直接規(guī)制是指政府直接介入市場失靈的領域，即政府依法直接介入市場主體的決策，如政府依法對企業(yè)的市場準入、退出、價格、服務的質和量、以及投資、利潤分配、財務會計等活動進行的規(guī)制.

直接規(guī)制又可以分為經濟性規(guī)制(economic regulation)和社會性規(guī)制(social regulation)兩大部分。

在經濟性規(guī)制中，公共部門通過對企業(yè)的進入、退出、價格、服務質量以及投資、財務會計等活動進行規(guī)制，對企業(yè)等經濟利益主體的決策實施強制性約束。經濟性規(guī)制主要針對自然壟斷、信息不對稱問題，其規(guī)制對象包括電力、城市燃氣、自來水、交通運輸和金融等行業(yè)。社會性規(guī)制以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛(wèi)生以及保護環(huán)境和防止災害為目的，規(guī)制部門對物品和服務的質量以及與此相關的活動制定一定標準，并禁止、限制某些特定的行為。社會性規(guī)制的領域主要包括存在外溢性、信息不對稱、有益品等問題的領域。與經濟性規(guī)制中的情形不同，這里的信息不對稱更專注于保護消費者在獲取信息和防止災害方面的基本權益。一般而言，一方面，由于信息搜尋費用昂貴以及消費者自身能力等方面的限制，消費者很難獲得有關產品的足夠信息；另一方面，對于廠商來說，提供這些信息的成本往往又是很低的。為了保護消費者的基本權益，公共部門有必要對有關信息的披露加以強制性的規(guī)制。

(一)控制權限與程序

直接規(guī)制對產業(yè)的控制包括產業(yè)的價格、投資、收益率、市場準入和競爭等方面，而間接規(guī)制的控制則集中在競爭方面。間接規(guī)制機構只與法律法規(guī)有關．其職能主要是評估企業(yè)的行為是否符合法律規(guī)定；而直接規(guī)制機構則擁有廣泛的行政權力．掌握更多可供使用的工具并且有很大的相機行事權．控制的范圍也大得多。比如直接規(guī)制機構需要限定零售或批發(fā)價格．決定企業(yè)與消費者之間的利潤分成規(guī)則，審查企業(yè)的投資決策．以及通過發(fā)放許可證控制新進人者對某些市場的進入．或者通過限制現(xiàn)有企業(yè)的某些活動，控制在這些部門的市場準入。但是．直接規(guī)制機構并非沒有約束，比如有關法律會對規(guī)制程序和過程、規(guī)制侵占行為等進行約束，直接規(guī)制程序近似于一個立法過程，很多利益相關者可以闡述自己對有關規(guī)制決策的觀點．從而減少規(guī)制機構與利益相關者間的信息不對稱。間接規(guī)制中。調查與判決一般是分開進行的，但有些主要負責反壟斷調查的反壟斷機構也對某些特定的行為采取司法行動。而直接規(guī)制機構既舉辦聽證會進行調查．同時也進行判決。

(二)監(jiān)控的時間

直接規(guī)制是一種事先干預行為，而間接規(guī)制是一種事后行為。后者通常在事實發(fā)生以后評估企業(yè)的行為．而前者需要在事先就確定好產業(yè)價格、投資和利潤分享的規(guī)則。當然，這種區(qū)別可能比較模糊，比如：對于一些大的兼并活動．企業(yè)需要預先告知作為間接規(guī)制機構的反壟斷機構．只有得到了反壟斷機構的批準，兼并活動才能得以進行：直接規(guī)制機構在執(zhí)行規(guī)制合同時。有可能否決企業(yè)已發(fā)生的不謹慎投資行為。在決策過程中，不同的制度有不同程度的不確定性．直接規(guī)制的事先性可以減少規(guī)制行為的不確定性；加快規(guī)制決策過程：可以使規(guī)制機構對企業(yè)作出一定程度的承諾．防止侵占企業(yè)利益；可以減少交易成本：可以使被規(guī)制企業(yè)披露事后不愿披露的信息。當然．事先干預也存在缺點：干預機構與企業(yè)之間容易達成合謀協(xié)議．因為事先描述事后可能產生的信息非常困難．事先簽訂的直接規(guī)制合同就是不完全合同．不安全合同存在自由裁量的空間。而事后干預就可以利用事件發(fā)生以后逐步得到的新信息，減少規(guī)制機構被企業(yè)收買的風險。

(三)信息結構

直接規(guī)制有很強的專業(yè)性。因此。直接規(guī)制機構由較多的專業(yè)工作人員構成，對某個特定的產業(yè)非常了解：而且直接規(guī)制機構與被規(guī)制者的關系是長期關系。對企業(yè)的監(jiān)督是連續(xù)進行的：此外．直接規(guī)制機構要完成產業(yè)監(jiān)督的使命．進行企業(yè)核算規(guī)制等。需要擁有較多的信息，比如要根據(jù)成本確定零售或者批發(fā)價格．就必須擁有企業(yè)的成本信息。優(yōu)越的專業(yè)知識與內部定量信息顯然可以使規(guī)制決策更加符合準確與效率原則。但是。這同時也會帶來某些問題．如產生“棘輪效應”，即被規(guī)制企業(yè)如果提高效率、降低邊際成本，直接規(guī)制機構掌握到有關信息，就會在以后的規(guī)制合同中降低價格．從而不利于激勵企業(yè)提高效率：同樣．直接規(guī)制機構對企業(yè)的過度關注．也會影響企業(yè)自主經營的積極性：直接規(guī)制機構獲得專業(yè)知識的方式是由于長期監(jiān)控企業(yè)形成的，但這種長期關系會助長雙方的合謀。直接規(guī)制機構比間接系統(tǒng)更容易受到利益集團的收買：而且，專業(yè)知識的要求會限制規(guī)制隊伍與制度的建設，尤其是我國在建立新的產業(yè)監(jiān)控制度時，要依托原來行政主管部門的轉型，很難擺脫傳統(tǒng)思路的局限。而間接規(guī)制機構由于與被規(guī)制者并非長期連續(xù)的關系．缺乏相應的內部信息與專業(yè)知識，更愿意接受定性證據(jù)如區(qū)別定價、操縱價格、垂直限制等，而不愿處理諸如掠奪性定價、默契合謀、接入定價等嚴格的定量證據(jù)。

(四)被規(guī)制者的參與

在間接規(guī)制中，企業(yè)相對主動，起的作用也比較大，雖然間接規(guī)制機構也會對某些可能存在壟斷問題的產業(yè)主動采取司法行動，但絕大多數(shù)進入法庭的案例，都來源于被侵害企業(yè)的上訴，即間接規(guī)制機構只能考慮已經起訴的案例。而在直接規(guī)制中．企業(yè)則相對被動得多．當然企業(yè)也可以在法庭上對規(guī)制決策進行申訴。利益集團對直接規(guī)制過程進行干預是希望修改某項規(guī)制政策，而參與間接規(guī)制則是為了獲得貨幣賠償。

(五)機構的獨立性

傳統(tǒng)上，人們都認為間接規(guī)制機構比直接規(guī)制機構具有更大的獨立性，比如美國聯(lián)邦貿易委員會等都是獨立規(guī)制機構。但是，如果反壟斷規(guī)制機構屬于某個政府部門，則它更容易受到政治權力的影響。目前，我國正在實施規(guī)制改革，一個重要的任務就是建立合適的規(guī)制機構。很多人建議建立像司法系統(tǒng)那樣的獨立規(guī)制機構，限制政府部門對其人事、財務和決策的影響。規(guī)制機構獨立性的優(yōu)點是：減少利益集團的影響；提供公平對待所有競爭者的承諾：通過約束規(guī)制機構侵占企業(yè)所能獲得的租金，增加規(guī)制機構承諾的可信性：增加規(guī)制的專業(yè)性和決策的透明度。獨立性的缺點是：獨立的規(guī)制機構可能缺乏全局觀念，過于關注自己的目標．而不是整個國家的目標，因此需要對其決策權附加多種約束，包括規(guī)范程序、允許企業(yè)反訴等。

從直接規(guī)制制度的產生緣由我們可以看出．直接規(guī)制主要是針對具有自然壟斷等性質的產業(yè)進行的，為了限制壟斷性產業(yè)對經濟福利的損害．減少壟斷導致的資源配置的低效率．需要直接規(guī)制機構控制這些產業(yè)的價格和利潤。而間接規(guī)制的目標主要是建立與維持競爭秩序．對于壟斷性產業(yè)來講。本身就沒有引入競爭機制．反壟斷政策不可能對垂直整合的壟斷企業(yè)產生很大的控制作用，因為除了保護消費者利益之外，反壟斷、反不正當競爭制度關注不公平競爭．壟斷產業(yè)不存在競爭，間接規(guī)制就無從談起。因此，傳統(tǒng)意義上，兩者不存在替代關系，而是分別監(jiān)控著不同領域。

(一)替代說的由來

之所以會興起以間接規(guī)制替代直接規(guī)制的說法．主要是日益興起的經濟自由化與前面提到的“放松規(guī)制”浪潮。其背景，一是技術進步提高了在很多產業(yè)部門引入競爭的可能性：二是在直接規(guī)制體制中，即使實行了激勵性規(guī)制．也仍然存在很多阻礙企業(yè)提高效率的因素。因此，決策者和經濟學家認識到，由于直接規(guī)制機構缺少足夠的信息，并且容易受到利益集團的收買，也許在壟斷產業(yè)中引入競爭．并采用規(guī)范競爭的間接規(guī)制制度能夠更好地控制和激勵現(xiàn)有的壟斷企業(yè)。這些產業(yè)內引入競爭自然會使我們對直接規(guī)制的存在產生疑問。對于自由主義學者來講，市場的競爭機制自然會使價格下降，質量上升，利潤趨于零，而直接規(guī)制所要達到的目標也不過如此。因此，如果競爭確實能達到如此目標，那么直接規(guī)制只會與市場機制產生沖突．確實沒有必要存在．只需要間接規(guī)制機構對產業(yè)的競爭秩序進行規(guī)范和監(jiān)控．確保企業(yè)的行為不會妨礙市場機制的正常運行。

(二)單獨依靠間接規(guī)制無法達到預期目標

在這些產業(yè)完全自由化以前．也就是競爭機制尚不能發(fā)揮作用前．僅僅依靠間接規(guī)制手段來控制企業(yè)的壟斷行為．難以達到預想的目標。因為有效地控制壟斷價格和利潤需要有足夠的監(jiān)督權和控制權，同時，需要足夠的事先監(jiān)督和保證，才能讓企業(yè)相信它的效率(努力)收益和(特定資產)投資不至于因為規(guī)則機構的侵占行為而受到不應有的損失。顯然．間接規(guī)制缺乏這樣的特性。而且．事實上。即使引入競爭．仍存在很多因素．使得大多數(shù)網絡與傳統(tǒng)的自然壟斷產業(yè)．在相當長的時間內，單獨依靠間接規(guī)制來監(jiān)控，很難形成一個有效的競爭環(huán)境。比如，對于前述的瓶頸基礎設施的接入問題。僅靠間接規(guī)制是難以解決的。首先．要解決接入激勵問題．接人費對現(xiàn)有企業(yè)和新進入者有雙重影響。接入費過高對現(xiàn)有企業(yè)不公平．但新進入者本身要投人大量沉淀投資，接入費過高則很難盈利，無法與在位者競爭：其次，解決互聯(lián)互通需要大量有關成本和需求的信息．間接規(guī)制者不可能具有對產業(yè)的互聯(lián)互通進行仔細監(jiān)控的足夠信息：再次．間接規(guī)制的事后干預有很大不確定性，會給企業(yè)帶來額外成本。

從理論上說，接人問題可通過企業(yè)之間自主協(xié)商達成協(xié)議、利用仲裁機制決定、利用直接規(guī)制確定等方式解決．但是前兩種方式都存在問題：先人企業(yè)可能在談判中利用其優(yōu)勢地位達成較高接入費協(xié)議，仲裁機構也可能面臨要做到接入裁決的專業(yè)化就難以保持與利益集團的相對獨立性的矛盾。因此，從目前來看．直接規(guī)制仍將作為對接入政策實行監(jiān)控的主要制度。當然．利益集團對規(guī)制政策的影響仍有可能存在．不會隨著競爭的到來而消失影響。接入費過高對現(xiàn)有企業(yè)不公平．但新進入者本身要投人大量沉淀投資，接入費過高則很難盈利，無法與在位者競爭：其次，解決互聯(lián)互通需要大量有關成本和需求的信息．間接規(guī)制者不可能具有對產業(yè)的互聯(lián)互通進行仔細監(jiān)控的足夠信息：再次．間接規(guī)制的事后干預有很大不確定性，會給企業(yè)帶來額外成本。從理論上說，接人問題可通過企業(yè)之間自主協(xié)商達成協(xié)議、利用仲裁機制決定、利用直接規(guī)制確定等方式解決．但是前兩種方式都存在問題：先人企業(yè)可能在談判中利用其優(yōu)勢地位達成較高接入費協(xié)議，仲裁機構也可能面臨要做到接入裁決的專業(yè)化就難以保持與利益集團的相對獨立性的矛盾。因此，從目前來看．直接規(guī)制仍將作為對接入政策實行監(jiān)控的主要制度。當然．利益集團對規(guī)制政策的影響仍有可能存在．不會隨著競爭的到來而消失。

(三)競爭決策與保障的政治難度與現(xiàn)實經濟難度

另一方面來講，即使競爭有可能成為更好的制度安排．但是，作出引入競爭的決策并保證有效競爭的形成并非易事。首先，規(guī)制機構為保護現(xiàn)有的規(guī)制權力，常常會反對競爭．設法維持壟斷局面。而規(guī)制機構與政策決策者有密切聯(lián)系．或者本身就參與政策決策。這就是為什么即使在很多網絡或壟斷產業(yè)中．競爭的好處顯而易見(比如美國信息業(yè)的自由化帶動產業(yè)的發(fā)展．從而對整個經濟的持續(xù)增長作出巨大貢獻)，卻仍有許多國家．引入競爭的步伐緩慢，至今仍存在多種形式的行政壁壘；其次，即便規(guī)制機構不設置市場準入壁壘，也會存在各種經濟性壁壘．比如在需要很大(沉淀)投資的產業(yè)中，在位企業(yè)依據(jù)其先行者優(yōu)勢，在新進入企業(yè)尚未達到經濟規(guī)模之前．以掠奪性定價等行為設置策略性進入壁壘]]，阻礙其他企業(yè)進入；再如，對于網絡產業(yè)．新進入者為獲得足夠顧客，需要依靠與接入現(xiàn)有企業(yè)的網絡，才能維持生存與發(fā)展。支持規(guī)制的人認為．在引入競爭以后，規(guī)制機構會很快地作出相應的調整．將效率而不是利益集團的利益作為目標。而對規(guī)制持懷疑態(tài)度的人則認為．規(guī)制機構總是根據(jù)利益集團的相對力量偏向不同的利益集團。由于目前原來進行直接規(guī)制的產業(yè)的反壟斷框架尚未完全健全，在這種情況下。廢除直接規(guī)制制度的做法值得商榷。

(四)新型規(guī)制制度設計

那么．是在直接規(guī)制和間接規(guī)制中選取一個合適的制度，還是讓兩者相結合對產業(yè)進行監(jiān)控呢?也就是說，直接規(guī)制與間接規(guī)制應該相互替代．還是相互補充呢?支持兩者之間相互替代的主要是多重委托人理論。它認為，直接規(guī)制者與間接規(guī)制者都是委托人，被規(guī)制者是代理人，如果二者共存．則存在多個委托人。由于存在規(guī)制合同的外部性，各個委托人與代理人之間訂立的合同會相互影響，各個委托人為代理人提供的激勵會相互影響。幾乎每個人都知道政出多門所帶來的問題。支持兩者之間相互補充的論據(jù)主要有三個方面：第一，建立多重監(jiān)督機構可以減少被被規(guī)制者收買的可能性，比如如果直接規(guī)制機構過于偏向現(xiàn)有運營商，那么新運營商還可以向反壟斷機構申訴．這實際上等于增加了被規(guī)制企業(yè)進行收買的成本；第二．將不同的使命進行分離可以使每個監(jiān)督機構有更為清晰、單一的使命，這樣可以提高監(jiān)督效率：第三，直接規(guī)制干預所具有的事先性和反壟斷所具有的事后性．實際上決定了在決策者和評估者之間有一個分工關系，也就是說．直接規(guī)制在事先確定一定的游戲規(guī)則．而反壟斷則在事后認定企業(yè)是否有違規(guī)行為．如果有的話，還要作出相應的懲罰。

經驗表明，在很多情況下，如果將這兩種職能集中到一個機構，很容易產生欺騙的激勵。綜上所述．盡管隨著自由化的到來．間接規(guī)制將在很多方面取代直接規(guī)制，但是，二者在很多方面仍具有互補性。事實上，走在“放松規(guī)制”前列的各個國家仍然保存著大量的直接規(guī)制．甚至出現(xiàn)直接規(guī)制回潮的現(xiàn)象。比如，美國1987年行政改革建議通過后，有百年歷史的州際商業(yè)委員會終止了規(guī)制．但仍保留著相當?shù)臋嗤?，以便可以重新?guī)制卡車和鐵路產業(yè)：美國航空規(guī)制放松后，出現(xiàn)機場擁擠、航班延誤、地面轟響等服務質量下降的問題，消費者要求重新對航空業(yè)進行規(guī)制，而且．航空業(yè)利潤水平在開始幾年的利潤達到高峰后不久便因產業(yè)的過度進入、市場飽和導致空前的價格戰(zhàn)，業(yè)績大幅滑坡。至20世紀90年代又形成了顯著的寡頭壟斷結構，顯然背離了政府放松直接規(guī)制的初衷。