所謂行政文化，是指在一定的經(jīng)濟(jì)、政治和文化環(huán)境中形成的關(guān)于國家行政活動(dòng)的行政精神、行政意識(shí)、行政價(jià)值和行政心理的總和，是行政機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)具備和遵守的理想信念、價(jià)值觀念、道德標(biāo)準(zhǔn)、行為模式、生活方式及人際關(guān)系等各種生活準(zhǔn)則與行為規(guī)范的總稱。

行政文化主要具有以下功能：

1、導(dǎo)向功能，即使人們?cè)跐撘颇薪邮苷J(rèn)同的價(jià)值、行為取向，使成員目標(biāo)與整體目標(biāo)趨于一致；

2、聚合功能，通過共同創(chuàng)造的精神文化，在組織成員中達(dá)成共識(shí)，形成強(qiáng)大的向心力、凝聚力；

3、調(diào)節(jié)控制功能，通過約定俗成的規(guī)范或共同價(jià)值準(zhǔn)則規(guī)范約束成員的行為、思想，調(diào)節(jié)矛盾、沖突等不和諧因素；

4、改造更新功能，新的先進(jìn)的治理理念通過行政文化灌輸?shù)匠蓡T的思想中，促進(jìn)成員思想觀念的更新，從而推進(jìn)行政組織更新變革。

1．歷史性。

行政文化是一種歷史現(xiàn)象。首先，行政文化的出現(xiàn)需要一定的社會(huì)條件，行政文化的形成是人類社會(huì)發(fā)展到一定歷史時(shí)期的產(chǎn)物。就人類歷史而言，行政文化的出現(xiàn)以國家行政活動(dòng)為前提，是社會(huì)私有制、階級(jí)、國家等歷史現(xiàn)象的伴隨物。其次，行政文化隨社會(huì)行政實(shí)踐的發(fā)展而發(fā)展，不同歷史時(shí)期的行政實(shí)踐，都有與其相適應(yīng)的行政文化，相同時(shí)期的不同歷史條件，亦會(huì)造成行政文化的相應(yīng)變化。

2．階級(jí)性。

行政文化在有階級(jí)的社會(huì)中，具有鮮明的階級(jí)性。行政文化的階級(jí)性質(zhì)，根本的并不在于行政文化的問世以第一個(gè)階級(jí)社會(huì)為歷史條件，而在于行政文化在階級(jí)社會(huì)中，總是一定階級(jí)意志的表現(xiàn)，總是為一定的階級(jí)利益服務(wù)的。不同階級(jí)的行政文化，其階級(jí)性既有相互對(duì)立、對(duì)抗的一面，又有相互同一、轉(zhuǎn)化的一面，但前者更為直接，是階級(jí)性的主導(dǎo)性構(gòu)成。行政文化的階級(jí)性，不僅是現(xiàn)實(shí)階級(jí)關(guān)系的反映，而且同時(shí)又是以往的階級(jí)關(guān)系的體現(xiàn)，但前者為基本屬性，具有不斷增強(qiáng)的趨勢(shì)，后者為次要屬性，處于逐漸消減的過程。

3．民族性。

行政文化的民族性，主要表現(xiàn)在特定行政文化的具體形式上，以及特定行政文化在其形成、發(fā)展過程中所形成的具體途徑和模式上。行政文化通過民族特性和民族形式的不斷發(fā)展，逐漸積淀成行政文化傳統(tǒng)，構(gòu)成行政文化特色。由于任何行政管理，其對(duì)象無非由人與社會(huì)活動(dòng)所構(gòu)成，因此，民族特性在行政文化乃至行政實(shí)踐中，都具有十分重要的作用。在現(xiàn)代社會(huì)，國際交往的頻繁和復(fù)雜，保持行政文化的民族性，已成為國際社會(huì)普遍關(guān)注的課題。

4．變動(dòng)性。

行政文化處于不斷變化和發(fā)展之中，其間新的文化成因不斷出現(xiàn)，并注入行政文化的歷史長河中，使其具有更為生動(dòng)多采的內(nèi)容與形式。同時(shí)，舊的文化構(gòu)成或因時(shí)代變遷而消失，或因條件變化而演變。行政文化此消彼長、一生一滅、時(shí)顯時(shí)隱、或強(qiáng)或弱的變動(dòng)，實(shí)質(zhì)上是社會(huì)實(shí)踐及其歷史條件變化的體現(xiàn)。行政文化的變動(dòng)作為對(duì)社會(huì)變化的體現(xiàn)，可以是滯后的，也可以是前瞻的。滯后性的變動(dòng)，往往是被動(dòng)的，有的由于難以及時(shí)適應(yīng)社會(huì)變革而成為歷史進(jìn)步的阻礙。前瞻性的變動(dòng)，是對(duì)社會(huì)變化的主動(dòng)意識(shí)和自覺適應(yīng)，不僅體現(xiàn)著社會(huì)變化，而且對(duì)行政改革以及其他相關(guān)的杜會(huì)變化起著積極引導(dǎo)和促進(jìn)作用，成為歷史進(jìn)步的動(dòng)力。

5．連續(xù)性。

行政文化的連續(xù)性有兩重含義：一是指任何具體的行政文化，都是以往存在的行政文化的某種延續(xù)、繼承或揚(yáng)棄，同時(shí)又都具有時(shí)間與空問上的推移性，具有向其他類型行政文化滲透、轉(zhuǎn)移和演變的可能。二是指作為人類社會(huì)整體的行政文化的連續(xù)性。這種整體性的文化連續(xù)性，從量上看，只要存在行政活動(dòng)，其延續(xù)便是無限的，其發(fā)展是不可間斷的。從質(zhì)上看，這種歷史連續(xù)，主要體現(xiàn)在對(duì)優(yōu)秀的行政文化遺產(chǎn)的繼承與發(fā)揚(yáng)等方面。行政文化的連續(xù)性，其基礎(chǔ)歸根結(jié)底是社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)發(fā)展的歷史連續(xù)性，起直接作用的是社會(huì)行政實(shí)踐的歷史連續(xù)性。

在現(xiàn)實(shí)生活中，行政活動(dòng)與其他社會(huì)活動(dòng)既有區(qū)別又密切相關(guān)，相互滲透。因此，就文化形態(tài)看，行政文化與其他社會(huì)文化現(xiàn)象是對(duì)立統(tǒng)一的辯證關(guān)系。行政文化的形成、變化和發(fā)展，既受到哲學(xué)世界觀、政治思想體系、法律意識(shí)、價(jià)值觀念以及一般的社會(huì)道德倫理和心理的影響、制約、作用，同時(shí)又反作用于這些文化現(xiàn)象，影響、制約著這些文化現(xiàn)象。行政文化與其他文化現(xiàn)象不僅相互聯(lián)系，而且在一定條件下，又是可以相互轉(zhuǎn)化的。

1．行政文化的關(guān)系性構(gòu)成。

任何行政關(guān)系均由行政主體與行政客體組合而成，由于主客雙方在行政關(guān)系中的不同地位，從而形成不同的文化形態(tài)，進(jìn)而共同構(gòu)成特定的行政文化。

(1)主體行政文化。

主體行政文化是指在行政管理過程中，實(shí)際擁有和行使行政權(quán)力的個(gè)體或組織的行政意識(shí)。主體行政文化的核心。是對(duì)行政權(quán)力性質(zhì)的確認(rèn)、維護(hù)和使用，它直接決定著特定行政文化的本質(zhì)屬性與基本特征，是構(gòu)成特定行政關(guān)系的主導(dǎo)因素。

(2)客體行政文化。

客體行政文化是指行政管理過程中，不直接行使國家行政權(quán)力并作為行政管理對(duì)象的個(gè)人、群體和組織的行政意識(shí)，其核心是對(duì)行政主體的行為合理性的評(píng)價(jià)，其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)會(huì)因各自利益的不同而呈現(xiàn)多樣性。當(dāng)行政客體認(rèn)為行政主體行為合理時(shí)，易與主體形成同一性的行政文化，相反，則難以形成同一性的行政文化。若行政主體的行為被行政客體評(píng)價(jià)為不合理，并長期得不到調(diào)整和改善時(shí)，會(huì)造成行政文化主客體間的異質(zhì)性，甚至帶來意識(shí)形態(tài)的危機(jī)。因此，客體行政文化在行政文化的構(gòu)成中，雖不居于主導(dǎo)地位，但仍具有不可忽視的作用。

2．行政文化的發(fā)生性構(gòu)成。

行政文化的發(fā)生一般經(jīng)過行政心態(tài)、行政意志、行政規(guī)范和行政評(píng)價(jià)等階段，這些階段的文化現(xiàn)象為行政文化發(fā)生性構(gòu)成的基本要素。

(1)行政心態(tài)。

行政心態(tài)形成于行政活動(dòng)的起始階段，并隨行政活動(dòng)的展開而不斷變化。行政心態(tài)是人們對(duì)具體行政活動(dòng)所持的情緒、感知方式和態(tài)度的總和。如對(duì)既定行政方針和原則的積極響應(yīng)或消極抵觸，對(duì)某一行政計(jì)劃和方案所表現(xiàn)出來的成竹在胸或無所適從，對(duì)將實(shí)施的政策和措施的鄭重其事或漫不經(jīng)心。行政心態(tài)有三個(gè)特征：一是產(chǎn)生的自發(fā)性、非理性；二是表現(xiàn)的不穩(wěn)定性；三是影響的潛在性或阿在性。

(2)行政意志。

行政意志是人們決心達(dá)到某種行政活動(dòng)目的而產(chǎn)生的精神狀態(tài)，是行政心態(tài)上升至理性的強(qiáng)化結(jié)果。行政意志的表現(xiàn)形式有二：行政觀念與行政活動(dòng)中的行為傾向。前者如“一切行政活動(dòng)以為人民服務(wù)為最高宗旨”、“所有公務(wù)員都是人民服務(wù)員”等觀念；后者則如平時(shí)人們常言的“思想準(zhǔn)備”、“思想一致”和“準(zhǔn)備著，為……而奮斗”等對(duì)行為起直接控制、指導(dǎo)的決心或決定等。行政意志的形成，實(shí)質(zhì)上是人作出某一行政行為時(shí)在對(duì)錯(cuò)之間、善惡之間、道德與非道德之間實(shí)行的選擇。因此，行政意志有著強(qiáng)烈的目的性、目標(biāo)性，是人的主觀能動(dòng)性的重要體現(xiàn)。

(3)行政規(guī)范。

行政規(guī)范作為確定或指導(dǎo)各種行政關(guān)系、行政活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，既是行政意志的最集中體現(xiàn)，也是行政意志轉(zhuǎn)化為行政實(shí)踐后的合理性成果。其表現(xiàn)形式包括成文規(guī)范，也包括行為規(guī)范或典范。行政規(guī)范的主要特性有三：一是協(xié)調(diào)性，行政規(guī)范是道德性規(guī)范與法規(guī)性規(guī)范的有機(jī)統(tǒng)一，體現(xiàn)了兩者功能的協(xié)調(diào)一致；二是原則性，行政規(guī)范以正向或反向方式承載著種種行政原則；三是外在控制性，各種行政文化對(duì)于人的行為均有一定控制性，但行政心態(tài)與行政意志的行為控制是內(nèi)在的，其實(shí)現(xiàn)過程是由內(nèi)向外的逐漸顯現(xiàn)，而行政規(guī)范的控制作用是在主體之外存在的，其實(shí)現(xiàn)過程則是由外向內(nèi)的不斷內(nèi)化。

(4)行政評(píng)價(jià)。

行政評(píng)價(jià)是特定意識(shí)形態(tài)下，人們對(duì)社會(huì)實(shí)際存在或可能發(fā)生的各種行政行為所作的價(jià)值判斷，以達(dá)到存真去偽、揚(yáng)善抑惡的目的。行政評(píng)價(jià)一般分為社會(huì)評(píng)價(jià)與自我評(píng)價(jià)兩種形式。社會(huì)評(píng)價(jià)主要指社會(huì)輿論，其中包括一定社會(huì)集團(tuán)和階級(jí)有意識(shí)、有目的地通過輿論工具所傳播的正式社會(huì)輿論，也包括人們白發(fā)產(chǎn)生并自然傳播的民間輿論。社會(huì)輿論在性質(zhì)上有進(jìn)步與落后之分，在作用上有積極與消極之別。自我評(píng)價(jià)主要借助于內(nèi)心信念或主觀意志的作用，在評(píng)價(jià)中，個(gè)體自身既是評(píng)價(jià)者。又是被評(píng)價(jià)者。與社會(huì)評(píng)價(jià)相比，自我評(píng)價(jià)更為深刻、直接、迅速，是形成良好行政文化不可缺少的重要構(gòu)成。在行政評(píng)價(jià)中，自我評(píng)價(jià)實(shí)質(zhì)上反映著社會(huì)對(duì)個(gè)體行為的一般評(píng)價(jià)，因此，在一定意義上，自我評(píng)價(jià)是行政精神構(gòu)成由較低層次上升至較高層次的層級(jí)性行政文化。對(duì)于這三類行政文化，本章另有專題分節(jié)論述，在此不作詳述。此外，依據(jù)不同的文化傳統(tǒng)，行政文化還有民族性構(gòu)成，依據(jù)不同的階級(jí)意識(shí)形態(tài)，可將行政文化的構(gòu)成作階級(jí)性區(qū)分，等等。

1．行政文化對(duì)內(nèi)向性行政的作用。

內(nèi)向性行政即行政者對(duì)其機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的管理活動(dòng)，行政文化對(duì)這一行政活動(dòng)所起作用，主要表現(xiàn)在三方面：

(1)對(duì)行政組織形式的影響。

任何具體的行政組織形式都是人們選擇的結(jié)果，其中不僅客觀存在的管理需要、行政條件和資源狀況制約著人們的選擇，而且行政主體對(duì)行政方式、組織制度和管理模式的認(rèn)同與否亦決定著這一選擇。這種主體認(rèn)同過程，就是傳統(tǒng)行政文化與新生行政文化成分在同一意識(shí)形態(tài)下的合力過程。在客觀因素大致相同的情形下，人們會(huì)因行政文化的差異而選擇不同的組織形式，而在客觀因素基本相異的條件下，人們亦會(huì)由于行政文化間的同一性而選擇相同的組織形式。同時(shí)，行政文化在行政組織形式的改革或變化中，同樣起著重要作用。

(2)對(duì)行政觀念的影響。

行政觀念的形成與演變，離不開認(rèn)識(shí)由感性至理性的內(nèi)在過程，即人在實(shí)踐基礎(chǔ)上，對(duì)客觀存在及其規(guī)律的感知、分析、判斷、推理等一系列活動(dòng)，在這些活動(dòng)中，人的心理活動(dòng)、道德要求和精神狀況始終起著重要作用。行政文化因自身性質(zhì)的不同，會(huì)對(duì)實(shí)踐作正確的或錯(cuò)誤的指導(dǎo)，也會(huì)對(duì)客觀現(xiàn)實(shí)作真實(shí)的或扭曲的反映，更會(huì)對(duì)行政觀念的內(nèi)涵作科學(xué)的或荒謬的解釋。這些，都是行政觀念建設(shè)所不應(yīng)忽視的。

(3)對(duì)行政風(fēng)氣的影響。

一個(gè)國家、一個(gè)行政組織或人員，擁有什么樣的行政風(fēng)氣，往往受到文化背景和文化環(huán)境的制約，以及歷史的、現(xiàn)實(shí)的文化的影響。符合并能反映社會(huì)發(fā)展規(guī)律的行政文化，不僅能在觀念層次上引導(dǎo)良好的行政風(fēng)氣的養(yǎng)成與發(fā)展，而且能在人的心理與日常行為方式上發(fā)生作用，以漸變的方式改變著人的習(xí)慣和氣質(zhì)。

2．行政文化對(duì)外向性行政的作用。

外向性行政即行政者對(duì)國家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的管理活動(dòng)，行政文化在外向性行政活動(dòng)中，其作用主要表現(xiàn)在：

(1)廉潔行政的保障。

廉潔行政是社會(huì)利益的集中體現(xiàn)，也是行政組織得以有效運(yùn)作和長期存在的根本所在。廉潔行政的保障，離不開法治，更離不開行政文化的“心治”。行政文化能滲透人心，影響人的道德要求和人生價(jià)值觀念，起到法治手段難以起的作用。

(2)高效行政的條件。

行政效率的有無與高低，關(guān)鍵在于人的思想、精神和作風(fēng)等主觀因素，并非設(shè)備、手段和規(guī)則等客觀物質(zhì)條件。相等的設(shè)備，同一手段和相同的規(guī)則，由于人的主觀因素不同，其效率會(huì)有天地之別。行政者的高效行政思想，為爭取高效行政而艱苦奮斗的精神，從實(shí)際出發(fā)、實(shí)事求是的工作作風(fēng)，這些既是以往優(yōu)秀的行政文化的積極成果，又是現(xiàn)實(shí)行政文化對(duì)高效行政的有力保障。

(3)民主行政的條件。

民主行政具有明顯的階級(jí)內(nèi)容，直接受行政文化的影響，其中除民主觀念的影響外，還受道德意識(shí)、政治觀念和法律思想的制約。行政者為達(dá)到其行政目標(biāo)，須依靠一定的民主手段和方式，為此，極需要以文化傳播的方式宣傳、灌輸民主行政的觀念，維護(hù)其民主的階級(jí)性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)民主的有效性。從這個(gè)意義看，行政文化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)民主行政不可或缺的條件。

(4)政治文明的促進(jìn)。

行政文化既是政治文明的體現(xiàn)，并受政治文明的制約，又是政治文明的重要構(gòu)成，對(duì)政治文明的建設(shè)與發(fā)展發(fā)生能動(dòng)作用。行政文化對(duì)政治文明的促進(jìn)，就我國而言，主要在于三種方式：一是通過行政體制的改革。為政治體制改革的推進(jìn)積聚動(dòng)力；二是通過社會(huì)主義行政法制建設(shè)及其完善，促進(jìn)整個(gè)國家的政治生活在法制的軌道上健康發(fā)展；三是通過執(zhí)政方式的不斷改革與完善，促進(jìn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)方式的改革和執(zhí)政能力的增強(qiáng)。