財(cái)政制度是指國(guó)家為了開(kāi)展政府本身的活動(dòng)而設(shè)立的有關(guān)經(jīng)濟(jì)收入和支出的一整套機(jī)構(gòu)和制度。

　　財(cái)政制度主要包括財(cái)政組織制度、財(cái)政收支制度、預(yù)算管理制度、公債制度和財(cái)政調(diào)控制度。

　　一、財(cái)政組織制度

　　財(cái)政組織制度是關(guān)于財(cái)政行政機(jī)構(gòu)的制度，是一個(gè)政府組織制度的范疇。財(cái)政組織制度從政府行政組織上為財(cái)政職能的實(shí)現(xiàn)構(gòu)建了最基本的硬件平臺(tái)，它往往以法律法規(guī)的形式規(guī)定政府財(cái)政部門的組織結(jié)構(gòu)，以及財(cái)政部門與其他政府部門之間、各政府財(cái)政部門之間的各種行政關(guān)系。

　　由于財(cái)政組織制度是政府組織制度的一部分，因此，財(cái)政組織制度與政府組織制度有相同的主體，即中央及地方最高權(quán)力機(jī)關(guān)。而財(cái)政組織制度的客體則是各財(cái)政行政機(jī)關(guān)的工作人員以及與財(cái)政部門有行政關(guān)系的社會(huì)成員或團(tuán)體。財(cái)政組織制度的內(nèi)容因不同時(shí)期的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)制度以及政府組織制度的不同而不同。此外，由于事實(shí)上財(cái)政組織制度的建立是政府內(nèi)部權(quán)力、利益劃分的結(jié)果，因此，更容易受一些偶然性因素影響(例如某個(gè)當(dāng)權(quán)利益集團(tuán)的某種政治經(jīng)濟(jì)思想)。概括來(lái)講，財(cái)政組織制度的內(nèi)容主要包括政府財(cái)政組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、財(cái)政部門在各級(jí)政府中的地位，以及財(cái)政部門之間的關(guān)系等三部分內(nèi)容。

　　二、財(cái)政收支制度

　　財(cái)政收支制度是關(guān)于財(cái)政收支方面的制度，它是在財(cái)政收支活動(dòng)中政府各部門之間以及政府與社會(huì)成員之間的財(cái)政關(guān)系中的已經(jīng)確定的財(cái)政分配關(guān)系的實(shí)際操作制度。財(cái)政收支制度的主體一般是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)以及各級(jí)政府的財(cái)政部門；其客體則是所有與財(cái)政分配相關(guān)的社會(huì)成員；財(cái)政收支制度的內(nèi)容一般包括財(cái)政收入制度和財(cái)政支出制度。

　　三、預(yù)算管理制度

　　從財(cái)政的本質(zhì)上講，財(cái)政分配是為了滿足社會(huì)公共需要，財(cái)政活動(dòng)是一項(xiàng)社會(huì)公共活動(dòng)。因此，一方面，客觀上要求財(cái)政活動(dòng)中財(cái)政收入的取得和財(cái)政支出的使用必須置于社會(huì)成員的監(jiān)督之下，做到取之得當(dāng)、用之合理；另一方面，財(cái)政作為以國(guó)家為主體的分配，是實(shí)現(xiàn)政府職能的重要保證。有一級(jí)政府，就要有一級(jí)財(cái)政。財(cái)政資金在各級(jí)政府之間的合理分配就成為財(cái)政管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。預(yù)算管理制度就是正確處理中央與地方以及地方各級(jí)政府之間的財(cái)政分配關(guān)系，保證財(cái)政活動(dòng)合法性和合理性的制度安排，是整個(gè)財(cái)政制度體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

　　財(cái)政預(yù)算管理制度的主體是國(guó)家各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)，即全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。其客體是各級(jí)政府財(cái)政部門及與財(cái)政分配活動(dòng)有關(guān)的政府職能部門。財(cái)政預(yù)算管理制度的內(nèi)容主要包括財(cái)政預(yù)算制度和財(cái)政管理體制。

　　四、公債制度

　　公債是政府通過(guò)信用的形式從本國(guó)居民和單位或從國(guó)外取得債務(wù)收入而形成的一種債務(wù)。公債制度是政府發(fā)行公債過(guò)程中，政府與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的各利益集團(tuán)、社會(huì)成員之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的制度安排。公債制度的主體一般包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)以及中央銀行。公債制度的客體是政府(即債務(wù)人)以及公債債權(quán)人。公債制度的內(nèi)容則包括公債發(fā)行制度、公債償還制度以及公債管理制度。

　　五、財(cái)政調(diào)控制度

　　1．財(cái)政調(diào)控制度的特殊性

　　財(cái)政制度不僅是一項(xiàng)滿足政府職能需要，保證政府職能實(shí)現(xiàn)的分配制度，而且還分擔(dān)著國(guó)家對(duì)社會(huì)的公共職能，從總體上對(duì)社會(huì)行為和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行控制和調(diào)節(jié)。財(cái)政調(diào)控制度就是國(guó)家(或政府)運(yùn)用各種財(cái)政手段控制社會(huì)行為和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的制度安排，是各種財(cái)政政策的綜合。

　　與財(cái)政制度的其他子系統(tǒng)相比，財(cái)政調(diào)控制度具有明顯的特殊性。

　　第一，財(cái)政組織制度、財(cái)政預(yù)算管理制度、財(cái)政收支制度和公債制度一般由國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)或政府中擁有立法職能的機(jī)關(guān)制定，制定的程序也很嚴(yán)格，因此，它是一種相對(duì)穩(wěn)定、不得朝令夕改的規(guī)則體系。而財(cái)政調(diào)控制度的制定程序不是很嚴(yán)格。

　　第二，從制度約束的范圍及方式看，與其他財(cái)政制度等相比，財(cái)政調(diào)控制度往往以宏觀調(diào)控的形式在更大的范圍內(nèi)發(fā)揮作用。財(cái)政組織制度往往以法律法規(guī)形式存在，而財(cái)政調(diào)控制度中的各項(xiàng)政策，通常以諸如綱領(lǐng)、決議、宣言、命令、聲明等形式存在。

　　第三，與其他財(cái)政制度的相對(duì)穩(wěn)定不同，財(cái)政調(diào)控制度具有靈活性和階段性。隨著社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的變更，某一項(xiàng)財(cái)政政策，只會(huì)存在于某一個(gè)相對(duì)較短的特定時(shí)期。

　　第四，與其他財(cái)政制度調(diào)節(jié)目標(biāo)具有單一性的特點(diǎn)不同，作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控制度的一部分，財(cái)政調(diào)控制度一般以社會(huì)宏觀經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)。

　　2．財(cái)政調(diào)控制度的要素

　　由于財(cái)政調(diào)控制度的特殊性，財(cái)政調(diào)控的主體比較復(fù)雜。一般而言，凡是能對(duì)財(cái)政制度施加影響的政府部門都可以成為財(cái)政調(diào)控制度的主體。就現(xiàn)實(shí)而言，財(cái)政調(diào)控制度的主體是指財(cái)政調(diào)控制度的制定者和執(zhí)行者。財(cái)政制度的制定者多數(shù)情況下為中。央政府，執(zhí)行者為中央和地方政府。但有時(shí)地方政府也可以是政策的制定者，這主要與一國(guó)的政治體制相聯(lián)系。在高度集中的政治體制下，地方政府一般為政策的執(zhí)行者，沒(méi)有制定政策的權(quán)力；實(shí)行聯(lián)邦制的國(guó)家，地方政府可以有制定政策的權(quán)力。無(wú)論是聯(lián)邦制國(guó)家，還是集權(quán)制國(guó)家，任何一級(jí)地方政府都沒(méi)有權(quán)力制定全國(guó)性的財(cái)政調(diào)控制度，但可以依據(jù)中央政府的政策導(dǎo)向，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，制定地方性財(cái)政調(diào)控制度。所以，從嚴(yán)格意義上講，宏觀調(diào)控制度的制定主體是中央政府，地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)僅僅是從屬于中央政府，是對(duì)中央政府宏觀調(diào)控政策的延伸、擴(kuò)展和具體化。由此可見(jiàn)，財(cái)政調(diào)控制度的主體具有明顯的層次性和相對(duì)性。

　　從現(xiàn)象上講，財(cái)政調(diào)控制度更多是針對(duì)財(cái)政制度的其他組成部分。但是，從本質(zhì)上講財(cái)政調(diào)控制度的作用在于使財(cái)政制度成為一個(gè)有機(jī)的整體，它的作用機(jī)制在于以現(xiàn)有財(cái)政制度為基礎(chǔ)和工具調(diào)節(jié)社會(huì)成員的行為以及財(cái)政分配關(guān)系。因此，財(cái)政調(diào)控制度的客體是所有參與財(cái)政分配的社會(huì)成員。財(cái)政調(diào)控制度的內(nèi)容包括各種涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方針政策。它一般包括預(yù)算政策、財(cái)政投資政策、稅收補(bǔ)貼政策、轉(zhuǎn)移支付政策、公債政策等。

　　一、穩(wěn)定協(xié)調(diào)職能

　　1．降低社會(huì)成本

　　影響現(xiàn)存財(cái)政分配體系穩(wěn)定的主要因素，來(lái)源于各種利益集團(tuán)之間的利益沖突。當(dāng)這種沖突涉及的人員及利益達(dá)到一定程度時(shí)，其負(fù)面的影響就會(huì)帶來(lái)巨大的社會(huì)成本。財(cái)政分配幾乎覆蓋了全社會(huì)，而其核心又是涉及社會(huì)產(chǎn)品分配，因此，由于財(cái)政分配帶來(lái)的可能沖突以及由此帶來(lái)的社會(huì)成本將是難以估計(jì)的。財(cái)政制度的職能之一就是化解利益沖突。其作用機(jī)制體現(xiàn)在：財(cái)政制度反映了財(cái)政分配中各利益集團(tuán)之間博弈的一個(gè)較為穩(wěn)定的均衡，是各種利益集團(tuán)在財(cái)政分配博弈后保證自己既得利益的手段。它通過(guò)限制任意行為和降低沖突的可能性，在客觀上降低了因無(wú)序和}昆亂導(dǎo)致的社會(huì)成本。當(dāng)沖突發(fā)生時(shí)，也可運(yùn)用制度來(lái)裁決沖突。

　　2．保證社會(huì)公平

　　財(cái)政制度是維持現(xiàn)有財(cái)政分配體系的一種手段。在財(cái)政分配中，大部分沖突的發(fā)生是由于物質(zhì)利益在社會(huì)利益集團(tuán)之間的分配不公造成的。因此，社會(huì)公平是解決沖突的根本方法。財(cái)政分配是在公共領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行，而且涉及巨大的物質(zhì)利益，利用公共權(quán)力在財(cái)政分配中取得更大份額是每一個(gè)追求自身利益最大化的社會(huì)集團(tuán)的必然選擇。由于公共權(quán)力的取得先于財(cái)政分配，所以對(duì)于那些勢(shì)力較小的集團(tuán)，或者那些沒(méi)有辦法在公共領(lǐng)域取得話語(yǔ)權(quán)的利益集團(tuán)，不公平幾乎是必然的。在這種情況下，對(duì)利益分配不滿的社會(huì)集團(tuán)或社會(huì)成員或遲或早都會(huì)要求權(quán)益的重新分配。

　　財(cái)政制度客觀上為物質(zhì)利益的重新分配提供了兩種渠道：

　　(1)新的利益集團(tuán)或較

　　小的利益集團(tuán)可以利用財(cái)政制度所規(guī)定的規(guī)則程序申請(qǐng)自己的主張。只要制度的執(zhí)行能夠公正，一般來(lái)講，這是利益集團(tuán)以最小代價(jià)取得最大收益的途徑之一。(2)相對(duì)于國(guó)家制度而言，財(cái)政制度比較靈活。在不改變社會(huì)基本制度的前提下，對(duì)財(cái)政制度進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整是完全可能的，這顯然為重新調(diào)整利益關(guān)系提供了機(jī)會(huì)。

　　3．穩(wěn)定現(xiàn)有的國(guó)家制度

　　財(cái)政制度是整個(gè)社會(huì)制度體系的一個(gè)環(huán)節(jié)，財(cái)政制度所反映的財(cái)政分配關(guān)系與國(guó)家制度密切相關(guān)：(1)國(guó)家制度決定了財(cái)政分配關(guān)系的性質(zhì)和地位。(2)財(cái)政分配關(guān)系的變化具有獨(dú)立性，這種獨(dú)立性由社會(huì)生產(chǎn)力的變化決定。(3)社會(huì)生產(chǎn)力的不斷運(yùn)動(dòng)導(dǎo)致社會(huì)分工的不斷變化，從而使社會(huì)利益集團(tuán)的構(gòu)成不斷變化。(4)社會(huì)利益集團(tuán)的變化引起財(cái)政分配關(guān)系的變化，這種變化導(dǎo)致掌握政治權(quán)力的利益集團(tuán)所控資源的變化。(5)這種變化將對(duì)國(guó)家制度產(chǎn)生重大影響。通過(guò)財(cái)政制度的變革，事實(shí)上可以起到穩(wěn)定現(xiàn)有國(guó)家制度的作用。

　　二、規(guī)范職能

　　1．規(guī)范公共領(lǐng)域“財(cái)權(quán)”的分配

　　在公共領(lǐng)域內(nèi)，人們的行為目標(biāo)是對(duì)公共權(quán)力的爭(zhēng)奪。反映到財(cái)政上，就是對(duì)“財(cái)權(quán)”的爭(zhēng)奪。規(guī)范的財(cái)政制度既能盡量保證財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，又能保證各級(jí)財(cái)政部門的工作積極性。

　　2．財(cái)政制度能保證社會(huì)公共需要的滿足

　　一方面，財(cái)政制度保證了財(cái)政職能的實(shí)現(xiàn)，為社會(huì)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給提供了保障；另一方面，財(cái)政制度本身就是一種公共產(chǎn)品，它為社會(huì)成員提供了穩(wěn)定的財(cái)政行為預(yù)期。從一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的角度觀察一個(gè)社會(huì)，社會(huì)公共產(chǎn)品的價(jià)格就是各項(xiàng)規(guī)費(fèi)和稅收。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的常識(shí)，良好的財(cái)政制度可以使經(jīng)濟(jì)主體形成對(duì)社會(huì)成本的準(zhǔn)確預(yù)期。這種準(zhǔn)確預(yù)期往往“使人們更易于對(duì)出現(xiàn)在地平線上的現(xiàn)象機(jī)會(huì)保持敏感……使人們感到，生活中的常規(guī)很少變化，全在掌握之中”，從而限定了面向未來(lái)的行動(dòng)中來(lái)自財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)。

　　3．財(cái)政制度是國(guó)家管理和控制社會(huì)經(jīng)濟(jì)的基本手段之一

　　財(cái)政制度不僅為社會(huì)成員的行為提供了一個(gè)框架∥而且對(duì)財(cái)政分配的過(guò)程起著管理和控制作用。這種管理和控制，可以在財(cái)政預(yù)算管理制度和財(cái)政收支制度中明確地反映出來(lái)，如通過(guò)稅收政策，引導(dǎo)社會(huì)投資的方向；通過(guò)公共投資改善投資環(huán)境，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)轉(zhuǎn)；通過(guò)社會(huì)保障制度的建立，縮小社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的貧富差距，等等。

　　三、財(cái)政制度效應(yīng)

　　財(cái)政制度的出臺(tái)過(guò)程或出臺(tái)后的實(shí)施均會(huì)對(duì)管理控制對(duì)象產(chǎn)生特定的效應(yīng)。財(cái)政制度效應(yīng)一般由社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段、社會(huì)文化價(jià)值體系、人口、社會(huì)成員的素質(zhì)以及技術(shù)決定。

　　1．財(cái)政制度對(duì)財(cái)政管理的效應(yīng)

　　財(cái)政管理的目標(biāo)是提高財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的效率。財(cái)政制度是財(cái)政管理的依據(jù)，因此，會(huì)對(duì)財(cái)政管理產(chǎn)生重要影響。這種影響可根據(jù)其結(jié)果分為正的效應(yīng)和負(fù)的效應(yīng)。根據(jù)制度演進(jìn)的一般規(guī)律以及前文對(duì)財(cái)政制度的穩(wěn)定協(xié)調(diào)職能的論述，財(cái)政制度的確立約束了利益集團(tuán)的利益爭(zhēng)奪方式，因此，財(cái)政制度必然會(huì)降低財(cái)政管理的成本，提高財(cái)政管理的效率。顯然，這屬于財(cái)政制度正的效應(yīng)。

　　財(cái)政制度對(duì)財(cái)政管理的負(fù)的效應(yīng)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　(1)制度的呆板和僵硬降低了財(cái)政管理的效率

　　為了保證制度的權(quán)威性，制度所包含的規(guī)則的變更需要經(jīng)過(guò)特殊的程序。但是，社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜性和不穩(wěn)定性。總是使規(guī)則和形勢(shì)之間形成相當(dāng)?shù)牟罹?，這種差距會(huì)從總體上影響財(cái)政管理的效率。

　　(2)受管理人員素質(zhì)的制約

　　制度的僵化對(duì)管理人員的能動(dòng)性會(huì)形成一定的限制，對(duì)于千變?nèi)f化的實(shí)際情況，管理人員很容易受規(guī)則的制約而不能做出正確的處理。同時(shí)，對(duì)規(guī)則的理解和運(yùn)用的偏差也會(huì)帶來(lái)效率的損失而這種損失很大程度上在規(guī)則的制定時(shí)實(shí)際上就已經(jīng)產(chǎn)生。

　　(3)財(cái)政制度中規(guī)定的各部門、各地區(qū)之間利益分配的不均衡

　　財(cái)政制度規(guī)定了各級(jí)財(cái)政的財(cái)力分配，但這種分配是建立在各方信息不對(duì)稱的基礎(chǔ)上的。在財(cái)力的轉(zhuǎn)移過(guò)程中，會(huì)對(duì)財(cái)政管理的效率產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)。在橫向轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中，對(duì)于那些財(cái)力大于其需要的部門，利益的流出會(huì)對(duì)該部門的工作積極性產(chǎn)生消極影響；對(duì)于那些財(cái)力小于其需要的部門，利益的流入會(huì)助長(zhǎng)該部門的懶惰依賴情緒，同樣會(huì)產(chǎn)生消極影響。在縱向轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中，中央和地方以及地方各級(jí)之間對(duì)財(cái)力的爭(zhēng)奪是引起財(cái)政管理效率低下的主要原因。

　　2．財(cái)政制度對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的效應(yīng)

　　財(cái)政制度作為整個(gè)社會(huì)制度體系的一個(gè)子系統(tǒng)，它是整個(gè)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，對(duì)于社會(huì)制度體系的整體功能以及其他社會(huì)制度職能的實(shí)現(xiàn)，都具有不可或缺的作用。但是，財(cái)政制度對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行也有負(fù)的效應(yīng)。例如，財(cái)政資金使用效率低下，加大了財(cái)政制度運(yùn)用的難度；財(cái)政制度有時(shí)成為政府人員設(shè)租、尋租的工具，從而造成巨大的社會(huì)損失。

　　財(cái)政制度制定的原則是由財(cái)政制度的特點(diǎn)決定的。由于財(cái)政制度是國(guó)家制度的一個(gè)組成部分，因此，財(cái)政制度的制定首先必須遵循國(guó)家制度所在的政治領(lǐng)域的一般規(guī)則，即社會(huì)性原則；其次，財(cái)政制度的安排必須處理好公平問(wèn)題；最后，績(jī)效原則是任何制度安排都應(yīng)該遵循的基本原則。

　　一、社會(huì)性原則

　　社會(huì)性原則就是一切行為、政策都是以社會(huì)為基本前提和出發(fā)點(diǎn)，社會(huì)政策的制定，社會(huì)問(wèn)題的解決，需要以社會(huì)性原則為基礎(chǔ)。持社會(huì)性原則的各種理論認(rèn)為，既然自然選擇使人類只能以社會(huì)群體的方式生存，那么社會(huì)性就是賦予人類的本質(zhì)特征。個(gè)人只有先適應(yīng)社會(huì)，自己才能得以發(fā)展。社會(huì)的全面、持續(xù)的進(jìn)步才是實(shí)現(xiàn)個(gè)人解放、實(shí)現(xiàn)人類幸福的根本途徑。

　　在人類社會(huì)漫長(zhǎng)的進(jìn)化過(guò)程中，經(jīng)過(guò)社會(huì)進(jìn)化的自然選擇，以社會(huì)分工的形式，一部分人開(kāi)始專門提供公共服務(wù)以滿足社會(huì)的公共需要。逐漸地，這部分人開(kāi)始以此為職業(yè)并形成了一個(gè)專門的行為領(lǐng)域——公共領(lǐng)域。由于公共需要在社會(huì)生活中的不可或缺，以及對(duì)公共服務(wù)的提供權(quán)(也稱公共權(quán)力)的重要性，追求這種權(quán)力成為在公共領(lǐng)域內(nèi)各種組織的行為目標(biāo)，從而形成了所謂“政治”的東西，因此，公共領(lǐng)域事實(shí)上就是政治領(lǐng)域。作為公共領(lǐng)域一般行為準(zhǔn)則的社會(huì)性原則，是社會(huì)成員或組織經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期相互博弈的結(jié)果。這可以通過(guò)諾斯悖論加以解釋。諾斯悖論假定，一方面，參與公共權(quán)力博弈的社會(huì)成員或組織是完全自利的，參與人對(duì)于公共權(quán)力的追求是基于個(gè)人利益最大化的目標(biāo)；另一方面，為得到并保持公共權(quán)力，必須以提供公共服務(wù)為前提，而這對(duì)于博弈參與人有更大的制約性。所以公共領(lǐng)域內(nèi)的各種行為雖然本質(zhì)上是行為人獲取自身最大利益的手段，但卻必須遵循“社會(huì)性”這個(gè)j般性原則。

　　公共領(lǐng)域活動(dòng)的目的在于滿足社會(huì)公共需要。公共需要具有這樣的特點(diǎn)：(1)公共需要往往是某一社區(qū)甚至是全體社會(huì)成員的共同需要，因此，公共需要提供不是以單個(gè)人為目標(biāo)，而是以社會(huì)整體性需要為目標(biāo)。(2)一般而言，滿足公共需要的公共產(chǎn)品是在社會(huì)成員之間進(jìn)行公平分配。(3)當(dāng)某人以某種行為滿足他自己的這種需要時(shí)，將難以避免其他人會(huì)從中受益。(4)公共需要的滿足是社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的必要條件。財(cái)政分配的目的是滿足社會(huì)公共需要，財(cái)政分配行為是一種重要的公共領(lǐng)域行為，財(cái)政制度是約束參與財(cái)政分配的社會(huì)成員及組織的各種規(guī)則體系的總和。因此，財(cái)政制度的制定必須遵循公共領(lǐng)域的一般行為準(zhǔn)則——社會(huì)性原則。

　　二、公平性原則

　　1．公平的含義

　　“公平，作為一種道德要求和品質(zhì)，指按照一定的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)(法律、道德、政策)、正當(dāng)?shù)闹刃蚝侠淼卮颂幨??！憋@然，公平是一個(gè)規(guī)范性的概念，從著重于制度安排操作性的角度，可從三個(gè)方面對(duì)“公平”的含義展開(kāi)敘述性的描述。

　　第一，一公平是一個(gè)社會(huì)歷史范疇，并由通行的社會(huì)價(jià)值觀決定。通俗地講，公平就是“大家都平等”。然而問(wèn)題的關(guān)鍵不在于是不是平等，而在于“怎樣地”平等、平等的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。．這一標(biāo)準(zhǔn)的確定是隨著社會(huì)的變化而變化的，這種變化又取決于社會(huì)價(jià)值觀的變化。就公平與社會(huì)價(jià)值觀的關(guān)系而言，公平的內(nèi)涵是取決于社會(huì)價(jià)值觀的。

　　第二，關(guān)于機(jī)會(huì)公平、程序公平和結(jié)果公平的關(guān)系?！皺C(jī)會(huì)公平”的大致含義是：人們?cè)谛袨橹蹙吞幱谝粋€(gè)平等的位置，而不應(yīng)設(shè)置造成不平等的障礙?！俺绦蚬健钡暮x是：人類個(gè)體之間事實(shí)上是有差異的，而且這種差異很大，因而公平的重點(diǎn)應(yīng)該放在人們行為的過(guò)程中，而不是起點(diǎn)和終點(diǎn)?！敖Y(jié)果公平”則著重于終點(diǎn)，因?yàn)楣奖旧韼в幸?guī)范的特征，公平不公平的判斷來(lái)源于人們的心理感覺(jué)，而只有結(jié)果的公平才能使人真正體會(huì)到公平的實(shí)在性，這樣的公平也才有意義。雖然各不相同，但是這三種觀念對(duì)公平的理解都有其合理性。從目標(biāo)與手段的關(guān)系看，由于公平的確切內(nèi)容是由一定歷史階段的社會(huì)價(jià)值觀決定的，因此，公平本身不是目標(biāo)，而只是實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值觀的手段。如果社會(huì)價(jià)值觀認(rèn)為“機(jī)會(huì)公平”是公平的本質(zhì)，那么，“程序公平”和“結(jié)果公平”就只是實(shí)現(xiàn)“機(jī)會(huì)公平”的手段，反之亦然。

　　第三，公平和效率的關(guān)系。效率和公平是判斷社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利是否增進(jìn)的兩大準(zhǔn)則。一方面，一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)要實(shí)現(xiàn)效率目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)效率是指資源配置達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)，無(wú)論做任何改變都不可能使一部分人受益而沒(méi)有其他的人受損，也就是說(shuō)當(dāng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行達(dá)到了高效率時(shí)，一部分人處境改善必須以另一些人處境惡化為代價(jià)。顯然，效率目標(biāo)意味著要使資源得到充分的利用，使每個(gè)社會(huì)成員的福利在其他社會(huì)成員的福利水平一定時(shí)達(dá)到最高。另一方面，一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)要追求公平目標(biāo)。雖然對(duì)什么是真正的公平人們有不同的解釋，但總體上說(shuō)公平目標(biāo)意味著使社會(huì)收入分配狀況趨向均等化。

　　帕累托最優(yōu)是資源配置的一種理想狀態(tài)，是經(jīng)濟(jì)效率實(shí)現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)，但是效率并不是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的唯一標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)發(fā)展的唯一目標(biāo)。從社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利的角度看，效率和公平都是增進(jìn)社會(huì)福利所必不可少的因素，必須綜合考慮。帕累托最優(yōu)盡管保證了經(jīng)濟(jì)效率的實(shí)現(xiàn)，卻不能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)收入分配的公平性。符合帕累托最優(yōu)的資源配置狀態(tài)并不是唯一的，在有效率的資源配置狀態(tài)下可能存在著嚴(yán)重的收入分配不公平。因此，只有將效率和公平綜合起來(lái)才能最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最優(yōu)狀況。

　　2．財(cái)政分配與公平

　　財(cái)政的本質(zhì)是一種社會(huì)產(chǎn)品分配關(guān)系，即財(cái)政分配關(guān)系。財(cái)政分配包括兩個(gè)過(guò)程的綜合，即財(cái)政收入的取得和財(cái)政支出的使用。就財(cái)政收入的取得而言，公平原則是被廣泛接受的?！斑@起源于法律面前人人平等的原則，因?yàn)槎愂仗幚碓诒举|(zhì)上是法律的處理”。對(duì)于財(cái)政支出而言，理論上講，財(cái)政支出用于向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足人們的公共需要。財(cái)政公平是指財(cái)政分配的公平。財(cái)政制度是財(cái)政分配關(guān)系的制度安排，財(cái)政制度的確定必須保證財(cái)政分配的順利進(jìn)行。因此，財(cái)政制度安排應(yīng)該遵循公平性原則。

　　三、績(jī)效性原則

　　1．制度績(jī)效的含義

　　制度績(jī)效是指制度安排的效率問(wèn)題，即以最小的制度安排費(fèi)用，取得最大的制度收益。顯然制度績(jī)效包含兩方面問(wèn)題：第一是降低制度安排的費(fèi)用；第二是降低制度運(yùn)行的費(fèi)用，并提高制度運(yùn)行的效率。

　　制度運(yùn)行的效率，是指制度的執(zhí)行結(jié)果與制度安排所確立的目標(biāo)的差距應(yīng)該最小。提高制度運(yùn)行的效率應(yīng)著重解決三方面的問(wèn)題：第一，任何制度都不是作為單一制度獨(dú)立存在的。因此，一項(xiàng)制度的安排，首先應(yīng)該明確這項(xiàng)制度在這個(gè)社會(huì)的制度體系中的位置。第二，制度運(yùn)行的效率在于制度的內(nèi)容與所謂的“元規(guī)則”的契合度?！霸?guī)則”是指一個(gè)社會(huì)的風(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)等經(jīng)過(guò)多年沉積而形成的屬于意識(shí)形態(tài)的規(guī)則體系社會(huì)制度的安排必須遵循“元規(guī)則”，否則制度的執(zhí)行會(huì)遇到阻礙。第三，制度運(yùn)行的效率還取決于制度規(guī)則的制定上。根據(jù)不同制度的不同特點(diǎn)，在原則性規(guī)則(指只進(jìn)行原則性規(guī)定，而執(zhí)行則依賴于執(zhí)行者對(duì)原則的理解)與判例性規(guī)則(指直接規(guī)定是什么，應(yīng)該怎么樣，執(zhí)行者只要依據(jù)規(guī)則行為就可以了)之間進(jìn)行適當(dāng)?shù)倪x擇，會(huì)提高制度運(yùn)行的效率。

　　2．績(jī)效性原則的內(nèi)容

　　(1)簡(jiǎn)單性原則

　　制度規(guī)則如果易于被絕大部分社會(huì)成員理解和掌握，就會(huì)在規(guī)范人的行為上有較高效率。一般而言，判例性規(guī)則無(wú)疑有利于迅速準(zhǔn)確地執(zhí)行制度，但是可能帶來(lái)僵硬而不易變通的弊病；原則性規(guī)則雖然靈活，但是由于需要更多依據(jù)執(zhí)行者對(duì)規(guī)則的理解，．因而可能出現(xiàn)人為的失誤。因此，所謂簡(jiǎn)單性原則事實(shí)上就是確定性與原則性的統(tǒng)一。

　　(2)穩(wěn)定性原則

　　這一原則事實(shí)上是制度的本質(zhì)特征，在這里對(duì)其進(jìn)行強(qiáng)調(diào)的原因在于人們制定制度時(shí)的能動(dòng)性。當(dāng)制度可以被隨意的改動(dòng)時(shí)，社會(huì)成員會(huì)喪失對(duì)制度的信心，從而對(duì)制度的執(zhí)行產(chǎn)生巨大的阻力。

　　(3)開(kāi)放性原則

　　開(kāi)放性原則的內(nèi)涵在于，在保證制度穩(wěn)定性的前提下盡量提高制度的靈活性，盡可能地減少制度與客觀實(shí)際之間的差距。具體來(lái)講，就是要保證制度與制度環(huán)境、制度的各要素之問(wèn)的協(xié)調(diào)。

　　(4)普適性原則

　　普適性原則源于包含于制度所調(diào)節(jié)的社會(huì)關(guān)系之中的社會(huì)成員之間的差異性。制度能在多大程度上得以普及，在于它能在多大程度上包容這種差異性。

　　(5)次優(yōu)性原則

　　一般來(lái)說(shuō)，理論上可以證明某一種制度的確立可以帶來(lái)最優(yōu)的社會(huì)效果。事實(shí)上，這種所謂的“最優(yōu)”是不存在的。由于信息的不對(duì)稱、人類知識(shí)的有限等因素的制約，人們的行為結(jié)果最多能達(dá)到次優(yōu)。

　　財(cái)政制度的調(diào)整對(duì)象是財(cái)政分配關(guān)系，而分配關(guān)系直接決定了社會(huì)利益分配格局的形成。財(cái)政制度的重新安排就意味著對(duì)原有利益格局的改變。財(cái)政制度安排遵循績(jī)效性原則，就是要建立有利于社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的新利益格局，以及以最小的社會(huì)成本來(lái)實(shí)現(xiàn)新舊利益格局之間的轉(zhuǎn)化。

　　四、社會(huì)性原則、公平性原則和績(jī)效性原則的關(guān)系

　　1．社會(huì)性原則是實(shí)現(xiàn)公平性原則和績(jī)效性原則的前提

　　公平性的內(nèi)容需要由社會(huì)價(jià)值觀確定，只有遵循了社會(huì)性原則，財(cái)政公平才可能實(shí)現(xiàn)。這是因?yàn)樨?cái)政公平本身是-種公共產(chǎn)品，只有遵循了社會(huì)陛原則，公共產(chǎn)品的提供才成為可能。此外，只有從社會(huì)角度進(jìn)行思考，績(jī)效性原則的內(nèi)容才可能符合實(shí)際，財(cái)政制度的安排才可能達(dá)到最高的制度績(jī)效。因此，財(cái)政制度安排只有遵循了社會(huì)性原則，公平性原則和績(jī)效性原則的實(shí)現(xiàn)才會(huì)成為可能。

　　2．公平性原則是財(cái)政制度安排的基礎(chǔ)

　　雖然公平的內(nèi)涵是由社會(huì)價(jià)值觀來(lái)決定的，但是財(cái)政制度所能體現(xiàn)的社會(huì)性卻僅僅表現(xiàn)在公平地實(shí)現(xiàn)它的社會(huì)目標(biāo)。此外，由于制度的實(shí)現(xiàn)與制度的特點(diǎn)密切聯(lián)系，財(cái)政制度安排只有遵循了公平性原則，才會(huì)使財(cái)政制度符合其自身特點(diǎn)，才能為制度績(jī)效打下基礎(chǔ)。

　　3．績(jī)效性原則是財(cái)政制度安排的目標(biāo)

　　財(cái)政制度安排在于確定財(cái)政制度的內(nèi)容。在現(xiàn)實(shí)生活中，制度安排往往是制度博弈的均衡結(jié)果的反映。因此，制度安排的目標(biāo)就是對(duì)制度博弈中正確的利益分配格局進(jìn)行的實(shí)際操作。

　　重大的全國(guó)性的財(cái)政制度由國(guó)家統(tǒng)一制定和頒布，地區(qū)性的財(cái)政制度由中央授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市制定和頒布。具體可分為三個(gè)層次：第一層次是由全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)立法程序制定和頒布財(cái)政基本法規(guī),如預(yù)算法、稅法、成本法、會(huì)計(jì)法等；第二層次是由國(guó)務(wù)院或財(cái)政部制定和頒發(fā)具有法律效力的全國(guó)性財(cái)政法規(guī),如條例、規(guī)定和辦法等;第三層次是由各省、自治區(qū)、直轄市的地方立法機(jī)關(guān)、政府和財(cái)政部門所制定的地方性財(cái)政制度，以及對(duì)全國(guó)性法規(guī)制度在本地區(qū)執(zhí)行時(shí)所作的必要的補(bǔ)充規(guī)定。