公共行政環(huán)境是指直接或間接地作用或影響公共組織、行政心理、行政行為和管理方法與技術(shù)的行政系統(tǒng)內(nèi)部和外部的各種要素的總和。

對(duì)公共行政環(huán)境有不同的分類方法，這里將公共行政環(huán)境分為一般公共行政環(huán)境和具體公共行政環(huán)境。

行政環(huán)境是行政系統(tǒng)賴以存在和發(fā)展的外部條件的總和。這些條件有物質(zhì)的、精神的；有有形的、無(wú)形的；有自然界的、社會(huì)界的。

就整體而言，行政環(huán)境是行政系統(tǒng)存在和發(fā)展不可或缺的條件。

行政環(huán)境問題是行政生態(tài)理論的重要內(nèi)容，是應(yīng)用生態(tài)學(xué)的理論和方法研究行政管理學(xué)提出的新課題。我們首先從生態(tài)學(xué)的觀點(diǎn)來分析行政環(huán)境的特點(diǎn)和作用。

生態(tài)學(xué)形成于19世紀(jì)末和20世紀(jì)初。20世紀(jì)50年代后，由于人口劇增、環(huán)境污染、食物短缺、能源緊張和資源破壞等環(huán)境危機(jī)的加深，喚起人們對(duì)生態(tài)環(huán)境問題的普遍關(guān)注和高度重視。拯救環(huán)境的強(qiáng)烈呼聲促進(jìn)生態(tài)學(xué)的更大發(fā)展。行政生態(tài)學(xué)正是在這一背景下興起和發(fā)展的。1947年，美國(guó)學(xué)者約翰?高斯發(fā)表《政府生態(tài)學(xué)》一文，提出了行政生態(tài)問題。1957年和1961年，利格斯?弗雷德分別發(fā)表了《比較公共行政模式》及在此基礎(chǔ)上寫成的《公共行政生態(tài)學(xué)》，其后又連續(xù)發(fā)表了相關(guān)論著。在這些論著中，他把行政現(xiàn)象和行政行為與行政的社會(huì)背景、文化背景、意識(shí)形態(tài)背景等聯(lián)系起來考察，并從行政的經(jīng)濟(jì)環(huán)境方面將行政管理區(qū)分為三種模式：

(1)融合型即農(nóng)業(yè)社會(huì)的行政模式；

(2)棱柱型即過渡社會(huì)的行政模式；

(3)衍射型即工業(yè)社會(huì)的行政模式。利格斯的論著確立了行政生態(tài)學(xué)的基本思想，開創(chuàng)了行政管理學(xué)研究的一個(gè)新途徑，被認(rèn)為是行政生態(tài)學(xué)的代表作。此后，行政環(huán)境研究就受到行政學(xué)界和行政活動(dòng)家越來越廣泛的關(guān)注。從20世紀(jì)80年代開始，我國(guó)行政學(xué)界也以極高熱情研究這一問題，并結(jié)合我國(guó)實(shí)際出版了一批有影響的論著。

1、復(fù)雜性。

2、約束性。

3、特殊性。

4、不穩(wěn)定性。

1、公共行政環(huán)境決定、限制與制約公共行政。

2、公共行政必須適應(yīng)公共行政環(huán)境。

3、公共行政環(huán)境的發(fā)展變化必然導(dǎo)致公共行政的發(fā)展變化。

4、公共行政對(duì)公共行政環(huán)境也有反作用。

(一)環(huán)境的改變和人的活動(dòng)在實(shí)踐基礎(chǔ)上的一致

行政系統(tǒng)和行政環(huán)境的關(guān)系也可得出如下結(jié)論：

(1)行政環(huán)境是行政系統(tǒng)賴以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。行政系統(tǒng)必須并只能在一定行政環(huán)境中運(yùn)行和發(fā)揮作用。行政環(huán)境改變了，行政系統(tǒng)的存在和活動(dòng)方式也必須隨之改變。

(2)行政環(huán)境是行政系統(tǒng)施加影響的對(duì)象，行政環(huán)境的改變是行政系統(tǒng)功能有效發(fā)揮的結(jié)果。

(3)行政系統(tǒng)的活動(dòng)和行政環(huán)境的改變，只能在實(shí)踐中取得一致。行政系統(tǒng)活動(dòng)主要是執(zhí)行國(guó)家意志，是制定方針、政策、法規(guī)、命令，只有通過實(shí)踐，才能把這些變成改造環(huán)境的物質(zhì)力量。而行政環(huán)境也只有通過實(shí)踐才能得到改造。離開實(shí)踐，行政系統(tǒng)的運(yùn)作就陷于空談而不能產(chǎn)生實(shí)際成果，行政環(huán)境也得不到自覺改造。

(二)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)對(duì)政治上層建筑的制約作用

行政管理制度屬政治上層建筑。作為社會(huì)的總代表，它具有凌駕于社會(huì)之上的權(quán)力，但不能脫離經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)而起作用，不能不受以經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)為核心的經(jīng)濟(jì)環(huán)境的支配和制約。主要表現(xiàn)是：(1)經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定行政系統(tǒng)的產(chǎn)生和存在；(2)經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定行政系統(tǒng)的性質(zhì)、目的和歷史使命；(3)經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定行政系統(tǒng)的變化和發(fā)展方向等。

(三)上層建筑其他方面對(duì)行政系統(tǒng)的作用

上層建筑是一個(gè)復(fù)雜的體系，包括政治制度、法律制度，包括軍隊(duì)、法院、監(jiān)獄等物質(zhì)設(shè)施，還包括政治、法律、宗教、藝術(shù)、哲學(xué)等各種觀念形態(tài)。它們以經(jīng)濟(jì)制度為基礎(chǔ)，為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)，但又互相影響、互相作用。

一、行政管理與行政環(huán)境的平衡

(一)行政管理與行政環(huán)境平衡的必要性

平衡是矛盾統(tǒng)一的表現(xiàn)，是事物存在的必要條件。平衡是相對(duì)的、暫時(shí)的，而不平衡是絕對(duì)的、永恒的。矛盾雙方的對(duì)立和斗爭(zhēng)，破壞了原有的平衡，形成新的平衡；新的平衡又包含新的不平衡，從而開始另一個(gè)矛盾過程。不平衡和平衡，循環(huán)往復(fù)、以至無(wú)窮，這是事物發(fā)展的普遍規(guī)律，也是行政管理與行政環(huán)境相互關(guān)系的必然過程。

(二)行政管理和行政環(huán)境平衡的主要特點(diǎn)

1、綜合平衡；

2、宏觀平衡；

3、暫時(shí)平衡。

二、行政管理與行政環(huán)境相互作用的基本內(nèi)容

行政管理和行政環(huán)境之間雖也有自然形態(tài)的物質(zhì)、能量和信息的交流，但主要地表現(xiàn)為行政環(huán)境的需要和行政管理對(duì)這種需要的滿足。行政環(huán)境的需要是確定行政管理基本任務(wù)的客觀依據(jù)。

三、行政管理對(duì)行政環(huán)境的利用和改造

行政管理必須適應(yīng)行政環(huán)境，但在適應(yīng)的同時(shí)，又積極地利用和改造行政環(huán)境。行政管理存在和發(fā)展的全部?jī)r(jià)值就在于它在適應(yīng)行政環(huán)境的基礎(chǔ)上，積極地促進(jìn)其所賴以建立的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和國(guó)家政權(quán)的鞏固和發(fā)展；在于它對(duì)行政環(huán)境的能動(dòng)的改造。

行政管理在一定行政環(huán)境的影響下存在和發(fā)展，與行政環(huán)境發(fā)生一定的聯(lián)系。古代如此，現(xiàn)代也是這樣。但從歷史發(fā)展過程看，行政管理與行政環(huán)境的聯(lián)系卻有逐步加強(qiáng)和日益緊密的趨勢(shì)。

一、一般行政環(huán)境與公共行政

一般行政環(huán)境是指公共行政的宏觀環(huán)境，不僅指一個(gè)國(guó)家的公共行政所賴以生存和發(fā)展的自然地理環(huán)境、政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境，也包括國(guó)際環(huán)境。

1、自然地理環(huán)境與公共行政

自然地理環(huán)境是指一個(gè)國(guó)家所處的地理位置和自然狀況。自然地理環(huán)境不僅對(duì)民族的形成和對(duì)政府的塑造有重要影響，而且能為公共行政管理提供物資資源，對(duì)確立公共行政目標(biāo)和進(jìn)行行政決策有很大的影響，有時(shí)甚至有決定性的影響。自然地理?xiàng)l件和資源決定并限制了政府的決策和行政目標(biāo)的選擇。同時(shí)，公共行政也能夠破壞自然環(huán)境。另一方面，各國(guó)政府也可以制定恢復(fù)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的政策。

2、社會(huì)環(huán)境與公共行政

（1）政治環(huán)境與公共行政

一個(gè)國(guó)家的政治制度、政黨制度、階級(jí)狀況、法律制度、政治文化等構(gòu)成了這個(gè)國(guó)家公共行政的政治環(huán)境。政治環(huán)境決定并制約公共行政。政治體制決定行政體制，決定政治與行政兩者的關(guān)系，決定權(quán)力的制衡關(guān)系，決定行政權(quán)力的劃分與運(yùn)行方式。

（2）經(jīng)濟(jì)環(huán)境與公共行政

經(jīng)濟(jì)環(huán)境是由社會(huì)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的狀況構(gòu)成的。經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)公共行政有決定性的影響。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，作為上層建筑重要組成部分的政府必然由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定，從而決定了公共行政的性質(zhì)、目標(biāo)、原則、行為和方法。公共行政不可能超越經(jīng)濟(jì)環(huán)境所提出的要求和所提供的各種條件，尤其是政府職能的確定和行政目標(biāo)的選擇，更是如此。

在公共行政與經(jīng)濟(jì)環(huán)境的關(guān)系上，經(jīng)濟(jì)環(huán)境的決定作用是最根本的，是首要的。但是，公共行政對(duì)經(jīng)濟(jì)的反作用也是很大的。一旦行政體制適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制，就能夠強(qiáng)有力地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（3）文化環(huán)境與公共行政

文化環(huán)境是由意識(shí)形態(tài)、道德倫理、價(jià)值觀念、社會(huì)心理、教育、科學(xué)、文學(xué)藝術(shù)等要素的總合。文化因素滲透到社會(huì)系統(tǒng)的各個(gè)領(lǐng)域，對(duì)行政體制、政府職能、行政行為、行政心理等影響不僅是廣泛的，而且是深遠(yuǎn)的。文化環(huán)境為公共行政提供智力支持和精神動(dòng)力，提供行政價(jià)值觀和行為規(guī)范。可以講，有什么樣的文化環(huán)境就塑造出什么樣的公共行政。適應(yīng)文化環(huán)境的公共行政能夠反過來改善文化環(huán)境。

以科學(xué)民主為核心的現(xiàn)代文化是現(xiàn)代公共行政文化的重要內(nèi)容。

應(yīng)當(dāng)特別指出的是，意識(shí)形態(tài)對(duì)公共行政有指導(dǎo)作用和強(qiáng)制性的作用。

（4）國(guó)際環(huán)境與公共行政

國(guó)際環(huán)境是指一個(gè)國(guó)家同世界各國(guó)、各地區(qū)之間的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和自然地理等方面的關(guān)系?，F(xiàn)在公共行政向地區(qū)化和全球化方向發(fā)展，所以，國(guó)家關(guān)系對(duì)公共行政就顯得更為重要。國(guó)家環(huán)境對(duì)公共行政的影響有時(shí)也是決定性的。

二、具體環(huán)境與公共行政

1、具體環(huán)境的概念與內(nèi)容

具體環(huán)境也叫組織環(huán)境，是指具體而直接地影響和作用于公共組織、行政行為和組織凝聚力的公共組織的內(nèi)部與外部環(huán)境的總和。它包括組織文化、組織結(jié)構(gòu)、組織的規(guī)章制度、組織的凝聚力、管理對(duì)象等。

組織環(huán)境一般是比較穩(wěn)定并比較確定的。公共組織的機(jī)構(gòu)、職權(quán)、職能、人員、規(guī)章制度和組織文化等一旦形成，處于比較穩(wěn)定狀態(tài)，不僅不會(huì)輕易改變，而且要改變也是十分困難的。這些管理要素的穩(wěn)定性保證了公共行政的有序性。。

組織環(huán)境的影響和作用涉及到組織的效率和工作人員的士氣。

組織環(huán)境雖然受一般環(huán)境的影響，但是一旦組織環(huán)境形成自身的特點(diǎn)以后，卻能夠抵御一般環(huán)境的壓力，保持組織環(huán)境的特性。

組織環(huán)境是一種約束力量和整合力量。組織環(huán)境是一種沒有形成規(guī)章制度的規(guī)章制度，是一種沒有制度化的制度。它是一種無(wú)形的組織規(guī)則和組織壓力。

2、組織文化

（1）組織文化的含義。組織文化是指組織在一定的環(huán)境中，逐步形成的全體公共組織成員所共同信奉和遵守的價(jià)值觀，并支配他們的思維方式和行為準(zhǔn)則。組織文化在政府也可以稱之為公共行政組織文化，在企業(yè)則稱之為企業(yè)文化。組織文化包括組織觀念，法律意識(shí)，道德感情和價(jià)值觀等。

價(jià)值觀是組織文化的核心。以價(jià)值觀為核心的組織文化是形成組織規(guī)范、工作準(zhǔn)則、思維方式、行為方式和人際關(guān)系準(zhǔn)則的源泉。

公共組織的組織文化是來源于統(tǒng)治階級(jí)的意識(shí)形態(tài)和傳統(tǒng)文化。在我國(guó)為人民服務(wù)是公共組織文化的核心價(jià)值觀，這是由馬列主義的意識(shí)形態(tài)決定的。同時(shí)，我國(guó)傳統(tǒng)上也有“君為輕，民為本，社稷次之”民本傳統(tǒng)。當(dāng)然，傳統(tǒng)文化有其局限性，必須對(duì)它進(jìn)行去粗取精、去偽存真、推陳出新。

但是，組織文化是領(lǐng)導(dǎo)者營(yíng)造的，尤其是組織的創(chuàng)始者和以后的繼任者們，他們的傾向性和主導(dǎo)思想起著決定性的作用。還有組織的第一批成員在組織活動(dòng)和交往中所體驗(yàn)和領(lǐng)悟的東西而逐步演變?yōu)榻M織的各種規(guī)范和準(zhǔn)則，并且作為一種組織文化保持下來。

（2）組織文化的作用。

組織文化具有價(jià)值導(dǎo)向作用。

組織文化是管理的基礎(chǔ)，管理的靈魂。

組織文化是組織的個(gè)性。

組織文化為組織和組織成員提供精神動(dòng)力。

組織文化的穩(wěn)定性。

（3）組織文化的特征。目前，對(duì)組織文化的評(píng)價(jià)還不可能有一種可以量化的標(biāo)準(zhǔn)，而僅能通過一個(gè)組織所具有的如下特征予以識(shí)別：

①組織成員的同一性程度。

②團(tuán)隊(duì)精神。

③對(duì)人的關(guān)心程度。

④組織的一體化的程度。

⑤風(fēng)險(xiǎn)承受程度。

⑥民主程度。

⑦報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)。

⑧重視結(jié)果。

⑨控制程度。