政府采購就是指國家各級政府為從事日常的政務活動或為了滿足公共服務的目的，利用國家財政性資金和政府借款購買貨物、工程和服務的行為。政府采購不僅是指具體的采購過程，而且是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱，是一種對公共采購管理的制度。

完善、合理的政府采購對社會資源的有效利用，提高財政資金的利用效果起到很大的作用，因而是財政支出管理的一個重要環(huán)節(jié)。

具體的政府采購制度是在長期的政府采購實踐中形成的對政府采購行為進行管理的一系列法律和慣例的總稱。具體來說，政府采購制度包括以下內(nèi)容：

一、政府采購政策，包括采購的目標和原則；

二、政府采購的方式和程序；

三、政府采購的組織管理。

A、采購主體的特定性。在我國政府采購的主體是指行使有關國家權力或從事某種公共職能的國家機關、事業(yè)單位和社會團體。按照世界貿(mào)易組織（以下簡稱WTO）的政府采購協(xié)議規(guī)定，政府采購的主體是“由直接或基本上受政府控制的實體或其他由政府指定的實體”，不僅包括政府機構本身，而且包括其他實體，如政府代理機構；不僅包括中央一級的政府實體，還包括地方政府采購實體。各締約方在加入《政府采購協(xié)議》時應提供一份采購實體清單，列入《政府采購協(xié)議》附件。只有被列入清單的采購實體才受《政府采購協(xié)議》的約束。因此無論是中國，還是《政府采購協(xié)議》的締約方，政府采購的主體都是特定的；

B、資金來源的公共性。政府采購所使用的資金都為財政性資金，資金的來源是納稅人的稅收或政府公共服務收費；

C、采購活動的單向性。政府采購不同于商業(yè)性采購，不是為賣而買，而是通過買為政府部門提供消費品或向社會提供公共利益；

D、采購對象的廣泛性。政府采購的對象包羅萬象，大到宇宙空間站，小到一張辦公用紙，既有有形產(chǎn)品又有無形產(chǎn)品，都是政府采購的范圍，國際慣例是按其性質(zhì)分為三大類：貨物、工程和服務；

E、采購過程的規(guī)范性。政府采購不是簡單地一手交錢，一手交貨，而是要按照有關政府采購的法律、法規(guī)，根據(jù)不同的采購規(guī)模、采購對象及采購時間要求等，采用法定的采購方式和程序組織采購，使每項采購活動都要規(guī)范運作，體現(xiàn)公開、競爭的原則，接受社會監(jiān)督；

F、采購結(jié)果的政策性。政府采購必須遵循國家政策的要求，如節(jié)約支出、購買國貨、保護中小企業(yè)、環(huán)境保護等。同時在很多國家，政府采購金額已占一個國家國內(nèi)生產(chǎn)總值的10%以上，成為各國政府經(jīng)常使用的一種宏觀經(jīng)濟調(diào)控手段。

政府采購的目標主要有：

（1）經(jīng)濟目標。無論是公共部門的采購抑或是私營部門的采購，“物有所值”（Value for money）均是其基本的目標，即首要的原則就是在適當?shù)臅r間，以適當?shù)膬r格，從適當?shù)膩碓矗I到適當質(zhì)量的適當物品。幾乎毫無例外，公共機構贊成以競爭投標的方式來達到這一目標。

（2）效益目標，實現(xiàn)財政效益最大化。提高效益的一個重要方面是通過授權和采購程序的權力下放來實現(xiàn)。

（3）非歧視目標。非歧視目標與競爭投標程序原則相關，且建立真正中立的技術規(guī)格具有不可低估的意義。

（4）透明目標。透明概念要求全部的采購程序按照良好設計與公開的規(guī)則和程序來完成。

（5）責任意識。政府采購的工作人員在履行職責的整個過程中，對自己的職務行為負責任。

（6）促進國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標。

（7）促進中小企業(yè)發(fā)展目標。在一定的條件下對中小企業(yè)采取優(yōu)先政策。

（8）其他政策考量，如許多政府利用政府采購來強化特定的社會目標，如鼓勵企業(yè)招聘殘疾人，改善勞動條件。上述諸多目標有時是一致的，有時可能存在沖突，所以如何在上述諸目標中實現(xiàn)平衡，是政府采購的重要課題。

國外政府采購一般有三種模式：

集中采購模式，即由一個專門的政府采購機構負責本級政府的全部采購任務；

分散采購模式，即由各支出采購單位自行采購；

半集中半分散采購模式，即由專門的政府采購機構負責部分項目的采購，而其他的則由各單位自行采購。

中國的政府采購中集中采購占了很大的比重，列入集中采購目錄和達到一定采購金額以上的項目必須進行集中采購。

根據(jù)《政府采購法》的規(guī)定，政府采購需要簽訂合同。政府采購合同是指行政機關基于國防和國民經(jīng)濟的需要，與相對人之間簽訂的采購有關物資和產(chǎn)品所達成的協(xié)議。

政府采購的基本原則包括：

（1）公開透明原則。

政府采購的資金來源于納稅人上繳的收入，只有堅持公開透明，才能為供應商參加政府采購提供公平競爭的環(huán)境，為公眾對政府采購資金的使用情況進行有效的監(jiān)督創(chuàng)造條件。公開透明要求政府采購的各類信息必須公開，凡是涉及采購的法規(guī)、規(guī)章、政策、方式、程序、采購標準、開標活動、中標或成交結(jié)果、投訴和司法處理決定等，都要向社會公眾或相關供應商公開，絕對不允許搞暗箱操作和幕后交易。

（2）公平競爭原則。

在采購方式上公開招標為政府采購的主要方式，同時，在競爭性談判采購和詢價采購方式中引入競爭機制，規(guī)定參加談判或被詢價的供應商不得少于3家，嚴格禁止阻撓和限制供應商自由進入地區(qū)、行業(yè)政府采購市場和排斥供應商參與競爭的行為等。

（3）公正原則。

政府采購法規(guī)定，采購人不得對供應商實行差別待遇和歧視待遇；任何單位和個人不得要求采購人向指定的供應商采購；邀請招標是通過隨機方式選擇3 家以上符合條件的供應商向其發(fā)出邀請；嚴格按照采購標準和采購程序確定中標、成交供應商；對競爭性談判采購的談判小組、詢價采購的詢價小組人員組成、人數(shù)等提出了要求；賦予供應商質(zhì)疑、投訴、行政訴訟的權力，并在總則中規(guī)定了政府采購活動中利害關系人的回避制度。

（4）誠信原則。

要求政府采購當事人在政府采購活動中，本著誠實、守信的態(tài)度履行各自的權利和義務，講究信譽，兌現(xiàn)承諾，不得散布虛假信息，不得有欺騙、串通、隱瞞等行為，不得偽造、變造、隱匿、銷毀需要依法保存的采購文件，不得規(guī)避法律法規(guī)。

根據(jù)采購金額和采購對象的不同,政府采購可以采取以下幾種方式:

(1)公開招標采購。

即通過公開招標的方式,邀請所有潛在的投標商參加投標,采購機構根據(jù)一定的標準和條件,從所有的投標者中評選出中標者,并與之簽定采購合同的采購方式。這是政府采購中最主要的也是最常用的一種采購方式。

(2)兩階段招標采購。

該方式是把采購活動分為兩個階段:首先,采購機構就采購事項廣泛征求建議,并同投標商進行談判以確定擬采購貨物或工程的技術規(guī)范;其次,采購機構依據(jù)第一階段所確定的技術規(guī)范進行正常的公開招標程序。

(3)選擇性招標采購。

即采購機構有選擇地邀請有限數(shù)目的投標商進行競爭性招標,從被邀請的投標商中確定中標者,并與之簽定采購合同。

(4)尋價采購。

即通過市場尋價的方式,對幾個供貨商的報價進行比較分析,以此確定需采購商品的供貨單位。

(5)單一來源采購。

是指采購機構在適當?shù)臈l件下向單一的供貨商、承包商或服務提供者進行采購的方式。

國際經(jīng)驗表明，各項采購無論采取什么方式，也不論涉及多大金額，都要按規(guī)定的步驟進行。一個項目的完整采購程序包括以下幾個階段：

1. 確定采購需求；
2. 預測采購風險；
3. 選擇采購方式；
4. 資格審查；
5. 執(zhí)行采購方式；
6. 簽訂采購合同；
7. 履行采購合同；
8. 驗收；
9. 結(jié)算；
10. 效益評估。在以上十個階段中，前六個階段構成合同形成階段，后四個階段構成合同管理階段。

通過制定政府采購的法律法規(guī)可以對采購程序和行為進行規(guī)范和約束,保障采購活動的順利進行。目前我國政府采購方面的法律法規(guī)主要有財政部制定的《政府采購管理暫行辦法》及有關部委正在起草的《招投標法》,還沒有形成一整套健全完整的法律法規(guī)體系。

《政府采購管理暫行辦法》只是一般性的法規(guī),不是經(jīng)全國人大通過的法律,缺乏統(tǒng)一性和權威性?！墩型稑朔ā穬H僅是對招投標采購方式進行法律規(guī)范,是屬于民法、經(jīng)濟法的范疇,而政府采購不僅僅是招標的問題,它還包括有關原則、預算管理、采購管理、履約管理等諸多內(nèi)容。

因此,目前應著重抓好以下法律法規(guī)的制定:

(1)制定和頒布《政府采購法》。該法屬于行政法范疇,它所要調(diào)整的對象是政府參與經(jīng)濟活動的法律規(guī)范。其內(nèi)容應包括總則、招標(包括尋價、直接采購)、決標、異議及申訴、履約管理、驗收、罰則等。

(2)制定《政府采購指南》,規(guī)定和明確政府采購范圍。目前我國政府采購的范圍還比較狹窄,從長遠來看,除工資、郵電、收費等一些非實物性費用支出外,所有的實物性支出均應納入政府采購范圍?！墩少徶改稀分胁粌H列示采購的范圍,還應對哪些商品和服務必須進行公開招標采購,哪些可采取其他方式采購,哪些應集中采購,哪些可以分散采購等作出明確規(guī)定。借鑒國際通行做法可確定政府采購“門檻額”,達到或超過門檻額的一律進行政府采購。

(3)制定《政府采購代理機構管理辦法》,對采購代理機構的資格、采購行為等進行管理。(4)制定《政府采購專業(yè)人員管理辦法》,對專業(yè)采購人員的行為進行規(guī)范和管理。

對政府采購招投標和履約中的疑義和有爭議的問題,如果無法通過協(xié)商解決,當事人可按一定的程序申訴,并請專門的仲裁機構仲裁。

國外的仲裁機構一般有三種,一是由財政部門負責,如新加坡、韓國等;二是設立獨立的采購仲裁機構,如日本政府采購審查委員會、加拿大國家貿(mào)易仲裁法庭等;三是依靠地方法院來仲裁。

我國也應建立政府采購仲裁機構,我認為上述第二種形式可借鑒,即在各級政府設立專門的政府采購仲裁機構,解決政府采購中發(fā)生的爭議和糾紛。

政府采購制度是通過國家立法確定的，因而具有政策的指向性與導向性。它作為我國財政制度的重要組成部分，是我國政府公共財政支出的一個重要手段，是政府增強宏觀調(diào)控能力的重要工具，對經(jīng)濟發(fā)展有著重要和深遠的影響 總的來說，政府采購對經(jīng)濟發(fā)展的功能主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)政府采購規(guī)模影響著社會總需求，進而影響著國民經(jīng)濟的運行。

政府通過調(diào)整采購總需求，調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟的運行狀況。為了刺激經(jīng)濟發(fā)展，政府可以擴大采購規(guī)模以擴大內(nèi)需；當經(jīng)濟發(fā)展過熱時，政府可以縮減采購規(guī)模，降低消費需求，以此實現(xiàn)政府的調(diào)節(jié)政策。然而這個政策只能配合其他的需求管理政策使用。

(二)政府采購影響資源的合理配置，進而影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構的調(diào)整與升級。

政府采購的政策功能體現(xiàn)著政策的直接目標或宏觀調(diào)控目標，這種調(diào)節(jié)可通過市場造成對微觀活動的引導，促使企業(yè)調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構，合理配置資源。政府采購可通過對所需購買的產(chǎn)品品種、質(zhì)量進行選擇，引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，但局限于政府采購本身的規(guī)模與職能需求?！罢少彿ā穼嵤┮詠恚骷壵浅Ｖ匾曊少彽恼邔蚬δ?，先后制定出臺了一系列政策辦法，如《節(jié)能產(chǎn)品政府采購實施意見 、 關于環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購實施的意見 、 自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購評審辦法 等。這些規(guī)定強化了政府采購的政策導向功能，體現(xiàn)了國家產(chǎn)業(yè)政策和管理要求，從公共市場的需求出發(fā)有效引導企業(yè)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構和產(chǎn)品結(jié)構，在推動自主創(chuàng)新、節(jié)能環(huán)保、支持國貨等方面起到了積極的作用。

實踐證明，這些政策對引導企業(yè)按照國家的政策目標合理配置資源起到了積極的引導作用。比如政府采購在促進高新技術產(chǎn)業(yè)化上，通過采購能促進資金、技術、勞動力等資源流向這些領域，引導資源的有效配置。

(三)政府采購的節(jié)約率影響著財政資金的使用效率，進而影響經(jīng)濟運行。

實行政府采購，按照(政府采購法》里規(guī)定的采購方式進行采購，供應商公開公平地參與競爭，且因政府采購規(guī)模和數(shù)額都較大，因而在采購中可以發(fā)揮規(guī)模采購的優(yōu)勢從中獲取批零的差價優(yōu)惠，節(jié)約部分采購金額，提高財政資金使用效率，節(jié)約支出。節(jié)約率越高，節(jié)約的財政資金也就越多，節(jié)約額再次投入經(jīng)濟發(fā)展中將有利于經(jīng)濟的運行與發(fā)展。

2000年我國政府采購情況

2000年，在各級黨委、政府的領導下，財政部門把推行政府采購制度作為深化財政支出管理改革，建立適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的公共財政體制的重要舉措來抓，無論是在政府采購的制度建設，還是在政府采購規(guī)模和范圍的拓展等方面，都比往年有所突破，取得了一定成效?，F(xiàn)將有關情況報告如下：

一、采購活動的基本情況

根據(jù)全國30個地區(qū)和中央單位上報的統(tǒng)計報表，2000年全國政府采購327.9億元，比上年增長約1.5倍。節(jié)約資金42.5億元。其中，預算資金節(jié)約25.7億元，節(jié)約率為11.6％。

1、從資金構成看，預算資金采購221億元，占采購資金總額的67％。其中，地方194億元，中央27億元。自籌資金采購107億元，占采購資金總額的33％。其中，地方104億元，中央3億元。

2、從地區(qū)情況看，采購規(guī)模超過10億元以上的地區(qū)有9個，這些地區(qū)的采購規(guī)模為196億元，占全國的60％。其中，上海、江蘇、廣東、遼寧、山東等地區(qū)均超過20億元；采購規(guī)模在10－20億元之間的有北京、黑龍江、浙江、云南等地區(qū)。

3、從項目構成看，政府采購項目主要為各種貨物類采購，其次為工程類采購和服務類采購。這三大類采購在政府采購中所占的比重分別為67％、23％和10％。

4、從采購品目看，多數(shù)集中在汽車、計算機、復印機等一些大宗通用產(chǎn)品。2000年，全國政府采購汽車39582輛，其中，小汽車19162輛；采購計算機212399臺。兩項采購金額合計，約占年政府采購總規(guī)模的20％。

二、地方政府采購機構建設情況

2000年各地政府采購機構建設已經(jīng)基本完成。地方政府都在省級財政部門設置了政府采購管理機構和政府采購執(zhí)行機構。

1、政府采購管理機構設置情況。經(jīng)過省級機構改革，地方政府采購管理職能全部由財政部門承擔，并相應設立或明確了行政管理職能的機構。其中：在財政廳（局）內(nèi)部單獨設立處級政府采購管理機構的有19個省份；政府采購管理機構與國庫處合署辦公的有9個省份；政府采購管理機構分別與預算處、行政政法處合署辦公的有3個省份。

2、政府采購執(zhí)行機構設置情況。按照采購管理與采購執(zhí)行分開的原則，各地在設立政府采購管理機構的同時，也相應設立了政府采購執(zhí)行機構負責集中采購事務。除河北和湖南政府采購中心設在省機關事務管理局外，絕大多數(shù)省份均設在財政部門。吉林省是在財政部門和省機關事務管理局各設立一個采購中心。政府采購中心都是事業(yè)單位，經(jīng)費來源有全額撥款和自收自支兩種形式。各地政府采購中心人員編制一般都在10人以上，其中，北京、上海人員編制均為50人。

我國政府采購制度的完善

我們應在借鑒國際慣例的基礎上，從我國現(xiàn)有的相關法律、法規(guī)和政策出發(fā)，建立一個適合我國國情的政府采購制度。具體來說，完善政府采購制度應主要從以下兩個方面著手：

1、加強政府采購立法，建立政府采購法律體系

從國際上看，凡是實行政府采購制度的國家和地區(qū)，為了規(guī)范政府采購行為及健全政府采購運行機制，都制定了一系列的有關政府采購法規(guī)體系，這些法規(guī)政策對保證政府采購的幾個目標實現(xiàn)起到了重要作用。我國政府采購的歷史短，沒有制定政府采購法，因而在采購方面出現(xiàn)了許多問題，不利于采購活動的開展?？紤]到政府采購法律體系在整個政府采購制度中處于核心地位，制定我國的政府采購法以及相關的配套法規(guī)勢在必行。

在制定我國政府采購法時，一方面要立足于本國國情，同時結(jié)合國際慣例來確定；另一方面在對采購行為的規(guī)范和管理時要有利于財政對這項工作的主導地位的形成。具體來說，我國的政府采購法的內(nèi)容主要應包括：

（1）適用范圍。我國政府采購制度的適用范圍應當確定為使用財政性資金的各類行政事業(yè)單位。

（2）采購方法或程序的確定。從我國情況來看應選擇以競爭性招標采購方式為主，其他采購方式為輔的結(jié)構。

（3）采購應遵循的原則。主要包括有效競爭原則、公正原則、公平原則等。

2、加快我國的政府采購管理體系建設

國際上的政府采購模式大致有三種類型：一種是集中采購模式，由財政部門或另由一個專門負責的部門負責本級政府所有的采購；一種是分散采購模式，由各支出單位自行采購；一種是半集中半分散采購模式，由財政部門或一個專職機構直接負責對部分商品的采購，其他商品（主要是低價值和特殊商品）由各支出單位自行采購。從我國情況來看，我國應實行半集中半分散的模式。對政府采購中的集中采購部分，通過設立一個專門機構如政府采購中心來組織進行，從而有利于形成采購規(guī)模，節(jié)約財政資金，有利于加快政府采購市場的形成；對政府采購中的分散采購部分，由各支出單位自行進行，但必須遵循有關的政府采購法規(guī)政策。