政府績效是指政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)中的結(jié)果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、實(shí)現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出的管理能力，它包含了政治績效、經(jīng)濟(jì)績效、文化績效、社會(huì)績效四個(gè)方面。

經(jīng)濟(jì)績效是政府績效的核心,在整個(gè)體系中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用。維持經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展,社會(huì)財(cái)富穩(wěn)定增長,是政府績效的首要指標(biāo)。社會(huì)績效是政府績效體系中的價(jià)值目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)績效的目的,就是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)績效,保持國家安全、社會(huì)穩(wěn)定,居民安居樂業(yè)。政治績效是整個(gè)政府績效的中樞。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)績效和社會(huì)績效需要政治績效作為法律和制度的保證和保障。

國內(nèi)外許多學(xué)者專家對(duì)績效作了種種歸納，結(jié)論不盡一致，但有一點(diǎn)卻達(dá)成了共識(shí)：績效要素是一個(gè)結(jié)構(gòu)。“3E”即經(jīng)濟(jì)、效率和效果，曾被西方學(xué)者認(rèn)為是績效的“新正統(tǒng)學(xué)說”。隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的深入，質(zhì)量也日漸成為評(píng)估的主流范疇，圍繞質(zhì)量形成的指標(biāo)數(shù)量不斷增加。盡管說，經(jīng)濟(jì)、效率特別是效果的提法都蘊(yùn)含有質(zhì)量的內(nèi)容，但明確把質(zhì)量的概念單列出來、凸顯出來是前所未有的，這是改革的成果，是新時(shí)期績效的重要標(biāo)志。此外，公平、責(zé)任等指標(biāo)，也逐漸成為建構(gòu)績效體系的基本要素。

1. “3E”要素結(jié)構(gòu)

國外對(duì)政府績效的研究以及政府績效管理運(yùn)動(dòng)已開展多年，與之有關(guān)的術(shù)語和概念既多且雜，如投入/輸入(input)、產(chǎn)出/輸出(output)、結(jié)果(outcome)、影響(impact)、價(jià)值(value)、目的(aims)、目標(biāo)(objectives)、對(duì)象(targets)、金錢的價(jià)值(value for money)等等。經(jīng)過實(shí)踐的檢驗(yàn)，3E 指標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)(economy)、效率(efficiency)與效果(effectiveness)，已成為“分析績效的最好出發(fā)點(diǎn)，因?yàn)樗鼈兪墙⒃谝粋€(gè)相當(dāng)清楚的模式之上，這個(gè)模式是可以被用來測(cè)評(píng)的?！?sup id="_ref-.E4.BA.8E.E5.86.9B..E6.94.BF.E5.BA.9C.E7.BB.A9.E6.95.88_0" class="reference">[1]

(1) 經(jīng)濟(jì)。在評(píng)估一個(gè)組織的績效時(shí)，首要的一個(gè)問題便是—— 該組織在既定的時(shí)間內(nèi)，究竟花費(fèi)了多少錢？是不是按照法定的程序花費(fèi)金錢？這是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)首先要回答的問題。經(jīng)濟(jì)指標(biāo)一般指組織投入到管理項(xiàng)目中的資源水準(zhǔn)，它關(guān)心的是“投入”的項(xiàng)目，即如何使投入的項(xiàng)目作最經(jīng)濟(jì)的利用。換句話說，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)要求的是以盡可能低的投入或成本，提供與維持既定數(shù)量和質(zhì)量的公共產(chǎn)品或服務(wù)。經(jīng)濟(jì)指標(biāo)并不關(guān)注服務(wù)的品質(zhì)問題。

(2) 效率。效率要回答的首要問題是“機(jī)關(guān)或組織在既定的時(shí)間內(nèi)，預(yù)算投入究竟產(chǎn)生了什么樣的結(jié)果”。效率指標(biāo)通常包括：服務(wù)水準(zhǔn)的提供、活動(dòng)的執(zhí)行、服務(wù)與產(chǎn)品的數(shù)量、每項(xiàng)服務(wù)的單位成本等。如醫(yī)院可以計(jì)算病人的求診人數(shù)；圖書館可以衡量借書冊(cè)數(shù)；大學(xué)可以用學(xué)生接觸老師的時(shí)數(shù)衡量其成果。因此，效率簡(jiǎn)單地可以理解為投入與產(chǎn)出之間的比例關(guān)系，效率關(guān)心的是手段問題，而這種手段經(jīng)常可以貨幣方式加以表達(dá)和比較。效率可以分為兩種類型：一類是生產(chǎn)效率(productive efficiency)，它指生產(chǎn)或提供服務(wù)的平均成本。另一類是配置效率(allocation efficiency)，指組織所提供的產(chǎn)品或服務(wù)是否能夠滿足利害關(guān)系人的不同偏好。也就是說，政府部門所提供的種種項(xiàng)目中，如國防、社會(huì)福利、教育、健康等，其預(yù)算配置比例是否符合人民的偏好順序，能否接近帕雷托最優(yōu)(Pareto Optimality)，即資源的配置能否產(chǎn)生最大多數(shù)人的最大利益。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，當(dāng)供給者和制造者都有相當(dāng)數(shù)目時(shí)，市場(chǎng)本身就具有這種達(dá)到最適境界的機(jī)能。不過，如果消費(fèi)者沒有太多選擇時(shí)，能否達(dá)到帕雷托最優(yōu)，則是一個(gè)問題。

(3) 效果。以效率作為衡量指標(biāo)，僅適用于那些可以量化的或貨幣化的公共產(chǎn)品或服務(wù)，而許多公共產(chǎn)品或服務(wù)在性質(zhì)上很難界定，更難量化。在此情況下，效果便成為衡量公共服務(wù)的一個(gè)重要指標(biāo)。效果關(guān)心的問題在于“情況是否得到改善”。這樣，效果通常是指公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)標(biāo)的(targeting)的程度，又可成為公共服務(wù)對(duì)于標(biāo)的團(tuán)體的狀態(tài)或行為的影響，如福利狀況的改變程度、使用者滿意程度、政策目標(biāo)的成就程度等。因此，效果指公共服務(wù)符合政策目標(biāo)的程度，通常可以用產(chǎn)出結(jié)果與政策目標(biāo)的要求相比較進(jìn)行判斷，效果關(guān)心的是“目標(biāo)或結(jié)果”。效果可以分為兩類：一類為現(xiàn)狀的改變程度，例如國民健康狀態(tài)、水質(zhì)的凈化程度、道路的耐用程度；另一類為行為的改變幅度，例如以犯罪行為的改善幅度來衡量刑事政策的效果，用接受輔導(dǎo)的病情改善狀況來衡量社會(huì)工作的效果等。

英國財(cái)政部對(duì)“3E”的界定如下：“經(jīng)濟(jì)——指輸入成本的降低程度。在實(shí)踐中，它通常以低成本投入而獲得的金錢節(jié)省為量度，如通過市場(chǎng)檢驗(yàn)或使用較低等投入(如用二等郵票代替一等郵票)而獲得的成本降低。效率——一種活動(dòng)或一個(gè)組織的產(chǎn)出及其投入之間的關(guān)系。最常用的效率測(cè)定的概念是勞動(dòng)生產(chǎn)率及單位成本。效果——指產(chǎn)出對(duì)最終目標(biāo)所作貢獻(xiàn)的大小?！?

英國審計(jì)委員會(huì)認(rèn)為資金的價(jià)值表現(xiàn)在三個(gè)方面：經(jīng)濟(jì)、效率和效益，因而對(duì)政府績效的審計(jì)應(yīng)該從經(jīng)濟(jì)、效率、效益三個(gè)方面來展開。其中，審計(jì)委員會(huì)對(duì)“3E”的界定如下：“經(jīng)濟(jì)是指用盡可能少的成本去購買規(guī)定的質(zhì)和量的輸入物品。效率是運(yùn)用盡可能少的資源來提供規(guī)定的質(zhì)和量的服務(wù)。效益是指能使地方政府實(shí)行它的政策和目標(biāo)而提供正確的服務(wù)?！?989年，英國審計(jì)委員會(huì)又對(duì)經(jīng)濟(jì)、效率和效益重新進(jìn)行定義。產(chǎn)出被重新定義為：“利用已有的資源或?qū)嶋H提供給公眾的服務(wù)?！苯Y(jié)果被定義為：“對(duì)于使用者來說，這種服務(wù)的最終價(jià)值或者利益是迎合使用者需要或?qū)崿F(xiàn)它的根本目的?！?效率涉及的是輸入與產(chǎn)出的比率關(guān)系，效益涉及的是產(chǎn)出/結(jié)果與工作目標(biāo)的關(guān)系。產(chǎn)出與結(jié)果的重新定義帶來了效率與效益定義的變化，而這些變化在一定程度上反映了人們對(duì)效益、質(zhì)量和顧客滿意程度的越來越多的關(guān)注。

根據(jù)學(xué)者塔爾伯特(Talbot)的分析，目前，美國的行政機(jī)關(guān)運(yùn)用3E 的情形相當(dāng)普遍，其中至少有68%的政府機(jī)關(guān)使用“效果”指標(biāo)；14%使用“經(jīng)濟(jì)”指標(biāo)；8%使用“效率”指標(biāo)。在實(shí)際的績效衡量過程中，通常都以3E 指標(biāo)為關(guān)鍵性的思考主軸。在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)內(nèi)，考慮“成本”與“資源”；在效率指標(biāo)內(nèi)，考慮“資源”與“產(chǎn)出”；在效果指標(biāo)內(nèi)，考慮“產(chǎn)出”與“結(jié)果”。在這樣環(huán)環(huán)相扣的過程中，觀察其對(duì)標(biāo)的團(tuán)體所產(chǎn)生的“服務(wù)水準(zhǔn)”與“接收比率”。

2. 3E+質(zhì)量要素結(jié)構(gòu)

在對(duì)績效的節(jié)約和效率方面關(guān)注達(dá)十幾年之后，現(xiàn)在公眾、政界、管理界和專業(yè)界人士開始關(guān)注服務(wù)質(zhì)量所產(chǎn)生的結(jié)果。用“質(zhì)量”這一概念比用“效果”更容易表達(dá)這種關(guān)注。如今，“全面質(zhì)量管理”、“質(zhì)量周期”、“質(zhì)量保證”、“質(zhì)量控制”、“競(jìng)爭(zhēng)求質(zhì)量”等術(shù)語以及“公民憲章”等持續(xù)性質(zhì)量改進(jìn)運(yùn)動(dòng)在公共部門和公眾中越來越倍受青睞和歡迎。“服務(wù)質(zhì)量”作為考慮績效問題的基礎(chǔ)得到廣泛的認(rèn)同，并有可能在今后成為改進(jìn)績效的主要推動(dòng)力。

英國學(xué)者奧克蘭指出：“不管政府還是私營部門，全面質(zhì)量管理都是整個(gè)組織改進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、高效、韌性的一種好的途徑?！毕愀壅?000年出版的《績效評(píng)估的漸進(jìn)指南》這樣寫道：“單位成本固然重要，但它只是一個(gè)要素，只是一個(gè)比較容易評(píng)估的要素，在績效結(jié)構(gòu)中，還有質(zhì)量、成效等其他關(guān)鍵因素?！鼻迦A大學(xué)公共管理學(xué)院的鄧國勝博士在其所著的《非營利組織評(píng)估》一書中認(rèn)為，項(xiàng)目評(píng)估應(yīng)該包括投入指標(biāo)、結(jié)果指標(biāo)、效率指標(biāo)、效能指標(biāo)和質(zhì)量指標(biāo)等幾種基本的類指標(biāo)?！百|(zhì)量(quality)” 指標(biāo)也逐漸成為評(píng)價(jià)政府績效的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。

3. 3E+質(zhì)量+公平、責(zé)任、回應(yīng)等要素結(jié)構(gòu)

還有一些學(xué)者認(rèn)為，公平、回應(yīng)、責(zé)任也應(yīng)成為評(píng)估的主流要素。傳統(tǒng)上，公共行政與管理重視效率、效果，而不大關(guān)心公平問題。自新公共行政以來，公平問題日益受到廣泛的重視，并成為衡量政府績效的重要指標(biāo)。公平作為衡量績效的指標(biāo)，它關(guān)心的主要問題在于“接受服務(wù)的團(tuán)體或個(gè)人都受到公平的待遇嗎？需要特別照顧的弱勢(shì)群體是否能夠享受到更多的服務(wù)”。因此，公平指標(biāo)通常針對(duì)接受公共服務(wù)的團(tuán)體或個(gè)人所質(zhì)疑的公正性而言，通常無法在市場(chǎng)機(jī)制中加以界定出來。公平的指標(biāo)相當(dāng)難以衡量。

美國學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆、拉里·施羅德和蘇珊·溫在其合著的《制度激勵(lì)與可持續(xù)發(fā)展》一書中就把經(jīng)濟(jì)效率、通過財(cái)政平衡實(shí)現(xiàn)公平、再分配公平、責(zé)任和適應(yīng)性等五個(gè)要素作為績效評(píng)估的總體標(biāo)準(zhǔn)。美國學(xué)者詹姆斯·Q.威爾遜也認(rèn)為政府的績效評(píng)估應(yīng)包括責(zé)任、公平、回應(yīng)、效率和成本等五個(gè)類指標(biāo)。1997年，美國政府生產(chǎn)力研究中心出版《地方政府績效評(píng)估簡(jiǎn)要指南》，概括性地提出了評(píng)估的生產(chǎn)力、效果、質(zhì)量和及時(shí)四大類指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。美國政府責(zé)任委員會(huì)架構(gòu)的評(píng)估模式包括投入、能量、產(chǎn)出、結(jié)果、效率和成本效益以及生產(chǎn)力等六種類型指標(biāo)。2000年7月，國際行政院校聯(lián)合會(huì)在我國國家行政學(xué)院舉行年會(huì)，會(huì)議的中心是加強(qiáng)質(zhì)量管理，提升服務(wù)水平，中外專家就是圍繞著增進(jìn)政府的責(zé)任性、回應(yīng)性和效率等基本類指標(biāo)展開討論。亦有一些學(xué)者以發(fā)問的形式提出績效的類指標(biāo)：這個(gè)服務(wù)的代價(jià)值得嗎？這項(xiàng)被提供的服務(wù)或被完成的工作是否準(zhǔn)時(shí)完成？這項(xiàng)被提供的服務(wù)或被完成的工作是否做得“合適”？顧客是否滿意？他們認(rèn)為這樣一種表述與績效評(píng)估的價(jià)值取向更加吻合，更富有親和力。

總之，從發(fā)展的趨向看，績效越來越成為一個(gè)包括3E、質(zhì)量、公平、責(zé)任、回應(yīng)等在內(nèi)的綜合性的要素結(jié)構(gòu)。英國學(xué)者大衛(wèi)·米斯頓在1985年提出了確立指標(biāo)的九項(xiàng)原則：有助于闡明組織目標(biāo)；對(duì)政府活動(dòng)的最終結(jié)果做出評(píng)估；作為管理激勵(lì)方案的一種投入；使消費(fèi)者做出合理選擇；為承包或私人服務(wù)提供績效標(biāo)準(zhǔn)；顯示不同服務(wù)活動(dòng)在致力于方針及進(jìn)一步調(diào)查研究的激發(fā)物；協(xié)助決定服務(wù)水準(zhǔn)的最大消耗率，以獲取預(yù)定目標(biāo)；顯示可能節(jié)省的領(lǐng)域。實(shí)際上這九項(xiàng)原則是績效的一個(gè)綜合性表述。既然績效是一個(gè)比效率更寬廣、更復(fù)雜的概念，是一個(gè)講求內(nèi)部管理與外部效應(yīng)、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)因素與倫理政治因素、剛性規(guī)范與柔性機(jī)制相統(tǒng)一的范疇，評(píng)估也就不可能只有效率這樣一個(gè)單純的類指標(biāo)要素。

從單純語義學(xué)的角度看，“績效”表示成績，成效?！俺煽儭敝腹ぷ骰?qū)W習(xí)的收獲，強(qiáng)調(diào)對(duì)工作或?qū)W習(xí)結(jié)果的主觀評(píng)價(jià)?！俺尚А敝腹πЩ蛐Ч?，強(qiáng)調(diào)工作或?qū)W習(xí)所造成的客觀后果及影響?！翱冃А眲t是對(duì)二者的綜合。英文performance 和achievement均有“成績和功效”的含義，前者是外延廣泛的基本概念，后者側(cè)重依靠努力和技巧取得成就。所以，相對(duì)而言，performance用于指代“績效”的概念更合理。

“績效”這個(gè)概念的復(fù)雜性主要在于對(duì)績效與效率關(guān)系的理解。盡管學(xué)術(shù)界有人從狹義和廣義的角度來解釋“效率”，筆者以為，這樣容易造成概念混淆。嚴(yán)格意義上的“效率”就是指投入與產(chǎn)出之間的比例，力求以最少的投入獲得最大的產(chǎn)出。“績效”是一個(gè)與“效率”有聯(lián)系又有區(qū)別的概念，是一個(gè)包括“效率”但又比“效率”更為廣泛的概念。尼古拉斯·亨利認(rèn)為：“效率(efficiency)指以最少的可得資源來完成一項(xiàng)工作任務(wù)，追求投入與產(chǎn)出之比的最大化。而有效性(effectiveness)則是指注重實(shí)現(xiàn)所預(yù)想的結(jié)果?！闭冃c行政效率一樣，講求行政組織和人員在行政活動(dòng)中所獲得的各種直接的和間接的、有形的和無形的、定性的和定量的行政效果同所消耗人力、物力、財(cái)力、時(shí)間等因素之間的比率關(guān)系，力求以最少的行政消耗獲得最大的行政效果。但政府績效又不能簡(jiǎn)單地等同于通常所說的行政效率。行政效率講求的比率關(guān)系多是針對(duì)具體的行政行為，側(cè)重于行政內(nèi)部關(guān)系，主要依靠辦事制度、崗位責(zé)任制度等剛性規(guī)范作為促進(jìn)機(jī)制，衡量行政效率高低程度主要是通過行政后果來顯示；而政府績效涉及的主體行為既有具體的行政行為，亦有抽象的行政行為。政府績效更注重外部的行政與社會(huì)、行政與公民的關(guān)系。政府績效的有效運(yùn)作不僅要依靠辦事制度、崗位責(zé)任制度等剛性機(jī)制，而且還十分重視工作作風(fēng)、工作態(tài)度等柔性機(jī)制。

首先，效率是傳統(tǒng)的行政管理的核心命題，是政府如何管好自身的內(nèi)部機(jī)制，主要通過組織、領(lǐng)導(dǎo)、人事、體制等基本主題體現(xiàn)出來?？冃М?dāng)然注重公共管理的內(nèi)部機(jī)制，但它更要關(guān)注政府與社會(huì)、公民的關(guān)系，要以社會(huì)、公民的滿意程度作為最終標(biāo)準(zhǔn)。我國一些地方政府熱衷形象工程，不惜花費(fèi)人力、物力、財(cái)力，屢造“政績”，甚至還得到領(lǐng)導(dǎo)賞識(shí)，但這樣的“政績”并不一定就是社會(huì)所需要的，并不一定就是公民所滿意的?？梢哉f，西方國家新公共管理運(yùn)動(dòng)的本質(zhì)就是政府績效管理，而新公共管理區(qū)別于傳統(tǒng)行政管理的一個(gè)重要標(biāo)志就是顧客取向，顧客滿意成為衡量政府績效的重要指標(biāo)。1993年，美國政府發(fā)表《戈?duì)枅?bào)告》，報(bào)告第二章以“顧客至上”為題，開篇建議“傾聽顧客的聲音——讓顧客做出選擇”。1993年9月，時(shí)任美國總統(tǒng)的克林頓簽署了《設(shè)立顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》的第12862號(hào)行政令，與之相對(duì)應(yīng)，1994年，美國國家績效評(píng)論專門出版了《顧客至上：為美國人民服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)》一書，分別介紹政府各部門的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

其次，效率講求投入與產(chǎn)出的比率關(guān)系，具有明顯的速度、經(jīng)濟(jì)等數(shù)量特征，績效不僅要求數(shù)量指標(biāo)，而且更重視質(zhì)量品位，要求政府提升服務(wù)水平，保證服務(wù)質(zhì)量，在“好”字上做足文章。質(zhì)量與公民滿意度是密切聯(lián)系的，公民滿意度就是質(zhì)量高低的重要指標(biāo)，此外，質(zhì)量還要有差錯(cuò)率、合格率、優(yōu)秀率、服務(wù)便利程度、反應(yīng)速度等具體指標(biāo)。新公共管理運(yùn)動(dòng)在很大程度上就表現(xiàn)為追求服務(wù)質(zhì)量的運(yùn)動(dòng)，在這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)中，全面質(zhì)量管理、持續(xù)性質(zhì)量改進(jìn)、質(zhì)量周期、質(zhì)量控制等企業(yè)管理的核心內(nèi)容被引進(jìn)政府。英國是新公共管理運(yùn)動(dòng)的重要旗手，其“公民憲章”(即服務(wù)承諾)、“競(jìng)爭(zhēng)求質(zhì)量”等改革項(xiàng)目直奔質(zhì)量主題。英國政府內(nèi)閣辦公室有一份文件專門對(duì)政府績效的質(zhì)量概念做出界定：“通過調(diào)動(dòng)所有人員的潛力，以最低的成本滿足確認(rèn)的顧客要求?！碑?dāng)時(shí)的在野黨工黨專門為此發(fā)表《質(zhì)量街》宣言，當(dāng)然，作為一個(gè)政黨，特別是在野黨以此為題，肯定有它的政治考慮，但是，宣言中提出的質(zhì)量審計(jì)、質(zhì)量委員會(huì)等思想，對(duì)于促進(jìn)績效管理無疑有積極的作用，質(zhì)量問題可以作為政治競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)砝碼，這也從一個(gè)側(cè)面說明了質(zhì)量的重要性。1986年，法國的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政部在部長領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立若干質(zhì)量小組，開展了一場(chǎng)頗有聲勢(shì)的質(zhì)量運(yùn)動(dòng)，1987年，法國的一份政府報(bào)告指出，質(zhì)量一說使“讓用戶滿意的思想成了公共服務(wù)部門的邏輯中心”。

再次，效率本源是一個(gè)經(jīng)濟(jì)上的概念，傳統(tǒng)行政管理研究的效率也是從以企業(yè)為主要研究對(duì)象的普通管理學(xué)嫁接而來的。經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的效率注重節(jié)約成本，追求低投入、高產(chǎn)出?？冃Р粏螁问且粋€(gè)經(jīng)濟(jì)范疇，它還具有倫理、政治的意義。施蒂格勒曾經(jīng)指出：“最大化的國民收入……并不像用我們政府所采納的政策來評(píng)價(jià)的那樣，是我們國家唯一的目標(biāo)——而且，正如實(shí)踐所揭示的那樣，政府的目標(biāo)比法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的教授們提出的那些目標(biāo)更具有權(quán)威性?！钡聡姓W(xué)家漢斯·班貝格認(rèn)為：“節(jié)約開支才是首要任務(wù)而非所謂提高效能，成本核算和績效指標(biāo)體系將會(huì)導(dǎo)致忽略外部經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境的影響。成本核算是一項(xiàng)內(nèi)部合理化而不是項(xiàng)目或社會(huì)合理化的技術(shù)?！币孕手辽蠟槿∠?，公平就難有空間，至多做到兼顧公平。而在績效的框架里，公平具有非常重要的位置。公平是政府，特別是政府的基本功能設(shè)計(jì)，是彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制不足的優(yōu)勢(shì)特征，社會(huì)保障、社會(huì)秩序等都是公平功能的具體載體?！半m然效率準(zhǔn)則規(guī)定稀缺資源應(yīng)被用到其能生產(chǎn)最大純收益的地方，但公平的目標(biāo)則可能緩減這一目的，有利于特別是非常貧窮的人群的設(shè)施得到發(fā)展?！睙o論是作為主權(quán)者，還是作為被管理者，或是作為弱者，公民評(píng)價(jià)政府行為的重要指標(biāo)就是公平。單純追求效率，可能還會(huì)和民主發(fā)生沖突，民主注重程序，要求廣度，效率和民主在時(shí)限、節(jié)奏上的矛盾，也只有通過績效加以協(xié)調(diào)。

最后，效率提高主要依靠制度規(guī)范等剛性機(jī)制，而績效還要涉及管理作風(fēng)、管理態(tài)度等柔性機(jī)制。提高績效不僅要解決“門難進(jìn)、事難辦”，還要解決“臉難看”，單純的效率無法對(duì)這個(gè)問題提供答案?！按蠖鄶?shù)人在同政府打交道的經(jīng)驗(yàn)中，最大的刺激是官僚政治的傲慢。今天，人民期望著被當(dāng)作顧客受到尊重——甚至受到政府的尊重”。 可以說，效率是一個(gè)單向度的概念，而績效卻是一個(gè)綜合性的范疇。政府績效是一個(gè)影響因素、測(cè)量機(jī)制等諸多方面都比行政效率更為復(fù)雜的范疇，在整個(gè)行政管理過程中，是一個(gè)比行政效率更為核心的焦點(diǎn)。政府績效可以定義為政府在積極履行公共責(zé)任的過程中，在講求內(nèi)部管理與外部效應(yīng)、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)因素與倫理政治因素、剛性規(guī)范與柔性機(jī)制相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，獲得的公共產(chǎn)出最大化。正如美國行政學(xué)家英格拉姆指出的：“有許多理由說明為什么政府不同于私營部門。最重要的一條是，對(duì)許多公共組織來說，效率不是所追求的唯一目的。比如在世界上許多國家中，公共組織是‘最后的依靠’。它們正是通過不把效率置于至高無上的地位來立足于社會(huì)?！?

國外政府績效評(píng)估現(xiàn)狀

以政府為對(duì)象的績效評(píng)估始于20世紀(jì)50年代美國的績效預(yù)算制度,興起于20世紀(jì)70～80年代。從此時(shí)開始掀起巨大改革浪潮的各國政府重塑運(yùn)動(dòng),強(qiáng)調(diào)顧客取向和以結(jié)果為導(dǎo)向的政府管理,無一不將績效評(píng)估放在首要位置。英國、美國、澳大利亞、丹麥、芬蘭、挪威、新西蘭、荷蘭等國家都引進(jìn)并實(shí)施了政府績效評(píng)估,并將其視為提高政府的工作績效,改善政府在公眾心目中的形象的有效途徑之一。

1.美國。

如前所述,20世紀(jì)50年代,美國開始推行績效預(yù)算制度。1973年,尼克松政府頒布了“聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測(cè)定方案”,依據(jù)這一方案,有關(guān)部門擬訂了三千多個(gè)績效示標(biāo),由勞工統(tǒng)計(jì)局對(duì)各個(gè)政府部門的工作績效進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。到了20世紀(jì)90年代,一方面,民間對(duì)政府績效評(píng)估開始關(guān)注,如曾任卡特總統(tǒng)人事改革顧問、聯(lián)邦人事總署署長的坎貝爾在1990年退休后,創(chuàng)辦了名揚(yáng)歐美的“坎貝爾研究所”,以民間機(jī)構(gòu)的名義對(duì)政府展開了大規(guī)模的績效評(píng)估活動(dòng);另一方面,政府為了應(yīng)對(duì)20世紀(jì)60～80年代政府管理中遭遇的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、財(cái)政、政府信任等一系列危機(jī),開始主動(dòng)展開政府績效評(píng)估活動(dòng)。

1993年,克林頓政府頒布了《政府績效與成果法》(TheGovernmentPerformanceandResultsAct,GPRA),并將其作為國家財(cái)政預(yù)算改革的舉措之一。根據(jù)GPRA的要求,美國所有的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)都要制定一個(gè)至少包括未來5年工作目標(biāo)的戰(zhàn)略規(guī)劃,并將戰(zhàn)略計(jì)劃分解成年度執(zhí)行計(jì)劃,同時(shí)每年都要對(duì)年度計(jì)劃執(zhí)行的結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià),形成年度計(jì)劃執(zhí)行情況報(bào)告。戰(zhàn)略規(guī)劃、年度執(zhí)行計(jì)劃、年度執(zhí)行計(jì)劃情況報(bào)告將提交給國會(huì)中相應(yīng)的專門委員會(huì)、美國審計(jì)總局以及行政管理和預(yù)算局。各機(jī)構(gòu)的規(guī)劃制定情況及工作績效的評(píng)估情況將與來年的財(cái)政預(yù)算分配掛鉤。可以說,GPRA試圖通過運(yùn)用財(cái)政撥款的杠桿去調(diào)節(jié)政府部門的工作績效,其特點(diǎn)正是在于將財(cái)政預(yù)算與政府績效緊密結(jié)合起來,以幫助政府決策者從整體的角度進(jìn)行決策。GPRA頒布后相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)并沒有引起各政府部門的重視,直到1998年,前副總統(tǒng)戈?duì)柖啻螐?qiáng)調(diào)提高政府績效的問題,才算得到貫徹和廣泛的重視。

2.英國。

1979年,英國撒切爾夫人當(dāng)選首相后,推行了“雷納評(píng)審”,對(duì)公共部門的績效進(jìn)行調(diào)查評(píng)估。雷納評(píng)審針對(duì)公共部門中人們相當(dāng)熟悉并司空見慣的事務(wù)提出問題和置疑,以便發(fā)現(xiàn)存在的問題和不足,從而提出提高效率的具體方法和措施,并廣泛征詢意見。在相關(guān)人員對(duì)這些方法和措施達(dá)成共識(shí)后,由被評(píng)審單位的負(fù)責(zé)人組織實(shí)施改革的具體措施。1980年,英國環(huán)境事務(wù)部率先建立了“部長信息系統(tǒng)”,集目標(biāo)管理與績效評(píng)估于一體,旨在向部長提供全面、規(guī)范的信息。隨后, 撒切爾政府頒布了“財(cái)務(wù)管理新方案”,要求政府的各個(gè)部門樹立濃厚的“績效意識(shí)”。1983年,英國衛(wèi)生與社會(huì)保障部第一次提出了較為系統(tǒng)的績效評(píng)估方案,在衛(wèi)生管理部門與衛(wèi)生和服務(wù)系統(tǒng)內(nèi)實(shí)施運(yùn)用。1987年,著名的《下一步》報(bào)告(《改變政府管理:下一步行動(dòng)方案》),將提供公共服務(wù)的職能從政府各部門分離出來,成立專門的半自治性的“執(zhí)行局”來承擔(dān)這種職能,以提高政府提供公共服務(wù)的效率。這些舉措又都進(jìn)一步促進(jìn)了英國政府績效評(píng)估的實(shí)踐。

3.澳大利亞。

澳大利亞審計(jì)署從20世紀(jì)70年代初期開始對(duì)聯(lián)邦公共部門開展績效審計(jì)。當(dāng)時(shí)主要是適應(yīng)建立高效率政府的要求,提高公共資源的使用效率和效果,改善公共管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量。1997年,議會(huì)通過的《1997審計(jì)長法案》規(guī)定了審計(jì)長作為聯(lián)邦公共部門的外部審計(jì)人員,享有對(duì)聯(lián)邦政府部門、事業(yè)單位和公司及其下屬單位進(jìn)行績效審計(jì)的權(quán)力。

我國政府績效評(píng)估現(xiàn)狀

在我國,隨著政府目標(biāo)責(zé)任制的推行,政府績效評(píng)估問題已經(jīng)成為理論界和實(shí)踐界研究的熱點(diǎn)問題。但是我國政府績效評(píng)估無論在理論還是實(shí)踐上都極不成熟。

1.理論研究為主,與政府績效管理實(shí)踐脫節(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重。目前,有關(guān)政府績效管理的研究在學(xué)術(shù)界是一個(gè)熱門話題,但是在研究人員當(dāng)中以高校教師為主體,政府部門的主動(dòng)參與甚少。高校教師多受西方績效管理思想的影響,對(duì)我國政府績效管理提出了許多自己的看法,其中不乏精辟見解。但是,政府部門作為研究對(duì)象,對(duì)政府績效管理的研究參與甚少。有些政府部門拒絕為學(xué)者們的研究提供數(shù)據(jù),造成實(shí)證研究方面的停滯,還有的政府人員常常將政府績效等同于公務(wù)員評(píng)估。

2.政府績效管理在評(píng)估環(huán)節(jié)上缺乏科學(xué)、明確的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的評(píng)估程序。政府部門的績效評(píng)估大致可以分為三種:普適性的政府機(jī)關(guān)績效評(píng)估、具體行業(yè)的組織績效評(píng)估、專項(xiàng)績效評(píng)估。目前,大部分政府部門都沒有建立科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系。沒有標(biāo)準(zhǔn),自然談不上評(píng)估結(jié)果的客觀性、有效性。另外,政府部門評(píng)估多處于自發(fā)狀態(tài),評(píng)估過程與結(jié)果存在很大的隨意性,甚至完全表面化而流于形式,使政府績效評(píng)估失去其應(yīng)有的意義。

3.在績效評(píng)估的形式上趨于單一,缺乏全面有效的監(jiān)督。目前,政府部門的評(píng)估主要以上級(jí)對(duì)下級(jí)的評(píng)估為主,政府自評(píng)為輔。一般而言,政府首腦只需要獲得上級(jí)的好評(píng)就能夠得到提拔,這種績效管理方式促使其將上級(jí)的評(píng)估指標(biāo)擺在第一位,而忽視社會(huì)公眾的利益與需求。因此,我國政府績效管理缺乏社會(huì)公眾與專家的參與,媒體的監(jiān)督甚少,不夠開放、透明。