公共財政理論可以簡要的概括為：由于存在市場失靈的狀態(tài)，必須靠市場以外的力量來彌補由于市場失靈所帶來的無人提供滿足公共需求的公共產(chǎn)品的空白，這個市場以外的力量就是政府的力量。而政府提供公共產(chǎn)品的領域只限于公共服務領域，為保證政府不超越這一領域提供公共產(chǎn)品，必須為政府提供公共產(chǎn)品的范圍劃一明確的界限。而這一界限的劃定顯然不能由政府自己來劃。由立法部門進行立法規(guī)范便成為必然的選擇。

公共財政的要義本不在于新古典主流經(jīng)濟學所表明的“市場失效”這一邏輯起點，而在于其預算法治和民主財政的實質(zhì)內(nèi)涵。應該說，法治性民主性在我國公共財政理論中也已得到重視，但在對公共財政和公共利益的公共性理解上尚存不足。其實，公共選擇理論特別是阿羅不可能定理已經(jīng)鮮明揭示了，在現(xiàn)實中并不存在所謂公共利益或社會福利函數(shù)。再民主的預算和再有效率的投票制度在具體決策過程中也只能是按多數(shù)票規(guī)則來進行，由此必然產(chǎn)生相應的受益方和受損方。與馬克思政治經(jīng)濟學所表明的財政的階級利益、新制度經(jīng)濟學所表明的國家本身可能存在的悖論一樣，公共選擇理論也同樣表明了種種政府失效以及可能存在的多數(shù)人對少數(shù)人的強制，甚至少數(shù)人對多數(shù)人的強制。

因此，所謂公共財政從其結果而言必是不公共的，國家天然是不同利益集團博弈的場所。布坎南曾區(qū)分了功能層次和立憲層次的公共選擇，前者按“少數(shù)服從多數(shù)”而后者按“一致同意”規(guī)則作出集體決策。“民主在規(guī)范的意義上說只是一種立憲觀點”、“只有從立憲層面上看， ‘公共利益’才變得有意義”。因此，對我國公共財政而言，不能希冀在所有層面上實現(xiàn)公共性，其法治的實質(zhì)只能是重在立憲層面的規(guī)則約束，即要注重決策規(guī)則本身的法治性建設。

在西方，國家與市場的關系是經(jīng)濟學的一個十分古老但又永新的話題，但從一開始財政手段就一直扮演著舉足輕重的角色，公共財政就是市場經(jīng)濟下的財政，但公共財政并不是市場經(jīng)濟出現(xiàn)的那一天產(chǎn)生，與市場經(jīng)濟嚴格對位的，市場經(jīng)濟是一個漫長的發(fā)展過程，有了商品的交換就有了市場，但是具體哪一天算是進入了市場經(jīng)濟，并非有一個明確的界限。同樣財政是何時進入了公共財政這個形態(tài)，也不明確。從歐洲的經(jīng)驗看，所謂公共財政就是資產(chǎn)階級革命之后，由以公共權力為基礎，以法律為依托的財政取代了原來的王室財政之后所產(chǎn)生的一種理財形態(tài)，它是在“形態(tài)”這個層次上，作為王室財政的對立物而產(chǎn)生的。它在具體理財運作上形成了一系列規(guī)范，其中包含一些基本的原則：

(1)公共財政要依托于憲法和法制。憲法和法制包含了公民的自由、平等、財產(chǎn)權等內(nèi)容，同時也規(guī)定公共財政和理財部門即財政部門是獨立的，是不受其他部門管轄的，是公眾的理財機構，它在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使其職責。公民須向國家納稅，并且大家所遵循的原則是一致的，同時公民對財政有監(jiān)督權，這樣就從經(jīng)濟上規(guī)定了公民的平等身份；

(2)稅收機關無權制定稅法，而只能由體現(xiàn)國民意愿的議會這一立法機構來決定；

(3)稅收所得的收入和支出要絕對分開，收稅的人不能決定錢如何使用；

(4)公民有納稅義務，同時也享受納稅人的權力。

根據(jù)這幾點原則，可理解為，公共財政實際上所體現(xiàn)的是一種資產(chǎn)階級民主制度、依法治國框架下的理財，而法制化的社會，規(guī)范的公共選擇制度的形成則是公共財政賴以存在的基本依托，這種法制化社會與資產(chǎn)階級革命及其后市場經(jīng)濟的發(fā)展有密切的聯(lián)系。這一點對于我國建設有中國特色社會主義市場經(jīng)濟來說，有許多東西值得借鑒。

1．亞當·斯密的廉價政府論

西方經(jīng)濟學的開山鼻祖亞當·斯密于1776年發(fā)表了他的奠基之作《國富論》。恩格斯曾指出：“他在1776年發(fā)表了自己關于國家財富的本質(zhì)和成因的著作，從而創(chuàng)立了財政學?！彼姑軐业淖饔煤驼膭訖C表示極大的懷疑，在其“自私的動機、私有的企業(yè)、競爭的市場”這個自由制度的三要素基本之上，他規(guī)定了國家的三個任務：提高分工程度；增加資本數(shù)量；改善資本用途。由此，斯密認為有一只看不見的手在冥冥之中操縱著社會的運行，使得人人為自己的經(jīng)濟活動最終產(chǎn)生一個大家都獲利的社會結果，市場經(jīng)濟既然有如此神妙的作用，對它的任何干預都是不可取的，不斷增加國民財富的最好辦法就是給經(jīng)濟以完全的自由。進而，對政府的義務作了三點限制：保護社會，使之不受侵犯；保護社會上的每個人，使之不受其他人侵犯；建設并維持某些公共事業(yè)及設施。政府只要能像“守夜人”那樣，防止外來侵略和維持國內(nèi)治安就行了?；诖?，他提出了稅收方面的“公平、確定、簡便和征收費用最小”四原則；支出方面要厲行節(jié)約和“量入為出”。廉價政府，成為財政所要追求的最高目標。

2．凱恩斯的政府干預論

20世紀30年代的世界經(jīng)濟危機導致了西方經(jīng)濟學說的一次重大轉變，即占統(tǒng)治地位一百多年的斯密自由市場經(jīng)營論為中心的經(jīng)濟自由主義學說讓位于凱恩斯的經(jīng)濟干預主義，財政學也因此在資產(chǎn)階級經(jīng)濟學體系中占據(jù)了顯赫的位置。雖然凱恩斯總體上認為自由市場制度是一個有效的機制，它能保證個人自由并激發(fā)個人釋放其創(chuàng)造性，但他認為市場本身存在缺點，只有擴大政府機能才能改正市場缺點，以保持市場經(jīng)濟的正常運轉。因此，凱恩斯認為，如果政府不加干預就等于聽任有效需求不足的繼續(xù)存在，就等于聽任失業(yè)與經(jīng)濟危機的繼續(xù)存在，他認為財政支出直接就可以形成社會有效需求，彌補自由市場的有效需求不足。凱恩斯首次系統(tǒng)地論證了財政赤字的經(jīng)濟合理性，沖擊了古典的“量人為出”原則。關于財政支出，他在卡恩的“乘數(shù)理論”基礎上，論證了政府投資具有“倍數(shù)”擴張社會總需求的作用，力主政府負起直接投資之責。由于凱恩斯主義強調(diào)財政的作用，人們通常對他及其信奉者的理論冠以“財政學派”的名稱，一直到70年代。

3．以布坎南為首的“公共選擇學派”理論

20世紀70年代西方出現(xiàn)了“滯脹”局面。以米爾頓·弗里德曼為代表的一批經(jīng)濟學家借此發(fā)動了一場對凱恩斯主義的“反革命”，其中主要有貨幣主義、供給學派和理性預期學派。但這些反對者們并未建立起一套足以與凱恩斯主義相抗衡的財政學說，區(qū)別只是，他們力圖在這個框架內(nèi)恢復古典學派的傳統(tǒng)。他們首先責難國家對經(jīng)濟活動的大規(guī)模干預，認為正是國家干預窒息了市場經(jīng)濟的活力，造成了70年代的“滯脹”局面?！柏斦钪匾钡恼咧鲝堃彩艿焦?，代之以“貨幣最重要”的政策結論。當人們圍繞著凱恩斯理論無休止爭議時，以詹姆斯·麥吉爾·布坎南和戈登·圖洛克為首的一批經(jīng)濟學家在財政學的一個重要領域中取得了重大的理論進展。他們將財政作為公共部門經(jīng)濟，并從市場失靈理論角度，集中研究社會公共需要及滿足這一需要的產(chǎn)品——公共物品問題，分析了決定公共物品l的生產(chǎn)及分配的過程，以及生產(chǎn)公共物品的機器——國家的組織和機構。他們認為，自由市場制度是建立在交換的等價原則之上的，只有那些具有排斥性質(zhì)的可交換的財產(chǎn)權力的私人產(chǎn)品才能進行市場交易。而公共產(chǎn)品不具有這些性質(zhì)，所以公共產(chǎn)品的交換行為難以產(chǎn)生，消費者與供給者之間的聯(lián)系由此中斷，雖然存在市場需求，但卻沒有市場供給，這時政府應予以介入，提供這種產(chǎn)品，彌補市場的這個局限性。同時由于公共產(chǎn)品具有兩個內(nèi)在特性，又決定政府介入之后公共支出具有不斷膨脹的趨勢。

第一個內(nèi)在特性是，公共產(chǎn)品需求的收入彈性大于1。恩格爾定律告訴我們，隨著家庭收入的增加，收入中用于食品等“生理需要”的開支比例越來越小，而用于非生活必需品等“精神需要”的開支比例將越來越大。當個人收入越過一定水平時，越是非必需品就變得越來越重要，人們就需要越來越多的政府服務，這時，醫(yī)療保健、文體設施、交通運輸、社會保險、公共安全等優(yōu)效型公共產(chǎn)品就開始日益“侵蝕”和“擠占”消費結構中的私人產(chǎn)品的相對份額。公共產(chǎn)品的社會需求的不斷提高，成了推動公共支出不斷膨脹的原始動力。

第二個內(nèi)在特性是，公共資本存量與私人資本存量之間有一種密切的內(nèi)在函數(shù)關系。戰(zhàn)后以來，西方國家對公共基礎投資的每一次脹或縮無不刺激著或影響著私人投資趨勢的波動，從而對宏觀經(jīng)濟的總量運行發(fā)生著巨大作用。據(jù)美國經(jīng)濟學教授阿斯喬的研究表明，在美國1950-1988年近40年的公共投資曲線中，前20年(1950-1970年)是呈上升趨勢的，后十幾年是下降的。阿斯喬指出，像公路、街道、機場、排水和供水等基礎設施的國家投資，是與私人投資相互補充的，不注意國家基礎設施的數(shù)量和質(zhì)量，將嚴重阻礙整個經(jīng)濟的運行。阿斯喬的研究成果表明，美國戰(zhàn)后以來前20年經(jīng)濟增長之所以能夠達到10％以上，是因為國家擴大了對基礎設施的投資，后20年經(jīng)濟增長率之所以持續(xù)下降，其主要原因在于公共設施的投資凈額幾乎處于停滯狀態(tài)。這對于我國深化財政支出改革具有借鑒作用。

從實證分析的角度講，一百多年前德國的阿道夫·瓦格納就曾預言：“進入工業(yè)化以后，經(jīng)濟中的公共部門在數(shù)量上和比例上仍將具有一種內(nèi)在的擴大趨勢，公共支出將不斷膨脹?！泵绹斦W專家理查德·馬斯格雷夫運用實證分析的方法，對英、美、德等三國的公共支出結構的變化作了考察，其結果總的來說，西方公共部門發(fā)展的趨勢與瓦格納的預測也是相吻合的：公共支出占GNP的比率，英國從1890年的8.9％上升到1955年的36.6％；美國從7.1％上升到1962年的44.1％ 。

其實，早在瓦格納之前，馬克思就已經(jīng)預料到，用于“公共需要”的那部分“扣除”(指公共產(chǎn)品)將會日益膨脹；他指出，扣除的那部分須劃成三份：(1)“和生產(chǎn)沒有關系的一般管理費用”；(2)用來滿足“共同需要”的部分，“如學校、保健設施等”；(3)為喪失勞動能力的人等等設立的基金。馬克思明確預言道，用于滿足“共同需要”的那部分，“將會立即顯著增加，并將隨著新社會的發(fā)展而日益增加”。今天看來，隨著社會的發(fā)展，公共支出的膨脹與公共部門的強大，其原因，馬克思早就作了解答。馬克思的預言已經(jīng)得到了實踐的印證，并將繼續(xù)得到未來發(fā)展的印證。這也為我們構建社會主義市場經(jīng)濟體制下的公共財政基本框架提供了有力的理論依據(jù)。

4．理查德·馬斯格雷夫的公共財政理論

美國著名財政專家理查德·馬斯格雷夫在其經(jīng)典著作《公共財政理論》中把政府的經(jīng)濟作用或財政的職能分為三種：穩(wěn)定經(jīng)濟(維護充分就業(yè)條件下的經(jīng)濟)、收入分配、(資源)再配置。

穩(wěn)定經(jīng)濟包含充分就業(yè)、物價穩(wěn)定和國際收支平衡多重含義。充分就業(yè)是指可就業(yè)人口的就業(yè)率達到了由該國當時社會經(jīng)濟狀況所能承受的最大比率。物價穩(wěn)定是指物價上漲幅度維持在不至于影響社會經(jīng)濟正常運行的范圍內(nèi)，而非物價凍結，上漲率為零，即使在經(jīng)濟運行正常時期，物價的輕度上升也是一個必須接受的事實。國際收支平衡指的是一國在國際經(jīng)濟往來中維持經(jīng)常性項目收支(進出口收支、勞務收支和無償轉移收支)的大體平衡，因為國際收支與國內(nèi)收支是密切聯(lián)系的，國際收支不平衡國內(nèi)收支就不平衡。財政實現(xiàn)穩(wěn)定經(jīng)濟的機制和手段主要有：(1)經(jīng)濟穩(wěn)定的目標集中體現(xiàn)為社會總供給和社會總需求的大體平衡。財政政策是維系總供求大體平衡的重要手段，當總需求超過總供給時，財政可以實行緊縮政策，減少支出和增加稅收或兩者并舉，一旦出現(xiàn)總需求小于總供給的情況，財政可以實行適度放松政策，增加支出和減少稅收或兩者同時并舉，由此擴大總需求；(2)在財政實踐中，還可以通過一種制度性安排，發(fā)揮某種“自動”穩(wěn)定作用，例如累進稅制度、失業(yè)救濟金制度，都明顯具有這種作用；(3)通過投資、補貼和稅收等多方面安排，加快農(nóng)業(yè)、能源、交通運輸?shù)裙不A設施的發(fā)展；(4)財政應切實保證非生產(chǎn)性的社會公共需要，為經(jīng)濟和社會發(fā)展提供和平安定的環(huán)境。

收入分配的目標是實現(xiàn)公平分配，而公平分配包括經(jīng)濟公平和社會公平兩層次。經(jīng)濟公平是市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求，強調(diào)的是要素投入和要素收入相對稱，它是在平等競爭的環(huán)境下由等價交換來實現(xiàn)的。社會公平是指將收入差距維護在現(xiàn)階段社會各階層居民所能接受的合理范圍內(nèi)。平均不等于公平，甚至是社會公平的背離。財政實現(xiàn)收入分配職能的機制和手段主要有：(1)劃清市場分配與財政分配的界限和范圍，原則上屬于市場分配的財政不能越俎代庖，凡是屬于財政分配的，財政應盡其職；(2)規(guī)范工資制度；(3)加強稅收調(diào)節(jié)；(4)通過轉移性支出，如社會保障支出、救濟支出、補貼等，使每個社會成員得以維持起碼的生活水平和福利水平。

資源配置，廣義地理解是指社會總產(chǎn)品的配置，狹義地理解是指生產(chǎn)要素的配置。財政配置資源的機制和手段主要有：(1)根據(jù)政府職能確定社會公共需要的基本范圍，確定財政收支占GDP的合理比例，從而符合高效的資源配置原則；(2)優(yōu)化財政支出結構。如生產(chǎn)性支出與非生產(chǎn)性支出比例，購買性支出和轉移性支出比例；(3)合理安排政府投資的規(guī)模、結構，加大政府對社會總投資的調(diào)節(jié)力度，提高社會投資整體效率。

一、財政起因：市場失靈論

市場失靈論成功地解釋了財政存在的必要性問題，是整個公共財政理論體系的起點。

人們對財政問題的研究實際上是從市場經(jīng)濟的有效運行開始的。眾所周知，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，社會上的各種資源都是由市場自發(fā)進行配置的，市場機制在資源配置方面發(fā)揮了基礎性作用。但是，事實證明純粹的市場經(jīng)濟是不現(xiàn)實的，因為市場機制存在著諸多自身無法克服的矛盾和缺陷；也就是說，“市場失靈”現(xiàn)象是客觀上普遍存在的，它賦予政府對社會經(jīng)濟生活進行干預和調(diào)節(jié)的必要性，使得財政理所當然地作為市場機制的輔助手段參與到社會資源的配置當中，糾正“市場失靈”?？梢?，“市場失靈”是財政產(chǎn)生的原因。

更進一步地說，“市場失靈”不僅是財政的起因，還界定了公共財政的活動范圍。這是由市場與政府各自在經(jīng)濟中的角色和，地位所決定的。西方財政理論認為，在市場經(jīng)濟能夠有效運作的領域中，利益驅(qū)動性會自發(fā)引導私人經(jīng)濟的正常運行，實現(xiàn)資源配置的效率最大化，政府無需介入，否則可能造成對市場效率不必要的損害。從這個角度來說，公共財政既然是彌補“市場失靈”的財政，那么，財政活動的范圍顯然應該局限于“市場失靈”的領域之內(nèi)。

二、財政對象：公共產(chǎn)品論

公共產(chǎn)品論的出現(xiàn)極大地完善了公共財政理論，它是公共財政的核心理論。

公共部門作為一個市場主體參與到經(jīng)濟活動中，首先要面臨的是“生產(chǎn)什么”的問題，公共產(chǎn)品正好對這個問題作出了回答。該理論將社會產(chǎn)品劃分為私人產(chǎn)品、混和產(chǎn)品以及公共產(chǎn)品三類，然后分析了公共產(chǎn)品的基本特征，進而得出公共產(chǎn)品應該由財政來提供的結論。所以說，公共產(chǎn)品是財政活動的對象和基本內(nèi)容

隨著西方公共產(chǎn)品理論的新發(fā)展，公共產(chǎn)品所包含的內(nèi)容越來越廣泛。廣義上的公共產(chǎn)品可以涵蓋一切具有共同消費性質(zhì)的產(chǎn)品和服務。這樣一來，政府提供狹義上的公共產(chǎn)品、糾正外部效應、限制壟斷、克服不完全信息問題、參與國民收入再分配以及調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟失衡等一切活動，都可以看作是財政在提供公共產(chǎn)品?？偠灾?，在市場經(jīng)濟活動中，以彌補“市場失靈”為出發(fā)點的種種政府干預行為都屬于政府的公共產(chǎn)品供應行為。

綜上所述，現(xiàn)代政府的主要經(jīng)濟職責就是提供維持市場有效運轉所需的公共產(chǎn)品。可以說，要從財政對象的角度來把握公共財政的話，就必須全面理解公共產(chǎn)品論。

三、財政目的：公共需要論

人類的一切活動都有其背后的動機，都源自于某種需要，財政活動也不例外。公共需要論將人類的需要歸結為私人需要和公共需要兩類，從而揭示出財政活動的最終日的。

公共需要是指社會公眾對公共產(chǎn)品的需要。與私人需要不同，公共需要是一種整體的、多數(shù)人的需要。一般情況下，社會成員可以無差別地共同享受政府為滿足公共需要所提供的產(chǎn)品和服務，而且不必承擔相應的費用。此外，公共需要的滿足還具有強烈的外溢性特征。

公共需要是客觀存在的社會現(xiàn)象，在任何社會形態(tài)中都是如此。社會中的個人雖然在外貌、性情、興趣、愛好方面干差萬別，但他們總存在著某些基本的共性，總有某些共同的需要。在這些公共需要中，有的是任何個人或集團無法滿足和提供的，有些雖然可以由個人或集團提供，但由于其消費的不可分割性或存在規(guī)模效益而無法獲得最佳的社會經(jīng)濟效益。因此，對于這種“偏好一致性”的公共需要，都只能通過財政來滿足。從這個意義上說，公共財政又可以看作是滿足公共需要。

四、財政決策：公共選擇論

前面我們已經(jīng)講到，公共財政的主要職責是提供公共產(chǎn)品。那么，究竟應當提供哪些公共產(chǎn)品?公共產(chǎn)品的最佳供應數(shù)量是多少?采用哪種方式來提供公共產(chǎn)品最有效率?正確處理這些具體問題都有賴于科學合理的財政決策。公共選擇理論正是研究社會成員偏好表露和不同的政治決策過程等因素對財政決策的影響，所以，公共選擇論也成為公共財政的一個重要的組成部分。

另外，政府存在的意義不僅僅在于彌補市場失靈，它還具有市場經(jīng)濟管理者的權威身份。公共事務管理中有相當一部分是具有選擇性的，對于這一類的公共事務，政府應不應該介入?以何種方式介入?管理費用由誰來承擔?人們出于自身利益的考慮會作出不同的回答，因此要借助民主投票的方式來解決這些問題。然而，政府通過民主決策程序產(chǎn)生的最終決策是不是最合理、最有效的公共選擇呢？顯然，答案是不確定的。

公共選擇論針對上述疑問展開分析和研究，它的一個突出特點在于將市場經(jīng)濟理論分析應用于政治決策領域，探討各種公共決策制度的缺陷。它從個人主義方法論出發(fā)，把政治活動塑造類似于市場活動的東西，把政治活動看成是市場運行方式在政治活動領域的表現(xiàn)。根據(jù)公共選擇理論，政府不僅是代表公眾利益的實體，又是追求個人效用最大化的政治家進行經(jīng)濟活動的舞臺。因此，公共選擇的結果取決于“經(jīng)濟人”動機和一定的公共決策機制。在此基礎上，公共選擇論指出了改進政府制度在提高公共決策質(zhì)量中的重要價值，從而為財政決策的規(guī)范化、合理化指明了方向。

公共財政理論認為：在市場經(jīng)濟條件下，社會資源配置的主要手段是市場，只有在市場失靈的領域，才需要政府介入。也就是說，市場失靈決定著公共財政存在的必要性及其職能范圍。市場失靈主要表現(xiàn)在如下方面：

(一)公共產(chǎn)品

前面問題的分析，我們已經(jīng)看到，公共產(chǎn)品的特征決定了市場在提供公共產(chǎn)品方面是無能為力的，因而決定了政府必須把提供公共產(chǎn)品納入財政的職能范圍。

(二)外部效應

在社會生活中，某些行為主體的活動影響了他人，但并沒有因此而承擔相應的成本費用或獲得相應的報酬，這便是外部效應。外部效應直接表現(xiàn)為私人費用與社會費用之間或私人得益與社會得益之間的非一致性。很顯然，市場上能夠提供的帶有外部效應的產(chǎn)品，不可能與市場上的需求相一致，只能是過多或過少，因而導致了社會資源配置的扭曲，正因如此，政府必須采取多種非市場的方式去糾正外部效應問題。財政是政府采用的重要方式之一。

(三)不完全競爭

在市場經(jīng)濟條件下，競爭促進了發(fā)展，競爭使經(jīng)濟充滿生機。而某些行業(yè)因具有規(guī)模越大，經(jīng)濟效益越好、邊際成本越低、規(guī)模報酬遞增的特點，而可能被少數(shù)企業(yè)所控制，從而產(chǎn)生壟斷的現(xiàn)象，這便是不完全競爭。壟斷不僅排斥競爭，還會迫使競爭性市場解體。因此，為了維護市場有效競爭的秩序，政府必然要承擔這種責任，并將有關的任務納入財政的職能范圍。

(四)收入分配不公

市場經(jīng)濟中，收入分配是依據(jù)社會成員提供的生產(chǎn)要素來決定的。由于人們掌握的生產(chǎn)要素（包括資本、土地、勞動力等）的多寡差別，所取得的收入往往差距很大，以致于社會上出現(xiàn)貧富懸殊現(xiàn)象。如若任其發(fā)展，將會影響到經(jīng)濟的進一步發(fā)展，甚至影響到社會的穩(wěn)定。這個問題是市場機制無力解決的，因此，需要政府利用包括財政在內(nèi)的各種手段，解決社會分配不公問題。

(五)經(jīng)濟波動與失衡

在市場經(jīng)濟中，價格成為引導市場行為的信號，但在某些重要市場上，它并不具有伸縮自如、靈活反應的調(diào)節(jié)能力。另外，不同經(jīng)濟主體在實現(xiàn)其經(jīng)濟利益上所具有的競爭性和排他性，會使市場上不能保證經(jīng)常性的供求平衡，這些原因使自由放任的市場經(jīng)濟不可能自動、平衡地向前發(fā)展。于是經(jīng)濟的波動與失衡會周期性地重復出現(xiàn)，在這種情況下，需要政府運用財政貨幣等政策手段來干預經(jīng)濟的運行，使經(jīng)濟的發(fā)展較為平穩(wěn)。

市場失靈問題，私人經(jīng)濟部門是無力解決的，需要以政府為主體的公共經(jīng)濟部門，即財政來介入，用非市場的機制去解決市場失靈問題。因此，市場失靈是公共財政存在的前提，它決定了財政存在的必要性。公共財政職能范圍的界定也因此有了客觀的依據(jù)，這就是以“市場失靈”為標準，從糾正和克服“市場失靈”的現(xiàn)象出發(fā)來界定財政的職能范圍。

建立中國社會主義公共財政基本框架體系的問題，自1998年提出以來，學術界討論熱烈，現(xiàn)將主要觀點概述如下：

1．建立公共財政基本框架的必要性

主要有三種觀點：

一種觀點認為，在我國深化財政體制和財政運行機制改革的過程中，提出和強調(diào)公共財政問題，主要是為了適應建立健全社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀需要，為了適應當前和今后改革與發(fā)展的新形勢和新要求，具體講，一是為了與資源配置方式的轉變相適應；二是為了與政府職能轉變相適應；三是為了與宏觀經(jīng)濟調(diào)控模式的轉變相適應；四是為了與財政運行模式轉變相適應。

第二種觀點認為，搞市場經(jīng)濟就要搞公共財政。綜觀世界上實行市場經(jīng)濟制度國家的財政運行機制，盡管形式各異，側重點多樣，但其基本的模式是相似的。即以滿足社會的公共需要為口徑界定財政職能范圍，并以此構建政府的財政收支體系。我國由計劃經(jīng)濟走向市場經(jīng)濟，經(jīng)濟體制環(huán)境變了，財政運行機制顯然要按照與市場經(jīng)濟體制相適應的模式去構建。

第三種觀點認為，隨著經(jīng)濟改革的深入，建立公共財政，就不僅僅是財政模式的變革問題，而且它反過來直接引起我國政府行為的變革，是我國市場化改革進一步深入的關鍵性步驟，將大大地加速我國市場經(jīng)濟體制建立健全的進程。否則，建立社會主義市場經(jīng)濟體制就只能是一句空話。

目前我國要建立公共財政基本框架，主要是針對我國傳統(tǒng)財政管理制度下支出包攬過多，公共財政缺位、國有資本財政越位并存的弊端而提出來的，其根本目的是解決市場經(jīng)濟條件下財政職能的定位問題，并沒有否定“國家分配論”認為的財政是以國家(政府)為主體的分配行為，國家具有政權行使者和國有經(jīng)濟代表者兩種身份，行使社會管理和經(jīng)濟管理兩種職能以及社會主義財政特有的“一體兩翼”格局(國家稅務部門和國有資產(chǎn)管理部門成為財政這一機體的兩個翅膀，缺一不可)。這是對西方公共財政理論的揚棄，是財政體制的創(chuàng)新?；诖?，實行公共財政絕不能忽視“國有資本財政”，也不能照搬西方模式。

2．公共財政的涵義

主要有三種觀點：

一種觀點認為，所謂公共財政，指的是國家或政府為市場提供公共服務的分配活動或經(jīng)濟活動，它是與市場經(jīng)濟相適應的一種財政類型或模式。它包括以下兩個基本要求：(1)它是具有“公共”性質(zhì)的國家財政或政府財政，而財政的“公共性”的具體體現(xiàn)就是為市場提供“公共服務”；(2)它是財政的一種類型或模式。

另一種觀點認為，所謂公共財政，就是政府為實現(xiàn)其職能對市場提供公共服務的與預算有關的經(jīng)濟行為。其要點：一是明確公共財政是以政府(國家)為主體；二是明確公共財政的內(nèi)容是為市場提供公共服務的、與預算有關的經(jīng)濟行為；三是公共財政的目的是實現(xiàn)政府的職能。

第三種觀點認為，公共財政是指為市場或私人部門提供公共服務或公共商品的政府財政，它是市場經(jīng)濟條件下政府財政的基本選擇與必然要求，是與市場經(jīng)濟相適應的財政模式或類型。它僅存在于市場經(jīng)濟環(huán)境中。

所謂公共財政簡而言之，就是以滿足社會公共需要為主旨而進行的政府收支活動或財政運行機制模式。它是與市場經(jīng)濟特點和發(fā)展要求相適應的一種財政類型。這種公共財政運行機制或財政類型，主要具有以下典型特征：

一是財政運行目標的公共性。即把滿足社會公共需要作為組織國家財政活動的主要目標或基本出發(fā)點。這是現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下財政運行的基本取向，也是國家財政活動應遵循的基本邊界或指導性原則。因為我國社會主義市場經(jīng)濟是由多元化市場主體、經(jīng)濟實體，或者說是由多元化投資者、生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者組成的競爭性社會，政府包括國家財政的一項基本職責，就是面向全社會并為其提供公共產(chǎn)品和公共服務，以便為全國不同地區(qū)，多種經(jīng)濟成分，多元市場主體和經(jīng)濟實體，提供必要的社會投資及生產(chǎn)經(jīng)營的公共性基礎條件，以及公平競爭的市場環(huán)境和有序的市場經(jīng)濟秩序，從而推動國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。國家還應通過收入分配的調(diào)節(jié)或再分配，通過社會福利和社會保障制度的建立健全，為促進全社會的公共分配，為社會公眾福利的增進和生活水平的提高而發(fā)揮應有的職責和積極的作用。

二是財政收支活動的公共性。計劃經(jīng)濟體制下的財政收入模式或財政收入來源，是以國有企業(yè)的利潤上繳為主體的，涉及的社會面有限，廣大的城鄉(xiāng)居民幾乎與國家財政收入特別是與稅收無緣。而社會主義市場經(jīng)濟條件下的財政收入，則主要來源于社會經(jīng)濟生活中市場主體、法人實體和城鄉(xiāng)居民依法繳納的各種稅賦，從而使我國的財政收入來源同過去相比較，具有更大的廣泛性和公共性。因此國家堅持“取之于民，用之于民”的原則，就是理所當然的了。與此相關聯(lián)，國家財政支出的安排，也就主要集中于國家政權機構的運轉、社會公共基礎設施建設、國防和科教文衛(wèi)發(fā)展需要、生態(tài)環(huán)境的保護與治理，以及社會福利和社會保障制度建設等社會公共需要或公共性支出方面。而且，在一定的經(jīng)濟發(fā)展階段或發(fā)展時期，還應把滿足這些公共支出需要的適應性程度或水平作為組織國家財政收支活動的重要邊界，以及衡量財政收支規(guī)模適當與否的一個重要標志。

三是財政行為的規(guī)范性和法制性。財政是國家職能的重要體現(xiàn)，是國家政權的物質(zhì)或財力基礎。從本質(zhì)上講，財政職能是國家職能，是由政府的事權范圍決定的。而在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，政府的各項事權則往往是通過立法程序來規(guī)定，通過相關的法律來加以明確界定的。因此，由國家職能特別是政府事權所決定的財政行為或財政活動，往往也具有法制性、規(guī)范性和公共性特點。

另外，公共財政除了具有以上三個典型特征外，還應具有彌補市場失效，是非市場營利性的財政的特征。

3．關于公共財政的職能

目前國內(nèi)學術界關于公共財政的基本職能的研究成果，概括起來有五項：一是支持經(jīng)濟體制創(chuàng)新的職能；二是管理國有資產(chǎn)的職能；三是建立財政投融資管理體系的職能；四是調(diào)節(jié)收入分配的職能；五是穩(wěn)定經(jīng)濟和促進經(jīng)濟發(fā)展的職能。

但也有些專家學者認為，提倡在中國實行“公共財政”者的本意是讓財政退出競爭性資源領域，是符合社會主義市場經(jīng)濟要求的，但結合當前實際，有些問題也值得商榷：其一，主張財政退出競爭性投資領域是對的，但不能不考慮我國當前實際，我國經(jīng)濟在相當長的時期內(nèi)仍處于發(fā)展中階段，面臨著艱巨的結構性調(diào)整任務，而實行市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗證明，結構性調(diào)整不可能靠市場自發(fā)來實現(xiàn)，只有發(fā)展財政的資源配置職能才是最佳的途徑。其二，所謂競爭性領域也應作具體分析，諸如鋼鐵、煤炭、化工、鐵路、民航以及高新技術等支配國民經(jīng)濟命脈的基礎產(chǎn)業(yè)部門，既具有壟斷性，又具有一定的競爭性，在我們這樣一個資本市場不發(fā)達的國家，也只能通過發(fā)揮財政的配置資源的職能，才能得到加速發(fā)展。其三，我國競爭性部門的大中型國有企業(yè)，過去和現(xiàn)在都是國家財政收入的主要來源，這些企業(yè)的出路是實行股份制改造，面向市場，但這需要一個過程。在當前形勢下，尚需要財政投入資本金或?qū)嵤┠承﹥?yōu)惠政策給予支持。

4．社會主義公共財政與西方公共財政的區(qū)別

國內(nèi)學術界關于中西方公共財政區(qū)別的研究觀點歸納起來，大體如下：

其一，如果不考慮兩類公共財政所處的社會形態(tài)的差異，僅從兩者的分配主體的本身來看，它們基本上是一樣的，都是作為政治權力行使者的政府。但是在兩種不同社會制度下，國有經(jīng)濟在整個經(jīng)濟中的地位和作用存在差異。我國存在國有資產(chǎn)財政，而西方財政則不存在。這樣，我國的公共財政僅是整個財政的一部分，而西方的公共財政則是整個財政。因此，我國公共財政的運作必須結合國有資產(chǎn)財政的運作，按照政企分開的原則，國家仍負有對國有企業(yè)的建立、生產(chǎn)運營的支持、引導、監(jiān)督、調(diào)控、資產(chǎn)保值和增值，以及取得和合理分配使用收入等職責。

其二，從公共財政所體現(xiàn)的經(jīng)濟關系來說，由于兩種不同的生產(chǎn)方式和社會制度，決定了它們具有不同的階級屬性，因而作為社會管理者的政府為主體的公共財政所反映的經(jīng)濟的性質(zhì)也不同。資產(chǎn)階級財政學把政治、黨派、宗教等一切都歸結為經(jīng)濟范疇。在我國，根據(jù)馬克思主義的基本原理，明確提出政治是經(jīng)濟的集中體現(xiàn)，政治工作處于經(jīng)濟工作的統(tǒng)帥和靈魂的位置。