所謂行政文化，是指在一定的經(jīng)濟、政治和文化環(huán)境中形成的關(guān)于國家行政活動的行政精神、行政意識、行政價值和行政心理的總和，是行政機關(guān)及其工作人員應(yīng)具備和遵守的理想信念、價值觀念、道德標準、行為模式、生活方式及人際關(guān)系等各種生活準則與行為規(guī)范的總稱。

行政文化主要具有以下功能：

1、導(dǎo)向功能，即使人們在潛移默化中接受認同的價值、行為取向，使成員目標與整體目標趨于一致；

2、聚合功能，通過共同創(chuàng)造的精神文化，在組織成員中達成共識，形成強大的向心力、凝聚力；

3、調(diào)節(jié)控制功能，通過約定俗成的規(guī)范或共同價值準則規(guī)范約束成員的行為、思想，調(diào)節(jié)矛盾、沖突等不和諧因素；

4、改造更新功能，新的先進的治理理念通過行政文化灌輸?shù)匠蓡T的思想中，促進成員思想觀念的更新，從而推進行政組織更新變革。

1．歷史性。

行政文化是一種歷史現(xiàn)象。首先，行政文化的出現(xiàn)需要一定的社會條件，行政文化的形成是人類社會發(fā)展到一定歷史時期的產(chǎn)物。就人類歷史而言，行政文化的出現(xiàn)以國家行政活動為前提，是社會私有制、階級、國家等歷史現(xiàn)象的伴隨物。其次，行政文化隨社會行政實踐的發(fā)展而發(fā)展，不同歷史時期的行政實踐，都有與其相適應(yīng)的行政文化，相同時期的不同歷史條件，亦會造成行政文化的相應(yīng)變化。

2．階級性。

行政文化在有階級的社會中，具有鮮明的階級性。行政文化的階級性質(zhì)，根本的并不在于行政文化的問世以第一個階級社會為歷史條件，而在于行政文化在階級社會中，總是一定階級意志的表現(xiàn)，總是為一定的階級利益服務(wù)的。不同階級的行政文化，其階級性既有相互對立、對抗的一面，又有相互同一、轉(zhuǎn)化的一面，但前者更為直接，是階級性的主導(dǎo)性構(gòu)成。行政文化的階級性，不僅是現(xiàn)實階級關(guān)系的反映，而且同時又是以往的階級關(guān)系的體現(xiàn)，但前者為基本屬性，具有不斷增強的趨勢，后者為次要屬性，處于逐漸消減的過程。

3．民族性。

行政文化的民族性，主要表現(xiàn)在特定行政文化的具體形式上，以及特定行政文化在其形成、發(fā)展過程中所形成的具體途徑和模式上。行政文化通過民族特性和民族形式的不斷發(fā)展，逐漸積淀成行政文化傳統(tǒng)，構(gòu)成行政文化特色。由于任何行政管理，其對象無非由人與社會活動所構(gòu)成，因此，民族特性在行政文化乃至行政實踐中，都具有十分重要的作用。在現(xiàn)代社會，國際交往的頻繁和復(fù)雜，保持行政文化的民族性，已成為國際社會普遍關(guān)注的課題。

4．變動性。

行政文化處于不斷變化和發(fā)展之中，其間新的文化成因不斷出現(xiàn)，并注入行政文化的歷史長河中，使其具有更為生動多采的內(nèi)容與形式。同時，舊的文化構(gòu)成或因時代變遷而消失，或因條件變化而演變。行政文化此消彼長、一生一滅、時顯時隱、或強或弱的變動，實質(zhì)上是社會實踐及其歷史條件變化的體現(xiàn)。行政文化的變動作為對社會變化的體現(xiàn)，可以是滯后的，也可以是前瞻的。滯后性的變動，往往是被動的，有的由于難以及時適應(yīng)社會變革而成為歷史進步的阻礙。前瞻性的變動，是對社會變化的主動意識和自覺適應(yīng)，不僅體現(xiàn)著社會變化，而且對行政改革以及其他相關(guān)的杜會變化起著積極引導(dǎo)和促進作用，成為歷史進步的動力。

5．連續(xù)性。

行政文化的連續(xù)性有兩重含義：一是指任何具體的行政文化，都是以往存在的行政文化的某種延續(xù)、繼承或揚棄，同時又都具有時間與空問上的推移性，具有向其他類型行政文化滲透、轉(zhuǎn)移和演變的可能。二是指作為人類社會整體的行政文化的連續(xù)性。這種整體性的文化連續(xù)性，從量上看，只要存在行政活動，其延續(xù)便是無限的，其發(fā)展是不可間斷的。從質(zhì)上看，這種歷史連續(xù)，主要體現(xiàn)在對優(yōu)秀的行政文化遺產(chǎn)的繼承與發(fā)揚等方面。行政文化的連續(xù)性，其基礎(chǔ)歸根結(jié)底是社會物質(zhì)生產(chǎn)發(fā)展的歷史連續(xù)性，起直接作用的是社會行政實踐的歷史連續(xù)性。

在現(xiàn)實生活中，行政活動與其他社會活動既有區(qū)別又密切相關(guān)，相互滲透。因此，就文化形態(tài)看，行政文化與其他社會文化現(xiàn)象是對立統(tǒng)一的辯證關(guān)系。行政文化的形成、變化和發(fā)展，既受到哲學世界觀、政治思想體系、法律意識、價值觀念以及一般的社會道德倫理和心理的影響、制約、作用，同時又反作用于這些文化現(xiàn)象，影響、制約著這些文化現(xiàn)象。行政文化與其他文化現(xiàn)象不僅相互聯(lián)系，而且在一定條件下，又是可以相互轉(zhuǎn)化的。

1．行政文化的關(guān)系性構(gòu)成。

任何行政關(guān)系均由行政主體與行政客體組合而成，由于主客雙方在行政關(guān)系中的不同地位，從而形成不同的文化形態(tài)，進而共同構(gòu)成特定的行政文化。

(1)主體行政文化。

主體行政文化是指在行政管理過程中，實際擁有和行使行政權(quán)力的個體或組織的行政意識。主體行政文化的核心。是對行政權(quán)力性質(zhì)的確認、維護和使用，它直接決定著特定行政文化的本質(zhì)屬性與基本特征，是構(gòu)成特定行政關(guān)系的主導(dǎo)因素。

(2)客體行政文化。

客體行政文化是指行政管理過程中，不直接行使國家行政權(quán)力并作為行政管理對象的個人、群體和組織的行政意識，其核心是對行政主體的行為合理性的評價，其評價標準會因各自利益的不同而呈現(xiàn)多樣性。當行政客體認為行政主體行為合理時，易與主體形成同一性的行政文化，相反，則難以形成同一性的行政文化。若行政主體的行為被行政客體評價為不合理，并長期得不到調(diào)整和改善時，會造成行政文化主客體間的異質(zhì)性，甚至帶來意識形態(tài)的危機。因此，客體行政文化在行政文化的構(gòu)成中，雖不居于主導(dǎo)地位，但仍具有不可忽視的作用。

2．行政文化的發(fā)生性構(gòu)成。

行政文化的發(fā)生一般經(jīng)過行政心態(tài)、行政意志、行政規(guī)范和行政評價等階段，這些階段的文化現(xiàn)象為行政文化發(fā)生性構(gòu)成的基本要素。

(1)行政心態(tài)。

行政心態(tài)形成于行政活動的起始階段，并隨行政活動的展開而不斷變化。行政心態(tài)是人們對具體行政活動所持的情緒、感知方式和態(tài)度的總和。如對既定行政方針和原則的積極響應(yīng)或消極抵觸，對某一行政計劃和方案所表現(xiàn)出來的成竹在胸或無所適從，對將實施的政策和措施的鄭重其事或漫不經(jīng)心。行政心態(tài)有三個特征：一是產(chǎn)生的自發(fā)性、非理性；二是表現(xiàn)的不穩(wěn)定性；三是影響的潛在性或阿在性。

(2)行政意志。

行政意志是人們決心達到某種行政活動目的而產(chǎn)生的精神狀態(tài)，是行政心態(tài)上升至理性的強化結(jié)果。行政意志的表現(xiàn)形式有二：行政觀念與行政活動中的行為傾向。前者如“一切行政活動以為人民服務(wù)為最高宗旨”、“所有公務(wù)員都是人民服務(wù)員”等觀念；后者則如平時人們常言的“思想準備”、“思想一致”和“準備著，為……而奮斗”等對行為起直接控制、指導(dǎo)的決心或決定等。行政意志的形成，實質(zhì)上是人作出某一行政行為時在對錯之間、善惡之間、道德與非道德之間實行的選擇。因此，行政意志有著強烈的目的性、目標性，是人的主觀能動性的重要體現(xiàn)。

(3)行政規(guī)范。

行政規(guī)范作為確定或指導(dǎo)各種行政關(guān)系、行政活動的標準和規(guī)則，既是行政意志的最集中體現(xiàn)，也是行政意志轉(zhuǎn)化為行政實踐后的合理性成果。其表現(xiàn)形式包括成文規(guī)范，也包括行為規(guī)范或典范。行政規(guī)范的主要特性有三：一是協(xié)調(diào)性，行政規(guī)范是道德性規(guī)范與法規(guī)性規(guī)范的有機統(tǒng)一，體現(xiàn)了兩者功能的協(xié)調(diào)一致；二是原則性，行政規(guī)范以正向或反向方式承載著種種行政原則；三是外在控制性，各種行政文化對于人的行為均有一定控制性，但行政心態(tài)與行政意志的行為控制是內(nèi)在的，其實現(xiàn)過程是由內(nèi)向外的逐漸顯現(xiàn)，而行政規(guī)范的控制作用是在主體之外存在的，其實現(xiàn)過程則是由外向內(nèi)的不斷內(nèi)化。

(4)行政評價。

行政評價是特定意識形態(tài)下，人們對社會實際存在或可能發(fā)生的各種行政行為所作的價值判斷，以達到存真去偽、揚善抑惡的目的。行政評價一般分為社會評價與自我評價兩種形式。社會評價主要指社會輿論，其中包括一定社會集團和階級有意識、有目的地通過輿論工具所傳播的正式社會輿論，也包括人們白發(fā)產(chǎn)生并自然傳播的民間輿論。社會輿論在性質(zhì)上有進步與落后之分，在作用上有積極與消極之別。自我評價主要借助于內(nèi)心信念或主觀意志的作用，在評價中，個體自身既是評價者。又是被評價者。與社會評價相比，自我評價更為深刻、直接、迅速，是形成良好行政文化不可缺少的重要構(gòu)成。在行政評價中，自我評價實質(zhì)上反映著社會對個體行為的一般評價，因此，在一定意義上，自我評價是行政精神構(gòu)成由較低層次上升至較高層次的層級性行政文化。對于這三類行政文化，本章另有專題分節(jié)論述，在此不作詳述。此外，依據(jù)不同的文化傳統(tǒng)，行政文化還有民族性構(gòu)成，依據(jù)不同的階級意識形態(tài)，可將行政文化的構(gòu)成作階級性區(qū)分，等等。

1．行政文化對內(nèi)向性行政的作用。

內(nèi)向性行政即行政者對其機關(guān)內(nèi)部事務(wù)的管理活動，行政文化對這一行政活動所起作用，主要表現(xiàn)在三方面：

(1)對行政組織形式的影響。

任何具體的行政組織形式都是人們選擇的結(jié)果，其中不僅客觀存在的管理需要、行政條件和資源狀況制約著人們的選擇，而且行政主體對行政方式、組織制度和管理模式的認同與否亦決定著這一選擇。這種主體認同過程，就是傳統(tǒng)行政文化與新生行政文化成分在同一意識形態(tài)下的合力過程。在客觀因素大致相同的情形下，人們會因行政文化的差異而選擇不同的組織形式，而在客觀因素基本相異的條件下，人們亦會由于行政文化間的同一性而選擇相同的組織形式。同時，行政文化在行政組織形式的改革或變化中，同樣起著重要作用。

(2)對行政觀念的影響。

行政觀念的形成與演變，離不開認識由感性至理性的內(nèi)在過程，即人在實踐基礎(chǔ)上，對客觀存在及其規(guī)律的感知、分析、判斷、推理等一系列活動，在這些活動中，人的心理活動、道德要求和精神狀況始終起著重要作用。行政文化因自身性質(zhì)的不同，會對實踐作正確的或錯誤的指導(dǎo)，也會對客觀現(xiàn)實作真實的或扭曲的反映，更會對行政觀念的內(nèi)涵作科學的或荒謬的解釋。這些，都是行政觀念建設(shè)所不應(yīng)忽視的。

(3)對行政風氣的影響。

一個國家、一個行政組織或人員，擁有什么樣的行政風氣，往往受到文化背景和文化環(huán)境的制約，以及歷史的、現(xiàn)實的文化的影響。符合并能反映社會發(fā)展規(guī)律的行政文化，不僅能在觀念層次上引導(dǎo)良好的行政風氣的養(yǎng)成與發(fā)展，而且能在人的心理與日常行為方式上發(fā)生作用，以漸變的方式改變著人的習慣和氣質(zhì)。

2．行政文化對外向性行政的作用。

外向性行政即行政者對國家事務(wù)和社會公共事務(wù)的管理活動，行政文化在外向性行政活動中，其作用主要表現(xiàn)在：

(1)廉潔行政的保障。

廉潔行政是社會利益的集中體現(xiàn)，也是行政組織得以有效運作和長期存在的根本所在。廉潔行政的保障，離不開法治，更離不開行政文化的“心治”。行政文化能滲透人心，影響人的道德要求和人生價值觀念，起到法治手段難以起的作用。

(2)高效行政的條件。

行政效率的有無與高低，關(guān)鍵在于人的思想、精神和作風等主觀因素，并非設(shè)備、手段和規(guī)則等客觀物質(zhì)條件。相等的設(shè)備，同一手段和相同的規(guī)則，由于人的主觀因素不同，其效率會有天地之別。行政者的高效行政思想，為爭取高效行政而艱苦奮斗的精神，從實際出發(fā)、實事求是的工作作風，這些既是以往優(yōu)秀的行政文化的積極成果，又是現(xiàn)實行政文化對高效行政的有力保障。

(3)民主行政的條件。

民主行政具有明顯的階級內(nèi)容，直接受行政文化的影響，其中除民主觀念的影響外，還受道德意識、政治觀念和法律思想的制約。行政者為達到其行政目標，須依靠一定的民主手段和方式，為此，極需要以文化傳播的方式宣傳、灌輸民主行政的觀念，維護其民主的階級性質(zhì)，實現(xiàn)民主的有效性。從這個意義看，行政文化建設(shè)是實現(xiàn)民主行政不可或缺的條件。

(4)政治文明的促進。

行政文化既是政治文明的體現(xiàn)，并受政治文明的制約，又是政治文明的重要構(gòu)成，對政治文明的建設(shè)與發(fā)展發(fā)生能動作用。行政文化對政治文明的促進，就我國而言，主要在于三種方式：一是通過行政體制的改革。為政治體制改革的推進積聚動力；二是通過社會主義行政法制建設(shè)及其完善，促進整個國家的政治生活在法制的軌道上健康發(fā)展；三是通過執(zhí)政方式的不斷改革與完善，促進黨的政治領(lǐng)導(dǎo)方式的改革和執(zhí)政能力的增強。