公共財(cái)政理論可以簡要的概括為：由于存在市場(chǎng)失靈的狀態(tài)，必須靠市場(chǎng)以外的力量來彌補(bǔ)由于市場(chǎng)失靈所帶來的無人提供滿足公共需求的公共產(chǎn)品的空白，這個(gè)市場(chǎng)以外的力量就是政府的力量。而政府提供公共產(chǎn)品的領(lǐng)域只限于公共服務(wù)領(lǐng)域，為保證政府不超越這一領(lǐng)域提供公共產(chǎn)品，必須為政府提供公共產(chǎn)品的范圍劃一明確的界限。而這一界限的劃定顯然不能由政府自己來劃。由立法部門進(jìn)行立法規(guī)范便成為必然的選擇。

公共財(cái)政的要義本不在于新古典主流經(jīng)濟(jì)學(xué)所表明的“市場(chǎng)失效”這一邏輯起點(diǎn)，而在于其預(yù)算法治和民主財(cái)政的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。應(yīng)該說，法治性民主性在我國公共財(cái)政理論中也已得到重視，但在對(duì)公共財(cái)政和公共利益的公共性理解上尚存不足。其實(shí)，公共選擇理論特別是阿羅不可能定理已經(jīng)鮮明揭示了，在現(xiàn)實(shí)中并不存在所謂公共利益或社會(huì)福利函數(shù)。再民主的預(yù)算和再有效率的投票制度在具體決策過程中也只能是按多數(shù)票規(guī)則來進(jìn)行，由此必然產(chǎn)生相應(yīng)的受益方和受損方。與馬克思政治經(jīng)濟(jì)學(xué)所表明的財(cái)政的階級(jí)利益、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)所表明的國家本身可能存在的悖論一樣，公共選擇理論也同樣表明了種種政府失效以及可能存在的多數(shù)人對(duì)少數(shù)人的強(qiáng)制，甚至少數(shù)人對(duì)多數(shù)人的強(qiáng)制。

因此，所謂公共財(cái)政從其結(jié)果而言必是不公共的，國家天然是不同利益集團(tuán)博弈的場(chǎng)所。布坎南曾區(qū)分了功能層次和立憲層次的公共選擇，前者按“少數(shù)服從多數(shù)”而后者按“一致同意”規(guī)則作出集體決策?！懊裰髟谝?guī)范的意義上說只是一種立憲觀點(diǎn)”、“只有從立憲層面上看， ‘公共利益’才變得有意義”。因此，對(duì)我國公共財(cái)政而言，不能希冀在所有層面上實(shí)現(xiàn)公共性，其法治的實(shí)質(zhì)只能是重在立憲層面的規(guī)則約束，即要注重決策規(guī)則本身的法治性建設(shè)。

在西方，國家與市場(chǎng)的關(guān)系是經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)十分古老但又永新的話題，但從一開始財(cái)政手段就一直扮演著舉足輕重的角色，公共財(cái)政就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的財(cái)政，但公共財(cái)政并不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)的那一天產(chǎn)生，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)嚴(yán)格對(duì)位的，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一個(gè)漫長的發(fā)展過程，有了商品的交換就有了市場(chǎng)，但是具體哪一天算是進(jìn)入了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，并非有一個(gè)明確的界限。同樣財(cái)政是何時(shí)進(jìn)入了公共財(cái)政這個(gè)形態(tài)，也不明確。從歐洲的經(jīng)驗(yàn)看，所謂公共財(cái)政就是資產(chǎn)階級(jí)革命之后，由以公共權(quán)力為基礎(chǔ)，以法律為依托的財(cái)政取代了原來的王室財(cái)政之后所產(chǎn)生的一種理財(cái)形態(tài)，它是在“形態(tài)”這個(gè)層次上，作為王室財(cái)政的對(duì)立物而產(chǎn)生的。它在具體理財(cái)運(yùn)作上形成了一系列規(guī)范，其中包含一些基本的原則：

(1)公共財(cái)政要依托于憲法和法制。憲法和法制包含了公民的自由、平等、財(cái)產(chǎn)權(quán)等內(nèi)容，同時(shí)也規(guī)定公共財(cái)政和理財(cái)部門即財(cái)政部門是獨(dú)立的，是不受其他部門管轄的，是公眾的理財(cái)機(jī)構(gòu)，它在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使其職責(zé)。公民須向國家納稅，并且大家所遵循的原則是一致的，同時(shí)公民對(duì)財(cái)政有監(jiān)督權(quán)，這樣就從經(jīng)濟(jì)上規(guī)定了公民的平等身份；

(2)稅收機(jī)關(guān)無權(quán)制定稅法，而只能由體現(xiàn)國民意愿的議會(huì)這一立法機(jī)構(gòu)來決定；

(3)稅收所得的收入和支出要絕對(duì)分開，收稅的人不能決定錢如何使用；

(4)公民有納稅義務(wù)，同時(shí)也享受納稅人的權(quán)力。

根據(jù)這幾點(diǎn)原則，可理解為，公共財(cái)政實(shí)際上所體現(xiàn)的是一種資產(chǎn)階級(jí)民主制度、依法治國框架下的理財(cái)，而法制化的社會(huì)，規(guī)范的公共選擇制度的形成則是公共財(cái)政賴以存在的基本依托，這種法制化社會(huì)與資產(chǎn)階級(jí)革命及其后市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有密切的聯(lián)系。這一點(diǎn)對(duì)于我國建設(shè)有中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來說，有許多東西值得借鑒。

1．亞當(dāng)·斯密的廉價(jià)政府論

西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的開山鼻祖亞當(dāng)·斯密于1776年發(fā)表了他的奠基之作《國富論》。恩格斯曾指出：“他在1776年發(fā)表了自己關(guān)于國家財(cái)富的本質(zhì)和成因的著作，從而創(chuàng)立了財(cái)政學(xué)?！彼姑軐?duì)國家的作用和政府的動(dòng)機(jī)表示極大的懷疑，在其“自私的動(dòng)機(jī)、私有的企業(yè)、競(jìng)爭的市場(chǎng)”這個(gè)自由制度的三要素基本之上，他規(guī)定了國家的三個(gè)任務(wù)：提高分工程度；增加資本數(shù)量；改善資本用途。由此，斯密認(rèn)為有一只看不見的手在冥冥之中操縱著社會(huì)的運(yùn)行，使得人人為自己的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)最終產(chǎn)生一個(gè)大家都獲利的社會(huì)結(jié)果，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)既然有如此神妙的作用，對(duì)它的任何干預(yù)都是不可取的，不斷增加國民財(cái)富的最好辦法就是給經(jīng)濟(jì)以完全的自由。進(jìn)而，對(duì)政府的義務(wù)作了三點(diǎn)限制：保護(hù)社會(huì)，使之不受侵犯；保護(hù)社會(huì)上的每個(gè)人，使之不受其他人侵犯；建設(shè)并維持某些公共事業(yè)及設(shè)施。政府只要能像“守夜人”那樣，防止外來侵略和維持國內(nèi)治安就行了?；诖?，他提出了稅收方面的“公平、確定、簡便和征收費(fèi)用最小”四原則；支出方面要厲行節(jié)約和“量入為出”。廉價(jià)政府，成為財(cái)政所要追求的最高目標(biāo)。

2．凱恩斯的政府干預(yù)論

20世紀(jì)30年代的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致了西方經(jīng)濟(jì)學(xué)說的一次重大轉(zhuǎn)變，即占統(tǒng)治地位一百多年的斯密自由市場(chǎng)經(jīng)營論為中心的經(jīng)濟(jì)自由主義學(xué)說讓位于凱恩斯的經(jīng)濟(jì)干預(yù)主義，財(cái)政學(xué)也因此在資產(chǎn)階級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)體系中占據(jù)了顯赫的位置。雖然凱恩斯總體上認(rèn)為自由市場(chǎng)制度是一個(gè)有效的機(jī)制，它能保證個(gè)人自由并激發(fā)個(gè)人釋放其創(chuàng)造性，但他認(rèn)為市場(chǎng)本身存在缺點(diǎn)，只有擴(kuò)大政府機(jī)能才能改正市場(chǎng)缺點(diǎn)，以保持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，凱恩斯認(rèn)為，如果政府不加干預(yù)就等于聽任有效需求不足的繼續(xù)存在，就等于聽任失業(yè)與經(jīng)濟(jì)危機(jī)的繼續(xù)存在，他認(rèn)為財(cái)政支出直接就可以形成社會(huì)有效需求，彌補(bǔ)自由市場(chǎng)的有效需求不足。凱恩斯首次系統(tǒng)地論證了財(cái)政赤字的經(jīng)濟(jì)合理性，沖擊了古典的“量人為出”原則。關(guān)于財(cái)政支出，他在卡恩的“乘數(shù)理論”基礎(chǔ)上，論證了政府投資具有“倍數(shù)”擴(kuò)張社會(huì)總需求的作用，力主政府負(fù)起直接投資之責(zé)。由于凱恩斯主義強(qiáng)調(diào)財(cái)政的作用，人們通常對(duì)他及其信奉者的理論冠以“財(cái)政學(xué)派”的名稱，一直到70年代。

3．以布坎南為首的“公共選擇學(xué)派”理論

20世紀(jì)70年代西方出現(xiàn)了“滯脹”局面。以米爾頓·弗里德曼為代表的一批經(jīng)濟(jì)學(xué)家借此發(fā)動(dòng)了一場(chǎng)對(duì)凱恩斯主義的“反革命”，其中主要有貨幣主義、供給學(xué)派和理性預(yù)期學(xué)派。但這些反對(duì)者們并未建立起一套足以與凱恩斯主義相抗衡的財(cái)政學(xué)說，區(qū)別只是，他們力圖在這個(gè)框架內(nèi)恢復(fù)古典學(xué)派的傳統(tǒng)。他們首先責(zé)難國家對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的大規(guī)模干預(yù)，認(rèn)為正是國家干預(yù)窒息了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活力，造成了70年代的“滯脹”局面?！柏?cái)政最重要”的政策主張也受到攻擊，代之以“貨幣最重要”的政策結(jié)論。當(dāng)人們圍繞著凱恩斯理論無休止?fàn)幾h時(shí)，以詹姆斯·麥吉爾·布坎南和戈登·圖洛克為首的一批經(jīng)濟(jì)學(xué)家在財(cái)政學(xué)的一個(gè)重要領(lǐng)域中取得了重大的理論進(jìn)展。他們將財(cái)政作為公共部門經(jīng)濟(jì)，并從市場(chǎng)失靈理論角度，集中研究社會(huì)公共需要及滿足這一需要的產(chǎn)品——公共物品問題，分析了決定公共物品l的生產(chǎn)及分配的過程，以及生產(chǎn)公共物品的機(jī)器——國家的組織和機(jī)構(gòu)。他們認(rèn)為，自由市場(chǎng)制度是建立在交換的等價(jià)原則之上的，只有那些具有排斥性質(zhì)的可交換的財(cái)產(chǎn)權(quán)力的私人產(chǎn)品才能進(jìn)行市場(chǎng)交易。而公共產(chǎn)品不具有這些性質(zhì)，所以公共產(chǎn)品的交換行為難以產(chǎn)生，消費(fèi)者與供給者之間的聯(lián)系由此中斷，雖然存在市場(chǎng)需求，但卻沒有市場(chǎng)供給，這時(shí)政府應(yīng)予以介入，提供這種產(chǎn)品，彌補(bǔ)市場(chǎng)的這個(gè)局限性。同時(shí)由于公共產(chǎn)品具有兩個(gè)內(nèi)在特性，又決定政府介入之后公共支出具有不斷膨脹的趨勢(shì)。

第一個(gè)內(nèi)在特性是，公共產(chǎn)品需求的收入彈性大于1。恩格爾定律告訴我們，隨著家庭收入的增加，收入中用于食品等“生理需要”的開支比例越來越小，而用于非生活必需品等“精神需要”的開支比例將越來越大。當(dāng)個(gè)人收入越過一定水平時(shí)，越是非必需品就變得越來越重要，人們就需要越來越多的政府服務(wù)，這時(shí)，醫(yī)療保健、文體設(shè)施、交通運(yùn)輸、社會(huì)保險(xiǎn)、公共安全等優(yōu)效型公共產(chǎn)品就開始日益“侵蝕”和“擠占”消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的私人產(chǎn)品的相對(duì)份額。公共產(chǎn)品的社會(huì)需求的不斷提高，成了推動(dòng)公共支出不斷膨脹的原始動(dòng)力。

第二個(gè)內(nèi)在特性是，公共資本存量與私人資本存量之間有一種密切的內(nèi)在函數(shù)關(guān)系。戰(zhàn)后以來，西方國家對(duì)公共基礎(chǔ)投資的每一次脹或縮無不刺激著或影響著私人投資趨勢(shì)的波動(dòng)，從而對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的總量運(yùn)行發(fā)生著巨大作用。據(jù)美國經(jīng)濟(jì)學(xué)教授阿斯喬的研究表明，在美國1950-1988年近40年的公共投資曲線中，前20年(1950-1970年)是呈上升趨勢(shì)的，后十幾年是下降的。阿斯喬指出，像公路、街道、機(jī)場(chǎng)、排水和供水等基礎(chǔ)設(shè)施的國家投資，是與私人投資相互補(bǔ)充的，不注意國家基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量和質(zhì)量，將嚴(yán)重阻礙整個(gè)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。阿斯喬的研究成果表明，美國戰(zhàn)后以來前20年經(jīng)濟(jì)增長之所以能夠達(dá)到10％以上，是因?yàn)閲覕U(kuò)大了對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，后20年經(jīng)濟(jì)增長率之所以持續(xù)下降，其主要原因在于公共設(shè)施的投資凈額幾乎處于停滯狀態(tài)。這對(duì)于我國深化財(cái)政支出改革具有借鑒作用。

從實(shí)證分析的角度講，一百多年前德國的阿道夫·瓦格納就曾預(yù)言：“進(jìn)入工業(yè)化以后，經(jīng)濟(jì)中的公共部門在數(shù)量上和比例上仍將具有一種內(nèi)在的擴(kuò)大趨勢(shì)，公共支出將不斷膨脹?！泵绹?cái)政學(xué)專家理查德·馬斯格雷夫運(yùn)用實(shí)證分析的方法，對(duì)英、美、德等三國的公共支出結(jié)構(gòu)的變化作了考察，其結(jié)果總的來說，西方公共部門發(fā)展的趨勢(shì)與瓦格納的預(yù)測(cè)也是相吻合的：公共支出占GNP的比率，英國從1890年的8.9％上升到1955年的36.6％；美國從7.1％上升到1962年的44.1％ 。

其實(shí)，早在瓦格納之前，馬克思就已經(jīng)預(yù)料到，用于“公共需要”的那部分“扣除”(指公共產(chǎn)品)將會(huì)日益膨脹；他指出，扣除的那部分須劃成三份：(1)“和生產(chǎn)沒有關(guān)系的一般管理費(fèi)用”；(2)用來滿足“共同需要”的部分，“如學(xué)校、保健設(shè)施等”；(3)為喪失勞動(dòng)能力的人等等設(shè)立的基金。馬克思明確預(yù)言道，用于滿足“共同需要”的那部分，“將會(huì)立即顯著增加，并將隨著新社會(huì)的發(fā)展而日益增加”。今天看來，隨著社會(huì)的發(fā)展，公共支出的膨脹與公共部門的強(qiáng)大，其原因，馬克思早就作了解答。馬克思的預(yù)言已經(jīng)得到了實(shí)踐的印證，并將繼續(xù)得到未來發(fā)展的印證。這也為我們構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的公共財(cái)政基本框架提供了有力的理論依據(jù)。

4．理查德·馬斯格雷夫的公共財(cái)政理論

美國著名財(cái)政專家理查德·馬斯格雷夫在其經(jīng)典著作《公共財(cái)政理論》中把政府的經(jīng)濟(jì)作用或財(cái)政的職能分為三種：穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)(維護(hù)充分就業(yè)條件下的經(jīng)濟(jì))、收入分配、(資源)再配置。

穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)包含充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定和國際收支平衡多重含義。充分就業(yè)是指可就業(yè)人口的就業(yè)率達(dá)到了由該國當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況所能承受的最大比率。物價(jià)穩(wěn)定是指物價(jià)上漲幅度維持在不至于影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的范圍內(nèi)，而非物價(jià)凍結(jié)，上漲率為零，即使在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行正常時(shí)期，物價(jià)的輕度上升也是一個(gè)必須接受的事實(shí)。國際收支平衡指的是一國在國際經(jīng)濟(jì)往來中維持經(jīng)常性項(xiàng)目收支(進(jìn)出口收支、勞務(wù)收支和無償轉(zhuǎn)移收支)的大體平衡，因?yàn)閲H收支與國內(nèi)收支是密切聯(lián)系的，國際收支不平衡國內(nèi)收支就不平衡。財(cái)政實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的機(jī)制和手段主要有：(1)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的目標(biāo)集中體現(xiàn)為社會(huì)總供給和社會(huì)總需求的大體平衡。財(cái)政政策是維系總供求大體平衡的重要手段，當(dāng)總需求超過總供給時(shí)，財(cái)政可以實(shí)行緊縮政策，減少支出和增加稅收或兩者并舉，一旦出現(xiàn)總需求小于總供給的情況，財(cái)政可以實(shí)行適度放松政策，增加支出和減少稅收或兩者同時(shí)并舉，由此擴(kuò)大總需求；(2)在財(cái)政實(shí)踐中，還可以通過一種制度性安排，發(fā)揮某種“自動(dòng)”穩(wěn)定作用，例如累進(jìn)稅制度、失業(yè)救濟(jì)金制度，都明顯具有這種作用；(3)通過投資、補(bǔ)貼和稅收等多方面安排，加快農(nóng)業(yè)、能源、交通運(yùn)輸?shù)裙不A(chǔ)設(shè)施的發(fā)展；(4)財(cái)政應(yīng)切實(shí)保證非生產(chǎn)性的社會(huì)公共需要，為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供和平安定的環(huán)境。

收入分配的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公平分配，而公平分配包括經(jīng)濟(jì)公平和社會(huì)公平兩層次。經(jīng)濟(jì)公平是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，強(qiáng)調(diào)的是要素投入和要素收入相對(duì)稱，它是在平等競(jìng)爭的環(huán)境下由等價(jià)交換來實(shí)現(xiàn)的。社會(huì)公平是指將收入差距維護(hù)在現(xiàn)階段社會(huì)各階層居民所能接受的合理范圍內(nèi)。平均不等于公平，甚至是社會(huì)公平的背離。財(cái)政實(shí)現(xiàn)收入分配職能的機(jī)制和手段主要有：(1)劃清市場(chǎng)分配與財(cái)政分配的界限和范圍，原則上屬于市場(chǎng)分配的財(cái)政不能越俎代庖，凡是屬于財(cái)政分配的，財(cái)政應(yīng)盡其職；(2)規(guī)范工資制度；(3)加強(qiáng)稅收調(diào)節(jié)；(4)通過轉(zhuǎn)移性支出，如社會(huì)保障支出、救濟(jì)支出、補(bǔ)貼等，使每個(gè)社會(huì)成員得以維持起碼的生活水平和福利水平。

資源配置，廣義地理解是指社會(huì)總產(chǎn)品的配置，狹義地理解是指生產(chǎn)要素的配置。財(cái)政配置資源的機(jī)制和手段主要有：(1)根據(jù)政府職能確定社會(huì)公共需要的基本范圍，確定財(cái)政收支占GDP的合理比例，從而符合高效的資源配置原則；(2)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。如生產(chǎn)性支出與非生產(chǎn)性支出比例，購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出比例；(3)合理安排政府投資的規(guī)模、結(jié)構(gòu)，加大政府對(duì)社會(huì)總投資的調(diào)節(jié)力度，提高社會(huì)投資整體效率。

一、財(cái)政起因：市場(chǎng)失靈論

市場(chǎng)失靈論成功地解釋了財(cái)政存在的必要性問題，是整個(gè)公共財(cái)政理論體系的起點(diǎn)。

人們對(duì)財(cái)政問題的研究實(shí)際上是從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行開始的。眾所周知，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)上的各種資源都是由市場(chǎng)自發(fā)進(jìn)行配置的，市場(chǎng)機(jī)制在資源配置方面發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用。但是，事實(shí)證明純粹的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是不現(xiàn)實(shí)的，因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制存在著諸多自身無法克服的矛盾和缺陷；也就是說，“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象是客觀上普遍存在的，它賦予政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行干預(yù)和調(diào)節(jié)的必要性，使得財(cái)政理所當(dāng)然地作為市場(chǎng)機(jī)制的輔助手段參與到社會(huì)資源的配置當(dāng)中，糾正“市場(chǎng)失靈”?？梢?，“市場(chǎng)失靈”是財(cái)政產(chǎn)生的原因。

更進(jìn)一步地說，“市場(chǎng)失靈”不僅是財(cái)政的起因，還界定了公共財(cái)政的活動(dòng)范圍。這是由市場(chǎng)與政府各自在經(jīng)濟(jì)中的角色和，地位所決定的。西方財(cái)政理論認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能夠有效運(yùn)作的領(lǐng)域中，利益驅(qū)動(dòng)性會(huì)自發(fā)引導(dǎo)私人經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)資源配置的效率最大化，政府無需介入，否則可能造成對(duì)市場(chǎng)效率不必要的損害。從這個(gè)角度來說，公共財(cái)政既然是彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”的財(cái)政，那么，財(cái)政活動(dòng)的范圍顯然應(yīng)該局限于“市場(chǎng)失靈”的領(lǐng)域之內(nèi)。

二、財(cái)政對(duì)象：公共產(chǎn)品論

公共產(chǎn)品論的出現(xiàn)極大地完善了公共財(cái)政理論，它是公共財(cái)政的核心理論。

公共部門作為一個(gè)市場(chǎng)主體參與到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，首先要面臨的是“生產(chǎn)什么”的問題，公共產(chǎn)品正好對(duì)這個(gè)問題作出了回答。該理論將社會(huì)產(chǎn)品劃分為私人產(chǎn)品、混和產(chǎn)品以及公共產(chǎn)品三類，然后分析了公共產(chǎn)品的基本特征，進(jìn)而得出公共產(chǎn)品應(yīng)該由財(cái)政來提供的結(jié)論。所以說，公共產(chǎn)品是財(cái)政活動(dòng)的對(duì)象和基本內(nèi)容

隨著西方公共產(chǎn)品理論的新發(fā)展，公共產(chǎn)品所包含的內(nèi)容越來越廣泛。廣義上的公共產(chǎn)品可以涵蓋一切具有共同消費(fèi)性質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)。這樣一來，政府提供狹義上的公共產(chǎn)品、糾正外部效應(yīng)、限制壟斷、克服不完全信息問題、參與國民收入再分配以及調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)失衡等一切活動(dòng)，都可以看作是財(cái)政在提供公共產(chǎn)品?？偠灾?，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，以彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”為出發(fā)點(diǎn)的種種政府干預(yù)行為都屬于政府的公共產(chǎn)品供應(yīng)行為。

綜上所述，現(xiàn)代政府的主要經(jīng)濟(jì)職責(zé)就是提供維持市場(chǎng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)所需的公共產(chǎn)品?？梢哉f，要從財(cái)政對(duì)象的角度來把握公共財(cái)政的話，就必須全面理解公共產(chǎn)品論。

三、財(cái)政目的：公共需要論

人類的一切活動(dòng)都有其背后的動(dòng)機(jī)，都源自于某種需要，財(cái)政活動(dòng)也不例外。公共需要論將人類的需要?dú)w結(jié)為私人需要和公共需要兩類，從而揭示出財(cái)政活動(dòng)的最終日的。

公共需要是指社會(huì)公眾對(duì)公共產(chǎn)品的需要。與私人需要不同，公共需要是一種整體的、多數(shù)人的需要。一般情況下，社會(huì)成員可以無差別地共同享受政府為滿足公共需要所提供的產(chǎn)品和服務(wù)，而且不必承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用。此外，公共需要的滿足還具有強(qiáng)烈的外溢性特征。

公共需要是客觀存在的社會(huì)現(xiàn)象，在任何社會(huì)形態(tài)中都是如此。社會(huì)中的個(gè)人雖然在外貌、性情、興趣、愛好方面干差萬別，但他們總存在著某些基本的共性，總有某些共同的需要。在這些公共需要中，有的是任何個(gè)人或集團(tuán)無法滿足和提供的，有些雖然可以由個(gè)人或集團(tuán)提供，但由于其消費(fèi)的不可分割性或存在規(guī)模效益而無法獲得最佳的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。因此，對(duì)于這種“偏好一致性”的公共需要，都只能通過財(cái)政來滿足。從這個(gè)意義上說，公共財(cái)政又可以看作是滿足公共需要。

四、財(cái)政決策：公共選擇論

前面我們已經(jīng)講到，公共財(cái)政的主要職責(zé)是提供公共產(chǎn)品。那么，究竟應(yīng)當(dāng)提供哪些公共產(chǎn)品?公共產(chǎn)品的最佳供應(yīng)數(shù)量是多少?采用哪種方式來提供公共產(chǎn)品最有效率?正確處理這些具體問題都有賴于科學(xué)合理的財(cái)政決策。公共選擇理論正是研究社會(huì)成員偏好表露和不同的政治決策過程等因素對(duì)財(cái)政決策的影響，所以，公共選擇論也成為公共財(cái)政的一個(gè)重要的組成部分。

另外，政府存在的意義不僅僅在于彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，它還具有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理者的權(quán)威身份。公共事務(wù)管理中有相當(dāng)一部分是具有選擇性的，對(duì)于這一類的公共事務(wù)，政府應(yīng)不應(yīng)該介入?以何種方式介入?管理費(fèi)用由誰來承擔(dān)?人們出于自身利益的考慮會(huì)作出不同的回答，因此要借助民主投票的方式來解決這些問題。然而，政府通過民主決策程序產(chǎn)生的最終決策是不是最合理、最有效的公共選擇呢？顯然，答案是不確定的。

公共選擇論針對(duì)上述疑問展開分析和研究，它的一個(gè)突出特點(diǎn)在于將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論分析應(yīng)用于政治決策領(lǐng)域，探討各種公共決策制度的缺陷。它從個(gè)人主義方法論出發(fā)，把政治活動(dòng)塑造類似于市場(chǎng)活動(dòng)的東西，把政治活動(dòng)看成是市場(chǎng)運(yùn)行方式在政治活動(dòng)領(lǐng)域的表現(xiàn)。根據(jù)公共選擇理論，政府不僅是代表公眾利益的實(shí)體，又是追求個(gè)人效用最大化的政治家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的舞臺(tái)。因此，公共選擇的結(jié)果取決于“經(jīng)濟(jì)人”動(dòng)機(jī)和一定的公共決策機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，公共選擇論指出了改進(jìn)政府制度在提高公共決策質(zhì)量中的重要價(jià)值，從而為財(cái)政決策的規(guī)范化、合理化指明了方向。

公共財(cái)政理論認(rèn)為：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)資源配置的主要手段是市場(chǎng)，只有在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，才需要政府介入。也就是說，市場(chǎng)失靈決定著公共財(cái)政存在的必要性及其職能范圍。市場(chǎng)失靈主要表現(xiàn)在如下方面：

(一)公共產(chǎn)品

前面問題的分析，我們已經(jīng)看到，公共產(chǎn)品的特征決定了市場(chǎng)在提供公共產(chǎn)品方面是無能為力的，因而決定了政府必須把提供公共產(chǎn)品納入財(cái)政的職能范圍。

(二)外部效應(yīng)

在社會(huì)生活中，某些行為主體的活動(dòng)影響了他人，但并沒有因此而承擔(dān)相應(yīng)的成本費(fèi)用或獲得相應(yīng)的報(bào)酬，這便是外部效應(yīng)。外部效應(yīng)直接表現(xiàn)為私人費(fèi)用與社會(huì)費(fèi)用之間或私人得益與社會(huì)得益之間的非一致性。很顯然，市場(chǎng)上能夠提供的帶有外部效應(yīng)的產(chǎn)品，不可能與市場(chǎng)上的需求相一致，只能是過多或過少，因而導(dǎo)致了社會(huì)資源配置的扭曲，正因如此，政府必須采取多種非市場(chǎng)的方式去糾正外部效應(yīng)問題。財(cái)政是政府采用的重要方式之一。

(三)不完全競(jìng)爭

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，競(jìng)爭促進(jìn)了發(fā)展，競(jìng)爭使經(jīng)濟(jì)充滿生機(jī)。而某些行業(yè)因具有規(guī)模越大，經(jīng)濟(jì)效益越好、邊際成本越低、規(guī)模報(bào)酬遞增的特點(diǎn)，而可能被少數(shù)企業(yè)所控制，從而產(chǎn)生壟斷的現(xiàn)象，這便是不完全競(jìng)爭。壟斷不僅排斥競(jìng)爭，還會(huì)迫使競(jìng)爭性市場(chǎng)解體。因此，為了維護(hù)市場(chǎng)有效競(jìng)爭的秩序，政府必然要承擔(dān)這種責(zé)任，并將有關(guān)的任務(wù)納入財(cái)政的職能范圍。

(四)收入分配不公

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，收入分配是依據(jù)社會(huì)成員提供的生產(chǎn)要素來決定的。由于人們掌握的生產(chǎn)要素（包括資本、土地、勞動(dòng)力等）的多寡差別，所取得的收入往往差距很大，以致于社會(huì)上出現(xiàn)貧富懸殊現(xiàn)象。如若任其發(fā)展，將會(huì)影響到經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，甚至影響到社會(huì)的穩(wěn)定。這個(gè)問題是市場(chǎng)機(jī)制無力解決的，因此，需要政府利用包括財(cái)政在內(nèi)的各種手段，解決社會(huì)分配不公問題。

(五)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)與失衡

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，價(jià)格成為引導(dǎo)市場(chǎng)行為的信號(hào)，但在某些重要市場(chǎng)上，它并不具有伸縮自如、靈活反應(yīng)的調(diào)節(jié)能力。另外，不同經(jīng)濟(jì)主體在實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)利益上所具有的競(jìng)爭性和排他性，會(huì)使市場(chǎng)上不能保證經(jīng)常性的供求平衡，這些原因使自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不可能自動(dòng)、平衡地向前發(fā)展。于是經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)與失衡會(huì)周期性地重復(fù)出現(xiàn)，在這種情況下，需要政府運(yùn)用財(cái)政貨幣等政策手段來干預(yù)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，使經(jīng)濟(jì)的發(fā)展較為平穩(wěn)。

市場(chǎng)失靈問題，私人經(jīng)濟(jì)部門是無力解決的，需要以政府為主體的公共經(jīng)濟(jì)部門，即財(cái)政來介入，用非市場(chǎng)的機(jī)制去解決市場(chǎng)失靈問題。因此，市場(chǎng)失靈是公共財(cái)政存在的前提，它決定了財(cái)政存在的必要性。公共財(cái)政職能范圍的界定也因此有了客觀的依據(jù)，這就是以“市場(chǎng)失靈”為標(biāo)準(zhǔn)，從糾正和克服“市場(chǎng)失靈”的現(xiàn)象出發(fā)來界定財(cái)政的職能范圍。

建立中國社會(huì)主義公共財(cái)政基本框架體系的問題，自1998年提出以來，學(xué)術(shù)界討論熱烈，現(xiàn)將主要觀點(diǎn)概述如下：

1．建立公共財(cái)政基本框架的必要性

主要有三種觀點(diǎn)：

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在我國深化財(cái)政體制和財(cái)政運(yùn)行機(jī)制改革的過程中，提出和強(qiáng)調(diào)公共財(cái)政問題，主要是為了適應(yīng)建立健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要，為了適應(yīng)當(dāng)前和今后改革與發(fā)展的新形勢(shì)和新要求，具體講，一是為了與資源配置方式的轉(zhuǎn)變相適應(yīng)；二是為了與政府職能轉(zhuǎn)變相適應(yīng)；三是為了與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控模式的轉(zhuǎn)變相適應(yīng)；四是為了與財(cái)政運(yùn)行模式轉(zhuǎn)變相適應(yīng)。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就要搞公共財(cái)政。綜觀世界上實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度國家的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，盡管形式各異，側(cè)重點(diǎn)多樣，但其基本的模式是相似的。即以滿足社會(huì)的公共需要為口徑界定財(cái)政職能范圍，并以此構(gòu)建政府的財(cái)政收支體系。我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境變了，財(cái)政運(yùn)行機(jī)制顯然要按照與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的模式去構(gòu)建。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入，建立公共財(cái)政，就不僅僅是財(cái)政模式的變革問題，而且它反過來直接引起我國政府行為的變革，是我國市場(chǎng)化改革進(jìn)一步深入的關(guān)鍵性步驟，將大大地加速我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立健全的進(jìn)程。否則，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制就只能是一句空話。

目前我國要建立公共財(cái)政基本框架，主要是針對(duì)我國傳統(tǒng)財(cái)政管理制度下支出包攬過多，公共財(cái)政缺位、國有資本財(cái)政越位并存的弊端而提出來的，其根本目的是解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政職能的定位問題，并沒有否定“國家分配論”認(rèn)為的財(cái)政是以國家(政府)為主體的分配行為，國家具有政權(quán)行使者和國有經(jīng)濟(jì)代表者兩種身份，行使社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)管理兩種職能以及社會(huì)主義財(cái)政特有的“一體兩翼”格局(國家稅務(wù)部門和國有資產(chǎn)管理部門成為財(cái)政這一機(jī)體的兩個(gè)翅膀，缺一不可)。這是對(duì)西方公共財(cái)政理論的揚(yáng)棄，是財(cái)政體制的創(chuàng)新?；诖耍瑢?shí)行公共財(cái)政絕不能忽視“國有資本財(cái)政”，也不能照搬西方模式。

2．公共財(cái)政的涵義

主要有三種觀點(diǎn)：

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，所謂公共財(cái)政，指的是國家或政府為市場(chǎng)提供公共服務(wù)的分配活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，它是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財(cái)政類型或模式。它包括以下兩個(gè)基本要求：(1)它是具有“公共”性質(zhì)的國家財(cái)政或政府財(cái)政，而財(cái)政的“公共性”的具體體現(xiàn)就是為市場(chǎng)提供“公共服務(wù)”；(2)它是財(cái)政的一種類型或模式。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，所謂公共財(cái)政，就是政府為實(shí)現(xiàn)其職能對(duì)市場(chǎng)提供公共服務(wù)的與預(yù)算有關(guān)的經(jīng)濟(jì)行為。其要點(diǎn)：一是明確公共財(cái)政是以政府(國家)為主體；二是明確公共財(cái)政的內(nèi)容是為市場(chǎng)提供公共服務(wù)的、與預(yù)算有關(guān)的經(jīng)濟(jì)行為；三是公共財(cái)政的目的是實(shí)現(xiàn)政府的職能。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共財(cái)政是指為市場(chǎng)或私人部門提供公共服務(wù)或公共商品的政府財(cái)政，它是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府財(cái)政的基本選擇與必然要求，是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政模式或類型。它僅存在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中。

所謂公共財(cái)政簡而言之，就是以滿足社會(huì)公共需要為主旨而進(jìn)行的政府收支活動(dòng)或財(cái)政運(yùn)行機(jī)制模式。它是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)和發(fā)展要求相適應(yīng)的一種財(cái)政類型。這種公共財(cái)政運(yùn)行機(jī)制或財(cái)政類型，主要具有以下典型特征：

一是財(cái)政運(yùn)行目標(biāo)的公共性。即把滿足社會(huì)公共需要作為組織國家財(cái)政活動(dòng)的主要目標(biāo)或基本出發(fā)點(diǎn)。這是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政運(yùn)行的基本取向，也是國家財(cái)政活動(dòng)應(yīng)遵循的基本邊界或指導(dǎo)性原則。因?yàn)槲覈鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是由多元化市場(chǎng)主體、經(jīng)濟(jì)實(shí)體，或者說是由多元化投資者、生產(chǎn)經(jīng)營者和消費(fèi)者組成的競(jìng)爭性社會(huì)，政府包括國家財(cái)政的一項(xiàng)基本職責(zé)，就是面向全社會(huì)并為其提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以便為全國不同地區(qū)，多種經(jīng)濟(jì)成分，多元市場(chǎng)主體和經(jīng)濟(jì)實(shí)體，提供必要的社會(huì)投資及生產(chǎn)經(jīng)營的公共性基礎(chǔ)條件，以及公平競(jìng)爭的市場(chǎng)環(huán)境和有序的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，從而推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。國家還應(yīng)通過收入分配的調(diào)節(jié)或再分配，通過社會(huì)福利和社會(huì)保障制度的建立健全，為促進(jìn)全社會(huì)的公共分配，為社會(huì)公眾福利的增進(jìn)和生活水平的提高而發(fā)揮應(yīng)有的職責(zé)和積極的作用。

二是財(cái)政收支活動(dòng)的公共性。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政收入模式或財(cái)政收入來源，是以國有企業(yè)的利潤上繳為主體的，涉及的社會(huì)面有限，廣大的城鄉(xiāng)居民幾乎與國家財(cái)政收入特別是與稅收無緣。而社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政收入，則主要來源于社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中市場(chǎng)主體、法人實(shí)體和城鄉(xiāng)居民依法繳納的各種稅賦，從而使我國的財(cái)政收入來源同過去相比較，具有更大的廣泛性和公共性。因此國家堅(jiān)持“取之于民，用之于民”的原則，就是理所當(dāng)然的了。與此相關(guān)聯(lián)，國家財(cái)政支出的安排，也就主要集中于國家政權(quán)機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)、社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國防和科教文衛(wèi)發(fā)展需要、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理，以及社會(huì)福利和社會(huì)保障制度建設(shè)等社會(huì)公共需要或公共性支出方面。而且，在一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段或發(fā)展時(shí)期，還應(yīng)把滿足這些公共支出需要的適應(yīng)性程度或水平作為組織國家財(cái)政收支活動(dòng)的重要邊界，以及衡量財(cái)政收支規(guī)模適當(dāng)與否的一個(gè)重要標(biāo)志。

三是財(cái)政行為的規(guī)范性和法制性。財(cái)政是國家職能的重要體現(xiàn)，是國家政權(quán)的物質(zhì)或財(cái)力基礎(chǔ)。從本質(zhì)上講，財(cái)政職能是國家職能，是由政府的事權(quán)范圍決定的。而在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的各項(xiàng)事權(quán)則往往是通過立法程序來規(guī)定，通過相關(guān)的法律來加以明確界定的。因此，由國家職能特別是政府事權(quán)所決定的財(cái)政行為或財(cái)政活動(dòng)，往往也具有法制性、規(guī)范性和公共性特點(diǎn)。

另外，公共財(cái)政除了具有以上三個(gè)典型特征外，還應(yīng)具有彌補(bǔ)市場(chǎng)失效，是非市場(chǎng)營利性的財(cái)政的特征。

3．關(guān)于公共財(cái)政的職能

目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于公共財(cái)政的基本職能的研究成果，概括起來有五項(xiàng)：一是支持經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)新的職能；二是管理國有資產(chǎn)的職能；三是建立財(cái)政投融資管理體系的職能；四是調(diào)節(jié)收入分配的職能；五是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能。

但也有些專家學(xué)者認(rèn)為，提倡在中國實(shí)行“公共財(cái)政”者的本意是讓財(cái)政退出競(jìng)爭性資源領(lǐng)域，是符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的，但結(jié)合當(dāng)前實(shí)際，有些問題也值得商榷：其一，主張財(cái)政退出競(jìng)爭性投資領(lǐng)域是對(duì)的，但不能不考慮我國當(dāng)前實(shí)際，我國經(jīng)濟(jì)在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)仍處于發(fā)展中階段，面臨著艱巨的結(jié)構(gòu)性調(diào)整任務(wù)，而實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)證明，結(jié)構(gòu)性調(diào)整不可能靠市場(chǎng)自發(fā)來實(shí)現(xiàn)，只有發(fā)展財(cái)政的資源配置職能才是最佳的途徑。其二，所謂競(jìng)爭性領(lǐng)域也應(yīng)作具體分析，諸如鋼鐵、煤炭、化工、鐵路、民航以及高新技術(shù)等支配國民經(jīng)濟(jì)命脈的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門，既具有壟斷性，又具有一定的競(jìng)爭性，在我們這樣一個(gè)資本市場(chǎng)不發(fā)達(dá)的國家，也只能通過發(fā)揮財(cái)政的配置資源的職能，才能得到加速發(fā)展。其三，我國競(jìng)爭性部門的大中型國有企業(yè)，過去和現(xiàn)在都是國家財(cái)政收入的主要來源，這些企業(yè)的出路是實(shí)行股份制改造，面向市場(chǎng)，但這需要一個(gè)過程。在當(dāng)前形勢(shì)下，尚需要財(cái)政投入資本金或?qū)嵤┠承﹥?yōu)惠政策給予支持。

4．社會(huì)主義公共財(cái)政與西方公共財(cái)政的區(qū)別

國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于中西方公共財(cái)政區(qū)別的研究觀點(diǎn)歸納起來，大體如下：

其一，如果不考慮兩類公共財(cái)政所處的社會(huì)形態(tài)的差異，僅從兩者的分配主體的本身來看，它們基本上是一樣的，都是作為政治權(quán)力行使者的政府。但是在兩種不同社會(huì)制度下，國有經(jīng)濟(jì)在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中的地位和作用存在差異。我國存在國有資產(chǎn)財(cái)政，而西方財(cái)政則不存在。這樣，我國的公共財(cái)政僅是整個(gè)財(cái)政的一部分，而西方的公共財(cái)政則是整個(gè)財(cái)政。因此，我國公共財(cái)政的運(yùn)作必須結(jié)合國有資產(chǎn)財(cái)政的運(yùn)作，按照政企分開的原則，國家仍負(fù)有對(duì)國有企業(yè)的建立、生產(chǎn)運(yùn)營的支持、引導(dǎo)、監(jiān)督、調(diào)控、資產(chǎn)保值和增值，以及取得和合理分配使用收入等職責(zé)。

其二，從公共財(cái)政所體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系來說，由于兩種不同的生產(chǎn)方式和社會(huì)制度，決定了它們具有不同的階級(jí)屬性，因而作為社會(huì)管理者的政府為主體的公共財(cái)政所反映的經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)也不同。資產(chǎn)階級(jí)財(cái)政學(xué)把政治、黨派、宗教等一切都?xì)w結(jié)為經(jīng)濟(jì)范疇。在我國，根據(jù)馬克思主義的基本原理，明確提出政治是經(jīng)濟(jì)的集中體現(xiàn)，政治工作處于經(jīng)濟(jì)工作的統(tǒng)帥和靈魂的位置。