人類社會(huì)是一個(gè)有組織的社會(huì)，每個(gè)人都是一個(gè)或多個(gè)組織的成員。組織的種類和形式多種多樣，大到國(guó)家，小到家庭，組織廣泛分布于社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。組織是伴隨人類群體活動(dòng)的出現(xiàn)而產(chǎn)生，并不斷發(fā)展完善。

“組織”一詞，在中國(guó)古代，是指將“絲麻織成布帛”，即“組合編織”的意思。在西方來源于“器官”，是自成系統(tǒng)的，實(shí)際上是指由相互依賴和作用的各個(gè)部分構(gòu)成的具有特定功能的整體。組織本身是一個(gè)系統(tǒng)，它是由具體目標(biāo)、內(nèi)在秩序和外在形式以及人、財(cái)、物等要素構(gòu)成的整體，具有匯聚功能、轉(zhuǎn)換功能和釋放功能，它能匯聚個(gè)人能量轉(zhuǎn)變成一個(gè)具有新的能量的整體，即憑借整體的力量去實(shí)現(xiàn)個(gè)人力不能及的目標(biāo)。

行政組織有廣義和狹義之分。廣義的行政組織就是指各種為達(dá)到共同目的而負(fù)有執(zhí)行性管理職能的組織系統(tǒng)。它既包括各類企事業(yè)單位、群眾團(tuán)體、政黨的負(fù)有管理職能的組織系統(tǒng)，也包括國(guó)家機(jī)關(guān)中的立法、司法系統(tǒng)中負(fù)有執(zhí)行性職能的各類單位和國(guó)家的整個(gè)組織系統(tǒng)。行政學(xué)所研究的是狹義的行政組織。狹義的行政組織是指依一定的憲法和法律程序建立的、行使國(guó)家行政權(quán)力、管理社會(huì)公共事務(wù)的政府組織機(jī)構(gòu)實(shí)體。^[1]

在現(xiàn)代社會(huì)中，行政組織是社會(huì)各種組織中規(guī)模最大的組織，其管轄的范圍涉及到社會(huì)生活的各個(gè)方面、各種領(lǐng)域、各個(gè)團(tuán)體。我國(guó)的行政組織是我國(guó)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)——人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)即國(guó)務(wù)院系統(tǒng)。^[1]

為了進(jìn)一步理解行政組織的涵義，也可從靜態(tài)、動(dòng)態(tài)、心態(tài)和生態(tài)四個(gè)方面來把握行政組織^[1]。

1、靜態(tài)的行政組織結(jié)構(gòu)。

從靜態(tài)的角度看，行政組織是一個(gè)完整的實(shí)體，它是由按照職能目標(biāo)分工、權(quán)責(zé)分配、工作程序設(shè)置的各個(gè)層級(jí)、各類部門、各個(gè)職位等所共同構(gòu)建的一個(gè)完整體系。其中職位是行政組織結(jié)構(gòu)的基本元素，職位引發(fā)的責(zé)權(quán)關(guān)系構(gòu)成了整個(gè)行政組織的結(jié)構(gòu)。

2、動(dòng)態(tài)的行政組織過程。

從動(dòng)態(tài)的角度來考察，行政組織是一個(gè)發(fā)揮組織功能的動(dòng)態(tài)活動(dòng)過程。任何組織都具有一定的組織目標(biāo)，而行政組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)則依賴于領(lǐng)導(dǎo)、決策、執(zhí)行、監(jiān)督、協(xié)調(diào)等一系列的組織活動(dòng)過程?？梢?，行政組織并不是鐵板一塊、僵硬凝固的結(jié)構(gòu)框架，它具有動(dòng)態(tài)的功能。

3、生態(tài)的行政組織環(huán)境。

從行政組織與其內(nèi)部和外部環(huán)境平衡的角度來看，行政組織是一個(gè)有機(jī)的生命體，是隨著環(huán)境的變化而自我適應(yīng)、自我調(diào)整的開放性系統(tǒng)，是整個(gè)社會(huì)的子系統(tǒng)。任何行政組織都是一定歷史條件、社會(huì)條件和文化條件的產(chǎn)物，它必然會(huì)受制于這些社會(huì)的客觀條件，從而調(diào)整自身的結(jié)構(gòu)與活動(dòng)方式以適應(yīng)環(huán)境的變化和需要。

4、心態(tài)的行政組織意識(shí)。

從行政組織的心理與精神方面來看，行政組織是其人員的權(quán)責(zé)觀念、感情交流、價(jià)值觀念與思想溝通所形成的思想意識(shí)的團(tuán)體。這種團(tuán)體意識(shí)與行政組織行為有著密切的關(guān)系，它對(duì)行政組織行為具有正反兩方面的促進(jìn)作用，因此必須注意行政組織的心態(tài)特征。

從以上四個(gè)方面分析，可以較完整地把握行政組織的涵義及性質(zhì)，它提示我們認(rèn)識(shí)行政組織不能只從機(jī)械的、物質(zhì)的觀點(diǎn)著眼，還必須從動(dòng)態(tài)的、生態(tài)的、心態(tài)的角度去研究，只有這樣才能全面地認(rèn)識(shí)行政組織。

對(duì)于行政組織類型的劃分，可以按不同的標(biāo)準(zhǔn)，從不同的角度進(jìn)行分類。按照行政組織的職權(quán)范圍和作用不同可劃分為以下幾種類型：

1、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)亦稱首腦機(jī)關(guān)，指國(guó)務(wù)院和各級(jí)地方人民政府。它是各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)轄全面的決策核心。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是行政組織的中樞，是各級(jí)政府決策和執(zhí)行的指揮機(jī)關(guān)。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的職能是對(duì)轄區(qū)內(nèi)的重大行政事物進(jìn)行集中領(lǐng)導(dǎo)和決策，并督導(dǎo)決策的實(shí)施。它的職權(quán)活動(dòng)具有全局性、綜合性特征。

2、職能機(jī)關(guān)。職能機(jī)關(guān)指各級(jí)政府中負(fù)責(zé)組織和管理某一專業(yè)方面行政事務(wù)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。它隸屬于首腦機(jī)關(guān)或行政首長(zhǎng)，在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作，執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)制定的方針、政策和指示，對(duì)上受政府首長(zhǎng)的指揮監(jiān)督，對(duì)下在所管轄范圍內(nèi)行使其行政管理職能。它的職權(quán)活動(dòng)具有局部性、專業(yè)性特征。

3、辦公機(jī)關(guān)。辦公機(jī)關(guān)亦稱幕僚機(jī)關(guān)，指協(xié)助行政首長(zhǎng)處理日常事務(wù)的綜合性辦事機(jī)構(gòu)。其典型存在形式是各級(jí)政府的辦公廳(室)。辦公機(jī)關(guān)沒有特定的專業(yè)性，不能離開行政首長(zhǎng)而獨(dú)立存在，其活動(dòng)直接聽從行政首長(zhǎng)的指揮和要求。它對(duì)各專業(yè)行政職能部門沒有直接指揮和監(jiān)督的權(quán)力，但在授權(quán)條件下可以代表行政首長(zhǎng)行使權(quán)力。由于輔助機(jī)關(guān)是緊靠行政首長(zhǎng)且完全受命于首長(zhǎng)的一個(gè)組織環(huán)節(jié)，它參與政務(wù)、協(xié)助決策、溝通關(guān)系、協(xié)調(diào)活動(dòng)、收集信息和處理糾紛，因此，它的狀態(tài)直接關(guān)系到首腦機(jī)關(guān)功能的發(fā)揮，歷來被認(rèn)為是一種重要的行政機(jī)構(gòu)。

4、參謀咨詢機(jī)關(guān)。參謀咨詢機(jī)關(guān)亦稱智囊機(jī)構(gòu)，是一種現(xiàn)代政府的組織形態(tài)，通常指匯集專家學(xué)者和富有經(jīng)驗(yàn)的政府官員來專門為政府出謀劃策、提供論證和較佳政策方案的行政機(jī)構(gòu)。參謀咨詢機(jī)關(guān)具有業(yè)務(wù)獨(dú)立的地位，其基本職能是研究咨詢、參與決策、協(xié)調(diào)政策、培訓(xùn)人才。目前，從世界各國(guó)情況看，咨詢機(jī)構(gòu)在政府中的地位日益重要。

5、派出機(jī)關(guān)。派出機(jī)關(guān)指一級(jí)政府根據(jù)政務(wù)管理的需要，按管轄地區(qū)授權(quán)委派的代表機(jī)關(guān)。派出機(jī)關(guān)是不構(gòu)成一級(jí)政府的行政機(jī)關(guān)，其權(quán)力是委派機(jī)關(guān)權(quán)力的延伸，因而以委派機(jī)關(guān)授權(quán)的性質(zhì)、程序和范圍為轉(zhuǎn)移。派出機(jī)關(guān)的主要職能是承上啟下實(shí)行管理，即監(jiān)督檢查轄區(qū)行政機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行上級(jí)的決議和指示，同時(shí)向委派機(jī)關(guān)報(bào)告轄區(qū)行政機(jī)關(guān)的情況和意見，并完成委派機(jī)關(guān)交辦的其他事項(xiàng)。在我國(guó)行政組織中所設(shè)置的地區(qū)行署就是典型的派出機(jī)關(guān)。

關(guān)于行署的幾個(gè)問題：

1、行署就是行政公署的簡(jiǎn)稱。我國(guó)憲法規(guī)定縣（縣級(jí)市）是受省一級(jí)直接管轄的，行署就是代表省政府管理一定地區(qū)內(nèi)的縣和縣級(jí)市。行署的主要領(lǐng)導(dǎo)稱為“行政公署專員”。專員是指地區(qū)行署中的行政最高長(zhǎng)官。是省在派出機(jī)構(gòu)的派出專門管理人員。所謂行署不是一級(jí)實(shí)體政府，沒有地方立法權(quán)，也就無人大、政協(xié)等組織，只有省人大、省政協(xié)設(shè)立的相關(guān)辦事機(jī)構(gòu)。

2、現(xiàn)在的地（區(qū)）級(jí)行署和地（區(qū)）級(jí)市在行政上是一個(gè)級(jí)別，但是在體制上是有根本差別的。 行署是省里的派出機(jī)構(gòu)，代表省政府分片管理縣級(jí)，在體制上不算一級(jí)實(shí)體。 地級(jí)市就不一樣，就是省管的一級(jí)區(qū)域?qū)嶓w。現(xiàn)在有一種行政改革的意見，就是取消地區(qū)這一個(gè)級(jí)別，由省里直接管轄市和縣。

3、“地區(qū)行署專員”的職位是廳局級(jí)，或者叫地師級(jí)、地廳級(jí)。

行政機(jī)關(guān)是一系列行政單位的集合，而每一個(gè)行政單位又是由多種組織要素復(fù)合而成的集合體。對(duì)行政單位進(jìn)行進(jìn)一步的分解，可以看到，構(gòu)成行政組織系統(tǒng)的基本“元素”是行政職位、行政人員哈行政資源，它們構(gòu)成行政組織的三大結(jié)構(gòu)要素。

在行政組織中，由職位、人員和資源等因素的有機(jī)組合，形成行政組織中的具體工作崗位，進(jìn)而由一定的工作崗位依照一定的法規(guī)、制度和程序組成一個(gè)組織實(shí)體，即單位，單位是行政組織中最基本的組織單元。我國(guó)行政組織的基本組織單位在不同層級(jí)分別是處(中央或省級(jí))、科(市、縣)和股(縣、鄉(xiāng))，通常以科室加以概括。行政組織的結(jié)構(gòu)要素是行政組織狀況的指示器，因?yàn)樾姓M織的變化集中體現(xiàn)為這些基本要素及其相互作用關(guān)系的變化。遺憾的是，我國(guó)歷次中央和地方政府機(jī)構(gòu)改革，大多都是自上而下地進(jìn)行，以中央或上級(jí)政府的改革為開端，以地方或下級(jí)政府向上級(jí)政府整齊劃一地看齊為完成；殊不知，行政組織機(jī)構(gòu)改革的動(dòng)力和組織創(chuàng)新的關(guān)鍵恰恰就在于基層組織或單位之中。

1、行政職位是行政組織的最基本的結(jié)構(gòu)要素，它是行政組織系統(tǒng)的“細(xì)胞組織”，主要由職務(wù)、職責(zé)和職權(quán)等因素復(fù)合而成。

職位是行政組織中相對(duì)穩(wěn)定的因素，其數(shù)量、職級(jí)、名稱、業(yè)務(wù)范圍等，一般都是由一定的法規(guī)、制度嚴(yán)格加以規(guī)定的，其變化應(yīng)和一定的機(jī)構(gòu)調(diào)整和改革相聯(lián)系。但是，在法制不健全的時(shí)候和地方，職位又是最不穩(wěn)定的因素之一，“因人設(shè)職”、“因事設(shè)職”最終會(huì)導(dǎo)致“職位”和“人員”的迅速膨脹，成為機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的最初動(dòng)因。因此，職位法定、職數(shù)法定、權(quán)責(zé)一致、名實(shí)相符，應(yīng)該是行政改革的基點(diǎn)；而職位的組合、職位關(guān)系的變更與調(diào)整，則是形成良好組織機(jī)制的基礎(chǔ)。

2、行政人員或公務(wù)員是行政組織中最積極最活躍的因素，也是行政組織結(jié)構(gòu)要素中惟一具有主觀意志和主觀能動(dòng)性的因素。

有了人的因素，其他要素才能有效地發(fā)揮作用。所以，人員因素是行政組織結(jié)構(gòu)要素的關(guān)鍵因素，行政人員的素質(zhì)狀況直接關(guān)系到行政管理水平和行政效率的高低。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，隨著我國(guó)公務(wù)員制度的全面實(shí)施，尤其是公務(wù)員錄用考試制度的規(guī)范化，有效地解決了公務(wù)員的“入口”問題，使公務(wù)員的素質(zhì)有了明顯的提高。但是，由于“小政府”模式的導(dǎo)入和行政管理現(xiàn)代化的迅猛發(fā)展，中高級(jí)公務(wù)員過剩和中高級(jí)職位緊張狀況一直居高不下，公務(wù)員晉升過程中“梯口”和淘汰過程中的“出口”一直不暢，極大地影響了公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)。

3、行政資源是信息、經(jīng)費(fèi)、物材等物質(zhì)因素的總和，是行政管理的物質(zhì)基礎(chǔ)。

正如任何政府機(jī)關(guān)都需要辦公處所、桌椅、文件、經(jīng)費(fèi)等物材一樣，沒有資源就不成其為行政組織，就無法進(jìn)行有效的行政管理活動(dòng)，行政資源主要來自干政府預(yù)算中的行政經(jīng)費(fèi)，行政經(jīng)費(fèi)的數(shù)量直接關(guān)系到行政管理的質(zhì)量和水平；一般說來，行政資源與政府所提供公共服務(wù)的數(shù)量成正比，即“一份財(cái)政，一份服務(wù)”。但是，現(xiàn)實(shí)中行政資源與行政服務(wù)的質(zhì)量并不完全成比，有時(shí)甚至成反比。因此，行政資源領(lǐng)域里的改革蘊(yùn)涵著巨大的潛力，這是我國(guó)應(yīng)在管理領(lǐng)域里大做文章的原因所在。現(xiàn)代科學(xué)管理的宗旨是“少投入，多產(chǎn)出”、“少花錢、多辦事”，通過行政資源方面的改革，不僅可以提高行政效率，而且可以從總體上改善政府素質(zhì)。

1、行政權(quán)力不斷擴(kuò)張，行政組織的規(guī)模日趨擴(kuò)大

大量的社會(huì)危機(jī)和公共問題，使政府面臨和處理的問題日趨繁雜，與此同時(shí)，亦促成了行政權(quán)力的不斷膨脹。行政權(quán)力的膨脹和政府行政組織規(guī)模的日益龐大，已經(jīng)成為各國(guó)行政管理的普遍現(xiàn)象。

2、管理性質(zhì)日趨復(fù)雜，管理功能不斷擴(kuò)充

當(dāng)代政府活動(dòng)所涉及的內(nèi)容和范圍日趨擴(kuò)大，行政活動(dòng)已深入并滲透到社會(huì)生活的方方面面，政府由傳統(tǒng)的“守夜警察”已經(jīng)成為推動(dòng)社會(huì)發(fā)展和增強(qiáng)國(guó)民福利的積極力量。政府活動(dòng)范圍的擴(kuò)大，管轄事務(wù)的增多，管理對(duì)象的復(fù)雜，管理手段的多元化，使行政組織的管理性質(zhì)日趨復(fù)雜，管理功能不斷擴(kuò)充。

3、專業(yè)化和職業(yè)化趨向

隨著整個(gè)社會(huì)分化程度的提高，隨著行政管理對(duì)象的復(fù)雜化和專門化，尤其是隨著科學(xué)技術(shù)和信息技術(shù)在行政管理中的廣泛應(yīng)用，政府行政管理日趨專業(yè)化，分工也日趨精細(xì)。行政管理的專業(yè)化使得政府行政管理逐漸發(fā)展成為一個(gè)獨(dú)立的職業(yè)領(lǐng)域，這一領(lǐng)域有其系統(tǒng)化的知識(shí)和技術(shù)，有其職業(yè)的規(guī)范和道德，有一批專門投身其中的專業(yè)人員，當(dāng)代行政組織已經(jīng)朝著專業(yè)化和職業(yè)化的方向發(fā)展。

4、組織間的相互依存和協(xié)調(diào)的加強(qiáng)

現(xiàn)代行政體系在結(jié)構(gòu)和功能上的巨大分化，使得組織與組織之間的相互依賴程度越來越高。職能的分離與專業(yè)化，固然有利于組織效率的提高，但對(duì)組織整合與協(xié)調(diào)提出了更高的要求。強(qiáng)調(diào)組織間的聯(lián)盟與協(xié)作，促進(jìn)組織活動(dòng)的一體化已經(jīng)成為當(dāng)代行政組織設(shè)計(jì)與管理的重要面向。

5、法律限制和程式化

支撐現(xiàn)代行政組織的基礎(chǔ)是理性－法律的權(quán)威，在理性－法律框架下的行政組織，則顯示出程式化和法制化的特征。

6、重視社會(huì)的目的

現(xiàn)代行政強(qiáng)調(diào)國(guó)民福利、社會(huì)服務(wù)，政府行政的目的就在于為最大多數(shù)的人謀取最大的幸福。作為政府行政的構(gòu)成體系，現(xiàn)代行政組織的一個(gè)重要功能就是推動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面健康發(fā)展，把公共利益、公共服務(wù)、公共福祉作為其重要的使命。強(qiáng)調(diào)行政組織的社會(huì)目的和服務(wù)精神，重視行政組織公共服務(wù)功能的發(fā)揮，已經(jīng)成為各國(guó)行政組織管理的重心所在。

7、國(guó)際影響和國(guó)際化的趨向

國(guó)際化與全球化影響和沖擊著每一個(gè)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，政府要解決和回應(yīng)國(guó)際化所引發(fā)的各種問題，就必須采取必要的措施和行動(dòng)，以應(yīng)對(duì)這一變化和挑戰(zhàn)。因此，行政組織設(shè)計(jì)與管理中的國(guó)際化視野以及重視各國(guó)行政組織間的國(guó)際交往和國(guó)際影響就成為當(dāng)代行政組織管理的一個(gè)重要理念。