yōu)椤?a href="/wiki/%E6%9C%8D%E5%8A%A1" title="服務(wù)">服務(wù)”，真正將“為人民服務(wù)”的觀念落實(shí)在政府管理工作中。

(2)倡導(dǎo)扁平型結(jié)構(gòu)

信息時(shí)代的到來(lái)為政府倡導(dǎo)扁平型結(jié)構(gòu)既提出了要求又提供了條件，即要求政府減少機(jī)構(gòu)和結(jié)構(gòu)層次，使多層次的金字塔式的結(jié)構(gòu)逐步變成層次減少而近似扁平式的結(jié)構(gòu)。因?yàn)殡S著時(shí)代的前進(jìn)，一方面，管理人員受教育的程度越來(lái)越高，高層管理人員與一般管理人員之間知識(shí)差異越來(lái)越小，管理人員自行決策的條件更加成熟。另一方面，傳統(tǒng)的官僚政府體制嚴(yán)格的層次架構(gòu)無(wú)法與社會(huì)的動(dòng)態(tài)變化做出靈活的快速反應(yīng)，政府信息處理流程經(jīng)常出現(xiàn)阻塞，逐步變得呆滯，出現(xiàn)了所謂的“官僚病”。英、德、荷蘭等國(guó)家政府實(shí)施了“一站商店”服務(wù)方式，即把各種相關(guān)的服務(wù)項(xiàng)目集中在一個(gè)地方，實(shí)施“一條龍服務(wù)”。目前我國(guó)實(shí)行的“便民窗izl”，“一站式政務(wù)公開(kāi)廳”也是這種模式的最新嘗試。

(3)借鑒企業(yè)型管理

人們認(rèn)識(shí)到在由工業(yè)化社會(huì)向后工業(yè)化社會(huì)過(guò)渡的階段里，信息和信息技術(shù)的爆炸性發(fā)展大大加強(qiáng)了市場(chǎng)的力量，而市場(chǎng)就意味著選擇和機(jī)會(huì)，處于這個(gè)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下的政府，應(yīng)當(dāng)重視和利用市場(chǎng)機(jī)制，以取得更佳的效果。其中美國(guó)學(xué)者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在總結(jié)美國(guó)各地企業(yè)和政府已有的改革經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，十分推崇政府中的“企業(yè)家”式人物和“企業(yè)家”精神，主張用企業(yè)精神來(lái)改革公共部門(mén)，即政府管理應(yīng)該“從劃槳到掌舵，從服務(wù)到授權(quán)，從壟斷到競(jìng)爭(zhēng)，從規(guī)章到使命，從投入到效果，從浪費(fèi)到收益，從治療到預(yù)防，從集權(quán)到分權(quán)，從政府到市場(chǎng)”。通過(guò)借鑒企業(yè)管理精神，以此克服官僚主義，提高官僚機(jī)構(gòu)的效率。

(4)創(chuàng)立學(xué)習(xí)型組織

在這個(gè)科技高速發(fā)達(dá)的知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，個(gè)人需要終身學(xué)習(xí)才能適應(yīng)時(shí)代的要求，而政府也同樣需要建成學(xué)習(xí)型機(jī)關(guān)，才能適應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)的需要，才能做到與時(shí)俱進(jìn)。中國(guó)人世之后，受沖擊最大的其實(shí)是政府，而政府只有通過(guò)管理創(chuàng)新，才能真正的實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，從而降低政府行政的交易成本，進(jìn)而有效地提高政府工作效率。學(xué)習(xí)型組織能夠彌補(bǔ)官僚制的不足，促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新，增強(qiáng)組織的活力，因此創(chuàng)建學(xué)習(xí)型政府無(wú)疑是個(gè)符合時(shí)代要求的選擇。