公共規(guī)制是指具有法律地位的、相對獨立的社會公共部門（主要是行政機構），為了實現(xiàn)特定目標，依照一定的規(guī)則對企業(yè)、個人以及其他利益主體的活動進行干預的行為。

廣義的公共規(guī)制，不僅包含與微觀經(jīng)濟主體有關的干預行為，還包括與宏觀經(jīng)濟有關的政策制定和執(zhí)行。

按照政策的目的和手段不同，公共規(guī)制一般可以分為直接規(guī)制和間接規(guī)制兩個部分。

間接規(guī)制以形成并維持市場公平競爭秩序為目的，主要由司法機關通過反壟斷法、民法、商法等法律對不公平競爭行為實行制約，并不直接介入經(jīng)濟主體的決策。

直接規(guī)制則是為了克服自然壟斷、外溢性、信息不對稱、市場公害等市場失效現(xiàn)象，一般由政府有關行政部門依據(jù)相關法律、法規(guī)，直接介入經(jīng)濟主體的決策而實施的干預行為。

根據(jù)其活動領域的不同，直接規(guī)制又可以分為經(jīng)濟性規(guī)制和社會性規(guī)制兩大部分。

在經(jīng)濟性規(guī)制中，公共部門通過對企業(yè)的進入、退出、價格、服務質(zhì)量以及投資、財務會計等活動進行規(guī)制，對企業(yè)等經(jīng)濟利益主體的決策實施強制性約束。

社會性規(guī)制以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛(wèi)生以及保護環(huán)境和防止災害為目的，規(guī)制部門對物品和服務的質(zhì)量以及與此相關的活動制定一定標準，并禁止、限制某些特定的行為。

公共規(guī)制的存在，源于市場和政府都可能發(fā)生機制失靈。在市場失靈的情況下，公共規(guī)制的意義在于彌補市場不足或限制市場過度，以增進市場機制的效率和保證社會福利；在政府失靈的情況下，公共規(guī)制的意義在于放松規(guī)制和采用激勵性規(guī)制，由市場機制來糾正政府的僵化行為，促進政府的效率和保證社會福利。

1．法律手段

法律手段規(guī)制是指規(guī)制當局依據(jù)相應的法律條文對被規(guī)制者的行為所進行的限制，以此達到創(chuàng)造良好的市場競爭環(huán)境的目的。法律手段規(guī)制包括正式法律規(guī)制和準法律規(guī)制兩種。

(1)正式法律規(guī)制

在中國，法律是由人民代表大會制定并通過的。在政府實施正式法律規(guī)制的過程中，要注意充分利用聽證會收集信息，并對法律進行漸進的、動態(tài)的調(diào)整，通過法律形式和內(nèi)容的轉(zhuǎn)換，更好地解決市場失靈的問題。

(2)準法律規(guī)制

準法律規(guī)制通常包括兩大部分，一是國家行政法規(guī)和部委規(guī)章；二是地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。行政法規(guī)是由國務院制定和頒布的，具體形式有條例、規(guī)定、辦法等；而部委規(guī)章則是由國務院各部委根據(jù)法律和行政法規(guī)，在本部門權限內(nèi)制定并頒布的，具體形式有命令、指示等；地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章則是各地方政府根據(jù)各自地方的具體情況，依據(jù)國家法律、法規(guī)制定的適合本地區(qū)特點的地方性法規(guī)和地方性規(guī)章，具體的形式有地方性暫行規(guī)定、辦法及地方性指示、命令等。

2．行政手段

行政手段規(guī)制一般指規(guī)制當局運用行政權力通過行政命令、處罰、規(guī)定、許可等方式對被規(guī)制者的行為所進行的規(guī)制。

(1)許可證(license)

指公共規(guī)制機構頒發(fā)的許可狀、證書、批準令、登記、特許狀、會員資格、法律豁免書或其他形式的許可證明。批準和認可，是許可、認可、特許、執(zhí)照等現(xiàn)行法律用語的總稱。在法學中，許可指對企業(yè)等“在法律上一般被禁止的行動，限于特定場合予以解除的行為”；認可指對企業(yè)的“合同和達成協(xié)議的法律行為加以補充，使之具有法律效力的行為”；特許(包括營業(yè)執(zhí)照)指把國民一般沒有的特別權利、權利能力、行為能力等用法律加以確定。一般進行經(jīng)濟性規(guī)制的行業(yè)，通常是對進入規(guī)制實行許可制，對價格規(guī)制實行認可制，但是也有一些行業(yè)采用注冊和申報的形式。所謂注冊，例如進入注冊，指的是由主管機關確認其是否具備資格并符合進入的必要條件，然后承認其作為在特定行業(yè)中經(jīng)營的企業(yè)。所謂申報，就進入申報來說，是指按照一定方式向主管機關提出進入申請的行為。不論哪一種，只要具備必要的條件并完成申報手續(xù)，原則上就不限制進入。如果政府機關拒絕受理注冊或者申報，則形成進入規(guī)制。

(2)命令(order)

命令是指公共規(guī)制機構針對某種特殊案例，以政策聲明或者強制性指令的形式所作出的一種決定。其內(nèi)容主要分為行為、不行為、供給、服從等。例如，政府要求企業(yè)承擔某種社會義務(行為)，或者不承擔某種社會責任(不行為)等；或者政府下命令讓企業(yè)供給某種物品和服務(供給)，以及要求市場主體遵守(服從)某種公共規(guī)制規(guī)則等。

(3)處罰(sanction)

處罰即處分和懲罰，是公共規(guī)制中經(jīng)常性的制裁措施，主要包括：第一，禁止令、申請限制，或者其他影響個人自由的手段；第二，撤銷救濟；第三，刑罰或罰款；第四，財產(chǎn)的銷毀、沒收、封存或扣留；第五，對損失、補償、賠償、補貼、成本、價格或收費的估價；第六，對許可要求的取消或終止；第七，其他限制性處罰措施。(4)援助(relief)援助即幫助和獎勵，主要包括：第一，貨幣、資助

(4)援助(relief)

援助即幫助和獎勵，主要包括：第一，貨幣、資助、許可、管轄權、取消令、例外、特權或者救濟的提供；第二，對申訴、權利、豁免、取消義務和例外的認可；第三，對個人的申請或請求以及為使個人受益所采取的其他行動。

3．勸告手段

勸告手段規(guī)制是指政府通過非權力性的行政指導所進行的規(guī)制。一般來說，公共規(guī)制機構與有關單位以面談、建議、勸阻、說服等方式加強溝通，都會受到被規(guī)制單位的重視，這是源于公共規(guī)制機構的聲望和地位及其行政影響。對于某些個別的經(jīng)濟問題采用行政指導的方式進行規(guī)制，有利于行政機關采取機動處理的政策；但是如果行政機關的機動處理超越了法律權限，就會產(chǎn)生不利影響。一方面有可能出現(xiàn)有法不依的問題，另一方面則有可能大大降低政府行政的透明度和公平性，同時模糊行政指導的標準和責任。因此，勸告手段在運用時，一定要具有明確的政策目的和職責前提，它必須以法律和行政規(guī)范為基礎，起到勸囑受規(guī)制單位遵守國家政策的作用。

公共規(guī)制機構的規(guī)制行為必須以法律為依據(jù)，這體現(xiàn)在對規(guī)制機構的授權立法和規(guī)制機構執(zhí)行規(guī)制的過程中。公共規(guī)制的執(zhí)行過程主要包括收集信息、制定法規(guī)和規(guī)制程序以及裁決三個階段。

1．收集信息

收集信息是公共規(guī)制機構的一項主要活動。規(guī)制機構收集和加工信息需要支付較高的費用，其中相當一部分要由消費者和企業(yè)承擔。這些開支說明市場信息不完備的程度，以及由非市場參與者收集信息所需支付的信息成本的水平。政府規(guī)制機構收集大量信息是十分必要的，因為信息收集本身即是規(guī)制的目標之一，因為規(guī)制機構有義務向公眾提供市場信息。按照行政程序法的規(guī)定，信息收集是公共規(guī)制中制定規(guī)則的一個重要過程。此外，司法部門對規(guī)制機構進行監(jiān)督也需要相應的信息；規(guī)制機構監(jiān)督法律或行政法規(guī)的執(zhí)行情況更需要大量的信息；直接規(guī)制，如報酬率的制定與許可證或特許權的頒發(fā)，以及產(chǎn)品質(zhì)量標準與工作場所安全標準的設定等，都需要完備的市場信息做支撐。規(guī)制機構在收集信息的過程中必須注重成本一收益分析。只要規(guī)制機構提供信息所帶來的市場價值總和大于或者等于收集這些信息所付出的社會成本，公共規(guī)制機構收集并提供信息就是必要的。有人認為，規(guī)制機構收集信息的成本過大，因此采用公共規(guī)制的方式進行資源配置是不適當?shù)?。的確，為對企業(yè)進行有效的規(guī)制，行政部門需要特別熟悉企業(yè)的技術和管理情況，充分占有大量的企業(yè)信息；即使僅為掌握“簡單的操作標準”，也需要深入企業(yè)進行調(diào)查研究。為了對市場進行規(guī)制，掌握有關消費者的需求和企業(yè)供給的大量信息，規(guī)制機構收集信息的成本將會更大。在這種情況下，往往利用市場機制進行間接規(guī)制，例如通過拍賣或者產(chǎn)權交易，可以大大減少信息的需要量。因此，規(guī)制機構必須在直接規(guī)制和利用市場機制進行間接規(guī)制之間作出選擇，認真區(qū)分必要信息和不必要信息。如果有關產(chǎn)品或者技術的信息具有公共物品的特征，并且被規(guī)制機構以較低的成本獲取的話，則規(guī)制機構信息收集的工作是有效率的。當然，如果信息收集屬于政府執(zhí)行法規(guī)的一個必要環(huán)節(jié)，那么即使信息收集的成本高于法規(guī)執(zhí)行后的收益，信息收集也仍然是必要的；如果市場能夠有效地進行資源配置，信息收集不過是規(guī)制機構的習慣性工作，則這種信息收集就是沒有必要的或者無效率的。規(guī)制機構一般通過自行調(diào)查或者消費者和企業(yè)主動報告兩種方式收集信息。對于消費者和企業(yè)來說，有責任主動向規(guī)制機構提供信息。雖然提供信息可能費時費錢，然而卻是必要的，因為消費者和企業(yè)必須表明對于規(guī)制機構相關法規(guī)的服從。自行調(diào)查包括以下可能的方式：查看記錄和報告；對企業(yè)和家庭進行實際調(diào)查；召開立法聽證會；通過法院強行索要證詞和檔案等。

2．制定法規(guī)和頰制程序

法規(guī)是規(guī)制機構為達到特殊目的而制定的政策工具。公共規(guī)制機構以行政法規(guī)的形式創(chuàng)建準法律和規(guī)制標準，從法律上講，屬于國民特殊立法權委托的范疇。至于規(guī)制程序，則是指規(guī)制機構實施規(guī)制的基本過程。制定規(guī)制程序，首先，要明確什么機構對什么行業(yè)的什么方面進行規(guī)制；其次，要劃定規(guī)制機構的權力范圍，例如主要實施價格控制或者企業(yè)的進入、退出控制等；最后，要對行政法規(guī)的常規(guī)性政策目標作出詳細說明，通常需要舉行立法聽證會。舉行立法聽證會是規(guī)制程序中最為特殊的環(huán)節(jié)。舉行公開立法聽證會一般都要事先在全國范圍內(nèi)發(fā)布公告，公告內(nèi)容包括：舉行聽證會的時間、地點以及法規(guī)制定的程序；擬議中的法規(guī)所依據(jù)的法律授權；擬議中的法規(guī)的條款和內(nèi)容，或者所涉及的對象及問題。在發(fā)達國家，人們經(jīng)常批評法規(guī)制定的程序過于繁雜，認為舉辦立法聽證會的成本太大。但是實踐證明，堅持立法的昕證程序是必要的，主要理由如下：

(1)保證政策法規(guī)的正確性和穩(wěn)定性

一方面，聽證程序能夠使規(guī)制機構聽取到各種不同意見，接觸到現(xiàn)實中的問題和證據(jù)，并且預期到規(guī)制的效果。同時，便于規(guī)制機構宣傳政策目標并妥善解答公眾的問題；另一方面，聽證程序能夠使各階層人士得到表達自己觀點的機會，提高了政府決策的科學性和民主性，體現(xiàn)了法律程序的公正原則。

(2)成為規(guī)制機構收集信息的主要途徑之一

如上所述，規(guī)制機構的大部分活動都與收集信息相關。聽證程序可以使規(guī)制機構收集到許多信息，節(jié)約了收集信息的成本。當然，有權勢的個人或者利益集團有可能操縱信息，這將降低聽證程序的價值。為此，規(guī)制機構必須努力創(chuàng)建能夠使個人競爭性地向規(guī)制機構提供信息的聽證環(huán)境。

(3)能夠產(chǎn)生具有重要特征從而發(fā)揮重要作用的信息聽證程序有可能披露極具專業(yè)性質(zhì)的市場信息，諸如企業(yè)的關鍵技術、產(chǎn)品特征、消費者偏好及其購買習慣等；也有可能展示某些出人意料的后果，特別是法規(guī)的最終選擇可能引起的特殊反響；聽證過程能夠揭示出對于規(guī)制機構的某些富有爭議的觀點，這些觀點也許預示著企業(yè)和個人可能向法院提起訴訟。從本質(zhì)上看，政策法規(guī)無不是社會有關各方進行博弈的結果。在公開的立法聽證會上，各種贊成或者反對的觀點相互交火，會有效地形成利益團體之間的爭論。這種爭論的過程，實際上是以規(guī)制機構作為中介的利益團體之間討價還價的過程，即博弈的過程。由于參與者之間廣泛的信息溝通，最終出臺的法規(guī)往往體現(xiàn)了各方的某種妥協(xié)意見，即實現(xiàn)博弈的某種納什均衡，這將有效降低政策法規(guī)未來的執(zhí)行成本。規(guī)制機構制定法規(guī)具有動態(tài)的性質(zhì)，總是希望在特定的情況下實現(xiàn)某種特定的目標，因此一旦情況發(fā)生變化，某些法規(guī)很可能對市場功能產(chǎn)生消極影響，例如造成市場價格的扭曲等，這將招致反對或被修正甚至被新法規(guī)所替代。所以政府規(guī)制本身就是一個動態(tài)的過程，是規(guī)制機構與相關參與者之間互動的產(chǎn)物，反復的聽證程序有效地保證了這種互動的實現(xiàn)。

3．裁決裁決

是指對于發(fā)生矛盾或者沖突的事務所給予的判定，有如法院的判決或者仲裁。裁決也是公共規(guī)制機構的一項職責。規(guī)制機構的裁決一般分為兩種情況，一是針對個人提出的申訴作出決定，在大部分情況下，這可以被視為非正式的裁決；二是規(guī)制機構履行正式的法庭式的程序所發(fā)布的命令，這可以被視為正式的裁。與法規(guī)的制定一樣，規(guī)制機構的裁決必須在利益相關人與規(guī)制機構之間信息交換的過程中進行。正式的裁決往往頗費時Et，因為需要經(jīng)過反復的調(diào)查和聽證獲取必要的證據(jù)。規(guī)制機構進行正式裁決一般都要舉辦記錄在案的裁決聽證會。舉辦裁決聽證會需要注意以下三個方面的問題：

第一，通告。與制定法規(guī)一樣，行政程序法要求進行每項裁決之前，必須使相關各方知曉以下幾個方面的信息，諸如裁決聽證會的舉辦時間、地點和性質(zhì)；舉辦裁決聽證會所依據(jù)的合法權利和正當理由；案情現(xiàn)狀以及法律推斷等。并且必須給相關各方“提出仲裁和考慮事實、各種觀點、解決方案及裁決建議”的機會。

第二，組織。裁決聽證會一般由規(guī)制機構的成員和一名以上的行政法官所主持，有時也聘請公共調(diào)解人。規(guī)制機構可能以律師做代表，而機構本身則通常扮演檢察官的角色。不允許規(guī)制機構的官員或者行政法官與任何相關者私下單獨進行交流。一旦發(fā)生此類交流，則需將其載入行政訴訟的公開記錄之中。最終由行政法官在聽證會上作出裁決，裁決結果主要取決于受到影響的各方以及規(guī)制機構本身。

第三，裁決效果。規(guī)制機構進行裁決時所發(fā)布的命令應當體現(xiàn)規(guī)制機構的政策。雖然當代各國政府均要求規(guī)制機構為相關各方提供聽證的機會，但是在某些情況下，規(guī)制機構也可以通過發(fā)布具有一般可應用性的法規(guī)來規(guī)避這些要求，因而作為規(guī)制機構的一種政策工具，以不同的方式進行裁決將會影響裁決的效果。而且，由于每一項裁決都需要召開一系列的聽證會，因此，規(guī)制機構通過裁決作出決策和發(fā)布命令也是一個漸進的過程。當規(guī)制機構直接干預企業(yè)的內(nèi)部決策時，裁決的結果很可能造成嚴重的低效率。由于裁決程序的一成不變性，使得它對企業(yè)的價格、產(chǎn)出、投入、技術及資產(chǎn)所進行的控制往往導致資源的無效配置。如對服務的定價予以管制，很難適應市場需求和成本的變化。更深層的問題在于對市場主體過多的直接干預，行政過程固有的拖拉將形成較大的調(diào)整成本，導致市場相對價格的扭曲和企業(yè)成本的加大。因此，規(guī)制機構制定政策法規(guī)，應該側重具有一般性的問題，而不要事無巨細地對某些非常具體的經(jīng)濟決策加以裁決。

一些學者認為，規(guī)制機構融檢察職能和裁決職能于一身，規(guī)制過程反映了“規(guī)制的政治化”而非“規(guī)制的法律化”。特別地，規(guī)制機構更愿意頒布救濟性的命令而不是積極地去化解矛盾，因為規(guī)制機構認為化解矛盾時可能作出的錯誤決定的成本，要高于發(fā)布救濟性命令時可能作出的錯誤決定的成本。不過，這是一種消極的態(tài)度。積極的態(tài)度應該是努力使問題得到有效的控制。

1．自然壟斷——公共規(guī)制存在的首要原因

在自然壟斷領域，雖然壟斷的市場結構可以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，但是，壟斷仍然會對效率和公平產(chǎn)生負面影響。對具有自然壟斷屬性的行業(yè)進行規(guī)制，一方面可以減少資源浪費和過度的市場進入，在技術經(jīng)濟上達到效率。另一方面，通過價格規(guī)制和其他規(guī)制手段，可以防止形成壟斷價格，維護消費者利益，抑制壟斷弊端的產(chǎn)生。

2．信息不對稱

信息不對稱，一方面可能導致消費者在選擇商品和服務時不能實現(xiàn)最優(yōu)；另一方面由于消費者對這些行業(yè)中企業(yè)的經(jīng)營狀況和財務狀況等缺乏了解，一旦企業(yè)發(fā)生問題，消費者將會蒙受損失。更為嚴重的是，由于消費者缺乏對這些企業(yè)進行甄別的足夠信息，一家企業(yè)的問題也可能帶來“多米諾骨牌效應”，導致整個行業(yè)的災難。有必要由公共部門從一開始就對這些行業(yè)的進入和具體市場行為進行干預，以解決信息不對稱。

3．外溢性

由于產(chǎn)權的不明確以及存在交易成本等原因，很多情況下，市場本身并不能有效解決外溢性問題。由公共部門進行干預，就可能解決這一問題，促進社會福利的提高。

4．有益品

社會偏好和分配中的“家長制”可以看作有益品的兩個典型例子。

在現(xiàn)實的市場中，由于某些普遍接受的社會價值觀念（“社會偏好”）的存在，有些物品，例如毒品被視作“無價值商品”。這種物品難以在市場上正常交易，社會價值成為抑制個人選擇的因素。

此外，有時在分配中存在某種“家長制”，為了接受者的利益，有些偏好被強加給接受者，例如強制性義務教育、強制性保險計劃等等。