人類社會是一個有組織的社會，每個人都是一個或多個組織的成員。組織的種類和形式多種多樣，大到國家，小到家庭，組織廣泛分布于社會生活的各個領(lǐng)域。組織是伴隨人類群體活動的出現(xiàn)而產(chǎn)生，并不斷發(fā)展完善。

“組織”一詞，在中國古代，是指將“絲麻織成布帛”，即“組合編織”的意思。在西方來源于“器官”，是自成系統(tǒng)的，實際上是指由相互依賴和作用的各個部分構(gòu)成的具有特定功能的整體。組織本身是一個系統(tǒng)，它是由具體目標(biāo)、內(nèi)在秩序和外在形式以及人、財、物等要素構(gòu)成的整體，具有匯聚功能、轉(zhuǎn)換功能和釋放功能，它能匯聚個人能量轉(zhuǎn)變成一個具有新的能量的整體，即憑借整體的力量去實現(xiàn)個人力不能及的目標(biāo)。

行政組織有廣義和狹義之分。廣義的行政組織就是指各種為達到共同目的而負有執(zhí)行性管理職能的組織系統(tǒng)。它既包括各類企事業(yè)單位、群眾團體、政黨的負有管理職能的組織系統(tǒng)，也包括國家機關(guān)中的立法、司法系統(tǒng)中負有執(zhí)行性職能的各類單位和國家的整個組織系統(tǒng)。行政學(xué)所研究的是狹義的行政組織。狹義的行政組織是指依一定的憲法和法律程序建立的、行使國家行政權(quán)力、管理社會公共事務(wù)的政府組織機構(gòu)實體。^[1]

在現(xiàn)代社會中，行政組織是社會各種組織中規(guī)模最大的組織，其管轄的范圍涉及到社會生活的各個方面、各種領(lǐng)域、各個團體。我國的行政組織是我國國家權(quán)力機關(guān)——人民代表大會的執(zhí)行機關(guān)即國務(wù)院系統(tǒng)。^[1]

為了進一步理解行政組織的涵義，也可從靜態(tài)、動態(tài)、心態(tài)和生態(tài)四個方面來把握行政組織^[1]。

1、靜態(tài)的行政組織結(jié)構(gòu)。

從靜態(tài)的角度看，行政組織是一個完整的實體，它是由按照職能目標(biāo)分工、權(quán)責(zé)分配、工作程序設(shè)置的各個層級、各類部門、各個職位等所共同構(gòu)建的一個完整體系。其中職位是行政組織結(jié)構(gòu)的基本元素，職位引發(fā)的責(zé)權(quán)關(guān)系構(gòu)成了整個行政組織的結(jié)構(gòu)。

2、動態(tài)的行政組織過程。

從動態(tài)的角度來考察，行政組織是一個發(fā)揮組織功能的動態(tài)活動過程。任何組織都具有一定的組織目標(biāo)，而行政組織目標(biāo)的實現(xiàn)則依賴于領(lǐng)導(dǎo)、決策、執(zhí)行、監(jiān)督、協(xié)調(diào)等一系列的組織活動過程?？梢?，行政組織并不是鐵板一塊、僵硬凝固的結(jié)構(gòu)框架，它具有動態(tài)的功能。

3、生態(tài)的行政組織環(huán)境。

從行政組織與其內(nèi)部和外部環(huán)境平衡的角度來看，行政組織是一個有機的生命體，是隨著環(huán)境的變化而自我適應(yīng)、自我調(diào)整的開放性系統(tǒng)，是整個社會的子系統(tǒng)。任何行政組織都是一定歷史條件、社會條件和文化條件的產(chǎn)物，它必然會受制于這些社會的客觀條件，從而調(diào)整自身的結(jié)構(gòu)與活動方式以適應(yīng)環(huán)境的變化和需要。

4、心態(tài)的行政組織意識。

從行政組織的心理與精神方面來看，行政組織是其人員的權(quán)責(zé)觀念、感情交流、價值觀念與思想溝通所形成的思想意識的團體。這種團體意識與行政組織行為有著密切的關(guān)系，它對行政組織行為具有正反兩方面的促進作用，因此必須注意行政組織的心態(tài)特征。

從以上四個方面分析，可以較完整地把握行政組織的涵義及性質(zhì)，它提示我們認識行政組織不能只從機械的、物質(zhì)的觀點著眼，還必須從動態(tài)的、生態(tài)的、心態(tài)的角度去研究，只有這樣才能全面地認識行政組織。

對于行政組織類型的劃分，可以按不同的標(biāo)準(zhǔn)，從不同的角度進行分類。按照行政組織的職權(quán)范圍和作用不同可劃分為以下幾種類型：

1、領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)。領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)亦稱首腦機關(guān)，指國務(wù)院和各級地方人民政府。它是各級政府領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)轄全面的決策核心。領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)是行政組織的中樞，是各級政府決策和執(zhí)行的指揮機關(guān)。領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的職能是對轄區(qū)內(nèi)的重大行政事物進行集中領(lǐng)導(dǎo)和決策，并督導(dǎo)決策的實施。它的職權(quán)活動具有全局性、綜合性特征。

2、職能機關(guān)。職能機關(guān)指各級政府中負責(zé)組織和管理某一專業(yè)方面行政事務(wù)的執(zhí)行機關(guān)。它隸屬于首腦機關(guān)或行政首長，在領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下進行工作，執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)制定的方針、政策和指示，對上受政府首長的指揮監(jiān)督，對下在所管轄范圍內(nèi)行使其行政管理職能。它的職權(quán)活動具有局部性、專業(yè)性特征。

3、辦公機關(guān)。辦公機關(guān)亦稱幕僚機關(guān)，指協(xié)助行政首長處理日常事務(wù)的綜合性辦事機構(gòu)。其典型存在形式是各級政府的辦公廳(室)。辦公機關(guān)沒有特定的專業(yè)性，不能離開行政首長而獨立存在，其活動直接聽從行政首長的指揮和要求。它對各專業(yè)行政職能部門沒有直接指揮和監(jiān)督的權(quán)力，但在授權(quán)條件下可以代表行政首長行使權(quán)力。由于輔助機關(guān)是緊靠行政首長且完全受命于首長的一個組織環(huán)節(jié)，它參與政務(wù)、協(xié)助決策、溝通關(guān)系、協(xié)調(diào)活動、收集信息和處理糾紛，因此，它的狀態(tài)直接關(guān)系到首腦機關(guān)功能的發(fā)揮，歷來被認為是一種重要的行政機構(gòu)。

4、參謀咨詢機關(guān)。參謀咨詢機關(guān)亦稱智囊機構(gòu)，是一種現(xiàn)代政府的組織形態(tài)，通常指匯集專家學(xué)者和富有經(jīng)驗的政府官員來專門為政府出謀劃策、提供論證和較佳政策方案的行政機構(gòu)。參謀咨詢機關(guān)具有業(yè)務(wù)獨立的地位，其基本職能是研究咨詢、參與決策、協(xié)調(diào)政策、培訓(xùn)人才。目前，從世界各國情況看，咨詢機構(gòu)在政府中的地位日益重要。

5、派出機關(guān)。派出機關(guān)指一級政府根據(jù)政務(wù)管理的需要，按管轄地區(qū)授權(quán)委派的代表機關(guān)。派出機關(guān)是不構(gòu)成一級政府的行政機關(guān)，其權(quán)力是委派機關(guān)權(quán)力的延伸，因而以委派機關(guān)授權(quán)的性質(zhì)、程序和范圍為轉(zhuǎn)移。派出機關(guān)的主要職能是承上啟下實行管理，即監(jiān)督檢查轄區(qū)行政機關(guān)貫徹執(zhí)行上級的決議和指示，同時向委派機關(guān)報告轄區(qū)行政機關(guān)的情況和意見，并完成委派機關(guān)交辦的其他事項。在我國行政組織中所設(shè)置的地區(qū)行署就是典型的派出機關(guān)。

關(guān)于行署的幾個問題：

1、行署就是行政公署的簡稱。我國憲法規(guī)定縣（縣級市）是受省一級直接管轄的，行署就是代表省政府管理一定地區(qū)內(nèi)的縣和縣級市。行署的主要領(lǐng)導(dǎo)稱為“行政公署專員”。專員是指地區(qū)行署中的行政最高長官。是省在派出機構(gòu)的派出專門管理人員。所謂行署不是一級實體政府，沒有地方立法權(quán)，也就無人大、政協(xié)等組織，只有省人大、省政協(xié)設(shè)立的相關(guān)辦事機構(gòu)。

2、現(xiàn)在的地（區(qū)）級行署和地（區(qū)）級市在行政上是一個級別，但是在體制上是有根本差別的。 行署是省里的派出機構(gòu)，代表省政府分片管理縣級，在體制上不算一級實體。 地級市就不一樣，就是省管的一級區(qū)域?qū)嶓w?，F(xiàn)在有一種行政改革的意見，就是取消地區(qū)這一個級別，由省里直接管轄市和縣。

3、“地區(qū)行署專員”的職位是廳局級，或者叫地師級、地廳級。

行政機關(guān)是一系列行政單位的集合，而每一個行政單位又是由多種組織要素復(fù)合而成的集合體。對行政單位進行進一步的分解，可以看到，構(gòu)成行政組織系統(tǒng)的基本“元素”是行政職位、行政人員哈行政資源，它們構(gòu)成行政組織的三大結(jié)構(gòu)要素。

在行政組織中，由職位、人員和資源等因素的有機組合，形成行政組織中的具體工作崗位，進而由一定的工作崗位依照一定的法規(guī)、制度和程序組成一個組織實體，即單位，單位是行政組織中最基本的組織單元。我國行政組織的基本組織單位在不同層級分別是處(中央或省級)、科(市、縣)和股(縣、鄉(xiāng))，通常以科室加以概括。行政組織的結(jié)構(gòu)要素是行政組織狀況的指示器，因為行政組織的變化集中體現(xiàn)為這些基本要素及其相互作用關(guān)系的變化。遺憾的是，我國歷次中央和地方政府機構(gòu)改革，大多都是自上而下地進行，以中央或上級政府的改革為開端，以地方或下級政府向上級政府整齊劃一地看齊為完成；殊不知，行政組織機構(gòu)改革的動力和組織創(chuàng)新的關(guān)鍵恰恰就在于基層組織或單位之中。

1、行政職位是行政組織的最基本的結(jié)構(gòu)要素，它是行政組織系統(tǒng)的“細胞組織”，主要由職務(wù)、職責(zé)和職權(quán)等因素復(fù)合而成。

職位是行政組織中相對穩(wěn)定的因素，其數(shù)量、職級、名稱、業(yè)務(wù)范圍等，一般都是由一定的法規(guī)、制度嚴格加以規(guī)定的，其變化應(yīng)和一定的機構(gòu)調(diào)整和改革相聯(lián)系。但是，在法制不健全的時候和地方，職位又是最不穩(wěn)定的因素之一，“因人設(shè)職”、“因事設(shè)職”最終會導(dǎo)致“職位”和“人員”的迅速膨脹，成為機構(gòu)臃腫、人浮于事的最初動因。因此，職位法定、職數(shù)法定、權(quán)責(zé)一致、名實相符，應(yīng)該是行政改革的基點；而職位的組合、職位關(guān)系的變更與調(diào)整，則是形成良好組織機制的基礎(chǔ)。

2、行政人員或公務(wù)員是行政組織中最積極最活躍的因素，也是行政組織結(jié)構(gòu)要素中惟一具有主觀意志和主觀能動性的因素。

有了人的因素，其他要素才能有效地發(fā)揮作用。所以，人員因素是行政組織結(jié)構(gòu)要素的關(guān)鍵因素，行政人員的素質(zhì)狀況直接關(guān)系到行政管理水平和行政效率的高低。進入20世紀(jì)90年代以后，隨著我國公務(wù)員制度的全面實施，尤其是公務(wù)員錄用考試制度的規(guī)范化，有效地解決了公務(wù)員的“入口”問題，使公務(wù)員的素質(zhì)有了明顯的提高。但是，由于“小政府”模式的導(dǎo)入和行政管理現(xiàn)代化的迅猛發(fā)展，中高級公務(wù)員過剩和中高級職位緊張狀況一直居高不下，公務(wù)員晉升過程中“梯口”和淘汰過程中的“出口”一直不暢，極大地影響了公務(wù)員隊伍的整體素質(zhì)。

3、行政資源是信息、經(jīng)費、物材等物質(zhì)因素的總和，是行政管理的物質(zhì)基礎(chǔ)。

正如任何政府機關(guān)都需要辦公處所、桌椅、文件、經(jīng)費等物材一樣，沒有資源就不成其為行政組織，就無法進行有效的行政管理活動，行政資源主要來自干政府預(yù)算中的行政經(jīng)費，行政經(jīng)費的數(shù)量直接關(guān)系到行政管理的質(zhì)量和水平；一般說來，行政資源與政府所提供公共服務(wù)的數(shù)量成正比，即“一份財政，一份服務(wù)”。但是，現(xiàn)實中行政資源與行政服務(wù)的質(zhì)量并不完全成比，有時甚至成反比。因此，行政資源領(lǐng)域里的改革蘊涵著巨大的潛力，這是我國應(yīng)在管理領(lǐng)域里大做文章的原因所在?，F(xiàn)代科學(xué)管理的宗旨是“少投入，多產(chǎn)出”、“少花錢、多辦事”，通過行政資源方面的改革，不僅可以提高行政效率，而且可以從總體上改善政府素質(zhì)。

1、行政權(quán)力不斷擴張，行政組織的規(guī)模日趨擴大

大量的社會危機和公共問題，使政府面臨和處理的問題日趨繁雜，與此同時，亦促成了行政權(quán)力的不斷膨脹。行政權(quán)力的膨脹和政府行政組織規(guī)模的日益龐大，已經(jīng)成為各國行政管理的普遍現(xiàn)象。

2、管理性質(zhì)日趨復(fù)雜，管理功能不斷擴充

當(dāng)代政府活動所涉及的內(nèi)容和范圍日趨擴大，行政活動已深入并滲透到社會生活的方方面面，政府由傳統(tǒng)的“守夜警察”已經(jīng)成為推動社會發(fā)展和增強國民福利的積極力量。政府活動范圍的擴大，管轄事務(wù)的增多，管理對象的復(fù)雜，管理手段的多元化，使行政組織的管理性質(zhì)日趨復(fù)雜，管理功能不斷擴充。

3、專業(yè)化和職業(yè)化趨向

隨著整個社會分化程度的提高，隨著行政管理對象的復(fù)雜化和專門化，尤其是隨著科學(xué)技術(shù)和信息技術(shù)在行政管理中的廣泛應(yīng)用，政府行政管理日趨專業(yè)化，分工也日趨精細。行政管理的專業(yè)化使得政府行政管理逐漸發(fā)展成為一個獨立的職業(yè)領(lǐng)域，這一領(lǐng)域有其系統(tǒng)化的知識和技術(shù)，有其職業(yè)的規(guī)范和道德，有一批專門投身其中的專業(yè)人員，當(dāng)代行政組織已經(jīng)朝著專業(yè)化和職業(yè)化的方向發(fā)展。

4、組織間的相互依存和協(xié)調(diào)的加強

現(xiàn)代行政體系在結(jié)構(gòu)和功能上的巨大分化，使得組織與組織之間的相互依賴程度越來越高。職能的分離與專業(yè)化，固然有利于組織效率的提高，但對組織整合與協(xié)調(diào)提出了更高的要求。強調(diào)組織間的聯(lián)盟與協(xié)作，促進組織活動的一體化已經(jīng)成為當(dāng)代行政組織設(shè)計與管理的重要面向。

5、法律限制和程式化

支撐現(xiàn)代行政組織的基礎(chǔ)是理性－法律的權(quán)威，在理性－法律框架下的行政組織，則顯示出程式化和法制化的特征。

6、重視社會的目的

現(xiàn)代行政強調(diào)國民福利、社會服務(wù)，政府行政的目的就在于為最大多數(shù)的人謀取最大的幸福。作為政府行政的構(gòu)成體系，現(xiàn)代行政組織的一個重要功能就是推動整個經(jīng)濟社會的全面健康發(fā)展，把公共利益、公共服務(wù)、公共福祉作為其重要的使命。強調(diào)行政組織的社會目的和服務(wù)精神，重視行政組織公共服務(wù)功能的發(fā)揮，已經(jīng)成為各國行政組織管理的重心所在。

7、國際影響和國際化的趨向

國際化與全球化影響和沖擊著每一個國家的政治、經(jīng)濟與社會發(fā)展，政府要解決和回應(yīng)國際化所引發(fā)的各種問題，就必須采取必要的措施和行動，以應(yīng)對這一變化和挑戰(zhàn)。因此，行政組織設(shè)計與管理中的國際化視野以及重視各國行政組織間的國際交往和國際影響就成為當(dāng)代行政組織管理的一個重要理念。