預(yù)算是國(guó)家以法律形式對(duì)政府所掌握的公共資源進(jìn)行分配的過(guò)程，也是影響政府最為有力的工具。隨著政府管理理論及預(yù)算觀念的發(fā)展變化，預(yù)算制度改革一直是世界各國(guó)討論較多的焦點(diǎn)性問(wèn)題。20世紀(jì)90年代以來(lái)，世界范圍內(nèi)將預(yù)算改革的焦點(diǎn)集中在能夠有效提高政府行政績(jī)效的績(jī)效預(yù)算上來(lái)。從發(fā)達(dá)國(guó)家推行績(jī)效預(yù)算改革的實(shí)踐來(lái)看，績(jī)效預(yù)算對(duì)提高公共資金使用效率、改進(jìn)政府部門績(jī)效等方面取得了明顯的效果。

績(jī)效預(yù)算，就是政府首先制定有關(guān)的事業(yè)計(jì)劃和工程計(jì)劃，再依據(jù)政府職能和施政計(jì)劃制定計(jì)劃實(shí)施方案，并在成本效益分析的基礎(chǔ)上確定實(shí)施方案所需費(fèi)用來(lái)編制預(yù)算的一種方法。

績(jī)效預(yù)算理念萌芽于1907年紐約市政研究局提供的“改進(jìn)管理控制計(jì)劃”的報(bào)告中，該報(bào)告強(qiáng)調(diào)“通過(guò)對(duì)已批準(zhǔn)項(xiàng)目的管理，提高資源使用效率”。績(jī)效預(yù)算理念最早用于實(shí)踐則開始于20世紀(jì)30年代，田納西流域管理局和美國(guó)農(nóng)業(yè)部采納了績(jī)效預(yù)算，在一定程度上提高了部門運(yùn)作效率。到了20世紀(jì)40年代，美國(guó)的“重組政府”運(yùn)動(dòng)方興未艾，借此契機(jī)，第一屆胡佛委員會(huì)在1949年的報(bào)告中，完整地定義了績(jī)效預(yù)算，從而定下了績(jī)效預(yù)算改革的基調(diào)，此后，政府預(yù)算的“績(jī)效、效率”觀念開始深入人心。

遺憾的是，績(jī)效預(yù)算推行的成效并不盡如人意，政府行政績(jī)效大幅提高的情形并未出現(xiàn)。因此，從20世紀(jì)60年代中期開始，績(jī)效預(yù)算銷聲匿跡，代之而起的是計(jì)劃——項(xiàng)目——預(yù)算(計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算制，PPBS)、零基預(yù)算((ZBB)等。然而，隨后的這些預(yù)算改革也都沒(méi)有取得成功。

20世紀(jì)90年代，在繼承以往預(yù)算改革的一些有價(jià)值成分并進(jìn)行新的探索的基礎(chǔ)上，以美國(guó)、澳大利亞和新西蘭為代表的 OECD國(guó)家紛紛推行了以績(jī)效為基礎(chǔ)的“新績(jī)效預(yù)算”。其核心是主張政府預(yù)算必須與政府的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略計(jì)劃相結(jié)合， 強(qiáng)調(diào)以政府職能的整體目標(biāo)為導(dǎo)向，用績(jī)效目標(biāo)作為約束手段，以績(jī)效責(zé)任換管理自由，在強(qiáng)調(diào)高層機(jī)構(gòu)對(duì)支出總量進(jìn)行控制的同時(shí)，將自由使用預(yù)算資金的權(quán)力賦予了中、低層管理者，在預(yù)算制度中實(shí)現(xiàn)了政策（目標(biāo)和結(jié)果）與管理（產(chǎn)出和激勵(lì)）的有機(jī)融合。從OECD成員國(guó)近十多年推行新績(jī)效預(yù)算的實(shí)踐來(lái)看，新績(jī)效預(yù)算在有效地促進(jìn)政府改革， 以及有效地制止財(cái)政資金浪費(fèi)、實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡等方面的效果是相當(dāng)明顯的。

績(jī)效預(yù)算改革雖然歷經(jīng)反復(fù)，甚至遭遇過(guò)失敗，但實(shí)踐證明，績(jī)效預(yù)算所倡導(dǎo)的“效率、績(jī)效”理念符合預(yù)算制度改革發(fā)展的趨勢(shì)和方向，對(duì)世界范圍內(nèi)的預(yù)算改革都具有普遍的借鑒意義。

績(jī)效預(yù)算的特點(diǎn)就是按計(jì)劃決定預(yù)算，按預(yù)算計(jì)算成本，按成本分析效益，然后根據(jù)效益來(lái)衡量其業(yè)績(jī)?？梢姡?jī)效預(yù)算是一種是以成本－效益分析為基礎(chǔ)確定支出標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算組織形式，它對(duì)于監(jiān)督和控制預(yù)算支出、提高支出效益、防止浪費(fèi)有積極作用。

績(jī)效預(yù)算對(duì)西方各國(guó)的預(yù)算制度也產(chǎn)生較大的影響。一些紛紛國(guó)家仿效績(jī)效預(yù)算，試行以計(jì)劃為中心、以成本-效益比較為考核標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算制度，如英國(guó)的“功能成本”、“產(chǎn)出預(yù)算”和“計(jì)劃分析與檢查”、法國(guó)的“預(yù)算選擇合理化”、瑞典的“功能預(yù)算”等。

但是，實(shí)行績(jī)效預(yù)算制度，對(duì)某些部門支出進(jìn)行成本效益評(píng)估時(shí)，難以用數(shù)字表明其預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致所謂的“績(jī)效”無(wú)從考核。例如，國(guó)防支出的“績(jī)效”，教育的“真實(shí)績(jī)效”就很難進(jìn)行評(píng)估，致使該制度在各國(guó)并未普遍推廣和應(yīng)用。

績(jī)效預(yù)算主要包括以下內(nèi)容：政府職能（經(jīng)濟(jì)、國(guó)防、教育等）、部門（如教育下面分為高等教育、中等教育和初等教育等）、支出費(fèi)用（分列為經(jīng)常支出和資本支出）、最終產(chǎn)品（如受教育人數(shù)、新建校舍及教育設(shè)施等）及成本與目的，然后對(duì)各項(xiàng)計(jì)劃從其最終產(chǎn)品成本及目的來(lái)衡量和評(píng)估其績(jī)效。

(一)改變支出機(jī)構(gòu)的動(dòng)機(jī)，減少部門預(yù)算水分，降低預(yù)算的行政控制成本

近年來(lái)，我國(guó)進(jìn)行的部門預(yù)算改革已經(jīng)取得了很大的進(jìn)展，實(shí)現(xiàn)了每個(gè)部門有一個(gè)統(tǒng)一的預(yù)算。一些地方和部門在預(yù)算編制中還采用了零基預(yù)算，各地普遍建立了政府采購(gòu)制度，逐步的改善了我國(guó)的預(yù)算控制效率。但是正是由于缺少績(jī)效方面的考核，部門預(yù)算功能被大大的削弱了。在傳統(tǒng)預(yù)算管理體制下，預(yù)算支出體系的撥款與資金使用相脫節(jié)，使得很多部門一方面拼命要求增加預(yù)算撥款，另一方面卻存在大量的財(cái)政資源浪費(fèi)和使用低效率現(xiàn)象。各部門的領(lǐng)導(dǎo)都愿意千方百計(jì)擴(kuò)大自己的預(yù)算，卻很少進(jìn)行降低行政成本的考慮。在預(yù)算編制過(guò)程中，要么，先由財(cái)政代部門編制預(yù)算，要么，由部門編制預(yù)算、財(cái)政審批，財(cái)政與各部門實(shí)際上站在對(duì)立的角度，在預(yù)算經(jīng)費(fèi)指標(biāo)上進(jìn)行博弈?？?jī)效預(yù)算實(shí)際上把預(yù)算的執(zhí)行權(quán)還給了部門，在確定了部門的業(yè)績(jī)指標(biāo)和預(yù)算指標(biāo)后，部門可以在這些指標(biāo)的前提下，自行調(diào)整實(shí)現(xiàn)業(yè)績(jī)指標(biāo)的技術(shù)路線，從而一方面使政府能較好地控制預(yù)算規(guī)模，另一方面，可以極大地調(diào)動(dòng)預(yù)算單位的積極性，使它們能更好地進(jìn)行資源配置。一個(gè)簡(jiǎn)單的例子，政府部門為了完成某項(xiàng)目標(biāo)(如城市綠化)，在政府核定的預(yù)算指標(biāo)內(nèi)，既可以選擇通過(guò)招投標(biāo)的方式，讓市場(chǎng)力量來(lái)完成城市的綠化及維護(hù)工作，也可以通過(guò)組建公共園林局等形式，由政府部門來(lái)完成這項(xiàng)任務(wù)。這種選擇權(quán)的下放，可以促進(jìn)政府行為能符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，從而使政府行為與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求更為協(xié)調(diào)。

(二)鼓勵(lì)創(chuàng)新與節(jié)約，提高財(cái)政資源的使用效率

傳統(tǒng)的預(yù)算管理方式，是按照“人員—職能—經(jīng)費(fèi)”這一模式進(jìn)行制度安排的。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，政府自己按自身的意圖編制、執(zhí)行預(yù)算，本身就缺乏內(nèi)在約束機(jī)制。盡管有人大(國(guó)會(huì))的國(guó)家監(jiān)督、審計(jì)部門的政府監(jiān)督以及財(cái)政內(nèi)部的監(jiān)督體系，但總的看，這些外部監(jiān)督都難以擺脫政府自身需求膨脹的趨勢(shì)，以致于政府支出擴(kuò)張成為一個(gè)財(cái)政學(xué)的定律?？?jī)效預(yù)算，則以一種全新的角度，按照企業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式，把政府作為一個(gè)提供公共品的經(jīng)濟(jì)部門，建立起“公共品—公共品成本—預(yù)算”的模式，通過(guò)對(duì)公共品的核算，進(jìn)行預(yù)算編制。這就徹底改變了原來(lái)只考慮政府公共資源存量的做法，從而使預(yù)算緊緊圍繞公共品的成本，體現(xiàn)了預(yù)算的約束機(jī)制。

從財(cái)政部門的角度來(lái)看，推行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，既意味著財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度進(jìn)一步加大、支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，也很可能意味著財(cái)政管理方式的某些變革，比如，放松對(duì)財(cái)政投人的控制程度，更加關(guān)注于財(cái)政支出的效果，從而使財(cái)政支出更好地反映政府階段性的發(fā)展戰(zhàn)略。但最大的變化是可能推動(dòng)“績(jī)效預(yù)算”模式的建立:即把績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果作為預(yù)算編制的重要依據(jù)，在預(yù)算中融人了成本核算的理念，從而從制度上強(qiáng)化了政府內(nèi)控機(jī)制?？?jī)效預(yù)算本質(zhì)上可增強(qiáng)預(yù)算資源分配與政府部門績(jī)效之間的聯(lián)系，從而提高財(cái)政支出的科學(xué)性、規(guī)范性。

在績(jī)效預(yù)算的實(shí)施步驟上,可以考慮分三步走:

第一步,對(duì)部分項(xiàng)目支出實(shí)行"項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算"試點(diǎn)改革。在全面推行績(jī)效預(yù)算之前,可以先從部分具體項(xiàng)目支出的效益考核開始,并通過(guò)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)來(lái)優(yōu)化部門預(yù)算。為此,財(cái)政部門必須制定項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算編制辦法,建立項(xiàng)目支出績(jī)效考評(píng)制度及其框架體系。建立項(xiàng)目庫(kù),并實(shí)行滾動(dòng)管理。各部門根據(jù)項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算編制辦法和項(xiàng)目庫(kù)編制年度項(xiàng)目預(yù)算。政府委托財(cái)政與審計(jì)部門對(duì)政府各部門的支出項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考評(píng)。由政府根據(jù)績(jī)效考評(píng)結(jié)果做出獎(jiǎng)懲,對(duì)于年度項(xiàng)目績(jī)效較好的部門給予獎(jiǎng)勵(lì),對(duì)于年度項(xiàng)目績(jī)效不好的部門,根據(jù)情況削減直到取消該項(xiàng)目的預(yù)算。

第二步,在所有部門全面推開項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算。

第三步,全面推行部門績(jī)效預(yù)算。實(shí)施部門績(jī)效預(yù)算,就是要樹立一種"績(jī)效"理念,以"績(jī)效目標(biāo)+部門+績(jī)效成果"為對(duì)象,按效果和效率撥款,既強(qiáng)調(diào)績(jī)效目標(biāo)訂立的效率,也強(qiáng)調(diào)績(jī)效成果考核的效果,是一個(gè)"過(guò)程"與"結(jié)果"相結(jié)合的預(yù)算模式。

推行績(jī)效預(yù)算，已經(jīng)成為我國(guó)繼推行部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)制度后的又一項(xiàng)重大財(cái)政改革和制度創(chuàng)新，意義重大。但OECD國(guó)家?guī)资甑念A(yù)算改革歷程說(shuō)明，績(jī)效預(yù)算改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜、艱巨的系統(tǒng)工程，因而，在我國(guó)目前階段試行政府績(jī)效評(píng)估和績(jī)效預(yù)算，更是一項(xiàng)涉及面廣、技術(shù)要求高、工作難度大的改革，它不但要面臨OECD國(guó)家改革中曾經(jīng)碰到過(guò)的問(wèn)題，而且還要解決由于我國(guó)國(guó)情所產(chǎn)生的問(wèn)題。做好這項(xiàng)改革工作，不僅需要更新觀念，牢固樹立“績(jī)效”意識(shí)，更需要政府各部門和全社會(huì)的通力合作與配合，克服改革中的困難，為穩(wěn)步推進(jìn)改革創(chuàng)造條件。

第一，政府強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)和財(cái)政積極參與改革，是推行績(jī)效預(yù)算取得成功的關(guān)鍵。20世紀(jì)90年代興起的新績(jī)效預(yù)算改革無(wú)一不是由各國(guó)的中央政府發(fā)起的，決策者的強(qiáng)勢(shì)支持和立法層面的有力保障，是績(jī)效預(yù)算改革取得成功的重要因素。在編制預(yù)算前期，高層政治領(lǐng)導(dǎo)人要出面組織各部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)；在績(jī)效預(yù)算編制過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)要求控制公共支出總額；在部門支出總額決定以后，政府必須督促各部門堅(jiān)決執(zhí)行預(yù)算。此外，績(jī)效預(yù)算獲得立法部門的支持也非常重要，美國(guó)早期的績(jī)效預(yù)算之所以失敗，一個(gè)重要的原因就是沒(méi)有獲得立法部門的支持?？?jī)效預(yù)算改革實(shí)質(zhì)是預(yù)算制度的變遷，制度只有上升到法律層才有一定的嚴(yán)肅性和強(qiáng)制性，如果僅僅是政府范圍內(nèi)進(jìn)行推廣或進(jìn)行技術(shù)手段上的創(chuàng)新，很可能得不到立法部門的支持，最后胎死腹中或者不了了之。此外，在改革過(guò)程中，財(cái)政部門作為實(shí)施績(jī)效預(yù)算的管理者，既不能放大自己的職能（如以政府管理者的身份評(píng)估政府綜合績(jī)效），又不能推卸自己的職責(zé)，而是要充分利用自己的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，為各部門加強(qiáng)績(jī)效管理提供技術(shù)支持。

第二，建立預(yù)算績(jī)效評(píng)估體系是推行績(jī)效預(yù)算的難點(diǎn)。構(gòu)建一個(gè)有效可行的績(jī)效指標(biāo)體系是實(shí)施績(jī)效預(yù)算的重要條件。實(shí)施績(jī)效預(yù)算需要對(duì)政府的支出做出績(jī)效評(píng)價(jià)，但是，政府的工作不像市場(chǎng)活動(dòng)那樣有著直接的經(jīng)濟(jì)效益，政府活動(dòng)的范圍往往是那些市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，政府的投資也往往是那些社會(huì)需要，但短期內(nèi)很難見到經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目。政府行為的特殊性決定了傳統(tǒng)的和單一的成本、效率、產(chǎn)出等指標(biāo)難以確切反映出復(fù)雜的公共支出績(jī)效狀況及綜合價(jià)值。取而代之，我們必須建立一個(gè)具有多重的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、多向的維度以及多元的評(píng)估主體的績(jī)效指標(biāo)體系來(lái)對(duì)政府支出績(jī)效做出科學(xué)合理的評(píng)價(jià)。一般說(shuō)來(lái)，良好的績(jī)效指標(biāo)必須滿足以下5個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即所謂的CREAM標(biāo)準(zhǔn)：（1）清晰性（clear）：績(jī)效指標(biāo)必須是精確的而不是含糊的，但不一定要量化；（2）相關(guān)性（31014256）：績(jī)效指標(biāo)對(duì)于實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)而言，必須是適當(dāng)?shù)模唬?）經(jīng)濟(jì)性（economic）：績(jī)效指標(biāo)應(yīng)保證能以合理的成本獲得需要的資料信息；（4）充分性（adequate）：績(jī)效指標(biāo)必須是能為評(píng)估績(jī)效提供一個(gè)充分的基礎(chǔ)；（5）可監(jiān)督性（monitorable）：績(jī)效指標(biāo)必須能夠經(jīng)得起獨(dú)立而詳細(xì)的檢查。

建立起能反映政府公共活動(dòng)效能的指標(biāo)體系是績(jī)效預(yù)算的核心。政府綜合績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)通?？捎?a href="/wiki/%E7%AC%AC%E4%B8%89%E9%83%A8%E9%97%A8" title="第三部門">第三部門來(lái)制定，而要確定政府各職能部門的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)則比較困難。由于各公共部門的職責(zé)目標(biāo)各不相同，財(cái)政部門不可能完全了解各部門的全部活動(dòng)，因而在評(píng)估主體（財(cái)政部門）和評(píng)估客體（政府各職能部門）之間存在信息不對(duì)稱。因此，應(yīng)由各部門先自我開發(fā)績(jī)效基準(zhǔn)，制定績(jī)效指標(biāo)并公開化，接受社會(huì)各界（包括專家、第三部門、公眾）及立法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。在這一過(guò)程中，財(cái)政部門則主要扮演組織者、預(yù)算編制培訓(xùn)者及審核者的角色。

第三，推行權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)是推行績(jī)效預(yù)算的重要補(bǔ)充。要準(zhǔn)確反映政府的績(jī)效和成本，財(cái)政狀況是一個(gè)重要的方面，政府財(cái)政報(bào)告不僅應(yīng)反映當(dāng)年的預(yù)算資金收支情況，還應(yīng)反映政府的資產(chǎn)和負(fù)債的變動(dòng)情況。但在傳統(tǒng)的財(cái)政管理體制中，政府會(huì)計(jì)只反映當(dāng)期的財(cái)政資源，而無(wú)法全面反映政府公共資源存量以及整個(gè)政府公共資源的使用和配置狀況。目前，我國(guó)以及世界不少國(guó)家都在使用收付實(shí)現(xiàn)制的會(huì)計(jì)方法，這種會(huì)計(jì)方法存在一些缺陷：它可以通過(guò)提前或延遲支付現(xiàn)金人為地操縱各年度的支出，從而扭曲績(jī)效信息；它不能將資本性項(xiàng)目的購(gòu)買成本在使用年限內(nèi)進(jìn)行分?jǐn)偅凰膊荒芗皶r(shí)確認(rèn)和計(jì)量政府負(fù)債；另外這種方法忽略了投資的機(jī)會(huì)成本，不能正確完整地反映政府行政的成本。收付實(shí)現(xiàn)制與權(quán)責(zé)發(fā)生制之間的根本差異在于會(huì)計(jì)確認(rèn)的時(shí)間不同。收付實(shí)現(xiàn)制以款項(xiàng)的收付為標(biāo)準(zhǔn)記賬。權(quán)責(zé)發(fā)生制以權(quán)利的形成和責(zé)任的發(fā)生作為記賬的標(biāo)準(zhǔn)。權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)可以更準(zhǔn)確、更全面地反映一定時(shí)期內(nèi)提供產(chǎn)品和服務(wù)所耗費(fèi)的總資源成本，被企業(yè)普遍應(yīng)用。目前有澳大利亞、新西蘭等國(guó)家開始在政府預(yù)算會(huì)計(jì)中使用權(quán)責(zé)發(fā)生制，或采用部分權(quán)責(zé)發(fā)生制。為了更全面地反映政府的績(jī)效和成本，我國(guó)可以根據(jù)已有的條件和預(yù)算管理的需要，也在政府預(yù)算中實(shí)行部分權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)，并建立政府財(cái)務(wù)狀況報(bào)告制度。只有這樣，預(yù)算才能全面反映政府各部門的真實(shí)績(jī)效。

第四，信息公開化、透明化和管理技術(shù)現(xiàn)代化是實(shí)施政府績(jī)效預(yù)算的基本條件。進(jìn)行政府績(jī)效評(píng)估的目的，就是要改善政府與公眾之間的關(guān)系，提高政府對(duì)公眾的回應(yīng)力和政府服務(wù)績(jī)效。加強(qiáng)信息公開和公眾參與能有效減少委托—代理鏈，強(qiáng)化政府部門責(zé)任感。信息公開與公眾參與程度的高低，直接決定著實(shí)施績(jī)效預(yù)算的效果。

以數(shù)量化的信息來(lái)描述“策略計(jì)劃”是實(shí)施績(jī)效預(yù)算的基礎(chǔ)。從美國(guó)推行績(jī)效預(yù)算的技術(shù)路線來(lái)看，聯(lián)邦政府首先是要求各部門制定策略計(jì)劃、年度績(jī)效計(jì)劃、提交年度績(jī)效報(bào)告，即先由各政府部門向公眾及其代理人（議員）陳述、披露計(jì)劃，形成內(nèi)在的激勵(lì)與約束機(jī)制；再由OMB對(duì)各部門的開發(fā)計(jì)劃、評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估基準(zhǔn)進(jìn)行審核，并與預(yù)算資金的分配掛鉤。從操作層面來(lái)看，先進(jìn)的管理技術(shù)和信息技術(shù)是績(jī)效預(yù)算能否取得成功的物質(zhì)基礎(chǔ)?；谏鲜鰲l件約束，我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估和績(jī)效預(yù)算改革應(yīng)該本著“積極試點(diǎn)，分步實(shí)施，逐步推進(jìn)”的原則，可以先選擇部分部門和支出項(xiàng)目試點(diǎn)，先易后難，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，嘗試將績(jī)效評(píng)估的結(jié)果與部門預(yù)算編制相結(jié)合，逐步建立與我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的政府績(jī)效評(píng)估和績(jī)效預(yù)算制度。

1.政府實(shí)施改革的能力—影響績(jī)效預(yù)算實(shí)行的核心要素

案例研究以及對(duì)績(jī)效預(yù)算改革的評(píng)論皆認(rèn)為作為公共組織的政府是否具有以下三方面的能力，是能否進(jìn)行全面的績(jī)效預(yù)算改革的核心要素，即進(jìn)行績(jī)效測(cè)評(píng)的能力、政府中公職人員個(gè)人的能力以及技術(shù)方面的能力。

(1)進(jìn)行績(jī)效測(cè)評(píng)的能力。績(jī)效測(cè)評(píng)的能力影響著進(jìn)行績(jī)效預(yù)算改革的各個(gè)階段,政府缺乏公眾認(rèn)為有效的對(duì)績(jī)效進(jìn)行測(cè)評(píng)的能力，則績(jī)效預(yù)算改革必定會(huì)失敗。然而，需要指出的是，對(duì)于公共預(yù)算支出而言;對(duì)其最終結(jié)果和所導(dǎo)致的產(chǎn)出進(jìn)行測(cè)評(píng)又是非常費(fèi)時(shí)和非常困難的，而且即使是對(duì)需要測(cè)評(píng)的預(yù)算支出的最終結(jié)果和所導(dǎo)致的產(chǎn)出進(jìn)行準(zhǔn)確的界定也存在著相當(dāng)?shù)睦щy。同時(shí)，對(duì)于這一問(wèn)題，公眾更為關(guān)注的是政府能否獲取正確的績(jī)效信息，因?yàn)榧词公@取了績(jī)效信息，還必須確定這些信息是否準(zhǔn)確以及是否具有相關(guān)性。

(2)政府中公職人員個(gè)人的能力。相關(guān)研究也強(qiáng)調(diào)了公職人員個(gè)人能力對(duì)于實(shí)施績(jī)效預(yù)算改革的重要性，雖然不同政府所實(shí)施的改革對(duì)公職人員個(gè)人能力的要求不同，但是處于任何階段的績(jī)效預(yù)算改革都提出了對(duì)公職人員個(gè)人能力的要求。如在美國(guó)各州的立法機(jī)關(guān)中，其公職人員在預(yù)算方面?zhèn)€人能力的欠缺表現(xiàn)得十分明顯，他們一般都不具備進(jìn)行績(jī)效分析的技能，從而制約了績(jī)效預(yù)算在各州的完全實(shí)施。因而，實(shí)施績(jī)效預(yù)算要求政府機(jī)構(gòu)提升自身在鑒別以及測(cè)評(píng)績(jī)效相關(guān)信息方面的能力，并以建設(shè)性的方式運(yùn)用績(jī)效數(shù)據(jù)，特別是對(duì)執(zhí)行預(yù)算的政府機(jī)構(gòu)，需要大批具有奉獻(xiàn)精神并且能夠進(jìn)行績(jī)效測(cè)評(píng)，以及能夠嫻熟地運(yùn)用績(jī)效信息數(shù)據(jù)庫(kù)的公職人員以推進(jìn)改革。

(3)技術(shù)方面的能力。美國(guó)各州政府實(shí)施績(jī)效預(yù)算改革的經(jīng)驗(yàn)還指出了一定的技術(shù)能力對(duì)于改革的重要性，收集績(jī)效信息、以合適的格式向不同的信息使用者提供通用的績(jī)效信息數(shù)據(jù)庫(kù)需要特定的技術(shù)，因?yàn)樵摂?shù)據(jù)庫(kù)必須與政府的會(huì)計(jì)、監(jiān)督以及報(bào)告等部門的相關(guān)信息系統(tǒng)相兼容。若績(jī)效信息數(shù)據(jù)因技術(shù)的原因而不能為預(yù)算和會(huì)計(jì)工作所采用，則績(jī)效預(yù)算改革不可能影響到預(yù)算的決定過(guò)程?，F(xiàn)在的情況是，許多政府仍處在開發(fā)實(shí)施績(jī)效預(yù)算改革所需的績(jī)效評(píng)價(jià)技術(shù)的過(guò)程之中，而且仍然沒(méi)有適用于財(cái)政管理的績(jī)效數(shù)據(jù)系統(tǒng)以用于支持預(yù)算決策。

2.政府內(nèi)部的授權(quán)機(jī)制—影響績(jī)效預(yù)算實(shí)行的制度要素

若預(yù)算部門缺乏實(shí)施任一階段績(jī)效預(yù)算改革的授權(quán)，改革的進(jìn)程無(wú)疑將會(huì)受阻。政府內(nèi)部的授權(quán)機(jī)制包含三個(gè)重要方面:法律授權(quán)、程序授權(quán)以及組織授權(quán)。

(1)法律授權(quán)。預(yù)算一般需要嚴(yán)格地按照法律的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行，因而與現(xiàn)存相關(guān)法規(guī)有所沖突的全新改革措施不可能被實(shí)施。雖然有些國(guó)家或地區(qū)的政府通過(guò)明確的立法來(lái)推動(dòng)改革，然而在實(shí)施改革的過(guò)程中，某些非預(yù)算法規(guī)卻給改革帶來(lái)了意想不到的困難。例如，在人事管理方面的法律規(guī)定就限制了政府有效運(yùn)用績(jī)效信息的空間，因?yàn)樵诂F(xiàn)有的法律框架下，政府機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)者并不能按照績(jī)效法則決定其下屬人員的聘用、解聘以及獎(jiǎng)勵(lì)，這也就是說(shuō)他們沒(méi)有在真正改進(jìn)政府績(jī)效方面獲得多少法律授權(quán);同時(shí)，這些似乎與預(yù)算不相關(guān)的法律和程序還制約了績(jī)效信息在預(yù)算決策以及改革公職人員激勵(lì)制度方面的應(yīng)用。

(2)程序授權(quán)。績(jī)效測(cè)評(píng)以及對(duì)績(jī)效信息的使用都必須在預(yù)算過(guò)程中進(jìn)行，而預(yù)算過(guò)程又以建立相關(guān)程序?qū)︻A(yù)算行為進(jìn)行約束為特征，改革的成功實(shí)施需要所設(shè)計(jì)的改革模式符合既有的預(yù)算規(guī)則和程序(Xavier,1998)ar31現(xiàn)有的預(yù)算方法和程序構(gòu)成了一種程序上的約束，侵蝕了預(yù)算管理部門進(jìn)行改革的意愿，因?yàn)楝F(xiàn)有的預(yù)算程序要求預(yù)算編制者按照預(yù)算科目逐項(xiàng)關(guān)注其投人，而沒(méi)有要求他們?nèi)プ銎渌ぷ?，從而忽視了?jī)效信息在預(yù)算編制、執(zhí)行中的潛在作用。

(3)組織授權(quán)。政府組織的在授權(quán)方面的制度安排也影響著績(jī)效預(yù)算改革的實(shí)施，特別是在績(jī)效信息的使用方面。當(dāng)更基層的政府管理者擁有更多的自由裁量權(quán)，能夠自主決定下級(jí)人員的聘用以及本部門的預(yù)算、決算報(bào)告等事項(xiàng)時(shí)，則可以更有效地實(shí)施績(jī)效預(yù)算改革，因而政府內(nèi)部的制度安排應(yīng)有利于在更基層的政府層級(jí)產(chǎn)生上述具有創(chuàng)新性的自由裁量權(quán)。加之對(duì)預(yù)算資金進(jìn)行分配的決策通常還是一個(gè)政治的過(guò)程，在政治權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部不存在有利于績(jī)效信息運(yùn)用的制度環(huán)境，所以績(jī)效預(yù)算改革通常都只能是以失敗為結(jié)果。正是由于在政治上約束績(jī)效信息運(yùn)用的問(wèn)題并未解決，許多政府仍在探索如何對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理安排，以使預(yù)算管理者能夠有效地使用績(jī)效信息。

3.改革的可接受性—影響績(jī)效預(yù)算實(shí)行的環(huán)境要素

公職人員的抵觸是實(shí)施改革以及引人績(jī)效測(cè)評(píng)的最大障礙,若這些對(duì)改革有抵觸情緒的公職人員能夠接受績(jī)效預(yù)算改革(或者說(shuō)這些公職人員有激勵(lì)去推進(jìn)改革的實(shí)施)，績(jī)效預(yù)算改革則更可能得到實(shí)施。改革的可接受性包括三個(gè)方面:政治的可接受性、管理的可接受性以及激勵(lì)的相容性。

(1)政治的可接受性?？?jī)效測(cè)評(píng)以及使用績(jī)效信息對(duì)公職人員具有重要影響，許多研究強(qiáng)調(diào)指出，預(yù)算編制者在對(duì)資金分配進(jìn)行決策時(shí)通常不愿意使用績(jī)效信息，因?yàn)檫@些信息使他們更易受到公眾的批評(píng)(特別是在短期內(nèi)不可能取得良好業(yè)績(jī)的長(zhǎng)期項(xiàng)目方面，而公共支出項(xiàng)目又多為長(zhǎng)期項(xiàng)目)。績(jī)效信息對(duì)與預(yù)算決策相關(guān)的政治因素也有影響，并且增加了在進(jìn)行預(yù)算分配決策時(shí)所需要處理的信息量，如績(jī)效信息使預(yù)算文件篇幅更長(zhǎng)，更難以對(duì)預(yù)算文件進(jìn)行測(cè)評(píng)等。一般而言，政治可接受性問(wèn)題是與實(shí)行績(jī)效預(yù)算追求短期政績(jī)目標(biāo)的政府動(dòng)機(jī)、開發(fā)使績(jī)效信息的政治價(jià)值最大化的關(guān)鍵能力和適宜技術(shù)等問(wèn)題相聯(lián)系的。此外，在決定預(yù)算的政治過(guò)程中，通常并沒(méi)有用到績(jī)效信息，即政治方面對(duì)績(jī)效數(shù)據(jù)所能起到的潛在作用的可接受程度一般都是很低的。而在政治決策中普遍存在的短期主義行為又使這一問(wèn)題更趨復(fù)雜，因?yàn)樽鳛檎稳宋?，都不愿支持一?xiàng)在短期內(nèi)所獲有限的改革。

(2)管理的可接受性。相關(guān)研究指出，政府機(jī)構(gòu)中普通管理人員對(duì)績(jī)效預(yù)算改革的接受程度對(duì)改革的實(shí)施也是相當(dāng)關(guān)鍵的，特別是在管理決策和創(chuàng)新激勵(lì)制度的過(guò)程中使用績(jī)效信息時(shí)更是如此，因?yàn)?若公職人員認(rèn)為績(jī)效信息更趨向于使他們受到批評(píng)而不是獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)，他們將不支持改革;同時(shí)，若公職人員認(rèn)為績(jī)效信息對(duì)決策沒(méi)有什么影響，他們也將不支持改革。因而對(duì)改革的一項(xiàng)重大挑戰(zhàn)就在于使改革的實(shí)施者認(rèn)識(shí)到政府戰(zhàn)略規(guī)劃和績(jī)效測(cè)評(píng)的價(jià)值。

為了提高績(jī)效預(yù)算改革的管理可接受性，美國(guó)的一些州政府采取了諸如允許政府部門的公職人員開發(fā)他們自身的績(jī)效測(cè)評(píng)方法，為他們作績(jī)效信息如何與工作任務(wù)目標(biāo)相關(guān)的簡(jiǎn)要介紹，以及要求在公開出版的預(yù)算文件中列明績(jī)效數(shù)據(jù)信息等措施，但是對(duì)改革的接受程度不足仍然是阻礙改革實(shí)施的一個(gè)問(wèn)題所在。對(duì)實(shí)施將獎(jiǎng)罰與績(jī)效掛鉤改革的案例研究表明:許多政府機(jī)構(gòu)中的公職人員認(rèn)為績(jī)效信息在他們作出預(yù)算分配決策時(shí)是有用的，但是并不信任以績(jī)效為基礎(chǔ)的激勵(lì)制度，從而制約了政府實(shí)施績(jī)效預(yù)算改革的能力。如對(duì)于得克薩斯州的案例研究指出:公職人員認(rèn)為基于績(jī)效的獎(jiǎng)罰制度是無(wú)用的，因?yàn)樵S多影響他們完成工作目標(biāo)的因素都不是他們自身所能控制的。

(3)激勵(lì)的相容性。預(yù)算管理者在編制、實(shí)施政府預(yù)算的過(guò)程中，在激勵(lì)機(jī)制的作用下會(huì)選擇使用特定的信息，并按照一定的方式行事，這說(shuō)明預(yù)算行為同樣也是一種激勵(lì)性行為。而相關(guān)研究指出，過(guò)程導(dǎo)向的、關(guān)注投人的預(yù)算過(guò)程內(nèi)生有激勵(lì)預(yù)算管理者抵觸運(yùn)用結(jié)果導(dǎo)向方法的趨向，因?yàn)槿衄F(xiàn)存于預(yù)算過(guò)程中的激勵(lì)機(jī)制與績(jī)效預(yù)算改革不相容，則有效實(shí)施改革顯然是不可能的。有鑒于此，Wiloughby和Melkers呼吁應(yīng)建立起“激勵(lì)預(yù)算管理者使用績(jī)效信息的機(jī)制”。由于現(xiàn)有的激勵(lì)制度通常是使預(yù)算管理者與績(jī)效預(yù)算改革的方向背道而馳，建立相關(guān)激勵(lì)機(jī)制必須作為績(jī)效預(yù)算改革計(jì)劃的一個(gè)組成部分，政府應(yīng)致力于改變現(xiàn)有預(yù)算過(guò)程中的激勵(lì)機(jī)制，使預(yù)算管理者更多地向公眾負(fù)責(zé)(公眾更為關(guān)注的是預(yù)算支出所產(chǎn)生的結(jié)果，而不是預(yù)算的投人控制和執(zhí)行過(guò)程)，更多地關(guān)注自身工作所產(chǎn)生的結(jié)果。

績(jī)效預(yù)算與傳統(tǒng)預(yù)算方法的不同之處在于，它把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一些基本理念融入公共管理之中，從而有效地降低了政府提供公共品的成本，提高了財(cái)政支出的效率?？梢哉f(shuō)績(jī)效預(yù)算不僅是一種預(yù)算方法的改變，而且是整個(gè)政府管理理念的一次革命。

1、從管人轉(zhuǎn)向管事，更貼近市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求。

傳統(tǒng)的預(yù)算管理方式，是按照“人員——職能——經(jīng)費(fèi)”這一模式進(jìn)行制度安排的。先考慮人員等政府履行職能的資源量，再根據(jù)資源情況確定政府履行職能的程度，再根據(jù)職能需要確定相應(yīng)的預(yù)算。這一模式，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)痕跡很濃，所謂“因人設(shè)事”，就是這種制度安排的產(chǎn)物?？?jī)效預(yù)算，則以一種全新的角度，按照企業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式，把政府作為一個(gè)提供公共品的經(jīng)濟(jì)部門，建立起“公共品——公共品成本——預(yù)算”的模式，通過(guò)對(duì)公共品的核算，進(jìn)行預(yù)算編制。這就徹底改變了原來(lái)只考慮政府公共資源存量的做法，從而使預(yù)算緊緊圍繞公共品的成本，體現(xiàn)了預(yù)算的約束機(jī)制。

2、從收支核算到成本核算，更符合價(jià)值規(guī)律的要求。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公共品也是商品，它也必須遵循價(jià)值規(guī)律。在傳統(tǒng)預(yù)算理念下，預(yù)算收支僅僅體現(xiàn)了政府意圖。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，政府自己按自身的意圖編制、執(zhí)行預(yù)算，本身就缺乏內(nèi)在約束機(jī)制。盡管有人大（國(guó)會(huì)）的國(guó)家監(jiān)督、審計(jì)部門的政府監(jiān)督以及財(cái)政內(nèi)部的監(jiān)督體系，但總的看，這些外部監(jiān)督都難以擺脫政府自身需求膨脹的趨勢(shì)，以致于政府支出擴(kuò)張成為一個(gè)財(cái)政學(xué)的定律。績(jī)效預(yù)算，則從強(qiáng)調(diào)公共品核算的角度，在預(yù)算中融入了成本核算的理念，從而從制度上強(qiáng)化了政府內(nèi)控機(jī)制，使公共產(chǎn)品和服務(wù)能嚴(yán)格按價(jià)值規(guī)律的要求進(jìn)行核算。

3、績(jī)效預(yù)算更好地調(diào)動(dòng)了各部門的積極性。

在傳統(tǒng)預(yù)算管理體制下，要么，先由財(cái)政代部門編制預(yù)算，要么，由部門編制預(yù)算、財(cái)政審批，財(cái)政與各部門實(shí)際上站在對(duì)立的角度，在預(yù)算經(jīng)費(fèi)指標(biāo)上進(jìn)行博弈?？?jī)效預(yù)算實(shí)際上把預(yù)算的執(zhí)行權(quán)還給了部門，在確定了部門的業(yè)績(jī)指標(biāo)和預(yù)算指標(biāo)后，部門可以在這些指標(biāo)的前提下，自行調(diào)整實(shí)現(xiàn)業(yè)績(jī)指標(biāo)的技術(shù)路線，從而一方面使政府能較好地控制預(yù)算規(guī)模，另一方面，可以極大地調(diào)動(dòng)預(yù)算單位的積極性，使它們能更好地進(jìn)行資源配置。

一個(gè)簡(jiǎn)單的例子，政府部門為了完成某項(xiàng)目標(biāo)（如城市綠化），在政府核定的預(yù)算指標(biāo)內(nèi)，既可以選擇通過(guò)招投標(biāo)的方式，讓市場(chǎng)力量來(lái)完成城市的綠化及維護(hù)工作，也可以通過(guò)組建公共園林局等形式，由政府部門來(lái)完成這項(xiàng)任務(wù)。這種選擇權(quán)的下放，可以促進(jìn)政府行為能符合按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，從而使政府行為與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求更為協(xié)調(diào)。

4、以客觀公正的績(jī)效評(píng)估體系代替?zhèn)鹘y(tǒng)的業(yè)績(jī)考核，體現(xiàn)的民主化理念更為完整。

績(jī)效預(yù)算的核心，就是建立起一套能夠反映政府公共活動(dòng)績(jī)效的評(píng)估體系。在績(jī)效預(yù)算制度下，一個(gè)單位的預(yù)算是根據(jù)它所要完成的職能，需要通過(guò)一系列取樣于社會(huì)的客觀指標(biāo)來(lái)計(jì)算的（這一點(diǎn)，吸收了零基預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)）。對(duì)各部門績(jī)效的評(píng)估既不是本部門自己說(shuō)了算，也不是由財(cái)政部門說(shuō)了算，而是由納稅人的代表對(duì)政府的公共服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)。這就賦予了績(jī)效預(yù)算民主化的功能，無(wú)論是財(cái)政部門，還是用款單位，必須在公眾的監(jiān)督下，通過(guò)實(shí)現(xiàn)有效的公共服務(wù)，才能取得政府預(yù)算的支持。可以有效地改變目前各級(jí)官員盲目追求“業(yè)績(jī)”和“形象”的形式主義作法。

因此，績(jī)效預(yù)算，也是一種公民（納稅人）監(jiān)督下的預(yù)算方式。它對(duì)于強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督，提高政府的管理水平，有著十分積極的意義。