預(yù)算是國家以法律形式對政府所掌握的公共資源進(jìn)行分配的過程，也是影響政府最為有力的工具。隨著政府管理理論及預(yù)算觀念的發(fā)展變化，預(yù)算制度改革一直是世界各國討論較多的焦點性問題。20世紀(jì)90年代以來，世界范圍內(nèi)將預(yù)算改革的焦點集中在能夠有效提高政府行政績效的績效預(yù)算上來。從發(fā)達(dá)國家推行績效預(yù)算改革的實踐來看，績效預(yù)算對提高公共資金使用效率、改進(jìn)政府部門績效等方面取得了明顯的效果。

績效預(yù)算，就是政府首先制定有關(guān)的事業(yè)計劃和工程計劃，再依據(jù)政府職能和施政計劃制定計劃實施方案，并在成本效益分析的基礎(chǔ)上確定實施方案所需費用來編制預(yù)算的一種方法。

績效預(yù)算理念萌芽于1907年紐約市政研究局提供的“改進(jìn)管理控制計劃”的報告中，該報告強調(diào)“通過對已批準(zhǔn)項目的管理，提高資源使用效率”?？冃ьA(yù)算理念最早用于實踐則開始于20世紀(jì)30年代，田納西流域管理局和美國農(nóng)業(yè)部采納了績效預(yù)算，在一定程度上提高了部門運作效率。到了20世紀(jì)40年代，美國的“重組政府”運動方興未艾，借此契機，第一屆胡佛委員會在1949年的報告中，完整地定義了績效預(yù)算，從而定下了績效預(yù)算改革的基調(diào)，此后，政府預(yù)算的“績效、效率”觀念開始深入人心。

遺憾的是，績效預(yù)算推行的成效并不盡如人意，政府行政績效大幅提高的情形并未出現(xiàn)。因此，從20世紀(jì)60年代中期開始，績效預(yù)算銷聲匿跡，代之而起的是計劃——項目——預(yù)算(計劃項目預(yù)算制，PPBS)、零基預(yù)算((ZBB)等。然而，隨后的這些預(yù)算改革也都沒有取得成功。

20世紀(jì)90年代，在繼承以往預(yù)算改革的一些有價值成分并進(jìn)行新的探索的基礎(chǔ)上，以美國、澳大利亞和新西蘭為代表的 OECD國家紛紛推行了以績效為基礎(chǔ)的“新績效預(yù)算”。其核心是主張政府預(yù)算必須與政府的中長期戰(zhàn)略計劃相結(jié)合， 強調(diào)以政府職能的整體目標(biāo)為導(dǎo)向，用績效目標(biāo)作為約束手段，以績效責(zé)任換管理自由，在強調(diào)高層機構(gòu)對支出總量進(jìn)行控制的同時，將自由使用預(yù)算資金的權(quán)力賦予了中、低層管理者，在預(yù)算制度中實現(xiàn)了政策（目標(biāo)和結(jié)果）與管理（產(chǎn)出和激勵）的有機融合。從OECD成員國近十多年推行新績效預(yù)算的實踐來看，新績效預(yù)算在有效地促進(jìn)政府改革， 以及有效地制止財政資金浪費、實現(xiàn)財政收支平衡等方面的效果是相當(dāng)明顯的。

績效預(yù)算改革雖然歷經(jīng)反復(fù)，甚至遭遇過失敗，但實踐證明，績效預(yù)算所倡導(dǎo)的“效率、績效”理念符合預(yù)算制度改革發(fā)展的趨勢和方向，對世界范圍內(nèi)的預(yù)算改革都具有普遍的借鑒意義。

績效預(yù)算的特點就是按計劃決定預(yù)算，按預(yù)算計算成本，按成本分析效益，然后根據(jù)效益來衡量其業(yè)績?？梢?，績效預(yù)算是一種是以成本－效益分析為基礎(chǔ)確定支出標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算組織形式，它對于監(jiān)督和控制預(yù)算支出、提高支出效益、防止浪費有積極作用。

績效預(yù)算對西方各國的預(yù)算制度也產(chǎn)生較大的影響。一些紛紛國家仿效績效預(yù)算，試行以計劃為中心、以成本-效益比較為考核標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算制度，如英國的“功能成本”、“產(chǎn)出預(yù)算”和“計劃分析與檢查”、法國的“預(yù)算選擇合理化”、瑞典的“功能預(yù)算”等。

但是，實行績效預(yù)算制度，對某些部門支出進(jìn)行成本效益評估時，難以用數(shù)字表明其預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致所謂的“績效”無從考核。例如，國防支出的“績效”，教育的“真實績效”就很難進(jìn)行評估，致使該制度在各國并未普遍推廣和應(yīng)用。

績效預(yù)算主要包括以下內(nèi)容：政府職能（經(jīng)濟(jì)、國防、教育等）、部門（如教育下面分為高等教育、中等教育和初等教育等）、支出費用（分列為經(jīng)常支出和資本支出）、最終產(chǎn)品（如受教育人數(shù)、新建校舍及教育設(shè)施等）及成本與目的，然后對各項計劃從其最終產(chǎn)品成本及目的來衡量和評估其績效。

(一)改變支出機構(gòu)的動機，減少部門預(yù)算水分，降低預(yù)算的行政控制成本

近年來，我國進(jìn)行的部門預(yù)算改革已經(jīng)取得了很大的進(jìn)展，實現(xiàn)了每個部門有一個統(tǒng)一的預(yù)算。一些地方和部門在預(yù)算編制中還采用了零基預(yù)算，各地普遍建立了政府采購制度，逐步的改善了我國的預(yù)算控制效率。但是正是由于缺少績效方面的考核，部門預(yù)算功能被大大的削弱了。在傳統(tǒng)預(yù)算管理體制下，預(yù)算支出體系的撥款與資金使用相脫節(jié)，使得很多部門一方面拼命要求增加預(yù)算撥款，另一方面卻存在大量的財政資源浪費和使用低效率現(xiàn)象。各部門的領(lǐng)導(dǎo)都愿意千方百計擴(kuò)大自己的預(yù)算，卻很少進(jìn)行降低行政成本的考慮。在預(yù)算編制過程中，要么，先由財政代部門編制預(yù)算，要么，由部門編制預(yù)算、財政審批，財政與各部門實際上站在對立的角度，在預(yù)算經(jīng)費指標(biāo)上進(jìn)行博弈?？冃ьA(yù)算實際上把預(yù)算的執(zhí)行權(quán)還給了部門，在確定了部門的業(yè)績指標(biāo)和預(yù)算指標(biāo)后，部門可以在這些指標(biāo)的前提下，自行調(diào)整實現(xiàn)業(yè)績指標(biāo)的技術(shù)路線，從而一方面使政府能較好地控制預(yù)算規(guī)模，另一方面，可以極大地調(diào)動預(yù)算單位的積極性，使它們能更好地進(jìn)行資源配置。一個簡單的例子，政府部門為了完成某項目標(biāo)(如城市綠化)，在政府核定的預(yù)算指標(biāo)內(nèi)，既可以選擇通過招投標(biāo)的方式，讓市場力量來完成城市的綠化及維護(hù)工作，也可以通過組建公共園林局等形式，由政府部門來完成這項任務(wù)。這種選擇權(quán)的下放，可以促進(jìn)政府行為能符合市場經(jīng)濟(jì)的要求，從而使政府行為與市場經(jīng)濟(jì)的要求更為協(xié)調(diào)。

(二)鼓勵創(chuàng)新與節(jié)約，提高財政資源的使用效率

傳統(tǒng)的預(yù)算管理方式，是按照“人員—職能—經(jīng)費”這一模式進(jìn)行制度安排的。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，政府自己按自身的意圖編制、執(zhí)行預(yù)算，本身就缺乏內(nèi)在約束機制。盡管有人大(國會)的國家監(jiān)督、審計部門的政府監(jiān)督以及財政內(nèi)部的監(jiān)督體系，但總的看，這些外部監(jiān)督都難以擺脫政府自身需求膨脹的趨勢，以致于政府支出擴(kuò)張成為一個財政學(xué)的定律?？冃ьA(yù)算，則以一種全新的角度，按照企業(yè)化經(jīng)營模式，把政府作為一個提供公共品的經(jīng)濟(jì)部門，建立起“公共品—公共品成本—預(yù)算”的模式，通過對公共品的核算，進(jìn)行預(yù)算編制。這就徹底改變了原來只考慮政府公共資源存量的做法，從而使預(yù)算緊緊圍繞公共品的成本，體現(xiàn)了預(yù)算的約束機制。

從財政部門的角度來看，推行財政支出績效評價，既意味著財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度進(jìn)一步加大、支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，也很可能意味著財政管理方式的某些變革，比如，放松對財政投人的控制程度，更加關(guān)注于財政支出的效果，從而使財政支出更好地反映政府階段性的發(fā)展戰(zhàn)略。但最大的變化是可能推動“績效預(yù)算”模式的建立:即把績效評價的結(jié)果作為預(yù)算編制的重要依據(jù)，在預(yù)算中融人了成本核算的理念，從而從制度上強化了政府內(nèi)控機制。績效預(yù)算本質(zhì)上可增強預(yù)算資源分配與政府部門績效之間的聯(lián)系，從而提高財政支出的科學(xué)性、規(guī)范性。

在績效預(yù)算的實施步驟上,可以考慮分三步走:

第一步,對部分項目支出實行"項目績效預(yù)算"試點改革。在全面推行績效預(yù)算之前,可以先從部分具體項目支出的效益考核開始,并通過項目支出績效評價來優(yōu)化部門預(yù)算。為此,財政部門必須制定項目績效預(yù)算編制辦法,建立項目支出績效考評制度及其框架體系。建立項目庫,并實行滾動管理。各部門根據(jù)項目績效預(yù)算編制辦法和項目庫編制年度項目預(yù)算。政府委托財政與審計部門對政府各部門的支出項目進(jìn)行績效考評。由政府根據(jù)績效考評結(jié)果做出獎懲,對于年度項目績效較好的部門給予獎勵,對于年度項目績效不好的部門,根據(jù)情況削減直到取消該項目的預(yù)算。

第二步,在所有部門全面推開項目績效預(yù)算。

第三步,全面推行部門績效預(yù)算。實施部門績效預(yù)算,就是要樹立一種"績效"理念,以"績效目標(biāo)+部門+績效成果"為對象,按效果和效率撥款,既強調(diào)績效目標(biāo)訂立的效率,也強調(diào)績效成果考核的效果,是一個"過程"與"結(jié)果"相結(jié)合的預(yù)算模式。

推行績效預(yù)算，已經(jīng)成為我國繼推行部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購制度后的又一項重大財政改革和制度創(chuàng)新，意義重大。但OECD國家?guī)资甑念A(yù)算改革歷程說明，績效預(yù)算改革是一項長期、復(fù)雜、艱巨的系統(tǒng)工程，因而，在我國目前階段試行政府績效評估和績效預(yù)算，更是一項涉及面廣、技術(shù)要求高、工作難度大的改革，它不但要面臨OECD國家改革中曾經(jīng)碰到過的問題，而且還要解決由于我國國情所產(chǎn)生的問題。做好這項改革工作，不僅需要更新觀念，牢固樹立“績效”意識，更需要政府各部門和全社會的通力合作與配合，克服改革中的困難，為穩(wěn)步推進(jìn)改革創(chuàng)造條件。

第一，政府強勢推動和財政積極參與改革，是推行績效預(yù)算取得成功的關(guān)鍵。20世紀(jì)90年代興起的新績效預(yù)算改革無一不是由各國的中央政府發(fā)起的，決策者的強勢支持和立法層面的有力保障，是績效預(yù)算改革取得成功的重要因素。在編制預(yù)算前期，高層政治領(lǐng)導(dǎo)人要出面組織各部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)；在績效預(yù)算編制過程中，政府應(yīng)當(dāng)要求控制公共支出總額；在部門支出總額決定以后，政府必須督促各部門堅決執(zhí)行預(yù)算。此外，績效預(yù)算獲得立法部門的支持也非常重要，美國早期的績效預(yù)算之所以失敗，一個重要的原因就是沒有獲得立法部門的支持。績效預(yù)算改革實質(zhì)是預(yù)算制度的變遷，制度只有上升到法律層才有一定的嚴(yán)肅性和強制性，如果僅僅是政府范圍內(nèi)進(jìn)行推廣或進(jìn)行技術(shù)手段上的創(chuàng)新，很可能得不到立法部門的支持，最后胎死腹中或者不了了之。此外，在改革過程中，財政部門作為實施績效預(yù)算的管理者，既不能放大自己的職能（如以政府管理者的身份評估政府綜合績效），又不能推卸自己的職責(zé)，而是要充分利用自己的專業(yè)優(yōu)勢，為各部門加強績效管理提供技術(shù)支持。

第二，建立預(yù)算績效評估體系是推行績效預(yù)算的難點。構(gòu)建一個有效可行的績效指標(biāo)體系是實施績效預(yù)算的重要條件。實施績效預(yù)算需要對政府的支出做出績效評價，但是，政府的工作不像市場活動那樣有著直接的經(jīng)濟(jì)效益，政府活動的范圍往往是那些市場失靈的領(lǐng)域，政府的投資也往往是那些社會需要，但短期內(nèi)很難見到經(jīng)濟(jì)效益的項目。政府行為的特殊性決定了傳統(tǒng)的和單一的成本、效率、產(chǎn)出等指標(biāo)難以確切反映出復(fù)雜的公共支出績效狀況及綜合價值。取而代之，我們必須建立一個具有多重的價值標(biāo)準(zhǔn)、多向的維度以及多元的評估主體的績效指標(biāo)體系來對政府支出績效做出科學(xué)合理的評價。一般說來，良好的績效指標(biāo)必須滿足以下5個標(biāo)準(zhǔn)，即所謂的CREAM標(biāo)準(zhǔn)：（1）清晰性（clear）：績效指標(biāo)必須是精確的而不是含糊的，但不一定要量化；（2）相關(guān)性（31014256）：績效指標(biāo)對于實現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)而言，必須是適當(dāng)?shù)?；?）經(jīng)濟(jì)性（economic）：績效指標(biāo)應(yīng)保證能以合理的成本獲得需要的資料信息；（4）充分性（adequate）：績效指標(biāo)必須是能為評估績效提供一個充分的基礎(chǔ)；（5）可監(jiān)督性（monitorable）：績效指標(biāo)必須能夠經(jīng)得起獨立而詳細(xì)的檢查。

建立起能反映政府公共活動效能的指標(biāo)體系是績效預(yù)算的核心。政府綜合績效評估的指標(biāo)通?？捎?a href="/wiki/%E7%AC%AC%E4%B8%89%E9%83%A8%E9%97%A8" title="第三部門">第三部門來制定，而要確定政府各職能部門的績效評估指標(biāo)則比較困難。由于各公共部門的職責(zé)目標(biāo)各不相同，財政部門不可能完全了解各部門的全部活動，因而在評估主體（財政部門）和評估客體（政府各職能部門）之間存在信息不對稱。因此，應(yīng)由各部門先自我開發(fā)績效基準(zhǔn)，制定績效指標(biāo)并公開化，接受社會各界（包括專家、第三部門、公眾）及立法機構(gòu)的監(jiān)督。在這一過程中，財政部門則主要扮演組織者、預(yù)算編制培訓(xùn)者及審核者的角色。

第三，推行權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會計是推行績效預(yù)算的重要補充。要準(zhǔn)確反映政府的績效和成本，財政狀況是一個重要的方面，政府財政報告不僅應(yīng)反映當(dāng)年的預(yù)算資金收支情況，還應(yīng)反映政府的資產(chǎn)和負(fù)債的變動情況。但在傳統(tǒng)的財政管理體制中，政府會計只反映當(dāng)期的財政資源，而無法全面反映政府公共資源存量以及整個政府公共資源的使用和配置狀況。目前，我國以及世界不少國家都在使用收付實現(xiàn)制的會計方法，這種會計方法存在一些缺陷：它可以通過提前或延遲支付現(xiàn)金人為地操縱各年度的支出，從而扭曲績效信息；它不能將資本性項目的購買成本在使用年限內(nèi)進(jìn)行分?jǐn)?；它也不能及時確認(rèn)和計量政府負(fù)債；另外這種方法忽略了投資的機會成本，不能正確完整地反映政府行政的成本。收付實現(xiàn)制與權(quán)責(zé)發(fā)生制之間的根本差異在于會計確認(rèn)的時間不同。收付實現(xiàn)制以款項的收付為標(biāo)準(zhǔn)記賬。權(quán)責(zé)發(fā)生制以權(quán)利的形成和責(zé)任的發(fā)生作為記賬的標(biāo)準(zhǔn)。權(quán)責(zé)發(fā)生制會計可以更準(zhǔn)確、更全面地反映一定時期內(nèi)提供產(chǎn)品和服務(wù)所耗費的總資源成本，被企業(yè)普遍應(yīng)用。目前有澳大利亞、新西蘭等國家開始在政府預(yù)算會計中使用權(quán)責(zé)發(fā)生制，或采用部分權(quán)責(zé)發(fā)生制。為了更全面地反映政府的績效和成本，我國可以根據(jù)已有的條件和預(yù)算管理的需要，也在政府預(yù)算中實行部分權(quán)責(zé)發(fā)生制會計，并建立政府財務(wù)狀況報告制度。只有這樣，預(yù)算才能全面反映政府各部門的真實績效。

第四，信息公開化、透明化和管理技術(shù)現(xiàn)代化是實施政府績效預(yù)算的基本條件。進(jìn)行政府績效評估的目的，就是要改善政府與公眾之間的關(guān)系，提高政府對公眾的回應(yīng)力和政府服務(wù)績效。加強信息公開和公眾參與能有效減少委托—代理鏈，強化政府部門責(zé)任感。信息公開與公眾參與程度的高低，直接決定著實施績效預(yù)算的效果。

以數(shù)量化的信息來描述“策略計劃”是實施績效預(yù)算的基礎(chǔ)。從美國推行績效預(yù)算的技術(shù)路線來看，聯(lián)邦政府首先是要求各部門制定策略計劃、年度績效計劃、提交年度績效報告，即先由各政府部門向公眾及其代理人（議員）陳述、披露計劃，形成內(nèi)在的激勵與約束機制；再由OMB對各部門的開發(fā)計劃、評估指標(biāo)、評估基準(zhǔn)進(jìn)行審核，并與預(yù)算資金的分配掛鉤。從操作層面來看，先進(jìn)的管理技術(shù)和信息技術(shù)是績效預(yù)算能否取得成功的物質(zhì)基礎(chǔ)。基于上述條件約束，我國的政府績效評估和績效預(yù)算改革應(yīng)該本著“積極試點，分步實施，逐步推進(jìn)”的原則，可以先選擇部分部門和支出項目試點，先易后難，總結(jié)經(jīng)驗，嘗試將績效評估的結(jié)果與部門預(yù)算編制相結(jié)合，逐步建立與我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的政府績效評估和績效預(yù)算制度。

1.政府實施改革的能力—影響績效預(yù)算實行的核心要素

案例研究以及對績效預(yù)算改革的評論皆認(rèn)為作為公共組織的政府是否具有以下三方面的能力，是能否進(jìn)行全面的績效預(yù)算改革的核心要素，即進(jìn)行績效測評的能力、政府中公職人員個人的能力以及技術(shù)方面的能力。

(1)進(jìn)行績效測評的能力。績效測評的能力影響著進(jìn)行績效預(yù)算改革的各個階段,政府缺乏公眾認(rèn)為有效的對績效進(jìn)行測評的能力，則績效預(yù)算改革必定會失敗。然而，需要指出的是，對于公共預(yù)算支出而言;對其最終結(jié)果和所導(dǎo)致的產(chǎn)出進(jìn)行測評又是非常費時和非常困難的，而且即使是對需要測評的預(yù)算支出的最終結(jié)果和所導(dǎo)致的產(chǎn)出進(jìn)行準(zhǔn)確的界定也存在著相當(dāng)?shù)睦щy。同時，對于這一問題，公眾更為關(guān)注的是政府能否獲取正確的績效信息，因為即使獲取了績效信息，還必須確定這些信息是否準(zhǔn)確以及是否具有相關(guān)性。

(2)政府中公職人員個人的能力。相關(guān)研究也強調(diào)了公職人員個人能力對于實施績效預(yù)算改革的重要性，雖然不同政府所實施的改革對公職人員個人能力的要求不同，但是處于任何階段的績效預(yù)算改革都提出了對公職人員個人能力的要求。如在美國各州的立法機關(guān)中，其公職人員在預(yù)算方面?zhèn)€人能力的欠缺表現(xiàn)得十分明顯，他們一般都不具備進(jìn)行績效分析的技能，從而制約了績效預(yù)算在各州的完全實施。因而，實施績效預(yù)算要求政府機構(gòu)提升自身在鑒別以及測評績效相關(guān)信息方面的能力，并以建設(shè)性的方式運用績效數(shù)據(jù)，特別是對執(zhí)行預(yù)算的政府機構(gòu)，需要大批具有奉獻(xiàn)精神并且能夠進(jìn)行績效測評，以及能夠嫻熟地運用績效信息數(shù)據(jù)庫的公職人員以推進(jìn)改革。

(3)技術(shù)方面的能力。美國各州政府實施績效預(yù)算改革的經(jīng)驗還指出了一定的技術(shù)能力對于改革的重要性，收集績效信息、以合適的格式向不同的信息使用者提供通用的績效信息數(shù)據(jù)庫需要特定的技術(shù)，因為該數(shù)據(jù)庫必須與政府的會計、監(jiān)督以及報告等部門的相關(guān)信息系統(tǒng)相兼容。若績效信息數(shù)據(jù)因技術(shù)的原因而不能為預(yù)算和會計工作所采用，則績效預(yù)算改革不可能影響到預(yù)算的決定過程?，F(xiàn)在的情況是，許多政府仍處在開發(fā)實施績效預(yù)算改革所需的績效評價技術(shù)的過程之中，而且仍然沒有適用于財政管理的績效數(shù)據(jù)系統(tǒng)以用于支持預(yù)算決策。

2.政府內(nèi)部的授權(quán)機制—影響績效預(yù)算實行的制度要素

若預(yù)算部門缺乏實施任一階段績效預(yù)算改革的授權(quán)，改革的進(jìn)程無疑將會受阻。政府內(nèi)部的授權(quán)機制包含三個重要方面:法律授權(quán)、程序授權(quán)以及組織授權(quán)。

(1)法律授權(quán)。預(yù)算一般需要嚴(yán)格地按照法律的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行，因而與現(xiàn)存相關(guān)法規(guī)有所沖突的全新改革措施不可能被實施。雖然有些國家或地區(qū)的政府通過明確的立法來推動改革，然而在實施改革的過程中，某些非預(yù)算法規(guī)卻給改革帶來了意想不到的困難。例如，在人事管理方面的法律規(guī)定就限制了政府有效運用績效信息的空間，因為在現(xiàn)有的法律框架下，政府機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)者并不能按照績效法則決定其下屬人員的聘用、解聘以及獎勵，這也就是說他們沒有在真正改進(jìn)政府績效方面獲得多少法律授權(quán);同時，這些似乎與預(yù)算不相關(guān)的法律和程序還制約了績效信息在預(yù)算決策以及改革公職人員激勵制度方面的應(yīng)用。

(2)程序授權(quán)?？冃y評以及對績效信息的使用都必須在預(yù)算過程中進(jìn)行，而預(yù)算過程又以建立相關(guān)程序?qū)︻A(yù)算行為進(jìn)行約束為特征，改革的成功實施需要所設(shè)計的改革模式符合既有的預(yù)算規(guī)則和程序(Xavier,1998)ar31現(xiàn)有的預(yù)算方法和程序構(gòu)成了一種程序上的約束，侵蝕了預(yù)算管理部門進(jìn)行改革的意愿，因為現(xiàn)有的預(yù)算程序要求預(yù)算編制者按照預(yù)算科目逐項關(guān)注其投人，而沒有要求他們?nèi)プ銎渌ぷ鳎瑥亩鲆暳丝冃畔⒃陬A(yù)算編制、執(zhí)行中的潛在作用。

(3)組織授權(quán)。政府組織的在授權(quán)方面的制度安排也影響著績效預(yù)算改革的實施，特別是在績效信息的使用方面。當(dāng)更基層的政府管理者擁有更多的自由裁量權(quán)，能夠自主決定下級人員的聘用以及本部門的預(yù)算、決算報告等事項時，則可以更有效地實施績效預(yù)算改革，因而政府內(nèi)部的制度安排應(yīng)有利于在更基層的政府層級產(chǎn)生上述具有創(chuàng)新性的自由裁量權(quán)。加之對預(yù)算資金進(jìn)行分配的決策通常還是一個政治的過程，在政治權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部不存在有利于績效信息運用的制度環(huán)境，所以績效預(yù)算改革通常都只能是以失敗為結(jié)果。正是由于在政治上約束績效信息運用的問題并未解決，許多政府仍在探索如何對權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理安排，以使預(yù)算管理者能夠有效地使用績效信息。

3.改革的可接受性—影響績效預(yù)算實行的環(huán)境要素

公職人員的抵觸是實施改革以及引人績效測評的最大障礙,若這些對改革有抵觸情緒的公職人員能夠接受績效預(yù)算改革(或者說這些公職人員有激勵去推進(jìn)改革的實施)，績效預(yù)算改革則更可能得到實施。改革的可接受性包括三個方面:政治的可接受性、管理的可接受性以及激勵的相容性。

(1)政治的可接受性?？冃y評以及使用績效信息對公職人員具有重要影響，許多研究強調(diào)指出，預(yù)算編制者在對資金分配進(jìn)行決策時通常不愿意使用績效信息，因為這些信息使他們更易受到公眾的批評(特別是在短期內(nèi)不可能取得良好業(yè)績的長期項目方面，而公共支出項目又多為長期項目)?？冃畔εc預(yù)算決策相關(guān)的政治因素也有影響，并且增加了在進(jìn)行預(yù)算分配決策時所需要處理的信息量，如績效信息使預(yù)算文件篇幅更長，更難以對預(yù)算文件進(jìn)行測評等。一般而言，政治可接受性問題是與實行績效預(yù)算追求短期政績目標(biāo)的政府動機、開發(fā)使績效信息的政治價值最大化的關(guān)鍵能力和適宜技術(shù)等問題相聯(lián)系的。此外，在決定預(yù)算的政治過程中，通常并沒有用到績效信息，即政治方面對績效數(shù)據(jù)所能起到的潛在作用的可接受程度一般都是很低的。而在政治決策中普遍存在的短期主義行為又使這一問題更趨復(fù)雜，因為作為政治人物，都不愿支持一項在短期內(nèi)所獲有限的改革。

(2)管理的可接受性。相關(guān)研究指出，政府機構(gòu)中普通管理人員對績效預(yù)算改革的接受程度對改革的實施也是相當(dāng)關(guān)鍵的，特別是在管理決策和創(chuàng)新激勵制度的過程中使用績效信息時更是如此，因為:若公職人員認(rèn)為績效信息更趨向于使他們受到批評而不是獎勵時，他們將不支持改革;同時，若公職人員認(rèn)為績效信息對決策沒有什么影響，他們也將不支持改革。因而對改革的一項重大挑戰(zhàn)就在于使改革的實施者認(rèn)識到政府戰(zhàn)略規(guī)劃和績效測評的價值。

為了提高績效預(yù)算改革的管理可接受性，美國的一些州政府采取了諸如允許政府部門的公職人員開發(fā)他們自身的績效測評方法，為他們作績效信息如何與工作任務(wù)目標(biāo)相關(guān)的簡要介紹，以及要求在公開出版的預(yù)算文件中列明績效數(shù)據(jù)信息等措施，但是對改革的接受程度不足仍然是阻礙改革實施的一個問題所在。對實施將獎罰與績效掛鉤改革的案例研究表明:許多政府機構(gòu)中的公職人員認(rèn)為績效信息在他們作出預(yù)算分配決策時是有用的，但是并不信任以績效為基礎(chǔ)的激勵制度，從而制約了政府實施績效預(yù)算改革的能力。如對于得克薩斯州的案例研究指出:公職人員認(rèn)為基于績效的獎罰制度是無用的，因為許多影響他們完成工作目標(biāo)的因素都不是他們自身所能控制的。

(3)激勵的相容性。預(yù)算管理者在編制、實施政府預(yù)算的過程中，在激勵機制的作用下會選擇使用特定的信息，并按照一定的方式行事，這說明預(yù)算行為同樣也是一種激勵性行為。而相關(guān)研究指出，過程導(dǎo)向的、關(guān)注投人的預(yù)算過程內(nèi)生有激勵預(yù)算管理者抵觸運用結(jié)果導(dǎo)向方法的趨向，因為若現(xiàn)存于預(yù)算過程中的激勵機制與績效預(yù)算改革不相容，則有效實施改革顯然是不可能的。有鑒于此，Wiloughby和Melkers呼吁應(yīng)建立起“激勵預(yù)算管理者使用績效信息的機制”。由于現(xiàn)有的激勵制度通常是使預(yù)算管理者與績效預(yù)算改革的方向背道而馳，建立相關(guān)激勵機制必須作為績效預(yù)算改革計劃的一個組成部分，政府應(yīng)致力于改變現(xiàn)有預(yù)算過程中的激勵機制，使預(yù)算管理者更多地向公眾負(fù)責(zé)(公眾更為關(guān)注的是預(yù)算支出所產(chǎn)生的結(jié)果，而不是預(yù)算的投人控制和執(zhí)行過程)，更多地關(guān)注自身工作所產(chǎn)生的結(jié)果。

績效預(yù)算與傳統(tǒng)預(yù)算方法的不同之處在于，它把市場經(jīng)濟(jì)的一些基本理念融入公共管理之中，從而有效地降低了政府提供公共品的成本，提高了財政支出的效率。可以說績效預(yù)算不僅是一種預(yù)算方法的改變，而且是整個政府管理理念的一次革命。

1、從管人轉(zhuǎn)向管事，更貼近市場經(jīng)濟(jì)要求。

傳統(tǒng)的預(yù)算管理方式，是按照“人員——職能——經(jīng)費”這一模式進(jìn)行制度安排的。先考慮人員等政府履行職能的資源量，再根據(jù)資源情況確定政府履行職能的程度，再根據(jù)職能需要確定相應(yīng)的預(yù)算。這一模式，計劃經(jīng)濟(jì)痕跡很濃，所謂“因人設(shè)事”，就是這種制度安排的產(chǎn)物。績效預(yù)算，則以一種全新的角度，按照企業(yè)化經(jīng)營模式，把政府作為一個提供公共品的經(jīng)濟(jì)部門，建立起“公共品——公共品成本——預(yù)算”的模式，通過對公共品的核算，進(jìn)行預(yù)算編制。這就徹底改變了原來只考慮政府公共資源存量的做法，從而使預(yù)算緊緊圍繞公共品的成本，體現(xiàn)了預(yù)算的約束機制。

2、從收支核算到成本核算，更符合價值規(guī)律的要求。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，公共品也是商品，它也必須遵循價值規(guī)律。在傳統(tǒng)預(yù)算理念下，預(yù)算收支僅僅體現(xiàn)了政府意圖。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，政府自己按自身的意圖編制、執(zhí)行預(yù)算，本身就缺乏內(nèi)在約束機制。盡管有人大（國會）的國家監(jiān)督、審計部門的政府監(jiān)督以及財政內(nèi)部的監(jiān)督體系，但總的看，這些外部監(jiān)督都難以擺脫政府自身需求膨脹的趨勢，以致于政府支出擴(kuò)張成為一個財政學(xué)的定律?？冃ьA(yù)算，則從強調(diào)公共品核算的角度，在預(yù)算中融入了成本核算的理念，從而從制度上強化了政府內(nèi)控機制，使公共產(chǎn)品和服務(wù)能嚴(yán)格按價值規(guī)律的要求進(jìn)行核算。

3、績效預(yù)算更好地調(diào)動了各部門的積極性。

在傳統(tǒng)預(yù)算管理體制下，要么，先由財政代部門編制預(yù)算，要么，由部門編制預(yù)算、財政審批，財政與各部門實際上站在對立的角度，在預(yù)算經(jīng)費指標(biāo)上進(jìn)行博弈?？冃ьA(yù)算實際上把預(yù)算的執(zhí)行權(quán)還給了部門，在確定了部門的業(yè)績指標(biāo)和預(yù)算指標(biāo)后，部門可以在這些指標(biāo)的前提下，自行調(diào)整實現(xiàn)業(yè)績指標(biāo)的技術(shù)路線，從而一方面使政府能較好地控制預(yù)算規(guī)模，另一方面，可以極大地調(diào)動預(yù)算單位的積極性，使它們能更好地進(jìn)行資源配置。

一個簡單的例子，政府部門為了完成某項目標(biāo)（如城市綠化），在政府核定的預(yù)算指標(biāo)內(nèi)，既可以選擇通過招投標(biāo)的方式，讓市場力量來完成城市的綠化及維護(hù)工作，也可以通過組建公共園林局等形式，由政府部門來完成這項任務(wù)。這種選擇權(quán)的下放，可以促進(jìn)政府行為能符合按市場經(jīng)濟(jì)的要求，從而使政府行為與市場經(jīng)濟(jì)的要求更為協(xié)調(diào)。

4、以客觀公正的績效評估體系代替?zhèn)鹘y(tǒng)的業(yè)績考核，體現(xiàn)的民主化理念更為完整。

績效預(yù)算的核心，就是建立起一套能夠反映政府公共活動績效的評估體系。在績效預(yù)算制度下，一個單位的預(yù)算是根據(jù)它所要完成的職能，需要通過一系列取樣于社會的客觀指標(biāo)來計算的（這一點，吸收了零基預(yù)算的經(jīng)驗）。對各部門績效的評估既不是本部門自己說了算，也不是由財政部門說了算，而是由納稅人的代表對政府的公共服務(wù)進(jìn)行評價。這就賦予了績效預(yù)算民主化的功能，無論是財政部門，還是用款單位，必須在公眾的監(jiān)督下，通過實現(xiàn)有效的公共服務(wù)，才能取得政府預(yù)算的支持?？梢杂行У馗淖兡壳案骷壒賳T盲目追求“業(yè)績”和“形象”的形式主義作法。

因此，績效預(yù)算，也是一種公民（納稅人）監(jiān)督下的預(yù)算方式。它對于強化財政監(jiān)督，提高政府的管理水平，有著十分積極的意義。