財政投融資是指政府為實現(xiàn)一定的產(chǎn)業(yè)政策和財政政策目標，通過國家信用方式把各種閑散資金，特別是民間的閑散資金集中起來，統(tǒng)一由財政部門掌握管理，根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，在不以盈利為直接目的的前提下，采用直接或間接貸款方式，支持企業(yè)或事業(yè)單位發(fā)展生產(chǎn)和事業(yè)的一種資金活動。財政投融資是一種政策性投融資，它不同于一般的財政投資，也不同于一般的商業(yè)性投資，而是介于這兩者之間的一種新型的政府投資方式。

財政投融資作為市場經(jīng)濟條件下政府配置資源的重要實現(xiàn)途徑，在促進經(jīng)濟有效增長、調(diào)整和改善經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、強化宏觀調(diào)控能力等方面都具有獨特的功效。我國財政投融資起源于上世紀50年代，進入80年代以后得到迅速發(fā)展。但隨著我國市場經(jīng)濟的日漸完善和公共財政框架的逐步確立，原有財政投融資體制的問題日益突出，使得對其進行改革的必要性和緊迫性大大增強。

第一，常規(guī)財政信用，是為彌補國家預(yù)算赤字而實施的，為國家預(yù)算籌集資金，并同國家預(yù)算資金一道被無償用掉，過后要靠增加稅收來歸還，而政策性投融資與預(yù)算是否有赤字無關(guān)，它是出于實施財政政策需要而進行的信用活動，所籌集的資金是以有償形式來運用的，無須用未來時期稅收歸還。因此，財政籌集起來的這筆信用資金，并不是常規(guī)的國家預(yù)算資金，而是國家財政資金的特殊補充。

第二，它一手以有償方式借來資金，一手又以有償方式使用這些資金，與社會一般融資活動相同，但它的運用目的并不是為了盈利，因此，它與一般社會金融活動又有根本性區(qū)別，它的使用具有鮮明的公共性。

第三，它融金融性與財政性為一體，從而在宏觀調(diào)控中，有著貨幣政策與財政政策雙重功能，又比財政政策與貨幣政策實施安全得多，加大投融資力度，擴張信用，可以起到與擴張性貨幣政策相同作用，但又與一般信用擴張不同，不會帶來在拉動經(jīng)濟同時，有引發(fā)通貨膨脹之虞，也不會有引起財政債務(wù)依存度過高，帶來財政風險問題。它是一種安全性大的特種信用活動。

財政投融資的根本作用在于充實社會先行資本，填補財政預(yù)算無償投資和一般商業(yè)金融投資的空白財政投融資的特點在于既體現(xiàn)政府政策取向，又在一定程度上按照信用原則組織經(jīng)營。財政投資的主要領(lǐng)域是準公共產(chǎn)品，這類產(chǎn)品若完全依賴財政無償投資，因財力有限勢必出現(xiàn)“瓶頸”制約 ，供給不足；若完全依靠企業(yè)籌資，銀行融資，因準公共產(chǎn)品“效益外溢”的特點，供給更加不足甚至無人投資。所以在私人產(chǎn)品與私人投資、純公共產(chǎn)品與財政無償投資大體對應(yīng)平衡的情況下，財政投融資介于二者之間 ,填補了準公共產(chǎn)品投資的空白。

財政投融資的目標是貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策，建立對企業(yè)和商業(yè)銀行的誘導機制，促進我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整、經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變財政投融資對經(jīng)濟增長的作用不僅表現(xiàn)為短期內(nèi)“數(shù)量增加”，更表現(xiàn)為長期內(nèi)“質(zhì)量的提高”。1996年我國經(jīng)濟成功實現(xiàn)“軟著陸”后，總需求與總供給的矛盾基本解決，結(jié)構(gòu)調(diào)整的問題更加突出。我國預(yù)算內(nèi)財力貧乏，而財政投融資作為一個投融資體系，直接把資金引入優(yōu)先領(lǐng)域，形成一種“財政投融資先行—商業(yè)銀行投融資跟蹤—企業(yè)投資隨后”的連鎖反應(yīng)機制。

1.它是填補財政宏觀調(diào)控能力不足的有效手段。在我國財政宏觀規(guī)模過低的條件下，面對大量的市場配置失效領(lǐng)域的存在，所導致的各個瓶頸產(chǎn)業(yè)急需投資的情況，通過健全的財政政策性投融資體系，就可以借助社會資金來補充財政資金之不足，用以加快瓶頸產(chǎn)業(yè)建設(shè)，推動經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。日本在戰(zhàn)后經(jīng)濟能迅速恢復和發(fā)展，是與財政政策性投融資分不開的。

二次大戰(zhàn)后，日本財政十分困難，經(jīng)濟恢復與發(fā)展所需的社會資本十分緊缺，財政政策性投融資起了非常重要的補充作用。日本財政政策性投融資體系動員的資金規(guī)模是十分龐大的，截止1998年，其融資總額已達國民生產(chǎn)總值的11.3％。韓國在經(jīng)濟起飛中，財政政策性投融資在補充政府財政資金方面的作用，也是十分突出的，在“一五”計劃時期，財政投融資貸款，占政府農(nóng)林水利投資的 25.8％，社會公共資本中占53.2％，70年代在公共基礎(chǔ)設(shè)施及基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資中占60 ％， 1989年有90％財政投融資用于高速公路、地鐵、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2.誘導社會投資沿政府意圖方向發(fā)展之必要。用日本人的話說，財政政策性投融資，可以對企業(yè)和銀行起到帶頭羊作用，財政政策性投融資體現(xiàn)著政府意志，反映政府扶持重點產(chǎn)業(yè)的意圖，凡能得到政府投融資支持的產(chǎn)業(yè)，表明這些產(chǎn)業(yè)很有發(fā)展前途，因此，財政投融資重點投入的產(chǎn)業(yè)，就會引起商業(yè)銀行和私人資本關(guān)注，跟隨其后進行投資，從而拉動社會資本投向與政府資源配置意圖相一致，起到宏觀調(diào)控作用。我國正處于經(jīng)濟發(fā)展即將起飛階段，加快財政政策性投融資體系建設(shè)，以誘導社會財力投向，保持社會資源配置沿著優(yōu)化方向發(fā)展，就更是必要的。

3.加大財政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)力度之必要。財政政策主要運用稅收、補貼和預(yù)算支出等手段進行調(diào)節(jié)，它偏重于調(diào)整資金結(jié)構(gòu)；貨幣政策主要運用存款準備金、貼現(xiàn)與再貼現(xiàn)、公開市場操作等手段進行調(diào)節(jié)，它偏重于控制貨幣供應(yīng)總量，財政投融資卻既有調(diào)節(jié)社會總需求的能力，又有調(diào)節(jié)結(jié)構(gòu)的能力，在宏觀調(diào)控中，只有財政政策與貨幣政策，兩者協(xié)調(diào)配合，方能發(fā)揮其最大作用。財政政策性投融資具有財政政策與貨幣政策雙重功能，因此，在財政政策與貨幣政策之間插入一個政策投融資體系，就可以更好地使兩大政策協(xié)調(diào)配合，當需要加大結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，更需財政政策多出力時，通過財政投融資體系，可以更多地把社會儲蓄吸引到結(jié)構(gòu)調(diào)整方面來，從而將貨幣政策轉(zhuǎn)化為結(jié)構(gòu)調(diào)整手段，配合財政政策調(diào)節(jié)；當需要加大總量調(diào)節(jié)、擴大需求或供給時，更需要加大貨幣政策的總量調(diào)節(jié)作用時，通過財政投融資體系加大投融資規(guī)模，又可以有效的配合貨幣政策，提高拉動經(jīng)濟力度。

總之，無論從增強財政調(diào)控的物質(zhì)基礎(chǔ)來說，還是從更有效地發(fā)揮財政政策和貨幣政策的調(diào)控能力及更好協(xié)調(diào)兩者作用來看，在我國盡快建立完善的財政投融資體系，是十分必要的。

(一) 融資渠道單一，融資范圍狹窄

我國財政投融資的資金來源主要依靠財政，包括各項財政周轉(zhuǎn)金、預(yù)算執(zhí)行中的間歇資金、專戶儲存的預(yù)算沉淀資金以及行政攤發(fā)的國家債券或金融債券，既缺乏市場性融資手段，又不能適應(yīng)市場的進程，適時地吸收郵政儲蓄、社會保險基金和借助于一些社會財力，甚至一些應(yīng)納入財政投融資范圍的資金也沒有到位。

(二)財政投融資管理體系不健全

由于缺乏全國統(tǒng)一領(lǐng)導、規(guī)劃，財政投融資管理比較散亂，不成體系。主要表現(xiàn)在:（1）財政投融資的機構(gòu)名目眾多，既有財政信用機構(gòu)，又有財政部門內(nèi)設(shè)的諸如農(nóng)財處、行政處等業(yè)務(wù)機構(gòu)，還有政策性銀行，形成條塊分割、各自為政的局面，缺乏一個統(tǒng)籌資金、協(xié)調(diào)行動的管理機構(gòu)。（2）財政投融資管理混亂，缺乏嚴格的計劃與法制管理。

(三)財政投融資與商業(yè)銀行投融資界限不清，也缺乏法律上的依據(jù)

一方面財政投融資范圍界定不嚴，一些本應(yīng)通過市場融資的項目卻通過財政投融資籌措資金，從而扭曲了資金結(jié)構(gòu)，損害了金融業(yè)公平競爭。另一方面商業(yè)銀行過分擴張投資性貸款，投資資金過分依賴銀行，這不僅加劇重復建設(shè)和結(jié)構(gòu)失調(diào)，還會導致銀行不良債務(wù)急劇上升而阻礙金融體制改革的深化。

(四) 財政投資不規(guī)范

目前，在許多財政投融資項目上，有償資金往往無償使用，資金投放前缺乏全面科學的可行性分析、成本效益分析，工程建設(shè)中缺乏有效的監(jiān)督約束機制，項目結(jié)束后也不進行評估，往往是“說投就投，一投了之”，使財政投融資無法維持自身“融資——投資——還款”的良性循環(huán)。

(五)企業(yè)在投融資領(lǐng)域作為市場主體的地位還未確立，其自主權(quán)未能得到很好落實

當前，投資的決策權(quán)都在各部門、各地區(qū)的行政機構(gòu)手中，政府行政部門審批投資項目、安排投資計劃，對投資項目單位的管理實行以投資項目為中心而不是以企業(yè)法人為中心，投資過程中政企不分的狀況依然存在，致使一些國有企業(yè)缺乏面向市場、適應(yīng)市場的能力，投資的效益觀念和風險意識較差。

（一）拓寬融資渠道，壯大投融資規(guī)模

從當前我國的實際情況來看，財政投融資應(yīng)從以下渠道籌集資金：一是預(yù)算撥款，但作為無償使用的資金，預(yù)算撥款在整個資金來源中不能占太大比重。二是郵政儲蓄存款和社會保障基金的剩余金，從發(fā)展趨勢看，應(yīng)將其成為重要資金來源。三是政府擔保債券和政府擔保借款，諸如向各專業(yè)銀行發(fā)行中長期建設(shè)債券等。四是各種民間資金，應(yīng)作為資金來源的重要組成部分。五是預(yù)算外資金“專戶儲存”中間歇資金的一部分，但不包括那些周轉(zhuǎn)快、間歇時間短的預(yù)算外資金。六是增加政策性銀行籌資量。財政投融資機構(gòu)除采用借款等融資方式外，還可發(fā)行股票、債券和其他有價證券等方式進行直接融資。

（二）進一步明確財政投資的原則、范圍和領(lǐng)域

財政投資的基本原則是：致力于公共福利的增進；不能對市場的資源配置功能造成扭曲和障礙；不宜干擾和影響民間的投資選擇和偏好；不宜損害財政資金的公共性質(zhì)，進行風險性投資。為此，應(yīng)進一步明確財政的投資范圍和領(lǐng)域，這主要包括市場機制難以發(fā)揮作用的公共領(lǐng)域。在今后相當長一段時間內(nèi)，我國財政投融資的重點對象應(yīng)當是基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技進步、區(qū)域發(fā)展、環(huán)境保護等過去忽視的范圍和領(lǐng)域。

(三)加強管理，提高財政投融資效益

1.建立財政投融資計劃編制制度。通過編制財政投融資信貸資金綜合計劃、財政投融資資金來源計劃和財政投融資資金運用計劃，全面反映其資金來源、資金運用和投資預(yù)期收益等情況，從長遠看，財政投融資計劃應(yīng)成為政府的“第二預(yù)算”，由同級人大或人民政府審批，并列入國家綜合信貸計劃和固定資產(chǎn)投資計劃，以利于控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模。

2.制定財政投融資資金使用的審批制度、監(jiān)督檢查制度、回收和效益考核制度、預(yù)決算制度、財政投融資內(nèi)部財務(wù)核算制度及其配套管理辦法，并切實按照相關(guān)規(guī)定組織實施財政投融資活動，保證財政投融資資金的有效投放和健康運行。

3.建立合理、高效的財政投融資管理機構(gòu)，并實行現(xiàn)代化管理。中央一級可考慮在財政部內(nèi)部設(shè)置專門管理財政投融資的機構(gòu)，統(tǒng)管全國的財政投融資工作，制定全國的財政投融資政策，同時負責中央財政投融資資金的籌集與使用。

4.從國際經(jīng)驗來看，凡是市場經(jīng)濟活躍的國家，其法制都很健全。因此，應(yīng)制定相應(yīng)的財政投融資法規(guī)、管理條例及實施辦法等，使財政投融資活動努力做到有法可依、有法必依。

（四）創(chuàng)新財政投融資機制

1.按照市場機制的要求，建立和嘗試多種財政投資項目運營模式

對非經(jīng)營性項目，可以采取政府投資、政府經(jīng)營的模式，授權(quán)國有資產(chǎn)經(jīng)營管理公司經(jīng)營管理。對經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目，國外運用得比較成功且適合我國實際的模式主要有：政府和民間合作投資、民間經(jīng)營模式；建設(shè)經(jīng)營轉(zhuǎn)讓模式(BOT)；建設(shè)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營模式(BTO)；購買建設(shè)經(jīng)營模式(BBO)；此外，還有租賃開發(fā)經(jīng)營模式、管理合同模式以及政府和民間就項目合資組建公司的共同投資經(jīng)營模式等。

2.建立財政投融資和市場投融資的協(xié)調(diào)機制

主要包括三個層面：一是財政投融資活動要嚴格遵照市場經(jīng)濟的信用原則，對財政投融資資金進行流動性、安全性管理。財政投融資不能唯成分論，而要以社會經(jīng)濟效益高低來決定投融資領(lǐng)域。二是雖然財政投融資體制強調(diào)自上而下一致的政策導向機制，但必須借助市場投融資體制，實施市場化的投融資活動。同時，財政投融資的政策性導向，要對市場投融資的方向、規(guī)模發(fā)揮引導效應(yīng)，使市場投融資逐步納入到國民經(jīng)濟良性運行的軌道上來，最大限度地減少盲目性和短視行為。三是在投融資項目選擇上，市場投融資活動要優(yōu)先參與競爭，凡是適合從其他來源獲得資金的項目，財政投融資活動不應(yīng)向其提供資金，而且，在必須通過財政投融資扶持和發(fā)展的領(lǐng)域，財政投融資要注意更多體現(xiàn)政府的經(jīng)濟長期戰(zhàn)略，注重宏觀平衡和結(jié)構(gòu)均衡。

3.建立多層次的財政投融資風險責任分擔機制

財政投融資最大的風險源自財政投融資的產(chǎn)權(quán)責任模糊。財政投融資成為社會主義市場經(jīng)濟投融資主體，是來源于政府的政權(quán)行使者和國有經(jīng)濟的代表者雙元身份和政府的社會管理和經(jīng)濟管理的雙重職能，這雙元身份和雙重職能在具體實施中，容易被簡單地運用行政手段所混淆，致使財政投融資活動與行政權(quán)力結(jié)合在一起，產(chǎn)生低效率和腐敗。因此，為減小財政投融資風險，要通過委托和代理關(guān)系，明確資金托管、資金管理和資金運用三個層次的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，落實各個投資主體的責、權(quán)、利。

4.確立以企業(yè)為主體的投資決策機制

在投融資體制改革中，應(yīng)全面落實企業(yè)的投資自主權(quán)，項目立項、前期研究、籌資方式的選擇、新建或是技術(shù)改造的選擇等各個環(huán)節(jié)都應(yīng)由企業(yè)自主決策。對于新建的經(jīng)營性項目都要按照《公司法》要求，先確立企業(yè)法人，再進行項目建設(shè)。政府應(yīng)進一步減少對企業(yè)投資融資的直接干預(yù)，而應(yīng)在加強政策引導，增強社會服務(wù)功能和完善經(jīng)濟管理功能方面多下功夫。