會(huì)計(jì)委派制度是西方公司治理結(jié)構(gòu)中所有者約束和監(jiān)督經(jīng)營者行為的一種制度,在西方國家公司的內(nèi)部管理中應(yīng)用普遍，是資本所有者保護(hù)自身利益的一種有效方式。在我國的政府機(jī)關(guān)和國有企業(yè)引入這一制度是1998年的事。它是指政府機(jī)關(guān)或企業(yè)的上級主管部門對其下屬的分支機(jī)構(gòu)或公司委派會(huì)計(jì)人員，并授權(quán)委派會(huì)計(jì)人員監(jiān)督所派單位會(huì)計(jì)行為和其它經(jīng)營活動(dòng)的一種制度。

委派會(huì)計(jì)制度是透過派出單位對受派人的完全控制而實(shí)現(xiàn)對受派單位的約束和監(jiān)督的。因此，一個(gè)有效的會(huì)計(jì)委派制度必須很好地解決三個(gè)問題：

一是委派會(huì)計(jì)的素質(zhì)要專業(yè)化；

二是委派會(huì)計(jì)的職責(zé)要明確化；

三是委派會(huì)計(jì)的利益要獨(dú)立化(即不能與所派單位有利益上的聯(lián)系)。

會(huì)計(jì)委派制度是防范金融風(fēng)險(xiǎn)的一種有效的制度安排

我們一般所講的會(huì)計(jì)委派制度是指所有者或政府機(jī)關(guān)或企業(yè)的上級部門為了實(shí)現(xiàn)對分支機(jī)構(gòu)或下級部門的有效管理而采取的內(nèi)控措施。但我們則主張把會(huì)計(jì)委派制度引伸為金融監(jiān)管當(dāng)局為了控制金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)存款人利益而采取的一項(xiàng)監(jiān)管措施。

金融風(fēng)險(xiǎn)問題是當(dāng)前各國金融監(jiān)管當(dāng)局共同面臨的一個(gè)難題。盡管金融風(fēng)險(xiǎn)的形成原因復(fù)雜，宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化、市場因素的沖擊、政治形勢的動(dòng)蕩都有可能造成金融風(fēng)險(xiǎn)，但普遍實(shí)施的存款保險(xiǎn)制度(包括陷型的和顯型的)和金融機(jī)構(gòu)代理人的代理風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)代金融領(lǐng)域里風(fēng)險(xiǎn)突出的重要原因。

代理是一種受他人委托，代表或代替他人行動(dòng)的行為。當(dāng)一個(gè)個(gè)體或組織(委托人)授權(quán)他人或組織(代理人)代表他或他們行使某項(xiàng)工作或職權(quán)的時(shí)候，這種委托人與代理人之間的關(guān)系就構(gòu)成代理關(guān)系。在現(xiàn)代社會(huì)中，委托代理關(guān)系無處不在，無處不有。大至國家治理，小至日常生活中人與人之間的關(guān)系，都存在著委托代理之類的事情。由于委托人與代理人各自利益的不同及信息在兩者之間的不對稱分布，委托代理關(guān)系會(huì)產(chǎn)生成本，這種成本被稱之為代理成本。根據(jù)詹森和麥克林的研究，代理成本包括監(jiān)督成本、契約成本和誤差成本。監(jiān)督成本是委托方規(guī)定代理方的行為而產(chǎn)生的。契約成本是指代理方向委托方保證他不會(huì)采取不適當(dāng)?shù)男袨楫a(chǎn)生的。誤差成本是指由代理方與委托方面對相同信息所采取的行動(dòng)差異而發(fā)生的成本。由于委托方與代理方都追求效用最大化，就存在代理人不會(huì)總是根據(jù)委托人的利益采取行動(dòng)。又由于委托方與代理方的信息不對稱；一方面，在委托代理關(guān)系產(chǎn)生時(shí)，委托方對自己授托的事情較之代理方具有更多的信息，而代理方對自己的代理能力有更多的信息；另一方面，在委托代理關(guān)系成立之后，代理方對自己的代理行為具有明顯的信息優(yōu)勢，委托方很難精確地監(jiān)視和評估代理方的行為。這兩個(gè)方面被稱為隱蔽信息和隱藏行為問題。代理經(jīng)濟(jì)學(xué)告訴我們，要提高委托代理效率，除了調(diào)整和改善產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，完善激勵(lì)機(jī)制外，關(guān)鍵是改善信息分布，提高信息透明度，降低代理風(fēng)險(xiǎn)。

現(xiàn)代金融機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)就是一種典型的委托代理關(guān)系。金融機(jī)構(gòu)的管理者受股東和存款人的委托經(jīng)營金融資本，管理者本應(yīng)最大限度地最大化利潤和最小化風(fēng)險(xiǎn)，可是我們從現(xiàn)實(shí)中卻經(jīng)常發(fā)現(xiàn)經(jīng)營者的行為與此相悖。這種代理人違背委托人利益而產(chǎn)生的成本，表現(xiàn)在金融機(jī)構(gòu)就是金融風(fēng)險(xiǎn)。許多金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)虧損增大、信貸資產(chǎn)質(zhì)量不佳，相當(dāng)部分是由金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營行為引起的。金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營者或是通過擴(kuò)大在職消費(fèi)、或是借助違規(guī)信貸去擴(kuò)大自身的利益，而由此產(chǎn)生的則是金融機(jī)構(gòu)的利益受損。在金融機(jī)構(gòu)所有者約束機(jī)構(gòu)健全、股東和董事會(huì)正常發(fā)揮作用的情況下，經(jīng)營管理者的這種行為會(huì)受到一定程度的制約，經(jīng)營者的代理風(fēng)險(xiǎn)會(huì)因此而降低。因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)經(jīng)營者造成的風(fēng)險(xiǎn)和擴(kuò)大的利益直接與所有者的剩余權(quán)益大小密切相關(guān)，甚至可以說是一種嚴(yán)格的反比關(guān)系。因此金融機(jī)構(gòu)的所有者有動(dòng)力去關(guān)心金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營好壞，從而監(jiān)督和制約代理人的行為。但是，如果金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)不是由所有者承擔(dān)，而是可以透過存款保險(xiǎn)機(jī)制向外轉(zhuǎn)化(如由政府出錢化解金融風(fēng)險(xiǎn))，則所有者監(jiān)督經(jīng)營者的動(dòng)機(jī)就會(huì)弱化，甚至出現(xiàn)所有者與經(jīng)營者一起對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行掠奪性經(jīng)營的情況。如美國上個(gè)世紀(jì)80年代的儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)危機(jī)和我國許多城市信用社、信托的風(fēng)險(xiǎn)就是這樣形成的。這是一種比經(jīng)營代理風(fēng)險(xiǎn)危害更大的風(fēng)險(xiǎn)。

要從根本上解決這種風(fēng)險(xiǎn)，必須改革存款保險(xiǎn)制度，從目前的政策性保險(xiǎn)轉(zhuǎn)向完全的市場化保險(xiǎn)，真正按“金融風(fēng)險(xiǎn)成本由誰產(chǎn)生由誰承擔(dān)”的市場原則處置金融風(fēng)險(xiǎn)。但在這一原則沒有真正實(shí)現(xiàn)之前，應(yīng)該實(shí)行由金融監(jiān)管當(dāng)局向金融機(jī)構(gòu)派出委派會(huì)計(jì)的制度。

由金融監(jiān)管當(dāng)局向金融機(jī)構(gòu)委派會(huì)計(jì)完全符合金融監(jiān)管的目標(biāo)要求。因?yàn)榻鹑诒O(jiān)管的目的就是要通過提高金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營的透明度、信息的真實(shí)性去強(qiáng)化公眾對金融機(jī)構(gòu)的選擇，加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理人員的約束，從而實(shí)現(xiàn)維護(hù)金融安全，保護(hù)存款人利益的目標(biāo)。會(huì)計(jì)委派制度恰恰在規(guī)范會(huì)計(jì)核算，保障財(cái)務(wù)信貸信息的真實(shí)性，防范和控制違規(guī)行為方面具有十分獨(dú)特的作用。金融機(jī)構(gòu)的代理人即人們所稱的高級管理人在成為負(fù)責(zé)人前要先接受任職資格審查。金融機(jī)構(gòu)要定期向社會(huì)公布經(jīng)營管理信息和財(cái)務(wù)狀況。要定期接受社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的審查。所有這些措施都是為了防范金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理者的隱藏信息和隱藏行為，降低代理風(fēng)險(xiǎn)，但這些措施的作用都沒有委派會(huì)計(jì)制度直接和有效。

1、從任職條件來看，一個(gè)合格的委派會(huì)計(jì)應(yīng)該具有正直的人品和良好的職業(yè)道德。委派會(huì)計(jì)必須遵紀(jì)守法、廉潔奉公、辦事公正，敢于堅(jiān)持原則；熱愛財(cái)會(huì)工作，熟悉財(cái)經(jīng)法律、法規(guī)和農(nóng)村信用社的各項(xiàng)規(guī)章制度，具有良好的職業(yè)道德；從事金融工作、擔(dān)任中層正職兩年以上，具有助理會(huì)計(jì)師或經(jīng)濟(jì)師職稱。

2、委派會(huì)計(jì)的職責(zé)是按委派主體要求，對受派單位執(zhí)行會(huì)計(jì)法、財(cái)經(jīng)紀(jì)律和信貸制度實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)督；及時(shí)準(zhǔn)確全面地向委派單位報(bào)告財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營成果、信息質(zhì)量；對受派單位會(huì)計(jì)工作的合法合規(guī)性、會(huì)計(jì)信息的真實(shí)完整性負(fù)監(jiān)督、管理責(zé)任；幫助受派單位完善內(nèi)控機(jī)制，實(shí)現(xiàn)依法穩(wěn)健經(jīng)營；對受派單位的各項(xiàng)財(cái)務(wù)、信貸收支實(shí)施實(shí)時(shí)和事后監(jiān)督。為了有效履行這些職責(zé)，委派會(huì)計(jì)應(yīng)該有權(quán)參與受派單位的經(jīng)營管理的決策會(huì)議和財(cái)務(wù)、信貸審批事項(xiàng)，具有建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)；參與制定和完善各項(xiàng)考核和激勵(lì)機(jī)制，下達(dá)考核指標(biāo)，檢查執(zhí)行情況；有權(quán)制止經(jīng)營業(yè)務(wù)中的違法亂紀(jì)行為，在制止無效時(shí)有權(quán)直接向上級書面報(bào)告；對轄內(nèi)會(huì)計(jì)進(jìn)行系統(tǒng)的培訓(xùn)和指導(dǎo)，對基層會(huì)計(jì)具有否決權(quán)。

3、為了使委派會(huì)計(jì)盡心盡責(zé)地為委派單位工作，必須使委派會(huì)計(jì)利益與受派單位脫鉤。由委派單位按照責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一和權(quán)力相互制約的原理，對委派會(huì)計(jì)的人事關(guān)系、工資關(guān)系、福利待遇、職稱評定實(shí)行直接管理，工作考核、年度考核、評先評優(yōu)由委派單位負(fù)責(zé)。委派會(huì)計(jì)享受受派單位副職待遇，并按量化指標(biāo)進(jìn)行考核，按考核結(jié)果計(jì)發(fā)工資。

通過上面不同形式的會(huì)計(jì)委派制的實(shí)踐都可以從不同的方面驗(yàn)證會(huì)計(jì)委派制的可行性與必要性。但通過比較與實(shí)踐過程的，也出現(xiàn)了很多不足與需要完善的地方。

1、思想認(rèn)識不統(tǒng)一

（l）對實(shí)行會(huì)計(jì)委派制，很多地方有抵觸情緒。一旦會(huì)計(jì)委派制全面推開，已經(jīng)從原有體制缺陷中獲利的階層必定會(huì)設(shè)置種種障礙，維護(hù)其已經(jīng)獲得的不正當(dāng)利益，阻礙會(huì)計(jì)委派制的實(shí)行。

（2）對委派會(huì)計(jì)的性質(zhì)認(rèn)識不清，有些單位把會(huì)計(jì)委派制當(dāng)作政府的一種純粹干預(yù)。

2、法規(guī)和制度建設(shè)不規(guī)范

（l）現(xiàn)有的法律法規(guī)中對會(huì)計(jì)委派制的依據(jù)不足。

（2）缺乏統(tǒng)一的管理制度，近幾年，各地為了保證這一制度的順利實(shí)施，有的規(guī)定對國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)委派，有的規(guī)定對所有的單位的會(huì)計(jì)人員實(shí)行統(tǒng)管統(tǒng)派，制度五花八門，難以進(jìn)行宏觀的統(tǒng)一管理。

（3）委派缺乏統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。有的是會(huì)計(jì)局，有的是財(cái)政部門，還有的是由幾個(gè)部門聯(lián)合管理，甚至成立臨時(shí)小組等。

（4）委派人員的職責(zé)范圍缺乏統(tǒng)一規(guī)定。第五，委派人員的考核制度、管理制度有待規(guī)范。

3、配套措施滯后

（l）委派人員的身份定位不明確。

（2）委派的工資福利待遇懸而未決。各個(gè)地方發(fā)放制度不統(tǒng)一，會(huì)計(jì)人員的工作積極性。

（3）委派人員的素質(zhì)函待加強(qiáng)，合格的委派人員應(yīng)具有較強(qiáng)的素質(zhì)，要通曉國家政策和法規(guī)，掌握會(huì)計(jì)和審計(jì)的專業(yè)知識，熟悉的生產(chǎn)特點(diǎn)和工藝流程。但是現(xiàn)有的委派人員對于上述知識的掌握參差不齊，需要加強(qiáng)委派人員的后續(xù)。

1、加強(qiáng)對會(huì)計(jì)委派制的宣傳，提高各級領(lǐng)導(dǎo)對會(huì)計(jì)委派制的重視程度

會(huì)計(jì)委派制是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，政策性強(qiáng)，涉及范圍廣，影響力大，是和人事制度的一項(xiàng)重大改革，僅靠財(cái)政部門的努力并不能創(chuàng)造實(shí)施會(huì)計(jì)委派制的必要條件，諸如有關(guān)實(shí)行會(huì)計(jì)委派制的許多立法，部門之間權(quán)力劃分與協(xié)調(diào)配合問題，委派會(huì)計(jì)的地位及待遇問題等等，要解決這些問題就必須通過持續(xù)不斷的宣傳，引起各級領(lǐng)導(dǎo)，尤其是高層領(lǐng)導(dǎo)人的充分重視，既要解決宏觀的協(xié)調(diào)問題，又要解決具體單位領(lǐng)導(dǎo)的支持與配合問題。

2、建立和完善會(huì)計(jì)委派制相關(guān)的保障體系

（1）要修訂與之相關(guān)的《公司法》、《企業(yè)法》等財(cái)經(jīng)法規(guī)，對有關(guān)職責(zé)權(quán)限進(jìn)行明確的界定和劃分，明確會(huì)計(jì)職權(quán)，明確委派會(huì)計(jì)人員具有管理和監(jiān)督的雙重身份。

（2）《會(huì)計(jì)法》要明確允許各級財(cái)政部門制定靈活多樣，切實(shí)可行的會(huì)計(jì)管理模式。在財(cái)經(jīng)法規(guī)中突出會(huì)計(jì)工作的重要地位，實(shí)行政企分開，政府更應(yīng)該通過對會(huì)計(jì)人員的規(guī)范化、制度化、法制化的統(tǒng)管統(tǒng)派，以消除會(huì)計(jì)信息失真的現(xiàn)象，遏制由會(huì)計(jì)行為所滋生的各種奢侈浪費(fèi)及腐敗行為，使會(huì)計(jì)改革及會(huì)計(jì)操作步入良性運(yùn)作的軌道。

3、加強(qiáng)對委派會(huì)計(jì)的管理、明確會(huì)計(jì)職權(quán)，確保依法成立委派會(huì)計(jì)的專門管理機(jī)構(gòu)

對委派會(huì)計(jì)的管理，各試點(diǎn)地區(qū)基本上處于各行其是的狀態(tài)，或管理混亂，或管理失控。究其原因，除了缺乏管理經(jīng)驗(yàn)外，沒有專門的委派會(huì)計(jì)管理機(jī)構(gòu)是重要原因之一。建議各地應(yīng)根據(jù)本地實(shí)際情況，盡快成立會(huì)計(jì)管理局，管理區(qū)域會(huì)計(jì)人員的應(yīng)聘、委派事宜。具體是制定應(yīng)聘、委派計(jì)劃，辦理與各單位申請聘用會(huì)計(jì)人員的協(xié)約書，約定會(huì)計(jì)人員工作范圍、和各自的權(quán)利義務(wù)以及應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；規(guī)劃會(huì)計(jì)人員的培訓(xùn)、與預(yù)測供求情況，負(fù)責(zé)考核會(huì)計(jì)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和思想素質(zhì)；認(rèn)定會(huì)計(jì)人員的上崗資格、頒發(fā)相關(guān)證件等工作。

4、健立健全委派會(huì)計(jì)再監(jiān)督制度，尤其是加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督機(jī)制

會(huì)計(jì)委派制這種全新的會(huì)計(jì)管理模式，不失為解決目前會(huì)計(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)的一些問題的有效舉措，但不是醫(yī)治會(huì)計(jì)信息失真的靈丹妙藥，因此要加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督體制的建設(shè)。

（1）加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督體系建設(shè)。完善國家監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督三位一體的會(huì)計(jì)監(jiān)督體系，要盡快加大國家監(jiān)督的力度，嚴(yán)懲違法者，同時(shí)加強(qiáng)注冊會(huì)計(jì)師的執(zhí)業(yè)監(jiān)督，使社會(huì)監(jiān)督真正成為維護(hù)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序的“經(jīng)濟(jì)警察”。

（2）建立委派會(huì)計(jì)人員的激勵(lì)機(jī)制，把會(huì)計(jì)人員的工作成果與經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，形成對會(huì)計(jì)人員可靠利益保障機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)會(huì)計(jì)人員的監(jiān)督積極性。

一、試行會(huì)計(jì)委派制度取得的初步成效

為了探索進(jìn)一步加強(qiáng)會(huì)計(jì)管理工作的新途徑，宣武區(qū)自1998年10月起分別在區(qū)內(nèi)所屬的一個(gè)企業(yè)系統(tǒng)、一個(gè)事業(yè)單位系統(tǒng)和一個(gè)獨(dú)立核算的事業(yè)單位中進(jìn)行了共同委派和直接委派兩種會(huì)計(jì)委派制度模式的試點(diǎn)工作。先后對138個(gè)單位委派了244名會(huì)計(jì)人員，其中：由政府部門和系統(tǒng)共同委派243名，由政府部門直接委派1名。從總體上講，會(huì)計(jì)委派制度的試行在一定程度上改變了委派會(huì)計(jì)人員對所屬單位的單純依附關(guān)系，委派會(huì)計(jì)人員的責(zé)任意識明顯增強(qiáng)，委派會(huì)計(jì)的職能作用得到進(jìn)一步發(fā)揮，被委派會(huì)計(jì)單位的管理工作水平有了新的提高。

（一）增強(qiáng)了委派會(huì)計(jì)人員的責(zé)任意識。在試行會(huì)計(jì)委派制度的過程中，宣武區(qū)財(cái)政部門事先根據(jù)會(huì)計(jì)管理工作的總體要求，對委派會(huì)計(jì)人員的工作職責(zé)、權(quán)限范圍進(jìn)行了科學(xué)的界定，并且在這個(gè)基礎(chǔ)上與試點(diǎn)單位共同以文字的形式規(guī)定了委派會(huì)計(jì)人員在受派單位中應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利、必須履行的義務(wù)和所要承擔(dān)的責(zé)任。由于責(zé)權(quán)利規(guī)定的明確，使得委派會(huì)計(jì)人員普遍感到自己身上的擔(dān)子加重了，從而進(jìn)一步激發(fā)了他們的使命感，增強(qiáng)了其嚴(yán)格遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律和自覺參與管理的責(zé)任意識。根據(jù)對委派會(huì)計(jì)人員責(zé)權(quán)利的劃分以及制定的相關(guān)制約措施，委派會(huì)計(jì)人員既要對區(qū)財(cái)政部門負(fù)責(zé)，同時(shí)還要對本單位及上級主管部門負(fù)責(zé)。如果委派會(huì)計(jì)人員在工作中出現(xiàn)了違紀(jì)違規(guī)及失職行為，有關(guān)方面就要根據(jù)相關(guān)規(guī)定對其采取相應(yīng)的處罰措施。因此，委派會(huì)計(jì)人員都能夠做到在嚴(yán)格執(zhí)行國家財(cái)經(jīng)法律、法規(guī)、規(guī)章和制度的同時(shí)，自覺地參與本單位的經(jīng)營活動(dòng)和管理工作。例如：被委派到樓外樓飯莊的主管會(huì)計(jì)根據(jù)工作職責(zé)的規(guī)定，在改進(jìn)會(huì)計(jì)工作、完善財(cái)務(wù)管理的基礎(chǔ)上，不僅能夠根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營狀況及時(shí)向經(jīng)理反饋收入、利潤等財(cái)務(wù)指標(biāo)完成進(jìn)度情況的信息，為加強(qiáng)企業(yè)管理獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策；而且還做到逐月向全體員工通報(bào)企業(yè)的經(jīng)營狀況，增強(qiáng)了飯莊運(yùn)營情況的透明度。很多事例說明，委派會(huì)計(jì)人員在思想意識上比以前“領(lǐng)導(dǎo)叫怎么辦我就怎樣干”的認(rèn)識有了一個(gè)新的飛躍，通過試行會(huì)計(jì)委派制度使會(huì)計(jì)人員的責(zé)任意識明顯增強(qiáng)。

（二）促進(jìn)了會(huì)計(jì)職能作用的發(fā)揮。按照宣武區(qū)會(huì)計(jì)委派制度試點(diǎn)工作實(shí)施辦法，一方面，對試點(diǎn)單位的會(huì)計(jì)人員采取基層單位推薦，主管部門審核，區(qū)財(cái)政部門核準(zhǔn)并簽發(fā)委任書的任用方式；另一方面，會(huì)計(jì)人員一經(jīng)委派任命，受派單位在未征得區(qū)財(cái)政部門同意的情況下不得隨意撤換。這一規(guī)定，不僅保證了委派會(huì)計(jì)試點(diǎn)工作的規(guī)范化運(yùn)行，而且也為會(huì)計(jì)人員履行好會(huì)計(jì)核算和會(huì)計(jì)監(jiān)督的職責(zé)提供了重要保障。

例如：區(qū)教委系統(tǒng)所屬學(xué)校的任何開支，過去都是校長一人說了算。試行會(huì)計(jì)委派制度后，由于會(huì)計(jì)人員實(shí)施監(jiān)督的職責(zé)明確，所以現(xiàn)在在發(fā)生支出行為之前，校長們都主動(dòng)找會(huì)計(jì)商量，看看資金的安排是否合理，即將形成的支出中有沒有違法違規(guī)的問題。再如：委派到翔達(dá)公司下屬企業(yè)中的19名主管會(huì)計(jì)，積極運(yùn)用財(cái)會(huì)管理手段針對各自單位中在商品采購、經(jīng)營費(fèi)用、管理費(fèi)用等諸環(huán)節(jié)中存在的漏洞主動(dòng)加強(qiáng)會(huì)計(jì)核算工作，及時(shí)完善核算工作程序，變被動(dòng)管理為主動(dòng)管理。通過開展相應(yīng)的管理工作，不僅有效地控制住企業(yè)核算的全過程，而且降低了企業(yè)的成本費(fèi)用并促進(jìn)了企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的提高。這些情況表明，會(huì)計(jì)委派制度對加強(qiáng)會(huì)計(jì)核算工作和保證內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督工作的深入開展，進(jìn)而促進(jìn)會(huì)計(jì)職能作用的進(jìn)一步發(fā)揮具有十分重要的作用。

（三）提高了會(huì)計(jì)管理工作水平。為了更好地規(guī)范委派會(huì)計(jì)的行為，保證委派會(huì)計(jì)人員工作的正常開展，宣武區(qū)在試行會(huì)計(jì)委派制度的過程中緊緊圍繞授權(quán)與考核兩個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)對委派會(huì)計(jì)人員的管理。授權(quán)，即明確委派會(huì)計(jì)人員有對本單位經(jīng)營決策的參與權(quán)、財(cái)務(wù)管理權(quán)和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)行為、會(huì)計(jì)行為的監(jiān)督檢查權(quán)。考核，即由區(qū)財(cái)政部門建立委派會(huì)計(jì)人員的業(yè)績檔案，在對委派會(huì)計(jì)人員工作情況進(jìn)行日常追蹤問效的基礎(chǔ)上，按會(huì)計(jì)年度由區(qū)財(cái)政部門會(huì)同其上級主管部門對委派會(huì)計(jì)人員履職的情況定期進(jìn)行考核，據(jù)此對委派會(huì)計(jì)人員的業(yè)績作出評價(jià)并確定下一年度是否繼續(xù)委任。由于管理工作嚴(yán)謹(jǐn)有序，且涉及委派會(huì)計(jì)人員的切身利益，因而有力地調(diào)動(dòng)了委派會(huì)計(jì)人員進(jìn)取向上的積極性，促進(jìn)了被委派單位會(huì)計(jì)管理工作水平的不斷提高。并在以下兩個(gè)方面取得了新的進(jìn)展：首先，建章建制工作進(jìn)一步落到實(shí)處。為了加強(qiáng)內(nèi)部控制，委派會(huì)計(jì)人員普遍根據(jù)《會(huì)計(jì)法》和國家統(tǒng)一會(huì)計(jì)制度的規(guī)定，結(jié)合本單位會(huì)計(jì)管理工作實(shí)際，開展了建立健全單位內(nèi)部會(huì)計(jì)管理制度的工作。他們在對原有的制度進(jìn)行補(bǔ)充、完善的同時(shí)，還有針對性地制訂了涉及會(huì)計(jì)崗位職責(zé)分工、記賬傳遞程序等一系列具體的管理措施，并且將這些制度。措施自覺地落實(shí)到實(shí)際工作中去。其次，提高自身業(yè)務(wù)素質(zhì)的要求更加迫切了。面對工作責(zé)任加大和擇優(yōu)上崗的現(xiàn)實(shí)，委派會(huì)計(jì)人員大都感到如果不及時(shí)了解、掌握國家新出臺的有關(guān)財(cái)經(jīng)法規(guī)和財(cái)會(huì)領(lǐng)域中的新知識，在工作中就難免會(huì)出現(xiàn)失誤和不勝任本職工作的情況。因此委派會(huì)計(jì)人員自覺“充電”意識日益強(qiáng)烈。

二、試行會(huì)計(jì)委派制度中需繼續(xù)研究的問題

就實(shí)際工作過程和當(dāng)前所面臨的基層行政、事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革及財(cái)政支出改革的形勢而言，會(huì)計(jì)委派工作中還存在著一些應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步探索、研究和解決的問題。

歸納起來主要有以下五個(gè)方面：

（一）被委派單位認(rèn)識上的不統(tǒng)一性。對試行會(huì)計(jì)委派制度，不少單位是理解和贊同的，但在某些區(qū)屬單位中也存在著一些不同的看法。其中有的認(rèn)為：根據(jù)我國現(xiàn)行有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，在企、事業(yè)單位中通常實(shí)行的是廠長（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制和行政首長負(fù)責(zé)制，作為廠長（經(jīng)理）、行政領(lǐng)導(dǎo)擁有對本單位人。財(cái)、物的領(lǐng)導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào)權(quán)，其中也包括對本單位會(huì)計(jì)人員的任免、聘任或解聘和財(cái)務(wù)管理的權(quán)限。而試行會(huì)計(jì)委派制度，在一定程度上削弱了法律、法規(guī)賦予單位負(fù)責(zé)人的對會(huì)計(jì)人員任免、聘任或解聘和財(cái)務(wù)管理的權(quán)限，這與現(xiàn)行的有關(guān)法律、法規(guī)相矛盾。

（二）委派會(huì)計(jì)責(zé)權(quán)利上的不對等性。在調(diào)查中委派會(huì)計(jì)人員普遍感到在實(shí)際工作中所負(fù)擔(dān)的責(zé)任要明顯大于所賦予的權(quán)力，同時(shí)在責(zé)任明顯加大的情況下相應(yīng)的待遇卻沒有得到提高，形成了“責(zé)”大于“權(quán)”、“權(quán)”大于“利”的責(zé)權(quán)利不對等的格局。這種在責(zé)權(quán)上存在的不對等性，導(dǎo)致了部分委派會(huì)計(jì)人員心理上的不平衡，在某種程度上挫傷了委派會(huì)計(jì)人員工作的積極性。

（三）委派會(huì)計(jì)人員素質(zhì)的不同一性。從目前從事會(huì)計(jì)工作的會(huì)計(jì)人員的素質(zhì)現(xiàn)狀看，在不同性質(zhì)、不同規(guī)模、不同管理基礎(chǔ)的單位中，會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)水平參差不齊的現(xiàn)象還是比較明顯的。這種業(yè)務(wù)水平上的參差不齊，造成了委派會(huì)計(jì)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的不同一性。因而又在一定程度上增加了委派單位對委派會(huì)計(jì)人員進(jìn)行后續(xù)管理的難度。

（四）對企業(yè)委派會(huì)計(jì)存在不適應(yīng)性。雖然宣武區(qū)在前一階段試行會(huì)計(jì)委派制度的過程中也對企業(yè)采用了相應(yīng)的會(huì)計(jì)委派方式，但是同時(shí)感到在市場經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境下，根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的法則，對企業(yè)進(jìn)行會(huì)計(jì)委派存在種種不適應(yīng)的因素。這些不適應(yīng)性主要表現(xiàn)在：

其一，與企業(yè)管理的原則不相適應(yīng)。按照相關(guān)法規(guī)的規(guī)定，當(dāng)前對企業(yè)的管理是以企業(yè)理財(cái)權(quán)下放和政企分開為基本原則的，如果對企業(yè)發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)行為和會(huì)計(jì)行為以政府部門委派會(huì)計(jì)的形式進(jìn)行直接監(jiān)督，與現(xiàn)行的企業(yè)管理原則及要求明顯不一致。

其二，與我國《稅法》的規(guī)定不相適應(yīng)。根據(jù)我國《稅收征管法》的規(guī)定，企業(yè)發(fā)生的會(huì)計(jì)行為如果與稅收規(guī)定相抵觸時(shí)，要依照稅務(wù)部門監(jiān)督的意見按照稅收規(guī)定進(jìn)行調(diào)整。依據(jù)這一財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)服從稅收會(huì)計(jì)的法律規(guī)定，直接對企業(yè)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)行為和會(huì)計(jì)行為進(jìn)行監(jiān)管的應(yīng)當(dāng)是稅務(wù)部門，因而通過財(cái)政部門委派會(huì)計(jì)的方式對企業(yè)進(jìn)行直接監(jiān)管會(huì)與之發(fā)生沖突。

其三，與企業(yè)改制的情況不相適應(yīng)。目前大部分中小規(guī)模的企業(yè)特別是區(qū)屬企業(yè)已經(jīng)陸續(xù)改制為股份制或股份合作制性質(zhì)的企業(yè)，而根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，這類性質(zhì)企業(yè)的各項(xiàng)管理要通過股東代表大會(huì)的授權(quán)來實(shí)現(xiàn)，所以由財(cái)政部門對其委派會(huì)計(jì)的做法是不適宜的。

（五）直接委派工作中存在的限制性因素。直接委派會(huì)計(jì)的方式有利于強(qiáng)化被委派單位的會(huì)計(jì)管理工作，也有利于防止委派會(huì)計(jì)人員發(fā)生舞弊行為，同時(shí)還有利于對委派會(huì)計(jì)人員實(shí)行統(tǒng)一管理。但是在直接委派會(huì)計(jì)工作中也存在著一些不容忽視的限制性因素，從大的方面看主要有：

第一，人員編制的限制。采用直接委派的方式，一般情況下要從委派單位抽調(diào)人員。從宣武區(qū)的情況看，如果直接委派的會(huì)計(jì)人員數(shù)量大，作為地方財(cái)政部門是很難招架的，進(jìn)而就會(huì)涉及到增加人員編制的問題。而根據(jù)行政單位機(jī)構(gòu)改革的基本方案，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上再加大財(cái)政部門的人員編制是不可能的。因此人員編制的問題，在某種程度上對廣泛試行直接委派會(huì)計(jì)的模式形成了制約。

第二，機(jī)構(gòu)設(shè)置的限制。從有效開展直接委派工作的角度看，要保證此項(xiàng)工作的正常開展，就應(yīng)當(dāng)成立一個(gè)專門的委派會(huì)計(jì)管理機(jī)構(gòu)。但是新機(jī)構(gòu)的設(shè)置不僅涉及到諸多必備的條件要求，而且還涉及到相當(dāng)一部分在崗會(huì)計(jì)人員利益格局的大調(diào)整。而就宣武區(qū)目前的情況而言，由于相應(yīng)的條件尚不成熟，因此設(shè)置專門的委派會(huì)計(jì)管理機(jī)構(gòu)在近期難以實(shí)現(xiàn)，從而使得直接委派會(huì)計(jì)的試點(diǎn)工作無法廣泛開展。

第三，收入標(biāo)準(zhǔn)的限制。直接委派會(huì)計(jì)，必然要涉及到委派會(huì)計(jì)人員收入標(biāo)準(zhǔn)的確定問題。但是由于各單位的規(guī)模不同、會(huì)計(jì)工作的強(qiáng)度不同、所享受的待遇高低不同，因而使得委派部門無法對委派會(huì)計(jì)人員的收入標(biāo)準(zhǔn)作出一個(gè)合理的界定。如果采用同一標(biāo)準(zhǔn)，勢必產(chǎn)生苦樂不均的問題。而分類確定標(biāo)準(zhǔn)，目前的依據(jù)又不充足，因此收入標(biāo)準(zhǔn)的界定問題，也是當(dāng)前影響廣泛試行直接委派會(huì)計(jì)模式的重要因素之一。

第四，業(yè)務(wù)數(shù)量的限制。根據(jù)建立公共財(cái)政和加大財(cái)政支出管理力度的要求，大額財(cái)政資金的運(yùn)作將陸續(xù)通過集中支付、政府采購等方式實(shí)行統(tǒng)一控制。在這個(gè)前提下，作為完全依靠財(cái)政預(yù)算撥款的國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，其會(huì)計(jì)的業(yè)務(wù)工作范圍和實(shí)際工作量就會(huì)逐步縮小，最終有可能形成一種簡單的報(bào)賬制。此種情況的出現(xiàn)，對直接委派會(huì)計(jì)模式試行的廣泛性所產(chǎn)生的影響也是不可低估的。

三、關(guān)于繼續(xù)試行會(huì)計(jì)委派制度的幾點(diǎn)建議

（一）加強(qiáng)對會(huì)計(jì)委派制度的宣傳工作。

要繼續(xù)推行會(huì)計(jì)委派制度試點(diǎn)工作，就必須做好廣泛、深入的宣傳工作。在宣傳工作中既要把大道理講明，同時(shí)又要特別注重以成功的經(jīng)驗(yàn)和失控的典型案例從正反兩個(gè)方面加強(qiáng)引導(dǎo)。通過廣泛、深入地宣傳，使有關(guān)部門有關(guān)單位和有關(guān)人員能夠更加充分地了解試行會(huì)計(jì)委派制度的現(xiàn)實(shí)意義和長久作用，逐步消除認(rèn)識上存在的偏差，促使其逐漸變被動(dòng)試行為主動(dòng)試行。

（二）深化會(huì)計(jì)人員管理體制改革工作。試行會(huì)計(jì)委派制度是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要有與之相適應(yīng)的控制機(jī)制和配套措施做后盾。而從我們國家現(xiàn)行的會(huì)計(jì)人員管理體制看，在委派會(huì)計(jì)人員的選拔與任用或聘任、定期輪崗、獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰、重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的報(bào)告等方面都還缺乏較為完善的控制機(jī)制，在對委派會(huì)計(jì)人員責(zé)權(quán)利的劃分、進(jìn)行業(yè)績考核等方面也都還缺乏可操作性較強(qiáng)且行之有效的具體配套措施。因而要繼續(xù)推進(jìn)會(huì)計(jì)委派制度試點(diǎn)工作，并保證此項(xiàng)工作的正常運(yùn)行，就必須圍繞會(huì)計(jì)委派制度來考慮和研究如何進(jìn)一步深化會(huì)計(jì)人員管理體制改革的工作。

（三）實(shí)事求是地開展委派制試點(diǎn)工作。

在試行會(huì)計(jì)委派制度的過程中不能簡單地把試點(diǎn)的模式固定化，而應(yīng)當(dāng)注意結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)和試點(diǎn)單位的實(shí)際情況實(shí)事求是地開展委派會(huì)計(jì)的試點(diǎn)工作。從大的環(huán)境及實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)看，我們認(rèn)為可分別從以下幾個(gè)角度來研究這方面的問題：

1、對國有性質(zhì)的企業(yè)包括企業(yè)化管理的事業(yè)單位委派會(huì)計(jì)的工作一般以采取間接委派的方式來實(shí)現(xiàn)較好。間接委派可以通過兩種具體的形式來實(shí)現(xiàn)：一種是對實(shí)行公司制管理的國有獨(dú)資和國有控股企（事）業(yè)單位，按照《國有企業(yè)監(jiān)視會(huì)暫行條例》的規(guī)定通過外派監(jiān)事會(huì)的形式進(jìn)行監(jiān)管；第二種是對于主動(dòng)要求進(jìn)行委派會(huì)計(jì)試點(diǎn)的其他組織形式的企（事）業(yè)單位，可以采取委派部門與被委派單位或其上級主管部門共同委派的形式，形成一種共擔(dān)責(zé)任、共負(fù)風(fēng)險(xiǎn)的控制機(jī)制。

2、對享有絕對自主權(quán)的城鎮(zhèn)集體性質(zhì)的企業(yè)不宜采取由國家委派會(huì)計(jì)的模式，而應(yīng)當(dāng)通過社會(huì)中介組織的社會(huì)監(jiān)督方式和稅務(wù)部門履行的監(jiān)督職能來對其實(shí)施有效監(jiān)控。

3、對國家機(jī)關(guān)、財(cái)政撥款及代行政府收費(fèi)和罰沒職能的事業(yè)單位，一般應(yīng)試行直接委派的方式。如果采取直接委派的方式，就必須結(jié)合各單位會(huì)計(jì)工作的具體情況考慮具體實(shí)現(xiàn)形式。根據(jù)下一步財(cái)政支出改革工作的總體構(gòu)思，直接委派工作可以圍繞三種具體方式來實(shí)現(xiàn)：一是在既有一定數(shù)量的經(jīng)費(fèi)撥款，又具有相應(yīng)的行政性收費(fèi)或罰沒職能的事業(yè)單位中，根據(jù)《總會(huì)計(jì)師條例》的規(guī)定，通過委任總會(huì)計(jì)師的方式實(shí)施監(jiān)管；二是對明確規(guī)定必須通過財(cái)政監(jiān)督手段強(qiáng)化監(jiān)督的國家機(jī)關(guān)，可采取直接委派主管會(huì)計(jì)的方式，其一般會(huì)計(jì)人員則由委派的主管會(huì)計(jì)進(jìn)行聘任并向財(cái)政部門備案；三是對完全依靠財(cái)政預(yù)算撥款的其他行政、事業(yè)單位，在逐步對其按類別（或系統(tǒng)）實(shí)行集中核算方式的基礎(chǔ)上對統(tǒng)管會(huì)計(jì)進(jìn)行直接委派。

此外，在人員編制和機(jī)構(gòu)編制目前尚無法全面解決的情況下，如果要試行直接委派會(huì)計(jì)的方式，還應(yīng)當(dāng)從合理利用社會(huì)閑置的人力資源這一角度出發(fā)，全面考慮和研究如何與勞務(wù)派遣組織、職介機(jī)構(gòu)攜手來解決委派會(huì)計(jì)人員來源的問題。

（四）強(qiáng)化對委派人員的后續(xù)管理工作。

在試行會(huì)計(jì)委派制度的過程當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)說選拔是前提、委派是核心、管理是關(guān)鍵。強(qiáng)化對委派會(huì)計(jì)人員的后續(xù)管理工作，首先要研究如何通過建立科學(xué)、合理的考核機(jī)制，對委派會(huì)計(jì)人員的業(yè)績進(jìn)行日常和定期相結(jié)合的考核管理，并使之與獎(jiǎng)懲機(jī)制有機(jī)地聯(lián)系在一起；其次，要研究加強(qiáng)對委派會(huì)計(jì)人員進(jìn)行繼續(xù)教育的有效方式，在此基礎(chǔ)上有針對性地制定培訓(xùn)計(jì)劃、確定培訓(xùn)內(nèi)容并組織好各類培訓(xùn)工作；再次，要研究如何充分運(yùn)用追蹤問效等手段去及時(shí)了解和掌握委派會(huì)計(jì)人員的工作進(jìn)展情況，同時(shí)還要考慮如何在可能的前提下積極幫助其協(xié)調(diào)和解決在工作中所遇到的困難及問題。

一、問題的提出

會(huì)計(jì)委派制度在西方國家公司的內(nèi)部管理中應(yīng)用普遍，是資本所有者保護(hù)自身利益的一種有效方式。在我國的政府機(jī)關(guān)和國有企業(yè)引入這一制度是1998年的事。它是指政府機(jī)關(guān)或企業(yè)的上級主管部門對其下屬的分支機(jī)構(gòu)或公司委派會(huì)計(jì)人員，并授權(quán)委派會(huì)計(jì)人員監(jiān)督所派單位會(huì)計(jì)行為和其它經(jīng)營活動(dòng)的一種制度。

這種為了從源頭上防范和治理腐敗，由中央紀(jì)委發(fā)出通知明確要求政府部門、國有企事業(yè)單位試行的會(huì)計(jì)委派制度，自試行以來，全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，257個(gè)地 (市)、1029個(gè)縣(市、區(qū))開展了試點(diǎn)工作；試點(diǎn)范圍包括黨政機(jī)關(guān)、財(cái)政撥款的事業(yè)單位、國有或國有控股的企業(yè)，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)等，直接或間接委派會(huì)計(jì)人員近11萬人，被委派單位涉及44000多個(gè)行政事業(yè)單位、79000多個(gè)企業(yè)；委派形式包括向國有企業(yè)委派會(huì)計(jì)總監(jiān)或總會(huì)計(jì)師、向行政事業(yè)單位委派會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人以及對行政事業(yè)單位實(shí)行集中核算。從試點(diǎn)情況來看，實(shí)行會(huì)計(jì)委派制度，有利于發(fā)揮會(huì)計(jì)監(jiān)督作用，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)；有利于加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理，防止國有資產(chǎn)流失；有利于提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，提高單位經(jīng)營管理水平；有利于加強(qiáng)財(cái)政資金的管理，提高財(cái)政資金的使用效益。正是由于這一制度在加強(qiáng)和完善政府機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位內(nèi)部管理及反腐倡廉中的積極作用，財(cái)政部進(jìn)一步加大了推廣試點(diǎn)的力度(《中國財(cái)經(jīng)報(bào)》，2002)。

這一在其它領(lǐng)域起到良好作用并得到推廣應(yīng)用的做法，能否引入金融領(lǐng)域呢?對此，中國人民銀行梧州市中心支行做了一次大膽的嘗試，在轄內(nèi)農(nóng)村信用社實(shí)行基層社會(huì)計(jì)由聯(lián)社委派，聯(lián)社會(huì)計(jì)由行業(yè)管理辦委派的會(huì)計(jì)委派制度。一年多的實(shí)踐表明，會(huì)計(jì)委派制度對提高農(nóng)村信用社的會(huì)計(jì)核算質(zhì)量，保障財(cái)務(wù)、信貸信息的真實(shí)性，控制不合理的財(cái)務(wù)開支和違規(guī)信貸，防范財(cái)務(wù)和信貸風(fēng)險(xiǎn)起到非常好的作用。自實(shí)施以來，共堵住不合理的財(cái)務(wù)開支586筆，金額73萬元；防范不合理的貸款643筆，金額751萬元。正是由于會(huì)計(jì)委派制度所起到的獨(dú)特作用及其它改革措施的全面啟動(dòng)，轄內(nèi)2001年的農(nóng)村信用社形勢發(fā)生了根本性變化。至 2001年底，全轄116個(gè)法人社中，77個(gè)出現(xiàn)盈利，比上年增加22個(gè)；9個(gè)聯(lián)社中，4個(gè)出現(xiàn)盈利，比上年增加3個(gè)，其中，3個(gè)聯(lián)社實(shí)現(xiàn)社社盈利；不良貸款比上年減少9323萬元，下降10.7個(gè)百分點(diǎn)；財(cái)務(wù)減虧2230萬元，減幅達(dá)61％。農(nóng)村信用社的精神面貌發(fā)生了深刻的變化，領(lǐng)導(dǎo)班子和員工的思想觀念有了根本的轉(zhuǎn)變，競爭意識、創(chuàng)新意識和經(jīng)營活力明顯增強(qiáng)。這種狀況如能持續(xù)3—5年，梧州轄區(qū)的農(nóng)村信用社有望從困境中走出來，全面煥發(fā)出新的生機(jī)和活力。

梧州的這一做法有無理論上的依據(jù)和現(xiàn)實(shí)中的應(yīng)用性呢?會(huì)計(jì)委派制度在金融領(lǐng)域有無推廣應(yīng)用的價(jià)值呢?本文想運(yùn)用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中的委托代理理論和金融機(jī)構(gòu)的公共產(chǎn)品性質(zhì)，說明對包括農(nóng)村信用社在內(nèi)的所有金融機(jī)構(gòu)實(shí)施會(huì)計(jì)委派制度的必要性和可行性，進(jìn)而探討會(huì)計(jì)委派制度有效發(fā)揮作用的要素原理。

二、梧州轄區(qū)會(huì)計(jì)委派制度的實(shí)施背景及做法

人民銀行梧州轄區(qū)管轄廣西最東部兩個(gè)行政區(qū)——梧州市和賀州地區(qū)及其所轄的8個(gè)縣、市的金融，由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、歷史包袱重、信用環(huán)境差，金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營狀況普遍不理想，尤其是農(nóng)村信用社。

截止2000年底，梧州轄內(nèi)共有獨(dú)立核算的農(nóng)村信社法人機(jī)構(gòu)125個(gè)。其中，縣級聯(lián)社9個(gè)，基層社116個(gè)。由于種種原因，梧州轄內(nèi)的農(nóng)村信用社普遍存在著會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作質(zhì)量差、會(huì)計(jì)信息反映不夠真實(shí)、財(cái)務(wù)監(jiān)督不力、費(fèi)用支出居高不下、信貸監(jiān)督不到位、違規(guī)貸款時(shí)有發(fā)生、不良資產(chǎn)占比大等問題，已嚴(yán)重影響到農(nóng)村信用社的生存與發(fā)展。如某縣的農(nóng)村信用社，1996—2000年不良資產(chǎn)從21.3％上升到93.1％，其中，由于越權(quán)發(fā)放、三查不落實(shí)、抵押無效、擔(dān)保失效、決策失誤或其它內(nèi)部原因而形成的不良貸款共5846筆，金額11151萬元，占同期不良資產(chǎn)余額的40％；財(cái)務(wù)從1996年盈利5.2萬元到 2000年虧損1917萬元，主要形成原因是不良資產(chǎn)占比上升所導(dǎo)致的收入萎縮，財(cái)務(wù)管理不力所引起的費(fèi)用支出增加，以及擅自購建固定資產(chǎn)所發(fā)生的非生息資產(chǎn)增大。由于不良資產(chǎn)占比高、財(cái)務(wù)虧損數(shù)額大，該縣農(nóng)村信用社基本依賴人民銀行再貸款維持。另一縣同期不良資產(chǎn)占比從54％上升到77％，最高時(shí)達(dá) 89％(1999年)，財(cái)務(wù)虧損從1996年的732萬增加到1999年的1487萬元。不良貸款和財(cái)務(wù)虧損的形成原因也主要是內(nèi)部約束機(jī)制失靈，會(huì)計(jì)信貸的監(jiān)督管理不到位。據(jù)該縣支行對所在地農(nóng)村信用社進(jìn)行常規(guī)檢查掌握的情況，農(nóng)村信用社經(jīng)營管理方面存在的問題一是會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作很差，不按規(guī)定登記帳簿、帳務(wù)核對沒有做到“六相符”、不執(zhí)行復(fù)核制度、做假帳、會(huì)計(jì)檔案保管不善；二是財(cái)務(wù)管理混亂：巧立名目、濫發(fā)錢物、以貸收息、虛增利潤，參與承包分成、超審批權(quán)限購置固定資產(chǎn)、挪用公款；三是信貸違規(guī)：一戶多貸、以貸收息，超權(quán)限和違反貸款發(fā)放程序發(fā)放貸款、冒名借款相當(dāng)嚴(yán)重。這些情況的出現(xiàn)一定程度上是由于信用社的會(huì)計(jì)人員為了本單位的利益或迫于社主任的壓力沒有履行監(jiān)督職責(zé)所造成。又據(jù)對某農(nóng)村信用聯(lián)社資產(chǎn)質(zhì)量狀況的深入分析，該社3億多的信貸資產(chǎn)，可基本確定有52％完全不能收回本息，究其原因，很重要的一個(gè)方面是會(huì)計(jì)監(jiān)督信貸管理方面的作用得不到有效發(fā)揮，以致貸款“三查”制度流于形式，會(huì)計(jì)監(jiān)督職能作為信貸資產(chǎn)管理內(nèi)控制度的一個(gè)重要方面得不到真正意義上的重要和執(zhí)行，亦即監(jiān)督管理失控，結(jié)果是調(diào)查失實(shí)、評估失真、決策失誤，最終導(dǎo)致資產(chǎn)損失。

針對這種情況，中國人民銀行梧州中心支行利用2001年貨幣政策向農(nóng)村信用社傾斜的有利形勢，運(yùn)用“飯碗理論”和“老太太賣雞蛋原理”，在轄內(nèi)農(nóng)村信用社推行了一場以勞動(dòng)用工制度、工資分配制度、信貸考核和責(zé)任追究制度、會(huì)計(jì)委派制度為主要內(nèi)容的改革 (徐諾金，2002a)。在所有這些改革中，會(huì)計(jì)委派制度是一項(xiàng)非常重要的最具有基礎(chǔ)性和探索性的改革。因?yàn)闊o論是工資分配制度，還是信貸管理制度的改革，都要以真實(shí)、全面、準(zhǔn)確的會(huì)計(jì)和信貸信息為基礎(chǔ)，都必須有嚴(yán)格的會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督。沒有會(huì)計(jì)委派制度的改革配套，其它改革很容易走樣而難達(dá)到預(yù)期效果。

正是基于這種考慮，我們把會(huì)計(jì)委派制度改革擺在了相當(dāng)重要的位置。從制定方案、試點(diǎn)到全轄推廣，前后花了大半年的時(shí)間。為了選派合格的委派會(huì)計(jì)和使委派會(huì)計(jì)切實(shí)履行好自己的職責(zé)，專門制定了《梧州轄區(qū)農(nóng)村信用社委派會(huì)計(jì)制度實(shí)施辦法》和《梧州轄區(qū)農(nóng)村信用社委派會(huì)計(jì)、考核管理辦法》，對委派會(huì)計(jì)職責(zé)、任職條件考核管理提出了具體的要求。如要求選派作用正派、業(yè)務(wù)精通的會(huì)計(jì)人員、對委派會(huì)計(jì)要實(shí)行異地委派和上收一級管理等。 2001年實(shí)際派出會(huì)計(jì)人員125名，其中行業(yè)管理辦派往聯(lián)社9名；聯(lián)社派往基層社116名。在聯(lián)社派出的9名中，100％進(jìn)行了異地交流；聯(lián)社派往基層社的80％進(jìn)行了交流。實(shí)踐表明，會(huì)計(jì)委派制度可以在三個(gè)方面發(fā)揮明顯的作用：一是會(huì)計(jì)監(jiān)督職能得到體現(xiàn)。實(shí)施會(huì)計(jì)委派制后，會(huì)計(jì)人員由聯(lián)社統(tǒng)一委派，會(huì)計(jì)核算工作直接對聯(lián)社負(fù)責(zé)，真正享有了相對獨(dú)立的會(huì)計(jì)監(jiān)督權(quán)，能夠依法依規(guī)對所在單位的會(huì)計(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督，規(guī)范了費(fèi)用開支，從嚴(yán)治社、增收節(jié)支得以落實(shí)。二是會(huì)計(jì)人員素質(zhì)和會(huì)計(jì)工作質(zhì)量明顯提高。三是信貸監(jiān)督得到加強(qiáng)，促進(jìn)業(yè)務(wù)健康發(fā)展。實(shí)施會(huì)計(jì)委派制后，會(huì)計(jì)人員從放款憑證要素到貸款審批程序等都認(rèn)真地進(jìn)行了審核，發(fā)現(xiàn)不符合信貸規(guī)范化管理要求的，能及時(shí)予以糾正或制止，有效地遏制了違規(guī)貸款的發(fā)生。四是改變了事后監(jiān)督的局限，實(shí)現(xiàn)了以“后衛(wèi)防守”到 “前衛(wèi)監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變。事前就堵住不合理的財(cái)務(wù)開支。如2001年事前堵住了不合理財(cái)務(wù)開支586筆，金額73萬元；不合規(guī)的貸款643筆，金額751萬元 (徐諾金，2002b)?？梢哉f，會(huì)計(jì)委派制度使對農(nóng)村信用社的行業(yè)管理和金融監(jiān)管工作由被動(dòng)變主動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了“前衛(wèi)”性管理。2001年轄內(nèi)農(nóng)村信用社的經(jīng)營管理之所以出現(xiàn)了前所未有的好形勢，會(huì)計(jì)委派制度功不可沒。

三、會(huì)計(jì)委派制度應(yīng)該引入金融領(lǐng)域

事實(shí)上，根據(jù)筆者在廣東、廣西、海南工作所掌握的情況及對我國金融領(lǐng)域存在問題的把握，梧州轄區(qū)農(nóng)村信用社存在的問題，在其它地方的農(nóng)村信用社同樣存在；在我國農(nóng)村信用社存在的問題在其它金融機(jī)構(gòu)和金融領(lǐng)域也同樣存在。問題的性質(zhì)基本相同，差別只在程度。盡管我們可以從產(chǎn)權(quán)制度、治理結(jié)構(gòu)、信用環(huán)境等許多方面去找解釋金融機(jī)構(gòu)存在這些問題的原因，并由此得出改革產(chǎn)權(quán)制度、改善治理結(jié)構(gòu)、完善信用環(huán)境的必要，但我們還是認(rèn)為，在金融領(lǐng)域?qū)嵭袝?huì)計(jì)委派制度是所有這些改革不能離開的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作。金融業(yè)作為一種不同于一般產(chǎn)業(yè)的特殊性和它作為企業(yè)所具有的一般工商企業(yè)的屬性，都決定了會(huì)計(jì)委派制度這一在其它行業(yè)和梧州農(nóng)村信用社行之有效的制度，也同樣可以在金融領(lǐng)域里發(fā)揮它的作用。

1、金融在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中的特殊地位和作用，決定了有必要實(shí)施會(huì)計(jì)委派制度，以保障金融信息的真實(shí)和全面。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心。江澤民同志在2002年全國金融工作會(huì)議上，明確指出：金融在市場配置資源中起核心作用，是調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)的重要杠桿，金融安全是國家經(jīng)濟(jì)安全的核心。最近一期的美國《商業(yè)周刊》(2002)在揭示華爾街腐敗的文章中也指出：現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)都依靠金融系統(tǒng)籌集和分配資本，而金融系統(tǒng)的基礎(chǔ)是信息的誠實(shí)性。一旦投資者對金融系統(tǒng)的信息失去信任，就會(huì)使熊市加劇和延長，……還容易起到抑制經(jīng)濟(jì)的作用。

但是，現(xiàn)實(shí)中金融機(jī)構(gòu)信息資料的真實(shí)性問題一直是各國政府極為重視和關(guān)注的問題，也是一個(gè)沒有得到很好解決、一直困擾著各國金融監(jiān)管當(dāng)局，并不時(shí)引發(fā)金融風(fēng)波的大問題。從美國肋年代的銀行業(yè)危機(jī)，到安然公司的破產(chǎn)和華爾街屢屢出現(xiàn)的造假丑聞；從我國資本市場上市公司的虛假利潤，到一些被關(guān)閉金融機(jī)構(gòu)賬面數(shù)字與實(shí)際清算價(jià)值的巨大虧空，都說明金融機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)資料的真實(shí)性很成問題，金融機(jī)構(gòu)的造假之風(fēng)已成為金融領(lǐng)域的一大禍害。遏制和消除這種禍害要從多方面入手，但會(huì)計(jì)委派制度是其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

2、現(xiàn)代金融機(jī)構(gòu)的管理模式決定有必要實(shí)施會(huì)計(jì)委派制度?，F(xiàn)代金融機(jī)構(gòu)基本上都是所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的委托代理型的公司治理結(jié)構(gòu)。根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究成果，由于經(jīng)營者與所有者各自具有自己的利益和信息在兩者之間的不對稱分布，難免出現(xiàn)經(jīng)營者侵害所有者利益的情況。這主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，經(jīng)營者利用自己對經(jīng)營過程實(shí)施直接控制的優(yōu)勢，對所有者實(shí)施信息封鎖，不向所有者提供信息、或不提供全面信息、或不提供真實(shí)信息，以便進(jìn)一步加強(qiáng)自己的信息優(yōu)勢，方便對企業(yè)的長期控制；第二，經(jīng)營者為了使自己的收益最大化，按照自己需要進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，甚至不惜制造虛假會(huì)計(jì)結(jié)果；第三，直接損害所有人的利益，擴(kuò)大自己的在職消費(fèi)和利益。如高檔消費(fèi)、關(guān)系人貸款等。針對這些情況，所有者可以通過委派會(huì)計(jì)的方式去改善自己的信息狀況，加強(qiáng)對經(jīng)營者的約束和監(jiān)督。如西方公司制度中的母公司對子公司、金融機(jī)構(gòu)的總行對分支行的控制大都采取這種方式。

3、在所有者越分散或所有者嚴(yán)重缺位的情況下，所有者的實(shí)際控制能力越弱，經(jīng)營者的行為動(dòng)機(jī)得逞的可能性越大。極端情況下，經(jīng)營者可能變成“事實(shí)所有者”，實(shí)現(xiàn)對金融機(jī)構(gòu)的完全控制。這時(shí)更需要運(yùn)用委派會(huì)計(jì)制度去加強(qiáng)對經(jīng)營者的約束和監(jiān)督。當(dāng)前我國的金融領(lǐng)域就存在這種情況，特別是農(nóng)村信用社更加突出。這主要是由于我國的金融改革尚未完全到位，金融產(chǎn)權(quán)制度的缺陷、金融管理體制的行政化弊病、金融監(jiān)管的嚴(yán)重滯后給經(jīng)營管理者留下了過大的作為空間。以農(nóng)村信用社為例。農(nóng)村信用社名為合作制的集體所有制性質(zhì)，但事實(shí)上，合作制成了“空話”(謝平， 2001)，集體所有制也是徒有其名。農(nóng)村信用社是社員的嗎?社員無權(quán)無益。既選擇不了管理體制，也決定不了大政方針；既分不到“紅”，也得不到信貸方便和利率優(yōu)惠。相反，“大鍋飯”、“官本位”的經(jīng)營管理體制早讓農(nóng)民把農(nóng)村信用社看成政府的“銀行”，而地方政府甚至把它當(dāng)成中央的“銀行”。農(nóng)村信用社真是政府的嗎?政府又反復(fù)強(qiáng)調(diào)按合作制原則規(guī)范，主張農(nóng)村信用社的“民主管理”。而有的地方政府則只行干預(yù)得惠之實(shí)，而無維護(hù)農(nóng)信社利益之舉。有的甚至把農(nóng)村信用社貸款看成財(cái)政資金，只怕要不到，不怕還不了。有的地方政府部門多年前的借款，至今分文不還。農(nóng)村信用社是人民銀行的嗎?人民銀行又只是代行行業(yè)管理職能。金融監(jiān)管、行業(yè)管理雙重職能一身挑，有時(shí)還得把支農(nóng)政策加進(jìn)去，“婆婆、媳婦、阿公”三不像。如此一來，農(nóng)村信用社好像是少數(shù)經(jīng)營管理者的?事實(shí)上，他們確實(shí)是農(nóng)村信用社剩余利益的最大受益者，實(shí)實(shí)在在地控制著農(nóng)村信用社。但他們又沒有像所有者那樣去精心關(guān)愛農(nóng)村信用社，也不承擔(dān)農(nóng)村信用社的經(jīng)營失敗風(fēng)險(xiǎn)，而是短期行為明顯，不時(shí)采取一些“侵害”農(nóng)村信用社利益的舉動(dòng)。如擴(kuò)大在職消費(fèi)、違規(guī)放貸、自辦“三產(chǎn)”，有的甚至挪用支農(nóng)信貸資金投入關(guān)聯(lián)企業(yè)或項(xiàng)目。農(nóng)村信用社實(shí)際上已經(jīng)演變成“誰控制、誰所有”的“事實(shí)所有制”(徐諾金，2002c)。大多數(shù)地區(qū)，農(nóng)村信用社采取的是縣一級法人的管理模式，信貸管理、財(cái)務(wù)管理等由縣(市)聯(lián)社監(jiān)督執(zhí)行，費(fèi)用的審批權(quán)已基本上收到聯(lián)社，費(fèi)用控制也主要靠聯(lián)社把關(guān)，大額貸款的發(fā)放均要經(jīng)縣(市)聯(lián)社審批，基層社的獨(dú)立法人地位已基本上是徒有其名。農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)主體不明晰等制度缺陷給農(nóng)村信用社的經(jīng)營管理帶來了很多困難和風(fēng)險(xiǎn)。不良資產(chǎn)居高不下，財(cái)務(wù)虧損不斷增加，違反信貸管理規(guī)定亂放貸款，挪用信貸資金購置固定資產(chǎn)等問題，都是與對經(jīng)營管理者不良行為(個(gè)人或小團(tuán)體利益)的約束力不夠和對重要崗位、部門的監(jiān)控不到位有關(guān)。

顯然，我國金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)制度，尤其是農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)制度，是一種產(chǎn)權(quán)主體約束不到位的制度。在這種制度下，金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)較之產(chǎn)權(quán)主體明確到位的體制要嚴(yán)重得多(徐諾金，200la)。會(huì)計(jì)委派制度的實(shí)施，對于完善金融機(jī)構(gòu)，尤其是農(nóng)村信用社的內(nèi)控體系，彌補(bǔ)產(chǎn)權(quán)主體約束不到位的不足意義十分重大。

4、金融機(jī)構(gòu)的公共性，要求運(yùn)用會(huì)計(jì)委派制度提高金融機(jī)構(gòu)的透明度和確保信息的真實(shí)準(zhǔn)確。金融業(yè)是一種特殊的公共性產(chǎn)業(yè)，其公共性主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是金融機(jī)構(gòu)是現(xiàn)代商品經(jīng)濟(jì)賴以生存與發(fā)展的貨幣與信用的創(chuàng)造者、提供者、組織者，是貨幣和信用為我們的生活提供了便利，也正是由于貨幣與信用使金融機(jī)構(gòu)具有特別的公共性；二是金融機(jī)構(gòu)是現(xiàn)代社會(huì)中最大的債務(wù)人，是負(fù)債率最高的企業(yè)，經(jīng)營的效益性和安全性涉及千家萬戶的利益；三是金融機(jī)構(gòu)是現(xiàn)代社會(huì)中的最大債主，是典型的信用產(chǎn)業(yè)，它依靠別人的誠信實(shí)現(xiàn)自身的安全，也依靠自身的誠信去鞏固和發(fā)展自己的債主地位。

金融業(yè)的這種公共性顯然大大強(qiáng)于上市公司。一個(gè)上市公司的相關(guān)利益者主要是股東，使金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)利益人則除了股東外，還包括存款人。這決定了金融機(jī)構(gòu)必須比上市公司更加對社會(huì)透明，更加需要保障各相關(guān)利益主體充分地了解金融機(jī)構(gòu)的信息。正是基于這一需要，一些國家對金融機(jī)構(gòu)比對等上市公司規(guī)定了更為嚴(yán)格的信息披露要求。

我國也于最近公布了《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》 (金融時(shí)報(bào)，2002)，就商業(yè)銀行信息披露的內(nèi)容、時(shí)間和真實(shí)性提出了規(guī)范和要求。但是，信息披露制度的有效性取決于信息的真實(shí)性，沒有有效的制度去保障信息的真實(shí)，就會(huì)使信息披露制度大打折扣。我國上市公司信息披露制度實(shí)施以來的許多信息披露失真案例說明了這一點(diǎn)(《廣州日報(bào)》， 2002)。據(jù)有關(guān)調(diào)查，33％的被調(diào)查者不信任上市公司會(huì)計(jì)信息，41％的被調(diào)查者對上市公司會(huì)計(jì)信息持“有疑慮但不確定的態(tài)度”。很多研究結(jié)果表明，凈資產(chǎn)收益率成為上市公司申請配股的重要依據(jù)以來，上市公司便在該數(shù)據(jù)上存在著明顯的操縱行為(吳聯(lián)生， 2001)。作為信息披露制度有效性保障的最根本的辦法就是實(shí)施會(huì)計(jì)委派制度。上市公司如此，金融機(jī)構(gòu)更是如此。

四、會(huì)計(jì)委派制度是防范金融風(fēng)險(xiǎn)的一種有效的制度安排

我們一般所講的會(huì)計(jì)委派制度是指所有者或政府機(jī)關(guān)或企業(yè)的上級部門為了實(shí)現(xiàn)對分支機(jī)構(gòu)或下級部門的有效管理而采取的內(nèi)控措施。但我們則主張把會(huì)計(jì)委派制度引伸為金融監(jiān)管當(dāng)局為了控制金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)存款人利益而采取的一項(xiàng)監(jiān)管措施。

金融風(fēng)險(xiǎn)問題是當(dāng)前各國金融監(jiān)管當(dāng)局共同面臨的一個(gè)難題。盡管金融風(fēng)險(xiǎn)的形成原因復(fù)雜，宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化、市場因素的沖擊、政治形勢的動(dòng)蕩都有可能造成金融風(fēng)險(xiǎn)，但普遍實(shí)施的存款保險(xiǎn)制度(包括陷型的和顯型的)和金融機(jī)構(gòu)代理人的代理風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)代金融領(lǐng)域里風(fēng)險(xiǎn)突出的重要原因。

代理是一種受他人委托，代表或代替他人行動(dòng)的行為。當(dāng)一個(gè)個(gè)體或組織(委托人)授權(quán)他人或組織(代理人)代表他或他們行使某項(xiàng)工作或職權(quán)的時(shí)候，這種委托人與代理人之間的關(guān)系就構(gòu)成代理關(guān)系。在現(xiàn)代社會(huì)中，委托代理關(guān)系無處不在，無處不有。大至國家治理，小至日常生活中人與人之間的關(guān)系，都存在著委托代理之類的事情。由于委托人與代理人各自利益的不同及信息在兩者之間的不對稱分布，委托代理關(guān)系會(huì)產(chǎn)生成本，這種成本被稱之為代理成本。根據(jù)詹森和麥克林 (1997)的研究，代理成本包括監(jiān)督成本、契約成本和誤差成本。監(jiān)督成本是委托方規(guī)定代理方的行為而產(chǎn)生的。契約成本是指代理方向委托方保證他不會(huì)采取不適當(dāng)?shù)男袨楫a(chǎn)生的。誤差成本是指由代理方與委托方面對相同信息所采取的行動(dòng)差異而發(fā)生的成本。由于委托方與代理方都追求效用最大化，就存在代理人不會(huì)總是根據(jù)委托人的利益采取行動(dòng)。又由于委托方與代理方的信息不對稱；一方面，在委托代理關(guān)系產(chǎn)生時(shí)，委托方對自己授托的事情較之代理方具有更多的信息，而代理方對自己的代理能力有更多的信息；另一方面，在委托代理關(guān)系成立之后，代理方對自己的代理行為具有明顯的信息優(yōu)勢，委托方很難精確地監(jiān)視和評估代理方的行為。這兩個(gè)方面被稱為隱蔽信息和隱藏行為問題。代理經(jīng)濟(jì)學(xué)告訴我們，要提高委托代理效率，除了調(diào)整和改善產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，完善激勵(lì)機(jī)制外，關(guān)鍵是改善信息分布，提高信息透明度，降低代理風(fēng)險(xiǎn)。

現(xiàn)代金融機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)就是一種典型的委托代理關(guān)系。金融機(jī)構(gòu)的管理者受股東和存款人的委托經(jīng)營金融資本，管理者本應(yīng)最大限度地最大化利潤和最小化風(fēng)險(xiǎn)，可是我們從現(xiàn)實(shí)中卻經(jīng)常發(fā)現(xiàn)經(jīng)營者的行為與此相悖。這種代理人違背委托人利益而產(chǎn)生的成本，表現(xiàn)在金融機(jī)構(gòu)就是金融風(fēng)險(xiǎn)。許多金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)虧損增大、信貸資產(chǎn)質(zhì)量不佳，相當(dāng)部分是由金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營行為引起的。金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營者或是通過擴(kuò)大在職消費(fèi)、或是借助違規(guī)信貸去擴(kuò)大自身的利益，而由此產(chǎn)生的則是金融機(jī)構(gòu)的利益受損。在金融機(jī)構(gòu)所有者約束機(jī)構(gòu)健全、股東和董事會(huì)正常發(fā)揮作用的情況下，經(jīng)營管理者的這種行為會(huì)受到一定程度的制約，經(jīng)營者的代理風(fēng)險(xiǎn)會(huì)因此而降低。因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)經(jīng)營者造成的風(fēng)險(xiǎn)和擴(kuò)大的利益直接與所有者的剩余權(quán)益大小密切相關(guān)，甚至可以說是一種嚴(yán)格的反比關(guān)系。因此金融機(jī)構(gòu)的所有者有動(dòng)力去關(guān)心金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營好壞，從而監(jiān)督和制約代理人的行為。但是，如果金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)不是由所有者承擔(dān)，而是可以透過存款保險(xiǎn)機(jī)制向外轉(zhuǎn)化(如由政府出錢化解金融風(fēng)險(xiǎn))，則所有者監(jiān)督經(jīng)營者的動(dòng)機(jī)就會(huì)弱化，甚至出現(xiàn)所有者與經(jīng)營者一起對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行掠奪性經(jīng)營的情況。如美國上個(gè)世紀(jì)80年代的儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)危機(jī)和我國許多城市信用社、信托的風(fēng)險(xiǎn)就是這樣形成的(徐諾金，2001b)。這是一種比經(jīng)營代理風(fēng)險(xiǎn)危害更大的風(fēng)險(xiǎn)。

要從根本上解決這種風(fēng)險(xiǎn)，必須改革存款保險(xiǎn)制度，從目前的政策性保險(xiǎn)轉(zhuǎn)向完全的市場化保險(xiǎn)，真正按“金融風(fēng)險(xiǎn)成本由誰產(chǎn)生由誰承擔(dān)”的市場原則處置金融風(fēng)險(xiǎn)(徐諾金，2001c)。但在這一原則沒有真正實(shí)現(xiàn)之前，應(yīng)該實(shí)行由金融監(jiān)管當(dāng)局向金融機(jī)構(gòu)派出委派會(huì)計(jì)的制度。

由金融監(jiān)管當(dāng)局向金融機(jī)構(gòu)委派會(huì)計(jì)完全符合金融監(jiān)管的目標(biāo)要求。因?yàn)榻鹑诒O(jiān)管的目的就是要通過提高金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營的透明度、信息的真實(shí)性去強(qiáng)化公眾對金融機(jī)構(gòu)的選擇，加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理人員的約束，從而實(shí)現(xiàn)維護(hù)金融安全，保護(hù)存款人利益的目標(biāo)。會(huì)計(jì)委派制度恰恰在規(guī)范會(huì)計(jì)核算，保障財(cái)務(wù)信貸信息的真實(shí)性，防范和控制違規(guī)行為方面具有十分獨(dú)特的作用。金融機(jī)構(gòu)的代理人即人們所稱的高級管理人在成為負(fù)責(zé)人前要先接受任職資格審查。金融機(jī)構(gòu)要定期向社會(huì)公布經(jīng)營管理信息和財(cái)務(wù)狀況。要定期接受社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的審查。所有這些措施都是為了防范金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理者的隱藏信息和隱藏行為，降低代理風(fēng)險(xiǎn)，但這些措施的作用都沒有委派會(huì)計(jì)制度直接和有效。

五、會(huì)計(jì)委派制度的作用原理及實(shí)施要件

委派會(huì)計(jì)制度是透過派出單位對受派人的完全控制而實(shí)現(xiàn)對受派單位的約束和監(jiān)督的。因此，一個(gè)有效的會(huì)計(jì)委派制度必須很好地解決三個(gè)問題：一是委派會(huì)計(jì)的素質(zhì)要專業(yè)化；二是委派會(huì)計(jì)的職責(zé)要明確化；三是委派會(huì)計(jì)的利益要獨(dú)立化(即不能與所派單位有利益上的聯(lián)系)。

從任職條件來看，一個(gè)合格的委派會(huì)計(jì)應(yīng)該具有正直的人品和良好的職業(yè)道德?！段嘀葺爡^(qū)農(nóng)村信用社合社聯(lián)社會(huì)計(jì)總監(jiān)委派試行辦法》對委派會(huì)計(jì)提出了兩款共九條具體的規(guī)定。明確委派會(huì)計(jì)必須遵紀(jì)守法、廉潔奉公、辦事公正，敢于堅(jiān)持原則；熱愛財(cái)會(huì)工作，熟悉財(cái)經(jīng)法律、法規(guī)和農(nóng)村信用社的各項(xiàng)規(guī)章制度，具有良好的職業(yè)道德；從事金融工作、擔(dān)任中層正職兩年以上，具有助理會(huì)計(jì)師或經(jīng)濟(jì)師職稱。

委派會(huì)計(jì)的職責(zé)是按委派主體要求，對受派單位執(zhí)行會(huì)計(jì)法、財(cái)經(jīng)紀(jì)律和信貸制度實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)督；及時(shí)準(zhǔn)確全面地向委派單位報(bào)告財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營成果、信息質(zhì)量；對受派單位會(huì)計(jì)工作的合法合規(guī)性、會(huì)計(jì)信息的真實(shí)完整性負(fù)監(jiān)督、管理責(zé)任；幫助受派單位完善內(nèi)控機(jī)制，實(shí)現(xiàn)依法穩(wěn)健經(jīng)營；對受派單位的各項(xiàng)財(cái)務(wù)、信貸收支實(shí)施實(shí)時(shí)和事后監(jiān)督。為了有效履行這些職責(zé)，委派會(huì)計(jì)應(yīng)該有權(quán)參與受派單位的經(jīng)營管理的決策會(huì)議和財(cái)務(wù)、信貸審批事項(xiàng)，具有建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)；參與制定和完善各項(xiàng)考核和激勵(lì)機(jī)制，下達(dá)考核指標(biāo)，檢查執(zhí)行情況；有權(quán)制止經(jīng)營業(yè)務(wù)中的違法亂紀(jì)行為，在制止無效時(shí)有權(quán)直接向上級書面報(bào)告；對轄內(nèi)會(huì)計(jì)進(jìn)行系統(tǒng)的培訓(xùn)和指導(dǎo)，對基層會(huì)計(jì)具有否決權(quán)。

為了使委派會(huì)計(jì)盡心盡責(zé)地為委派單位工作，必須使委派會(huì)計(jì)利益與受派單位脫鉤。由委派單位按照責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一和權(quán)力相互制約的原理，對委派會(huì)計(jì)的人事關(guān)系、工資關(guān)系、福利待遇、職稱評定實(shí)行直接管理，工作考核、年度考核、評先評優(yōu)由委派單位負(fù)責(zé)。委派會(huì)計(jì)享受受派單位副職待遇，并按量化指標(biāo)進(jìn)行考核，按考核結(jié)果計(jì)發(fā)工資。

1、國有大中型企業(yè)財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制

這種委派方式是指國家以所有者身份憑借其對國有企業(yè)的絕對控股或控制地位，向國有企業(yè)國有控股企業(yè)和國有占主導(dǎo)地位的企業(yè)直接派出財(cái)務(wù)總監(jiān)的一種管理制度，是我國國有企業(yè)改革實(shí)踐中起來的用以強(qiáng)化出資人財(cái)務(wù)監(jiān)督的公司治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新措施。委派對象為國有和國有控股企業(yè)的財(cái)務(wù)總監(jiān)，委派部門為財(cái)政或財(cái)政與國資局（國資公司）聯(lián)合委派，財(cái)務(wù)總監(jiān)以國有股東代表人身份進(jìn)入監(jiān)事會(huì)、向出資人負(fù)責(zé)，獨(dú)立行使財(cái)務(wù)管理監(jiān)督權(quán)，并列席公司董事會(huì)。財(cái)務(wù)總監(jiān)的工資、津貼及獎(jiǎng)金納入財(cái)政預(yù)算，設(shè)立工資基金專戶，由財(cái)政部門統(tǒng)一管理和發(fā)放。

2、國有企業(yè)主管會(huì)計(jì)委派制

委派對象主要是財(cái)會(huì)負(fù)責(zé)人，主管會(huì)計(jì)，有的還包括出納，委派部門是財(cái)政和主管部門，一般由政府發(fā)文，財(cái)政委派，管理體制是按照“統(tǒng)一管理、統(tǒng)一委派、分職任免”的辦法，對會(huì)計(jì)人員的人事檔案，職務(wù)任免晉升，工作調(diào)動(dòng)統(tǒng)籌實(shí)行統(tǒng)一管理?，F(xiàn)在一般中小城市都采用這種方式向中、小型國有企業(yè)委派。

行政事業(yè)單位委派制是政府部門委派會(huì)計(jì)人員代表政府監(jiān)督行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)狀況的制度，會(huì)計(jì)信息失真是我國財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作的致命傷，會(huì)計(jì)委派制通過對會(huì)計(jì)人員進(jìn)行直接管理、統(tǒng)管統(tǒng)派，由政府部門對下屬單位會(huì)計(jì)人員實(shí)行統(tǒng)一委派、任免和管理，會(huì)計(jì)人員的組織關(guān)系、人事關(guān)系、工資福利待遇等均由政府部門負(fù)責(zé)，使會(huì)計(jì)人員在工作中能更好地履行會(huì)計(jì)核算和會(huì)計(jì)監(jiān)督職能，真實(shí)地反映經(jīng)費(fèi)核算，代表國家利益，對下屬單位的活動(dòng)進(jìn)行直接地反映和監(jiān)督，有效地杜絕政府腐敗、浪費(fèi)等違規(guī)違法行為的發(fā)生。新昌縣自2003年6月，對園（新）區(qū)、土地儲(chǔ)備中心等六家單位財(cái)務(wù)管理實(shí)施了會(huì)計(jì)委派，通過近二年實(shí)施，在規(guī)范財(cái)務(wù)行為，扭轉(zhuǎn)會(huì)計(jì)信息失真和會(huì)計(jì)監(jiān)督不力等已初見成效。但是，正如其他新生事物一樣，會(huì)計(jì)委派制雖然自試行以來取得了顯著的成績，然而在實(shí)際工作中還存在許多問題需要解決。如依據(jù)不足、委派會(huì)計(jì)人員的地位和待遇不盡合理、委派會(huì)計(jì)人員的素質(zhì)有待提高、委派會(huì)計(jì)的職責(zé)和權(quán)限不夠明確等等。對此筆者就如何做好會(huì)計(jì)委派制工作談幾點(diǎn)意見。

（一）制定相應(yīng)的法規(guī)和政策。要盡快出臺《會(huì)計(jì)委派法》，全面規(guī)范會(huì)計(jì)委派的法律操作及監(jiān)管、保全事宜。在規(guī)定政府財(cái)政部門可以統(tǒng)管統(tǒng)派會(huì)計(jì)工作外，應(yīng)突出享有對會(huì)計(jì)人員行使人事調(diào)聘委派權(quán)等，以便財(cái)政部門有權(quán)主管行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)人員；在規(guī)定各單位負(fù)責(zé)人享有財(cái)務(wù)自主權(quán)中，還應(yīng)突出必須尊重會(huì)計(jì)委派機(jī)構(gòu)所派遣會(huì)計(jì)人員的意見；應(yīng)明確規(guī)定會(huì)計(jì)委派機(jī)構(gòu)與各行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)人員之間存在著一種統(tǒng)管統(tǒng)派的關(guān)系；而相反，政府更應(yīng)該通過對會(huì)計(jì)人員的規(guī)范化、制度化、法制化的統(tǒng)管統(tǒng)派，以消除會(huì)計(jì)信息失真的現(xiàn)象，遏制由會(huì)計(jì)行為所滋生的各種奢侈浪費(fèi)及腐敗行為，使會(huì)計(jì)改革及會(huì)計(jì)操作步入良性運(yùn)作的軌道。

（二）提高委派會(huì)計(jì)的素質(zhì)。要提高委派會(huì)計(jì)自身的道德修養(yǎng)，單靠一朝一夕的努力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須日積月累，不斷地和創(chuàng)新。揚(yáng)善棄惡，明晰真?zhèn)危鲢∈芈殬I(yè)道德的典范和經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)線的衛(wèi)士。相對于其他會(huì)計(jì)來說，統(tǒng)派會(huì)計(jì)立足點(diǎn)要高，把握的政策要準(zhǔn)確，認(rèn)識問題要透徹，工作作風(fēng)要過硬，保證會(huì)計(jì)信息要客觀真實(shí)、，要適應(yīng)復(fù)雜多變的工作要求。委派會(huì)計(jì)是連接財(cái)政部門與被委派單位之間的紐帶和橋梁。其工作涉及稅務(wù)、工商、銀行、計(jì)劃、統(tǒng)計(jì)、審計(jì)等各個(gè)部門。所以在日常工作中，不僅要處理好和委派單位的領(lǐng)導(dǎo)及同事之間的關(guān)系，還要協(xié)調(diào)好與相關(guān)單位之間方方面面的關(guān)系。二十一世紀(jì)是一個(gè)日新月異，瞬息萬變的，各種新事物層出不窮?！拔锔偺鞊?，適者生存?！泵恳粋€(gè)人都應(yīng)有優(yōu)患意識和緊迫感，不斷地學(xué)習(xí)、去適應(yīng)，去變化，而不是原地不動(dòng)。不但要學(xué)習(xí)經(jīng)濟(jì)，還要學(xué)習(xí)其它各方面的知識。主動(dòng)地參與單位的管理，為領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)好參謀，在為委派單位服好務(wù)的同時(shí)，還要為財(cái)政部門負(fù)好責(zé)。作為委派會(huì)計(jì)，他不僅代表自己，而且代表廣大財(cái)政干部的形象，不斷提高自己的綜合素質(zhì)和人格魅力，使被委派單位從根本上尊重和信賴我們。

（三）明確委派會(huì)計(jì)的職責(zé)和權(quán)限。為使委派會(huì)計(jì)有效行使其反映和監(jiān)督職能，必須賦予其相應(yīng)的職責(zé)和權(quán)限。在不單位法人按規(guī)定行使職權(quán)的情況下，委派會(huì)計(jì)人員的主要職責(zé)有：監(jiān)督所在單位國有資產(chǎn)營運(yùn)情況，對國有資產(chǎn)的流失承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；監(jiān)督所在單位的財(cái)務(wù)收支活動(dòng)，對上報(bào)的財(cái)務(wù)報(bào)告的真實(shí)性、合法性負(fù)責(zé)；監(jiān)督所在單位執(zhí)行國家財(cái)經(jīng)紀(jì)律情況，對違紀(jì)的行為承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。委派會(huì)計(jì)人員的主要權(quán)限有：審核所在單位對外報(bào)送的財(cái)務(wù)報(bào)告，并與單位主要領(lǐng)導(dǎo)人共同確認(rèn)其真實(shí)性、合法性；參與擬定所在單位的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理規(guī)定，監(jiān)督檢查各項(xiàng)財(cái)務(wù)運(yùn)作和資金收支情況；與單位主要領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)簽批準(zhǔn)重大財(cái)務(wù)收支項(xiàng)目；參與擬定所在單位的年度預(yù)算、決算方案。

（四）建立和完善各項(xiàng)配套制度。要使委派制順利實(shí)施，必須建立一套完善的制度以構(gòu)成會(huì)計(jì)委派制的運(yùn)行機(jī)制。1、委派會(huì)計(jì)的檔案管理制度。會(huì)計(jì)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)妥善保管，并根據(jù)各方反饋的信息及時(shí)更新。2、委派會(huì)計(jì)任用制度。對委派會(huì)計(jì)的任用，主要通過單位推薦、向公開招聘等形式產(chǎn)生候選人，進(jìn)行業(yè)務(wù)素質(zhì)、素質(zhì)和協(xié)調(diào)能力的考核，擇優(yōu)錄取。對被錄用人員在聘用期間簽定合同，發(fā)放委派書，在一個(gè)單位連續(xù)工作時(shí)間一般為3～5年，以利于會(huì)計(jì)改革手段的落實(shí)和會(huì)計(jì)隊(duì)伍的穩(wěn)定。3、委派會(huì)計(jì)考核輪換制度。會(huì)計(jì)管理機(jī)構(gòu)每年應(yīng)對所有其委派的會(huì)計(jì)人員進(jìn)行1～2次的考核，包括遵守會(huì)計(jì)制度、職業(yè)道德、工作業(yè)績、業(yè)務(wù)技術(shù)水平、廉政等方面的情況。為促進(jìn)委派會(huì)計(jì)人員全面熟悉業(yè)務(wù)，盡快提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，委派會(huì)計(jì)人員的工作崗位應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地進(jìn)行輪換。單位的會(huì)計(jì)負(fù)責(zé)人每3年進(jìn)行一次輪崗交換，一般的會(huì)計(jì)人員也應(yīng)視情況進(jìn)行輪崗。4、委派會(huì)計(jì)的工資福利制度。為徹底割斷委派會(huì)計(jì)與受派單位在利益上的聯(lián)系，確保其獨(dú)立性，防止形成小集團(tuán)利益，會(huì)計(jì)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)將委派會(huì)計(jì)的工資福利納入統(tǒng)一管理、統(tǒng)一發(fā)放。全額撥款的行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)經(jīng)費(fèi)由財(cái)政統(tǒng)管統(tǒng)劃，差額撥款與自收自支的行政事業(yè)單位按照“誰用人，誰拿錢”的原則向會(huì)計(jì)管理機(jī)構(gòu)繳納服務(wù)費(fèi)。要確保委派會(huì)計(jì)人員整體工資水平的公平合理，年終根據(jù)考核結(jié)果向委派會(huì)計(jì)發(fā)放與業(yè)績掛鉤的年終獎(jiǎng)金。5、委派會(huì)計(jì)的定期培訓(xùn)制度。派往各單位的會(huì)計(jì)人員上崗前都要經(jīng)過相關(guān)的知識和技能的專門培訓(xùn)，已經(jīng)派駐單位的會(huì)計(jì)人員每年也要組織2～3次的培訓(xùn)活動(dòng)，使會(huì)計(jì)人員在政治思想、能力水平、業(yè)務(wù)知識等方面不斷更新，以跟上前進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的步伐。

（五）重視政府有關(guān)部門的支持和協(xié)調(diào)。實(shí)行會(huì)計(jì)委派制，說到底是強(qiáng)化對被委派單位的約束，相對地限制了被委派單位領(lǐng)導(dǎo)人使用資金的隨意性，一些被委派單位的領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”，難免產(chǎn)生這樣那樣的想法，甚至抱有抵觸情緒，很容易與被委派會(huì)計(jì)人員產(chǎn)生矛盾。因此，為保證會(huì)計(jì)委派制工作順利實(shí)施，就需要財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門的支持、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，為會(huì)計(jì)委派制工作的發(fā)展?fàn)I造一個(gè)祥和的環(huán)境。首先要支持和保護(hù)委派會(huì)計(jì)人員正確行使會(huì)計(jì)監(jiān)督權(quán)利，制止對委派會(huì)計(jì)人員的“合法”報(bào)復(fù)，保證委派會(huì)計(jì)人員應(yīng)有的政治和經(jīng)濟(jì)待遇。再者，要組織協(xié)調(diào)好委派會(huì)計(jì)人員與被委派單位的關(guān)系，促使他們?yōu)楣餐愫脝挝坏慕?jīng)濟(jì)工作而密切配合。

（六）注意不斷改進(jìn)。作為初生落地的行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)委派制度，由于沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，所以盡管前途光明，但也難免有絆腳石，既需要大膽前行，也盡可能回避或者排除前進(jìn)中的絆腳石。因此，要及時(shí)發(fā)現(xiàn)新情況，解決新，要認(rèn)真搞好調(diào)查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)成功的經(jīng)驗(yàn)和做法，樹立好的范例，以點(diǎn)帶面，通過現(xiàn)場會(huì)、經(jīng)驗(yàn)交流等形式予以推廣，財(cái)政部門應(yīng)結(jié)合本地的實(shí)際，取長補(bǔ)短，不斷完善會(huì)計(jì)委派制度，扎實(shí)有效地抓好會(huì)計(jì)委派工作。

總之，試行會(huì)計(jì)委派制已經(jīng)取得了一定的成效，實(shí)踐證明，會(huì)計(jì)委派制是一項(xiàng)有利于發(fā)揮會(huì)計(jì)監(jiān)督職能、促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)、加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理的舉措。但由于會(huì)計(jì)委派工作是一項(xiàng)新的改革，新的嘗試，工作中難免會(huì)發(fā)現(xiàn)這樣或那樣的矛盾和問題，需要我們進(jìn)一步研究，在實(shí)踐中不斷加以總結(jié)與完善。