所謂行政發(fā)展，是指行政主體在特定的環(huán)境中，通過(guò)一定的方法和途徑，突破、重塑和優(yōu)化原有的行政體系，不斷完善行政功能，實(shí)現(xiàn)特定價(jià)值追求和政策目標(biāo)，創(chuàng)造良好運(yùn)行狀態(tài)，達(dá)到價(jià)值和現(xiàn)實(shí)相統(tǒng)一，朝著更高一級(jí)形態(tài)發(fā)展的正向態(tài)勢(shì)。

20世紀(jì)50年代，美國(guó)哈佛大學(xué)教授里格斯提出了發(fā)展的行政和行政發(fā)展兩個(gè)概念，并且將這兩個(gè)概念作為發(fā)展行政學(xué)的兩個(gè)研究對(duì)象。發(fā)展的行政是指政府為了推動(dòng)和配合社會(huì)變遷，為了推動(dòng)和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展，實(shí)施的各種行政行為。而行政發(fā)展是為了加強(qiáng)行政能力所實(shí)施的一種改革過(guò)程。行政發(fā)展是指通過(guò)一定的方式改變既存的行政系統(tǒng)及其活動(dòng)方式，使其過(guò)渡到一種新的狀態(tài)，以期行政系統(tǒng)能夠更好地與社會(huì)圈取得動(dòng)態(tài)平衡，從而發(fā)揮更大的能量。顯然，發(fā)展的行政強(qiáng)調(diào)的是行政體系對(duì)于社會(huì)的推動(dòng)，而行政發(fā)展則是一個(gè)強(qiáng)調(diào)行政體系在行政環(huán)境的作用下進(jìn)行變革，并與行政環(huán)境取得再次動(dòng)態(tài)平衡的過(guò)程，行政發(fā)展的主要目的是提升行政能力。行政發(fā)展是為了實(shí)現(xiàn)發(fā)展行政，但在發(fā)展行政的過(guò)程中，行政環(huán)境又對(duì)行政體系提出了更新的要求，行政體系又必須進(jìn)行不斷的發(fā)展，才能滿足與行政環(huán)境保持平衡這一客觀要求。從這個(gè)意義上說(shuō)，行政發(fā)展并不是行政體系孤立的變化，而是同社會(huì)發(fā)展聯(lián)系在一起的，是社會(huì)發(fā)展的一個(gè)組成部分。社會(huì)發(fā)展既包括行政發(fā)展，也包括政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化發(fā)展等，所以行政發(fā)展同政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化發(fā)展之間存在相互聯(lián)系、相輔相成的關(guān)系。作為行政環(huán)境的重要組成部分，政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化發(fā)展必然要求和推動(dòng)行政發(fā)展，行政發(fā)展也必然引起和推動(dòng)其他方面的發(fā)展。

20世紀(jì)70年代以來(lái)，各國(guó)政府面臨著許多新的挑戰(zhàn)，政府必須處理的公共事務(wù)日益增多，而可資利用的公共資源卻日益減少，公眾希望政府提供更多、更好的服務(wù)，但政府卻因?yàn)闊o(wú)法獲得充足的資源以及政府本身的種種痼疾而疲于應(yīng)付。因此，為了擺脫困境、提高政府績(jī)效，各國(guó)政府都十分注意通過(guò)“政府再造”即行政改革來(lái)實(shí)現(xiàn)行政發(fā)展，以此來(lái)迎接全球化、信息化、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)加劇的挑戰(zhàn)。西方國(guó)家率先啟動(dòng)和實(shí)施了各種改革方案，如法國(guó)的 “革新行政管理計(jì) 劃”，日本的“關(guān)于行政改革的具體方針政策”，葡萄牙的“公共選擇計(jì)劃”，美國(guó)的“國(guó)家績(jī)效評(píng)估報(bào)告”，加拿大的“行政管理2000年 ”，英國(guó)的“效率稽核”、“財(cái)務(wù)管理改革方案”及“續(xù)階方案”等。通過(guò)這些行政改革措施，西方各國(guó)的行政體系在多方面實(shí)現(xiàn)了較大的發(fā)展，主要表現(xiàn)是：通過(guò)放權(quán)或者分權(quán)，進(jìn)一步擴(kuò)大了公民參與；通過(guò)減少各種不必要的規(guī)章制度，實(shí)現(xiàn)了從重視規(guī)章到重視結(jié)果的轉(zhuǎn)變；通過(guò)引進(jìn)企業(yè)家政府的管理理念，實(shí)現(xiàn)了從不講管理成本到注重行政管理產(chǎn)出的轉(zhuǎn)變；通過(guò)打破政府對(duì)公共服務(wù)和社會(huì)事務(wù)的壟斷，實(shí)現(xiàn)了從重管理、輕服務(wù)到公共服務(wù)社會(huì)化、多樣化、標(biāo)準(zhǔn)化和長(zhǎng)期化的轉(zhuǎn)變等。這些行政改革措施有效地提高了行政績(jī)效和公民對(duì)于政府施政的滿意度，進(jìn)一步推動(dòng)了社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，鞏固了政府權(quán)威的正當(dāng)性與合法性。

(一)行政發(fā)展是一個(gè)具有積極意義的良性互動(dòng)過(guò)程

行政發(fā)展是行政體系由低級(jí)形態(tài)向高級(jí)形態(tài)轉(zhuǎn)變，行政績(jī)效由較低水平向較高水平轉(zhuǎn)變的過(guò)程，所以行政發(fā)展本身是行政體系不斷完善、不斷進(jìn)取的運(yùn)動(dòng)過(guò)程。行政發(fā)展的動(dòng)因一方面來(lái)自于社會(huì)其他方面的發(fā)展，如政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化發(fā)展等，另一方面來(lái)自于行政體系內(nèi)部為了提高生存能力和行政績(jī)效所提出的訴求。社會(huì)其他方面的發(fā)展促進(jìn)了行政發(fā)展，行政發(fā)展也可以推動(dòng)社會(huì)其他方面的發(fā)展。不可能出現(xiàn)僅有行政發(fā)展而不影響和促動(dòng)社會(huì)其他方面發(fā)展的情況，也不可能出現(xiàn)僅有社會(huì)其他方面的發(fā)展而不影響和促動(dòng)行政發(fā)展的情況。如果改革對(duì)路，則行政發(fā)展無(wú)論是對(duì)行政體系本身，還是對(duì)社會(huì)其他方面，都具有十分積極的意義。

(二)行政發(fā)展是一個(gè)有利于社會(huì)穩(wěn)定和秩序化的過(guò)程

行政發(fā)展是體系與外界環(huán)境之間從不平衡到平衡，再到不平衡，再到平衡的過(guò)程。行政發(fā)展沒(méi)有終點(diǎn)，只有不斷循環(huán)。所以，穩(wěn)健而有序的行政發(fā)展是社會(huì)穩(wěn)定和秩序化的基本保證因素之一，缺乏穩(wěn)健而有序的行政發(fā)展必然引發(fā)社會(huì)一定程度的動(dòng)蕩。行政發(fā)展過(guò)程中，涉及許多利益再分配過(guò)程，必然出現(xiàn)許多不穩(wěn)定因素，這是行政發(fā)展的必然現(xiàn)象。但是，任何行政發(fā)展都應(yīng)該盡量避免或減少社會(huì)動(dòng)蕩并最終導(dǎo)致現(xiàn)行社會(huì)結(jié)構(gòu)解體的現(xiàn)象。穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境對(duì)行政發(fā)展利大于弊，行政發(fā)展應(yīng)該在一個(gè)穩(wěn)定的環(huán)境中和諧發(fā)展，而由不穩(wěn)定的行政發(fā)展引發(fā)的社會(huì)其他方面的不穩(wěn)定，又會(huì)反過(guò)來(lái)影響行政發(fā)展的進(jìn)程和行政發(fā)展的方向。所以，應(yīng)該盡量追求在穩(wěn)定中推進(jìn)行政發(fā)展，在發(fā)展中實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定。

(三)行政發(fā)展是一種制度支撐下的行政動(dòng)態(tài)過(guò)程

行政發(fā)展的目標(biāo)之一就是把非正規(guī)化和低組織化的行政行為轉(zhuǎn)變?yōu)楦叨日?guī)化和高度組織化的行政行為。在這個(gè)目標(biāo)的制約下，行政體系的運(yùn)作和結(jié)構(gòu)都應(yīng)該盡量制度化。換言之，行政發(fā)展需要一種連續(xù)的制度支持來(lái)保證。非制度化的行政行為往往會(huì)帶來(lái)行政組織的無(wú)序化，進(jìn)而會(huì)帶來(lái)社會(huì)結(jié)構(gòu)和秩序的無(wú)序化。為了保證行政組織的有序化，必須堅(jiān)持行政發(fā)展的制度化。這就要求行政發(fā)展必須按照一定的發(fā)展目標(biāo)，有計(jì)劃、有秩序地進(jìn)行。在穩(wěn)步推進(jìn)的前提下，盡量保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。制度本身所體現(xiàn)出的穩(wěn)定、規(guī)范和有序應(yīng)該成為行政發(fā)展的價(jià)值取向和成功保證。

(四)行政發(fā)展是一個(gè)整體性的系統(tǒng)變化發(fā)展過(guò)程

行政體系是社會(huì)大系統(tǒng)的一個(gè)子系統(tǒng)，行政體系中的任何部分又是行政體系的子系統(tǒng)。行政體系子系統(tǒng)的任何發(fā)展和變化都會(huì)引發(fā)整個(gè)行政系統(tǒng)的發(fā)展和變化，也會(huì)引發(fā)社會(huì)大系統(tǒng)的變化。社會(huì)大系統(tǒng)的發(fā)展和變化也會(huì)引發(fā)行政系統(tǒng)的發(fā)展和變化，如政府職能轉(zhuǎn)變會(huì)引起政府職能的調(diào)整，人事制度的改革會(huì)促進(jìn)政府職能和機(jī)構(gòu)的完善。所以，行政發(fā)展具有整體性和相關(guān)性等系統(tǒng)所具有的所有特征。行政系統(tǒng)的發(fā)展是靠各個(gè)部分的發(fā)展形成的，所以應(yīng)該注意保持行政體系內(nèi)部各個(gè)部分的協(xié)調(diào)發(fā)展和適度發(fā)展。對(duì)于發(fā)展的時(shí)間、性質(zhì)、程度、速度等，應(yīng)該具有一定的整體安排，應(yīng)該注意它們的相關(guān)性，不能某個(gè)部分過(guò)度發(fā)展而其他部分滯后發(fā)展或不發(fā)展。多年來(lái)我國(guó)機(jī)構(gòu)改革只靠機(jī)構(gòu)本身的增減來(lái)進(jìn)行，忽視了政府職能的改革，于是陷入了精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹的怪圈。其原因就在于沒(méi)有注意到行政發(fā)展具有整體性這一特點(diǎn)。20世紀(jì)90年代以來(lái)，正是利用了行政發(fā)展的整體性這一特點(diǎn)，通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能來(lái)精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，結(jié)果取得了較大的成功。

行政發(fā)展是一種全球性的現(xiàn)象。在行政發(fā)展的過(guò)程中，世界許多國(guó)家都進(jìn)行了適合自己國(guó)情的探索，也都積累了一定的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。在此基礎(chǔ)上，形成了幾種有代表性的行政發(fā)展模式。所謂行政發(fā)展模式，是指行政發(fā)展的特點(diǎn)、方式、途徑與過(guò)程的總稱。如果按照地區(qū)特點(diǎn)來(lái)分，行政發(fā)展模式主要包括英美模式、法德模式、希臘模式、內(nèi)源式發(fā)展模式和外源式發(fā)展模式五種。如果按照行政發(fā)展的內(nèi)容來(lái)分，行政發(fā)展主要包括以解除政府管制的改革方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的行政發(fā)展模式、以實(shí)行企業(yè)家政府的改革方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的行政發(fā)展模式、以進(jìn)行授權(quán)改革來(lái)實(shí)現(xiàn)的行政發(fā)展模式、以實(shí)行靈活政府的改革方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的行政發(fā)展模式。

(一)按照地區(qū)特點(diǎn)來(lái)劃分

1.英美模式

英美模式的基本特點(diǎn)是利用私營(yíng)部門(mén)的管理理念來(lái)重塑政府，其核心在于大力推進(jìn)政府職能的市場(chǎng)化，以帶動(dòng)行政功能、內(nèi)部機(jī)構(gòu)和行為方式的全面改革。改革方式包括以權(quán)力分散和放松規(guī)制為主要內(nèi)容的公共行政的民主化；以國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位等公共部門(mén)的民營(yíng)化為主要內(nèi)容的公共部門(mén)民營(yíng)化；以把市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)為主要內(nèi)容的公共服務(wù)市場(chǎng)化；以將企業(yè)文化有條件地移植到公共行政當(dāng)中，從而改善政府工作效率為主要內(nèi)容的公共管理企業(yè)化；以推行電子政務(wù)為主要內(nèi)容的公共運(yùn)營(yíng)信息化等。英美模式的主要特征是：以調(diào)控代替直接提供公共服務(wù)；以行政程序的簡(jiǎn)化與靈活化代替繁文縟節(jié)，節(jié)約資金以開(kāi)展革新實(shí)踐；行政決策與行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)相分離，并建立自治執(zhí)行局；由競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的私有化政策得到了更加廣泛的應(yīng)用；領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格與人事管理程序(錄用、解聘、動(dòng)員等)更加靈活；決策權(quán)放寬使得公務(wù)員責(zé)任制更加明確；以客觀事實(shí)、既定結(jié)果和顧客為導(dǎo)向的行政運(yùn)作模式。英美模式的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)從傳統(tǒng)公共行政向新公共管理的變化，其主要特征是公共管理方式的根本性變革。

2.法德模式

法德模式是以法國(guó)和德國(guó)的行政發(fā)展為代表的一種行政發(fā)展模式。這種類型的行政發(fā)展主要發(fā)生在行政文化崇尚科層制傳統(tǒng)的國(guó)家。這種模式的特點(diǎn)是不打亂各個(gè)行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，而只是對(duì)行政機(jī)構(gòu)實(shí)行更嚴(yán)格的管理監(jiān)控，在行政發(fā)展的步驟上，崇尚非連續(xù)性的漸進(jìn)主義。這種行政發(fā)展模式的主要手段為：調(diào)整公共事業(yè)，壓縮人事開(kāi)支，轉(zhuǎn)變組織機(jī)構(gòu)。這種發(fā)展模式從目的上看，也是行政管理走向現(xiàn)代化的進(jìn)程，但從發(fā)展的時(shí)空上看，卻反映出行政改革的一種長(zhǎng)期進(jìn)程。

3.希臘模式

除了希臘外，具有這一類型行政發(fā)展模式的國(guó)家還有意大利、西班牙等。這些國(guó)家的公共機(jī)構(gòu)要么組織不完善，要么剛剛脫離前韋伯制狀態(tài)。這就決定了行政發(fā)展必然以行政合法性和制度化作為改革與發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。這些國(guó)家零星地引進(jìn)了一些管理主義的改革措施，有的則把韋伯制作為更現(xiàn)實(shí)的改革目標(biāo)。

4.內(nèi)源式發(fā)展模式

這種發(fā)展模式是指新興的工業(yè)化國(guó)家的行政發(fā)展模式。這種發(fā)展模式是在行政發(fā)展進(jìn)程中將本國(guó)、本地區(qū)的文化傳統(tǒng)同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特殊要求有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的積極性和創(chuàng)造性的過(guò)程。內(nèi)源式發(fā)展模式以韓國(guó)等國(guó)為代表。在這種模式下，行政發(fā)展的主要?jiǎng)右騺?lái)自于政府內(nèi)部的生存需要。這種模式在實(shí)施行政發(fā)展時(shí)，十分重視本國(guó)的社會(huì)、文化環(huán)境對(duì)行政發(fā)展的制約和影響，對(duì)于行政發(fā)展目標(biāo)的確定、步驟和措施的設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)立足于本國(guó)的文化特性，盡量縮小從國(guó)外引進(jìn)的價(jià)值觀念和本國(guó)價(jià)值觀念的距離。在借鑒國(guó)外的行政發(fā)展經(jīng)驗(yàn)時(shí)，也比較注意其所處的歷史條件和本國(guó)歷史條件之間的差異。這一模式具有以下四個(gè)基本特點(diǎn)：第一，政府始終把自身的改革同自身的生存結(jié)合起來(lái)，危機(jī)意識(shí)比較強(qiáng)。第二，強(qiáng)調(diào)公共部門(mén)的民營(yíng)化，以這種措施來(lái)為政府的職能和機(jī)構(gòu)“瘦身”。另一方面，政府同民間特別是私人企業(yè)保持著良好的關(guān)系，以此來(lái)發(fā)揮其管理經(jīng)濟(jì)的職能。第三，將傳統(tǒng)行政文化和現(xiàn)代文官制度有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，使得公務(wù)員制度始終保持較強(qiáng)的生命力。其四，行政改革與發(fā)展大多是在一黨執(zhí)政的情況下推行的，這有利于保持行政發(fā)展的連續(xù)性，不至于由于政黨的更替而導(dǎo)致行政發(fā)展出現(xiàn)斷層。

5.外源式發(fā)展模式

外源式發(fā)展模式是被為數(shù)不少的發(fā)展中國(guó)家所實(shí)踐的行政發(fā)展模式。這種模式是指以發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和做法為基礎(chǔ)，在不考慮本國(guó)歷史、文化、社會(huì)現(xiàn)實(shí)的情況下，完全輸入發(fā)達(dá)國(guó)家的制度、文化、技術(shù)、思想方式和行為方式等，來(lái)實(shí)現(xiàn)本國(guó)的行政發(fā)展。這種模式的特點(diǎn)是，第一，行政改革與行政發(fā)展是以相對(duì)落后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件為基礎(chǔ)的，所以起點(diǎn)比較低。第二，行政改革是在外力強(qiáng)迫下的“自我手術(shù)”，缺乏改革與發(fā)展的內(nèi)源性和自發(fā)性。由于忽視本國(guó)的國(guó)情，主要套用其他國(guó)家的行政發(fā)展模式，改革不對(duì)路，這就導(dǎo)致了行政發(fā)展的結(jié)果往往適得其反，甚至加劇了專制與腐敗。第三，政府權(quán)力高度集中，嚴(yán)重缺乏社會(huì)中介組織或中介組織發(fā)育不良。第四，動(dòng)蕩不安的社會(huì)局面造成了行政改革與行政發(fā)展的極大障礙，導(dǎo)致政府缺乏權(quán)威，體制不健全，機(jī)構(gòu)渙散，效率低下。外源式發(fā)展模式在第三世界經(jīng)歷了一系列失敗后，許多發(fā)展中國(guó)家的學(xué)者認(rèn)為，行政發(fā)展應(yīng)該走內(nèi)源式發(fā)展的道路，特別是發(fā)展中國(guó)家的行政發(fā)展更應(yīng)該如此。

(二)按照行政發(fā)展的內(nèi)容來(lái)劃分

1.以解除政府管制的改革方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的行政發(fā)展模式

解除政府管制的改革方式，又稱“放松政府管制模式”或者“規(guī)制緩和”。通過(guò)這種改革方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的行政發(fā)展，其主要內(nèi)容包括：在組織規(guī)章方面，廢除公共部門(mén)不必要的規(guī)章制度，依靠公務(wù)員的責(zé)任心和能力來(lái)從事新的創(chuàng)造性工作，提高辦事效率，增進(jìn)社會(huì)的整體利益；在管理決策方面，強(qiáng)化行政官員的決策作用，弱化政治家的決策作用，讓行政官員做出更多的決策，在執(zhí)行規(guī)章制度時(shí)賦予行政官員更多的靈活性，在理論上突破傳統(tǒng)的科層官僚制把決策視為政治家特權(quán)的理念；在組織結(jié)構(gòu)方面，淡化行政組織結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化有效行動(dòng)的能力；在公共利益方面，強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)整體福利水平的提高。

2.以實(shí)行企業(yè)家政府的改革方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的行政發(fā)展模式

在組織結(jié)構(gòu)上，這種行政發(fā)展模式首先把政府機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，主張下放決策權(quán)力和執(zhí)行權(quán)力，把過(guò)于龐大的政府公共部門(mén)分解為若干可以相互競(jìng)爭(zhēng)的運(yùn)作部門(mén)，把大量的服務(wù)職能下放給低層機(jī)構(gòu)，甚至于讓民營(yíng)部門(mén)來(lái)承擔(dān)，打破公共部門(mén)的壟斷性控制，降低管理成本，減少服務(wù)費(fèi)用，提高服務(wù)質(zhì)量和效率；其次是減少政府的機(jī)構(gòu)和結(jié)構(gòu)層次，使多層次的金字塔式的結(jié)構(gòu)逐步變成層次少的扁平結(jié)構(gòu)。

在政府官員管理上，這種行政發(fā)展模式實(shí)行合同聘用制和建立以功績(jī)制為原則的個(gè)性化績(jī)效工資制度。對(duì)政府官員的管理，一是打破終身雇傭制，主張仿效企業(yè)雇用經(jīng)理的做法聘用政府部門(mén)主管人員，并在雇傭合同中明確官員的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)；二是徹底改變傳統(tǒng)的做法，打破“大鍋飯”式的工資分配制度，建立個(gè)性化績(jī)效工資制度，以此來(lái)作為調(diào)動(dòng)公務(wù)員工作積極性的有效手段。

在公共政策的制定方面，這種行政發(fā)展模式主張按照市場(chǎng)游戲規(guī)則制定公共政策。因?yàn)樵撃Ｊ街鲝垖⒐倭艡C(jī)構(gòu)的諸多職能轉(zhuǎn)移給具有企業(yè)家理念的公共部門(mén)來(lái)履行，這樣，公共政策也必然要以市場(chǎng)信息為導(dǎo)向，并由具有企業(yè)家理念的公共部門(mén)根據(jù)自己的價(jià)值判斷來(lái)制定。但在具體的運(yùn)作過(guò)程中，存在著政治家意志和企業(yè)家理念的價(jià)值沖突。政治家難以放棄政治控制，希望具有企業(yè)家理念的公共部門(mén)與自己的意志保持一致，但具有企業(yè)家理念的公共部門(mén)的價(jià)值判斷與政治家的意志未必完全一致，這就難免出現(xiàn)矛盾沖突。同時(shí)，在維護(hù)社會(huì)公平與公正等方面，企業(yè)家政府的行政發(fā)展模式仍然有許多力不從心之處。這些理論和實(shí)踐的矛盾表明這種行政發(fā)展模式雖然具有可取的一面，但也具有過(guò)于理想化的一面，在實(shí)踐中如何協(xié)調(diào)政治家意志和企業(yè)家理念、如何維護(hù)社會(huì)的公平與公正，依然是這種行政發(fā)展模式值得研究的一個(gè)較大問(wèn)題。

在政府與公眾的關(guān)系上，企業(yè)家政府主張以公眾為中心，政府圍繞公眾的需求提供服務(wù)。而傳統(tǒng)官僚體制則是以政府為中心，由政府來(lái)規(guī)范公眾行為。企業(yè)家政府模式視公眾為“消費(fèi)者”，由公眾來(lái)規(guī)范政府的行為。企業(yè)要根據(jù)消費(fèi)者的需求來(lái)生產(chǎn)產(chǎn)品，政府也要根據(jù)公眾的要求來(lái)提供公共服務(wù)。

3.以進(jìn)行授權(quán)改革來(lái)實(shí)現(xiàn)的行政發(fā)展模式

授權(quán)模式是在對(duì)傳統(tǒng)官僚制模式進(jìn)行深刻反思的基礎(chǔ)上所推出的一種行政發(fā)展模式。該模式十分重視公民的參政權(quán)力和基層公務(wù)員的決策權(quán)力。該模式認(rèn)為，傳統(tǒng)科層官僚制固有的組織結(jié)構(gòu)和管理方式是影響行政效率提高的主要障礙。因?yàn)閭鹘y(tǒng)科層官僚制認(rèn)為，行政只是執(zhí)行政治決策，這樣，行政體系的主要工作內(nèi)容就是以執(zhí)行為特征的運(yùn)作過(guò)程。于是，在行政體系內(nèi)部，行政執(zhí)行必然按照層級(jí)逐級(jí)下達(dá)指令，這樣不利于調(diào)動(dòng)各個(gè)層級(jí)公務(wù)員的積極性和創(chuàng)造性。這是導(dǎo)致行政效率低下并因此而引起社會(huì)公眾不滿的主要原因。因此該模式主張：分權(quán)于基層，吸收原來(lái)被排斥在決策過(guò)程以外的社會(huì)團(tuán)體和政治力量參與政府管理活動(dòng)，讓長(zhǎng)期處于被動(dòng)執(zhí)行地位的管理者具有參與權(quán)和決策權(quán)；放權(quán)于服務(wù)對(duì)象，給服務(wù)對(duì)象更多的權(quán)利；實(shí)行共同協(xié)商，吸收社會(huì)團(tuán)體、各階層公眾進(jìn)行參政議政。授權(quán)模式反映了政府重視公民參與行政管理的價(jià)值理念。

在決策上，授權(quán)模式主張通過(guò)自下而上的分權(quán)方式進(jìn)行決策，充分發(fā)揮低層機(jī)構(gòu)和人員的積極性和創(chuàng)造性，不贊成利用自上而下的集權(quán)方式進(jìn)行決策。

在體制結(jié)構(gòu)上，授權(quán)模式極力反對(duì)傳統(tǒng)金字塔式的組織結(jié)構(gòu)，主張減少中間層次，盡可能地縮短組織高層與低層的溝通路徑，給低層組織更多的靈活決策的權(quán)力。

在管理上，授權(quán)模式推崇內(nèi)部參與管理，尤其強(qiáng)調(diào)給低層公務(wù)員更多的參與權(quán)力分配的機(jī)會(huì)；在業(yè)務(wù)管理上，提倡全面質(zhì)量管理并強(qiáng)調(diào)以組織內(nèi)的小組或其他小集體為單位進(jìn)行評(píng)估和獎(jiǎng)懲，這樣既可以提高整體行政質(zhì)量和效率，又可以增強(qiáng)團(tuán)體協(xié)作意識(shí)。

4.以實(shí)行靈活政府的改革方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的行政發(fā)展模式

靈活政府的改革方式主要是為革除傳統(tǒng)科層官僚制帶來(lái)的政府僵化弊端設(shè)置的。這種行政發(fā)展模式認(rèn)為，政府機(jī)構(gòu)的常設(shè)性和公務(wù)員的終身雇傭制是政府僵化的主要原因之一。因此，這種行政發(fā)展模式主張?jiān)诮M織上建立臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，完成一些日常事務(wù)和專門(mén)性的特別任務(wù)，如一些一般和特別(專門(mén))工作委員會(huì)、工作小組或項(xiàng)目小組等。在人事上搞短期的或臨時(shí)雇(聘)傭制，任務(wù)完成后即解雇(聘)。在權(quán)力上根據(jù)地緣管理原則下放權(quán)力，使權(quán)力也具有靈活性和多樣性。這一模式特別強(qiáng)調(diào)在政府內(nèi)部應(yīng)該不斷創(chuàng)新組織結(jié)構(gòu)，取消過(guò)時(shí)、僵化的部分機(jī)構(gòu)，建立臨時(shí)性的充滿活力的機(jī)構(gòu)，通過(guò)這種方式來(lái)不斷整合、創(chuàng)新政府的組織機(jī)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)政府職能目標(biāo)。這種行政發(fā)展模式的要旨是強(qiáng)調(diào)基層公務(wù)員和社會(huì)公眾在政府決策中發(fā)揮作用。這實(shí)際上是強(qiáng)調(diào)政府公共決策民主化。

兩方行政發(fā)展在實(shí)踐中取得了明顯的成功，以英美、法德、希臘為代表的西方行政發(fā)展模式已經(jīng)得到了許多國(guó)家的關(guān)注或借鑒。作為在比較完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下和在比較穩(wěn)定的社會(huì)條件下進(jìn)行的行政發(fā)展模式，西方行政發(fā)展模式在公共領(lǐng)域的選擇中，始終貫穿著韋伯式的傳統(tǒng)公共行政與代表行政現(xiàn)代化的“新公共管理”這兩種基本取向的比較及爭(zhēng)論。西方行政發(fā)展模式共同的特征是；第一，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，社會(huì)中介組織成熟，產(chǎn)權(quán)裁度明確，政府與企業(yè)、政府與市場(chǎng)之間的界限明晰，市場(chǎng)機(jī)制逐漸被引入到行政系統(tǒng)中來(lái)。發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是西方行政發(fā)展得以成立的根本基礎(chǔ)。第二，信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)達(dá)，不僅改變了傳統(tǒng)的行政價(jià)值與觀念，而且為行政發(fā)展提供了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)和技術(shù)基礎(chǔ)。第三，制度創(chuàng)新能力強(qiáng)。西方的每一次行政發(fā)展都是一次制度創(chuàng)新。這種制度創(chuàng)新不僅有利于鞏固改革成果，而且有助于推動(dòng)下一輪行政改革，實(shí)現(xiàn)下一輪行政發(fā)展。任何國(guó)家都有自己的國(guó)情，也都有自己行政發(fā)展的條件和原因，在借鑒他國(guó)的行政發(fā)展模式進(jìn)行行政發(fā)展時(shí)，最主要的還是立足本國(guó)，將他國(guó)的經(jīng)驗(yàn)和本國(guó)的國(guó)情進(jìn)行整合，不斷開(kāi)拓創(chuàng)新，最終形成具有本國(guó)特色的、適合本國(guó)國(guó)情的行政發(fā)展模式，以此來(lái)推動(dòng)行政體制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，我國(guó)行政發(fā)展一般以機(jī)構(gòu)改革為主要表現(xiàn)形式而向前推進(jìn)。建國(guó)初期至20世紀(jì)80年代中期，我國(guó)行政改革的主體框架主要是調(diào)整政府規(guī)模和中央與地方關(guān)系，主要內(nèi)容是下放權(quán)力及精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)和人員。下放權(quán)力是政府內(nèi)部上下權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)的一種規(guī)模變化。所以，在此期間所進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革基本上是圍繞政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)展開(kāi)的，既沒(méi)有涉及經(jīng)濟(jì)體制的改革，也沒(méi)有涉及政府職能的改革。以往歷次政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和人員裁減，都沒(méi)有取得持續(xù)性的效果，原因就在于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制沒(méi)有變動(dòng)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制嚴(yán)重束縛著行政改革，使得行政改革難以觸及管理體制本身，難以同時(shí)進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)變，這樣，機(jī)構(gòu)改革就跳不出“精簡(jiǎn)-膨脹-再精簡(jiǎn)-再膨脹”和“分開(kāi)-合并-再分開(kāi)-再合并”的“怪圈”。但不可否認(rèn)的是，這些改革都是在當(dāng)時(shí)的歷史實(shí)踐需求下進(jìn)行的，起到了相應(yīng)的歷史作用，也積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。

自20世紀(jì)80年代中期以后，我國(guó)的行政改革無(wú)論是內(nèi)涵、模式、深度、力度和外延都發(fā)生了很大的變化，并且以層層推進(jìn)的方式向縱深發(fā)展。這一階段的行政改革注重轉(zhuǎn)變政府職能，加快制度創(chuàng)新，擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，堅(jiān)持政府改革與多項(xiàng)改革互動(dòng)。在行政理念、行政組織、行政體制、行政管理方式方面進(jìn)行了系統(tǒng)改革，逐步實(shí)現(xiàn)了行政改革與經(jīng)濟(jì)體制改革、社會(huì)管理體制改革的緊密互動(dòng)。

縱觀我國(guó)行政發(fā)展的歷程，雖然有曲折和教訓(xùn)，但仍然取得了很大的成功。我國(guó)行政發(fā)展主要有以下幾項(xiàng)特征。

(一)始終堅(jiān)持以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為中心

中國(guó)的行政改革始終堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，從根本上規(guī)定了我國(guó)政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系模式，并進(jìn)一步規(guī)定了我國(guó)政府改革的方向。無(wú)論是人員的精簡(jiǎn)，還是人員的調(diào)整，都服從發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要。例如，實(shí)現(xiàn)了政府與市場(chǎng)的功能性分離，促進(jìn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)由小到大、由弱變強(qiáng)，有效防止了公共權(quán)力直接介入市場(chǎng)活動(dòng)。同時(shí)，轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)政企分開(kāi)，努力使企業(yè)擁有真正的自主權(quán)。防止和反對(duì)政府權(quán)能越位、缺位，支持和保護(hù)獨(dú)立經(jīng)濟(jì)法人自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的主體地位。并隨著改革的進(jìn)程而不斷深化這一改革方向，“在經(jīng)由了政府控制經(jīng)濟(jì)(計(jì)劃經(jīng)濟(jì))、政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)(雙軌制)的歷史階段之后，加速走向政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)(市場(chǎng)經(jīng)濟(jì))，回歸凌駕于社會(huì)之上的公共權(quán)力主體的地位”。

(二)正確處理改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系

各國(guó)的行政發(fā)展實(shí)踐表明，一個(gè)國(guó)家的行政發(fā)展目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，與其能否保持一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)秩序密切相關(guān)。沒(méi)有社會(huì)的穩(wěn)定，就不可能實(shí)現(xiàn)有序的行政改革，缺乏有序的行政改革，也難以實(shí)現(xiàn)健康的行政發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從總體上看，行政發(fā)展是行政系統(tǒng)與行政環(huán)境之間由平衡到不平衡，再由不平衡到平衡的過(guò)程。其價(jià)值取向就是追求行政系統(tǒng)與行政環(huán)境之間的平衡。社會(huì)穩(wěn)定是行政環(huán)境穩(wěn)定的一個(gè)重要組成部分，沒(méi)有社會(huì)環(huán)境的穩(wěn)定，就沒(méi)有行政環(huán)境的穩(wěn)定，也就難以實(shí)現(xiàn)行政發(fā)展的價(jià)值取向?！爸袊?guó)的問(wèn)題，壓倒一切的是需要穩(wěn)定，沒(méi)有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成，已經(jīng)取得的成果也會(huì)失掉?！睆膶?shí)現(xiàn)行政發(fā)展的過(guò)程來(lái)看，中國(guó)政府在推進(jìn)行政改革的過(guò)程中，十分注意從整體上把握改革、發(fā)展和穩(wěn)定三者之間的辯證關(guān)系，把改革的力度、發(fā)展的速度和社會(huì)可承受的程度統(tǒng)一起來(lái)，把不斷改善人民生活作為處理改革、發(fā)展和穩(wěn)定關(guān)系的重要結(jié)合點(diǎn)，把懲治腐敗、加強(qiáng)行政監(jiān)督作為改革的重要內(nèi)容，把依法行政、建設(shè)法制政府、強(qiáng)化政府的服務(wù)意識(shí)等作為調(diào)整行政理念的重要指導(dǎo)思想，把人民滿意、高興、擁護(hù)和贊成當(dāng)成自己的最高原則，各方面相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)。尤其是在機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、人員分流等涉及人們切身利益的敏感問(wèn)題上，始終注意采取積極穩(wěn)妥的方針，堅(jiān)持以人為本，既堅(jiān)定不移地推進(jìn)改革，又妥善安置富余人員，在保持社會(huì)穩(wěn)定和政府工作連續(xù)性的前提下，使改革達(dá)到預(yù)期的目的，成功地實(shí)現(xiàn)了階段性的行政發(fā)展目標(biāo)。

(三)借鑒國(guó)外行政改革經(jīng)驗(yàn)與吸收我國(guó)傳統(tǒng)行政精華并舉

西方發(fā)達(dá)國(guó)家在行政改革方面取得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，是全人類的精神財(cái)富，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。所以，堅(jiān)持對(duì)外開(kāi)放就成為中國(guó)的一項(xiàng)既定國(guó)策。同時(shí)，中國(guó)是一個(gè)具有悠久歷史的文明古國(guó)，中國(guó)古代的行政管理有它獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和魅力，其體系完善嚴(yán)密，內(nèi)涵博大精深，是一個(gè)極其豐富的文化寶庫(kù)。中國(guó)古代統(tǒng)治者們歷來(lái)都很重視治國(guó)安邦之策，幾千年的行政歷史為當(dāng)今中國(guó)的行政改革提供了豐富的營(yíng)養(yǎng)。因此，我國(guó)在行政改革中，一方面堅(jiān)持對(duì)外開(kāi)放，借鑒和吸收世界各國(guó)行政改革成功的經(jīng)驗(yàn)和做法，學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家科學(xué)管理的方式、方法，以豐富我國(guó)行政改革的內(nèi)容。如在政務(wù)公開(kāi)、電子政府、發(fā)展和培育社會(huì)中介組織等方面，我國(guó)就借鑒了不少西方國(guó)家行政改革的做法。另一方面，也十分注意弘揚(yáng)中國(guó)傳統(tǒng)文化的精華，古為今用，促進(jìn)中國(guó)特色的行政管理體制的建立和完善。如科舉制是我國(guó)古代在選拔官吏方面的一次制度創(chuàng)新，對(duì)后來(lái)的西方文官制度產(chǎn)生了重大影響，成為中國(guó)古代對(duì)世界行政管理所做的獨(dú)特貢獻(xiàn)。我國(guó)在行政改革中建立的公務(wù)員制度，就從科舉制和西方文官制度中借鑒了一定的形式和思想。

(四)堅(jiān)持漸進(jìn)式改革

中國(guó)的行政改革是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及各種利益關(guān)系和權(quán)力格局的調(diào)整，必然會(huì)遇到許多矛盾和問(wèn)題。同時(shí)由中國(guó)的特殊國(guó)情所決定，我們只能借鑒而不可能完全照搬其他國(guó)家行政改革的成功經(jīng)驗(yàn)，這就決定了中國(guó)的行政改革具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性、艱巨性和長(zhǎng)期性，決定了中國(guó)的行政改革必然具有探索性的特征。在不可能一步到位的條件下，只能采取漸進(jìn)的方式。因此，我國(guó)在推進(jìn)行政改革的過(guò)程中，走的是一條不斷積累、不斷創(chuàng)新、漸進(jìn)發(fā)展的道路，采取從點(diǎn)到面、從局部到整體、從表層到深層分步實(shí)施的做法，“摸著石頭過(guò)河”，自上而下地逐步推行，使改革取得了明顯的成效。我國(guó)的行政改革在與市場(chǎng)良性互動(dòng)的過(guò)程中，從逐步調(diào)整或修正行政權(quán)力關(guān)系，不斷強(qiáng)化市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，進(jìn)而建立必要的市場(chǎng)秩序，又發(fā)展到現(xiàn)在的建立以公民參政議政權(quán)為基礎(chǔ)的政務(wù)公開(kāi)制度、建立以行政責(zé)任為核心的政府自律制度、建立以公正的司法審判為保證的司法制度、建立以媒體報(bào)道為主要形式的社會(huì)輿論監(jiān)督制度以及建立這些制度的有效運(yùn)行機(jī)制，就充分體現(xiàn)了我國(guó)漸進(jìn)式改革的特點(diǎn)。

(五)立足于中國(guó)國(guó)情

由于各國(guó)經(jīng)濟(jì)水平、政治體系、歷史發(fā)展和文化觀念的差異，各國(guó)政府所面臨的問(wèn)題和任務(wù)也具有很大的不同，這就決定了每個(gè)國(guó)家都應(yīng)該從國(guó)情出發(fā)，實(shí)施具有本國(guó)特色的行政發(fā)展，以保證行政發(fā)展符合本國(guó)實(shí)際。中國(guó)行政體制改革的指導(dǎo)思想就是建立有中國(guó)特色的行政管理體制。這一指導(dǎo)思想體現(xiàn)在行政改革的許多方面。比如，中國(guó)人口眾多，國(guó)土遼闊，占世界人口的22％，共有56個(gè)民族，在處理集權(quán)和分權(quán)、放權(quán)的關(guān)系時(shí)，一方面強(qiáng)調(diào)維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一，保證中央政府的權(quán)威，實(shí)現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)；另一方面也強(qiáng)調(diào)對(duì)地方政府的適當(dāng)分權(quán)，充分保護(hù)和調(diào)動(dòng)各地方政府的積極性。在行政改革的具體步驟和方法上，十分注重從各地實(shí)際出發(fā)，不搞一刀切，允許各地在遵循改革的總原則和總方針的前提下，在改革的具體步驟和方法上因地制宜，靈活處理。在處理行政發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系時(shí)，堅(jiān)持行政改革與實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展并重，堅(jiān)持實(shí)行以公有制為主體的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度，政府始終承擔(dān)對(duì)公有制財(cái)產(chǎn)的保值增值的責(zé)任等。

2001年12月11日，中國(guó)正式成為世界貿(mào)易組織(WTO)的第l43個(gè)成員。加入WT0是中國(guó)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化機(jī)遇和挑戰(zhàn)的重大決策，也是我國(guó)對(duì)外開(kāi)放進(jìn)入一個(gè)新階段的標(biāo)志，有利于我國(guó)在更大范圍內(nèi)和更深程度上參與經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程。全球化進(jìn)程中的行政發(fā)展問(wèn)題，是21世紀(jì)世界各國(guó)日益關(guān)注的問(wèn)題。作為經(jīng)濟(jì)全球化的一個(gè)組成部分，加入WT0對(duì)中國(guó)行政發(fā)展所帶來(lái)的影響是全方位和多層面的?！澳壳白顬橹苯雍屯怀龅氖菍?duì)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和政府管理體制的挑戰(zhàn)?！?

這種影響主要來(lái)自于成員國(guó)的多邊協(xié)議所確定的原則，其表現(xiàn)形式則主要是運(yùn)用貿(mào)易管理授權(quán)對(duì)成員國(guó)的貿(mào)易行為進(jìn)行規(guī)范，繼而在更深的層次上，對(duì)成員國(guó)的行政管理理念、職能、體制以及管理模式等產(chǎn)生進(jìn)一步的影響。

(一)WT0規(guī)則對(duì)我國(guó)行政發(fā)展產(chǎn)生直接影響的途徑

根據(jù)WT0的有關(guān)原則，在成為WT0成員后，WT0便獲得了對(duì)成員國(guó)政府貿(mào)易行為的監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)。在WT0的貿(mào)易原則和游戲規(guī)則內(nèi)，蘊(yùn)含了發(fā)達(dá)國(guó)家的治理理念、政治訴求、制度原則和行為方式。其中的多邊經(jīng)濟(jì)貿(mào)易規(guī)則是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期博弈的結(jié)果，具有普適性和權(quán)威性，具有法律的地位。這些貿(mào)易原則和游戲規(guī)則首先對(duì)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易層面的關(guān)稅及相關(guān)貿(mào)易法律法規(guī)發(fā)生作用，然后在更深的層面上對(duì)與經(jīng)濟(jì)貿(mào)易有關(guān)的行政管理體制和政府運(yùn)作模式產(chǎn)生影響，并通過(guò)這些貿(mào)易原則和游戲規(guī)則，潛移默化地影響成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方式、行政行為方式、文化生活方式以及思想觀念等。加入WT0，對(duì)我國(guó)行政發(fā)展產(chǎn)生影響的途徑是多方面的，既有間接途徑也有直接途徑。間接的影響途徑如改變文化生活方式等，而產(chǎn)生直接影響的途徑則主要包括通過(guò)修訂法律法規(guī)和改革行政審批制度的途徑，通過(guò)限制政府權(quán)力的途徑，通過(guò)改變權(quán)力結(jié)構(gòu)的途徑等。主要包括：

1.通過(guò)修訂法律法規(guī)和改革行政審批制度的途徑產(chǎn)生影響

加入WT0對(duì)中國(guó)行政體系帶來(lái)的影響首先是在與貿(mào)易有關(guān)的法律法規(guī)和行政審批制度層面展開(kāi)的。換言之，WT0將首先通過(guò)影響我國(guó)的法律法規(guī)和行政審批制度的途徑影響我國(guó)的行政體系。根據(jù)我國(guó)政府同WT0成員國(guó)的多邊協(xié)議，中國(guó)對(duì)WT0做出了“繼續(xù)法律改革”、“改革價(jià)格控制制度”、“繼續(xù)國(guó)有企業(yè)改革”等七項(xiàng)承諾。這些承諾一方面要求清理、修汀、廢除不適合WT0要求的法律法規(guī)和政府的有關(guān)規(guī)定，另一方面要求加速改革與貿(mào)易體制相關(guān)聯(lián)的行政審批制度，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)與WTO在法律和行政審批制度上接軌。行政審批制度改革的目的在于減少行政審批事項(xiàng)，轉(zhuǎn)變政府職能，校正政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中“錯(cuò)位、缺位和越位”行為，形成與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府管理新模式；清理法律法規(guī)的目的在于更好地融入經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程，減少改革的阻力，建設(shè)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和符合WT0規(guī)則要求的公共管理體制，實(shí)現(xiàn)更高的資源配置效率和更大的社會(huì)公平度。

2.通過(guò)限制政府權(quán)力的途徑產(chǎn)生影響

WT0對(duì)行政體系的影響還表現(xiàn)在另一方面，即各級(jí)政府公布的法規(guī)規(guī)章，將受到WT0規(guī)則確立的審查制度的檢驗(yàn)。根據(jù)這種審查制度，中國(guó)司法機(jī)關(guān)將改變過(guò)去不受理針對(duì)政府抽象行政行為所提起的行政訴訟這一做法，而按照WTO有關(guān)司法審查的規(guī)定，把政府做出的與市場(chǎng)有關(guān)的抽象行政行為和部分終局行政裁決行為，納入到法院司法審查的范圍。，同時(shí)，WT0要求所有成員國(guó)必須建立獨(dú)立的司法審判制度，由法院負(fù)責(zé)審理個(gè)人或企業(yè)對(duì)政府違反WT0規(guī)則的行為提起訴訟。WT0也有自己的爭(zhēng)端解決機(jī)制，有統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)和統(tǒng)一的爭(zhēng)端解決程序。一圈政府的違法行為導(dǎo)致的國(guó)際爭(zhēng)端會(huì)受到WT0的審查，并要承擔(dān)由此造成的后果。也就是說(shuō)，在相關(guān)的貿(mào)易領(lǐng)域，任何影響利害關(guān)系人權(quán)益的政府行為都必須納入法院的司法審查范圍內(nèi)，而司法市查縣有全局性、普遍性和持久性。這種變化從表層來(lái)看是作用于行政法規(guī)、規(guī)章或行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等，但從潛層次來(lái)看，其實(shí)質(zhì)就是用WT0的規(guī)則對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行限制，防止政府濫用權(quán)力。

3.通過(guò)改變權(quán)力結(jié)構(gòu)的途徑產(chǎn)生影響

政府權(quán)力結(jié)構(gòu)是指一個(gè)國(guó)家行政權(quán)力的分配模式。WT0可以通過(guò)改變政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的途徑對(duì)我網(wǎng)行政改革產(chǎn)生影響。新中國(guó)成立后，長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。與此相對(duì)應(yīng)的是政治上實(shí)行高度中央集權(quán)。改革開(kāi)放以來(lái)，中央政府向地方和企業(yè)下放了一部分財(cái)政權(quán)和管理權(quán)。這種做法反映了行政改革必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)的一種革新理念，與WT0原則的主要精神在方向上有吻合之處。但是，WT0的總原則所訴求的并不是簡(jiǎn)單的部分放權(quán)或分權(quán)，而是完全意義上的行政權(quán)力非集權(quán)化。表面上，WT0的總原則并沒(méi)有對(duì)成員國(guó)行政權(quán)力的分配模式提出特殊訴求，但由于該原則的要旨是在全球建立全面、徹底的市場(chǎng)機(jī)制，要求經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制全面市場(chǎng)化，因此，其最終訴求是全球范圍的非集權(quán)化過(guò)程。，我國(guó)行政改革中的下放行政權(quán)力，雖然取得了很大的成功，但也在一定程度上引發(fā)了地方主義分權(quán)化的趨勢(shì)。這種地方主義分權(quán)化并不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)范式訴求的非集權(quán)化。地方主義分權(quán)化以地方壟斷、部門(mén)壟斷和分割市場(chǎng)為特征，并以此取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的中央集權(quán)壟斷。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)范式訴求的非集權(quán)化反對(duì)各種形式的國(guó)家干預(yù)所導(dǎo)致的壟斷，自然包括地方政府干預(yù)所導(dǎo)致的壟斷。所以，中國(guó)加入WT0后，WT0給中國(guó)行政改革帶來(lái)的最大影響，是通過(guò)長(zhǎng)期的對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式的追求，改變政府權(quán)力結(jié)構(gòu)，加大非集權(quán)化的程度，加快非集權(quán)化的進(jìn)程。

(二)加入WT0后我國(guó)行政發(fā)展的趨勢(shì)

在加入WT0以后，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)已經(jīng)并將發(fā)生重要的變化，行政管理也不能置身于這種變化之外。從目前的情況來(lái)看，我國(guó)的行政管理主要呈現(xiàn)出以下幾種發(fā)展趨勢(shì)：

1.加快從全能行政向有限行政轉(zhuǎn)變的步伐

我國(guó)是一個(gè)長(zhǎng)期實(shí)行政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家，這就決定了加入WT0之后，我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變將是最為突出的問(wèn)題之一。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)一直實(shí)行全能政府的模式，政府全面控制著資源和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資料乃至生活資料。這種“

全能”的基礎(chǔ)并不在于政府能力的突出以及公民能力的匱乏，所以極大地抑制了社會(huì)主體的積極性和創(chuàng)造精神，是導(dǎo)致行政效率低下的主要原因之一，“權(quán)力有限的政府原則意味著政府的權(quán)力要受被管理者的權(quán)利和自由所限制?！?

在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于種種利益關(guān)系的存在，這種全能政府模式依然有一定的存在空間和一定的影響力，對(duì)于社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步存在一定程度的阻礙作用。但是，有限政府是人類進(jìn)入近代社會(huì)以來(lái)對(duì)政府角色的基本定位，實(shí)踐有限政府的理念有利于發(fā)展生產(chǎn)力。加入WT0之后，隨著非集權(quán)化進(jìn)程的加快，必然要求加快政府體制創(chuàng)新的步伐，徹底打破權(quán)力過(guò)分集中的傳統(tǒng)政府管理體制，打破政府壟斷公共物品供給的局面。促進(jìn)政府將部分公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)交給社會(huì)和企業(yè)，實(shí)現(xiàn)其他公共機(jī)構(gòu)、中介組織、社會(huì)團(tuán)體和企業(yè)參與公共物品及服務(wù)提供的轉(zhuǎn)換過(guò)程。在此基礎(chǔ)上，必將加快政府職能從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，由直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變，由微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變，由單一的行政手段向經(jīng)濟(jì)、法律、行政手段并用轉(zhuǎn)變的過(guò)程，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)全球化條件下政府職能的根本轉(zhuǎn)變。可以認(rèn)為，作為行政環(huán)境的一個(gè)重要組成部分，加入WT0為改革政府體制、轉(zhuǎn)變政府職能提供了一個(gè)現(xiàn)實(shí)的、可供選擇的途徑。

2.重塑政府與社會(huì)的關(guān)系

西方各國(guó)政府在20世紀(jì)70年代以前，其行政管理更多地體現(xiàn)出管制行政的特點(diǎn)?！肮苤啤敝饕侵刚疄榱思m正市場(chǎng)失靈，依據(jù)一定的規(guī)則對(duì)企業(yè)活動(dòng)進(jìn)行限制的行為。但從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，西方各國(guó)的政府管理普遍陷入危機(jī)和困境，引發(fā)了席卷全球的公共管理改革浪潮。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐探索，西方各國(guó)政府最終選擇了服務(wù)職能：改變過(guò)去以政府為中心，重視行政，輕視管理、輕視治理、輕視服務(wù)的傾向；開(kāi)始注重公共服務(wù)，提倡顧客導(dǎo)向，提倡政府提供回應(yīng)性服務(wù)，重視滿足公眾的要求和愿望，提高政府服務(wù)質(zhì)量；實(shí)現(xiàn)從管制行政向服務(wù)行政的轉(zhuǎn)變，以改善政府與社會(huì)的關(guān)系。我國(guó)政府與社會(huì)的關(guān)系是在長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來(lái)的，公民社會(huì)不發(fā)達(dá)，社會(huì)自治能力不強(qiáng)。在一些政府工作人員的意識(shí)中，政府是凌駕于社會(huì)之上的機(jī)。構(gòu)，所以“全心全意為人民服務(wù)”的意識(shí)淡漠。官僚主義、腐敗、缺乏公共責(zé)任意識(shí)、遇事對(duì)上負(fù)責(zé)不對(duì)下負(fù)責(zé)、對(duì)官負(fù)責(zé)不對(duì)民負(fù)責(zé)等消極現(xiàn)象依然存在。這與一些政府機(jī)構(gòu)及其工作人員沒(méi)有處理好政府與社會(huì)的關(guān)系密切相關(guān)。加入WT0以后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求政府改變干預(yù)經(jīng)濟(jì)的方式，這必然帶來(lái)政府的職能結(jié)構(gòu)發(fā)生衍變。為了避免發(fā)生政府管理危機(jī)和適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的要求，政府的行政管制的職能將會(huì)逐步向公共服務(wù)的職能轉(zhuǎn)變，向責(zé)任行政的方向轉(zhuǎn)變。責(zé)任行政要求政府樹(shù)立公共責(zé)任意識(shí)，切實(shí)承擔(dān)管理社會(huì)公共事務(wù)的責(zé)任，并且對(duì)自己的不良行政行為后果承擔(dān)相應(yīng)的法定責(zé)任。目前我國(guó)正在興起的“行政問(wèn)責(zé)制”就是這種趨勢(shì)的一種典型反映。所謂行政間責(zé)制就是對(duì)行政管理中出現(xiàn)的失誤，不僅要追究行政管理當(dāng)事人的責(zé)任，而且還要追究相關(guān)行政領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任的一種制度。責(zé)任行政使政府與社會(huì)的關(guān)系更加規(guī)范。同時(shí)，在現(xiàn)代政府與社會(huì)的關(guān)系中，還必須重塑政府對(duì)社會(huì)的誠(chéng)信關(guān)系，堅(jiān)持誠(chéng)信行政。所謂誠(chéng)信行政就是指政府在行政管理過(guò)程中要堅(jiān)持誠(chéng)實(shí)守信的原則、有諾必踐、講究信用的一種行政管理風(fēng)格。政府的信用是社會(huì)信用的基礎(chǔ)，時(shí)代呼喚誠(chéng)信行政，在中國(guó)加入WT.后，這一要求將變得更加迫切。

3.由權(quán)力行政向規(guī)則行政的行政理念轉(zhuǎn)變

以權(quán)力為中心的運(yùn)作方式，實(shí)質(zhì)上具有“人治”的特征，其運(yùn)作的隨意性和無(wú)序性較大，容易導(dǎo)致違法行政和任意行政，增加行政過(guò)程中的非理性因素。加入WT0后，隨著經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化進(jìn)程的加快，政府繼續(xù)向社會(huì)提供壟斷性服務(wù)已經(jīng)不合時(shí)宜。在這種情況下，政府有必要改變權(quán)威主義公共權(quán)力體制的某些“強(qiáng)權(quán)”的特征，有效解決“行政過(guò)度”問(wèn)題。為此，公共行政需要轉(zhuǎn)向一種把制定政策同提供服務(wù)分開(kāi)的體制，“選擇把自己局限于政策和指導(dǎo)從而把‘實(shí)干’讓給他人去做的強(qiáng)有力的政府”。其實(shí)質(zhì)是政府不再把自己陷入市場(chǎng)的內(nèi)部，既當(dāng)“裁判員”。又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，而是居于市場(chǎng)的外圍，只當(dāng)“裁判員”，不當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，改變既是游戲規(guī)則的制定者，又是利益分配的參與者的角色。這就決定了政府必須嚴(yán)格依照法律、法規(guī)的規(guī)定依法行政。從過(guò)去的運(yùn)用行政權(quán)力強(qiáng)制干預(yù)管理對(duì)象以求實(shí)現(xiàn)政府主觀意圖，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)制度供給引導(dǎo)服務(wù)對(duì)象按照政府規(guī)范實(shí)施行為，向自我目標(biāo)與政府目標(biāo)和諧統(tǒng)一的方向前進(jìn)，使服務(wù)對(duì)象在實(shí)現(xiàn)自我目標(biāo)的同時(shí)也實(shí)現(xiàn)政府行政的目標(biāo)。這一過(guò)程的實(shí)質(zhì)，是實(shí)現(xiàn)由權(quán)力行政向規(guī)則行政的行政理念轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)從以權(quán)力為中心向以規(guī)則為中心的運(yùn)作方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)從過(guò)去依政策行政向依法行政的轉(zhuǎn)變，亦即由“人治”行政向“法治”行政的轉(zhuǎn)變，因?yàn)橐?guī)則行政的實(shí)質(zhì)是法治行政。

4.從暗箱行政向透明行政轉(zhuǎn)變

信息公開(kāi)是貫穿于WT0規(guī)則中的一個(gè)最基本的要求。WT0的多邊貿(mào)易規(guī)則要求各成員國(guó)政府必須通過(guò)提供準(zhǔn)確的信息資料、充分的法律法規(guī)和透明的規(guī)則程序以確保競(jìng)爭(zhēng)的公開(kāi)性、公平性和公正性。政府須承擔(dān)及時(shí)通知義務(wù)，及時(shí)公布相關(guān)法律、法規(guī)及司法判決、行政決定的義務(wù)，建立信息咨詢體系的義務(wù)等等。這實(shí)質(zhì)上是對(duì)政府的行政管理提出了必須遵循透明度原則的強(qiáng)制性要求。所謂透明行政，亦稱公開(kāi)行政或行政公開(kāi)，是指在行政管理過(guò)程中，除涉及國(guó)家安全、商業(yè)機(jī)密等不宜公開(kāi)的信息外，政府的政務(wù)活動(dòng)都應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)的一種行政管理方式或制度。公開(kāi)行政、透明行政是我國(guó)行政管理發(fā)展的一種重要趨勢(shì)。這是加入WT0后對(duì)中國(guó)行政改革的又一個(gè)迫切要求。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)傳統(tǒng)的政府管理方式以相對(duì)封閉為特征，很多應(yīng)當(dāng)公之于眾的信息卻往往在“內(nèi)部掌握”名義下為少數(shù)人所壟斷并進(jìn)行暗箱操作，這就為腐敗的產(chǎn)生創(chuàng)造了有利條件。這種做法顯然與WT0的要求格格不入。人民監(jiān)督政府的權(quán)利，本身就是以知情權(quán)作為先決條件的。正因如此，信息公開(kāi)成為現(xiàn)代政府的基本特征。公民可以通過(guò)相關(guān)信息進(jìn)行價(jià)值判斷，從而更好地行使監(jiān)督政府的權(quán)利。信息公開(kāi)也有利于形成社會(huì)的凝聚力，提高公民的參與意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。我國(guó)政府要參與國(guó)際貿(mào)易自由化和公平競(jìng)爭(zhēng)，必須根據(jù)世貿(mào)組織規(guī)則，大力加強(qiáng)信息公開(kāi)制度，促進(jìn)政府行為進(jìn)一步透明化。為此，政府要不斷提高信息的公開(kāi)度，充分保障公民的知情權(quán)，減少暗箱操作，加快電子政府建設(shè)，廣泛聽(tīng)取公民的意見(jiàn)，使每一個(gè)公民都有權(quán)獲得與自己的利益或者公共利益相關(guān)的政府政策信息，以便能夠及時(shí)有效地參與公共決策過(guò)程，并且對(duì)公共行政過(guò)程實(shí)施有效的監(jiān)督。顯然，WT0的有關(guān)規(guī)則在客觀上能夠促進(jìn)政府由暗箱行政轉(zhuǎn)向透明行政的進(jìn)程，對(duì)于促進(jìn)政府建設(shè)、推行陽(yáng)光政府具有十分重大的作用，對(duì)于我們建立廉潔高效的政府也具有重要意義。