在施蒂格勒1971年提出管制的目的是“為保護(hù)生產(chǎn)者利益”這一論點(diǎn)之前，經(jīng)濟(jì)學(xué)界普遍認(rèn)同的傳統(tǒng)觀點(diǎn)是，政府管制是為了抑制市場的不完全性缺陷，以維護(hù)公眾的利益，即在存在公共物品、外部性、自然壟斷、不完全競爭、不確定性、信息不對稱等市場失靈的行業(yè)中，為了糾正市場失靈的缺陷，保護(hù)社會(huì)公眾利益，由政府對這些行業(yè)中的微觀經(jīng)濟(jì)主體行為進(jìn)行直接干預(yù)，從而達(dá)到保護(hù)社會(huì)公眾利益的目的。這即是政府管制的“公共利益理論”。

在該理論看來，在以上條件下，尤其是在存在自然壟斷和外部性條件下，不受限制的競爭會(huì)使經(jīng)濟(jì)效率受到損害。自然壟斷產(chǎn)業(yè)的根本問題在于配置效率和生產(chǎn)效率的矛盾。政府的價(jià)格和進(jìn)入管制可以達(dá)到配置效率和生產(chǎn)效率的統(tǒng)一。因?yàn)檫M(jìn)入管制只允許一家生產(chǎn)從而達(dá)到生產(chǎn)效率，而價(jià)格管制將價(jià)格限制在社會(huì)最優(yōu)價(jià)格處，從而滿足配置效率的要求。而當(dāng)存在外部性，市場出現(xiàn)失靈時(shí)，政府管制可以提高社會(huì)福利。

公共利益理論的基本觀念是法律應(yīng)當(dāng)反映“公意”，代表全體人民，或者“最大多數(shù)人民的最大利益?！本唧w到行政立法領(lǐng)域，官員被假設(shè)成為了公共利益、公共秩序和行政效率而行使立法權(quán)的利他主義者。

立法也可能“從維護(hù)人民意志與利益的神圣權(quán)力，變?yōu)榍址溉嗣駲?quán)益的手段；從表達(dá)社會(huì)公平與正義的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，變?yōu)榱⒎ㄕ邔M統(tǒng)治的工具”，在這種情況下，立法權(quán)“異化”了。但是，人民可以通過選舉、輿論監(jiān)督和司法審查等民主制度糾正這種異化。

這種理論以政治領(lǐng)域（追求公益）和經(jīng)濟(jì)市場（追求私利）的嚴(yán)格界分為前提，根植于方法上的有機(jī)體主義（如超人民的國家，神秘的“公益”）和利他主義的假設(shè)。

公共利益的本質(zhì)屬性：作為共同體利益和公眾利益, 公共利益是一個(gè)與私人利益相對應(yīng)的范疇。在這一意義上,公共利益往往被當(dāng)成一種價(jià)值取向、當(dāng)成一個(gè)抽象的或虛幻的概念。以公共利益為本位或是以私人利益為本位, 并沒有告訴人們公共利益包括哪些內(nèi)容, 它只闡明了利益的指向性。即使是在這種情況下, 公共利益也具有一些基本的屬性。

公共利益的客觀性：公共利益不是個(gè)人利益的疊加，也不能簡單地理解為個(gè)人基于利益關(guān)系而產(chǎn)生的共同利益。不管人們之間的利益關(guān)系如何，公共利益都是客觀的，尤其是那些外生于共同體的公共利益。之所以如此，那是因?yàn)檫@些利益客觀地影響著共同體整體的生存和發(fā)展，盡管它們可能并沒有被共同體成員明確地意識(shí)到。

公共利益的社會(huì)共享性：既然公共利益是共同利益，既然它影響著共同體所有成員或絕大多數(shù)成員，那么它就應(yīng)該具有社會(huì)共享性。這可以從兩個(gè)層面來理解。第一，所謂社會(huì)性是指公共利益的相對普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所謂共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且這種受益不一定表現(xiàn)為直接的、明顯的“正受益”；公共利益受到侵害事實(shí)上也是對公眾利益的潛在威脅。

公共利益理論的發(fā)展分成兩個(gè)階段，第一階段重視的是生產(chǎn)者本身的利益，第二階段則開始重視消費(fèi)者的利益。

第一階段中又稱「Granger period」也就是反獨(dú)占的農(nóng)業(yè)社會(huì)運(yùn)動(dòng)，學(xué)者從研究美國的農(nóng)夫，認(rèn)為農(nóng)夫被下游廠商剝削，下游廠商獨(dú)占之下形成差別定價(jià)，而讓獨(dú)占廠商享有過度集中的經(jīng)濟(jì)力量(economic power)，經(jīng)濟(jì)力量形成之后又繼續(xù)在社會(huì)以及政治上造成影響力，而政治力量應(yīng)該立法來阻止獨(dú)占造成的壟斷力。由于對于企業(yè)本身的不信任，所以希望立法來限制廠商的權(quán)利以及控制企業(yè)在市場上的活動(dòng)。

第二階段的理論重點(diǎn)由強(qiáng)調(diào)保護(hù)生產(chǎn)者改為保護(hù)消費(fèi)者。管制的主要目的在于防止造成市場無效或是不公平的市場慣例。當(dāng)獨(dú)占產(chǎn)生時(shí)，管制的主要目的在于回復(fù)某種程度的競爭，例如因?yàn)?a href="/wiki/%E8%A7%84%E6%A8%A1%E7%BB%8F%E6%B5%8E" title="規(guī)模經(jīng)濟(jì)">規(guī)模經(jīng)濟(jì)而造成的自然獨(dú)占，管制要監(jiān)視的是利率與利潤背后的福利水平。