所謂設租是指權力擁有者利用權力獲得非生產性經濟利益的行為。

經濟學者賀衛(wèi)在《尋租經濟學》一書中，把政府創(chuàng)租活動分為三類，一是政府無意創(chuàng)租，二是政府被動創(chuàng)租，三是政府主動創(chuàng)租。中國政府在這三個方面的創(chuàng)租活動都是存在的，并且在當前，政府被動創(chuàng)租和主動創(chuàng)租活動尤其需要給予特別的關注。

1.政府無意創(chuàng)租

是指政府為了良好的目標而干預社會經濟，但結果是創(chuàng)設了租金，給尋租活動創(chuàng)造了機會。比如，建國初期，中國政府為了趕超英美，實行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，為了實現該戰(zhàn)略，不得不扭曲產品和要素的價格，這時任何部門和企業(yè)只要獲得了低價格的資金、外匯、物資，意味著在生產開始前就獲得了利潤，其利潤量等于資源市場價格與計劃價格差額與其數量的乘積。在這種情況下，尋租活動主要表現為虛報成本欺騙上級主管部門、走后門、賄賂資源配置部門官員以及各種各樣的游說。在重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的約束下，需要進口大量的技術設備，政府為了應付外匯短缺，實施匯率高估政策。這一政策使得外匯價格過低，變成稀缺資源，實際上就是對進口資本品的無形補貼，鼓勵企業(yè)更多地使用外匯，濫用外匯，鼓勵進口，抑制出口。

由于外匯越來越短缺，政府不得不強化許可證控制和其他管制措施，如對進口品進行分類控制。隨著控制強化，取得許可證和逃避管制的利益越來越大，從而誘發(fā)大規(guī)模的尋租活動，如虛報進口品用途、開低價發(fā)票、走私等。為了打擊這些尋租活動，政府采取行動，對外貿進行更為嚴格的管制，雇傭更多的人員審查進口許可申請，打擊走私，設計冗長繁瑣的進口審批程序和海關報關程序。于是匯率高估政策變成了全面外貿管制的體制。

在改革過程中，由于摸著石頭過河，往往先進行試點，然后強制推廣的改革策略。為了鼓勵改革，政府往往給試點單位以優(yōu)厚的條件，于是試點單位的身價就有了額外的收益。這時，試點單位身分就成了尋租的對象。各個方面為了獲得這一身分，不惜走門路、找關系，甚至進行權錢交易，對擁有試點審批權的決策部門或官員施加影響。

政府無意創(chuàng)租，與政府官員制定政策時知識不足是有關系的。隨著知識的積累，政府的無意創(chuàng)租行為會逐漸減少，但只要政府不取消對經濟的干預或者管制，政府創(chuàng)租的行為是不會減少的。因為即使政府不無意創(chuàng)租，有時候政府也會被迫創(chuàng)租，或者甚至是有意創(chuàng)租。

2.政府被動創(chuàng)租

政府創(chuàng)租，往往給某些尋租者帶來尋租的良機，而一旦尋租者擁有了政府所創(chuàng)設的租金，尋租者就組成了政府創(chuàng)租政策的利益集團。這些利益集團為了保護自己的既得利益，竭力反對進行政策變更，減少或者取消租金。這時，如果利益集團在三個層次上都實施了滲透，那么政府實際上就成了尋租性利益集團的“俘獲物”。它反映了政府權威的下降，也反映了分利集團勢力的增強。

比如，城鄉(xiāng)分治，當初是為了解決糧食緊缺問題而實施的權益之計。但是，城鄉(xiāng)分治，卻給城市人口創(chuàng)造了巨大的租金，生為城市人口，與生為農村人口相比，前者有巨大的比較優(yōu)勢，即租金。在改革開放時代，即使政府意識到了這一點，認為要建設統(tǒng)一的勞動力市場，就需要取消導致城鄉(xiāng)分治的戶口制度，但是由于城市人口的壓力，政府即使知道這種制度必須進行改革，也難以有所作為，只能在邊際意義上有所作為，如實行身份證制度、暫住證制度等。城市戶口存在著比較優(yōu)勢，因此在戶口問題上存在著非常普遍的腐敗，國家在戶口管理上也投入了巨大的成本，在某些情況下，戶籍管理部門也成了肥缺（如賣戶口）等。

又比如，國家對政府官員實施全面包下來的政策，并且形成了能上不能下、能進不能出的習慣性制度安排。這種制度安排實際上為政府官員提供了不合理的保障，實際上政府也進行了無意創(chuàng)租的活動。政府知道這種制度安排為官員提供了不合理的租金，不利于優(yōu)勝劣汰，更新干部隊伍，也不利于提高官員的積極性，更不利于精簡隊伍。為了改變這一局面，政府下了非常大的決心，不得不實行一刀切的措施，一律精簡 50％。但是，要抵制利益集團的壓力談何容易，但總理的壓力又雷霆萬鈞。其結果是不得不用“贖買”的辦法，給分流官員以優(yōu)厚的待遇，比如提前退休，帶工資去學校進修和學習，推薦到效益好的單位，人走住房走，沒有住房的給分配住房等。這實際上是在既得利益集團壓力條件下政府被動創(chuàng)設租金的活動。

事業(yè)單位后勤服務產業(yè)化，其阻力也是存在的。長期來，后勤服務單位在住房等服務方面為職工免費或者低租金提供住房，公共住房就成了尋租的對象；后勤部門成了肥缺，他們都能夠有機會分到好房子。這是實物分房政策無意設置的租金?，F在人們認識到，這種制度不利于住房的發(fā)展，因此要改為貨幣分房。這一改革將會損害相當多的既得利益集團的利益，或者潛在的利益集團的利益。因此，住房改革的進程一托再托，難以有所成就。即使有所進展，也是一次公共資產的大瓜分而已。以前政府也許是無意設租，現在卻是政府為利益集團所迫，被動設租了。

3.政府主動設租

政府在有些情況下是無意設租的，在有些情況下是被動設租的，而在某些情況下則是有意設租的。政府無意設租，主要是因為政府知識不足，不知道自己的活動會設置租金，導致尋租活動；政府被動設租，是因為政府能力不足，分利集團勢力太大；政府主動創(chuàng)租，則是因為政府官員本身動機不純，其自己本身就已經成為分利集團。

比如說，北京市公安局出入境管理處規(guī)定，申辦護照者必須交外文邀請信的原件和翻譯件，為了保證翻譯質量，要求翻譯件必須由指定的翻譯公司翻譯。該指定的翻譯公司就是北京市公安局出入境管理處服務公司，其收費是每份100元，當天取；每份40元，兩個星期取。這實際上就是有意設租的行為，該服務公司因為出入境管理處的規(guī)定而取得了壟斷翻譯的租金，因為只有它有翻譯權，因此其價格就會高出市場價格，即使人家已經翻譯好了，它象征性地改幾個字就可以收取100元，其成本只要蓋一個戳；而一家三封邀請信，只有抬頭不同，蓋三個戳，也是一份100元，共收300元。這是筆者的妻子于1999年11月去辦護照時親身經歷的。 1997年我也去申請過護照，當時就沒有這一規(guī)定，無疑這一租金是剛剛設置的，并且他們是明白通過這一設租行為，可以賺取多少額外利潤。當然，1997年去申請護照時，護照申請表一份需要5元，不能有錯，筆者只好買了3份，才保證沒有錯誤。1999年表格變成免費發(fā)放，表格的審理放松了，但是翻譯質量有了新的規(guī)定，新的租金又產生了。

在轉型期，政府的活動往往被某些居心不良的政府官員用來設置租金，并以此吸引尋租者，為自己撈取好處。如水、電、煤氣等部門，設置各種各樣的障礙，問需要水、電、煤氣的部門如北大要房子，要不到房子，就不給水、電和煤氣。水霸、電霸和氣霸就是這樣形成的。

當然，政府主動設租，也可能是積極的。如建立學位制度，減少信息不對稱，讓喜歡學習的人，能夠有進取之路，讓有知識的人有一個身份證，取得較高的社會地位，賺取較高的工資或者收入。但是，政府設置的這種租金實際上就是擁有學位者的價格，并且學位并非所有的人都能夠擁有，而是需要通過努力得來的，它不存在額外的收益。當然，如果有人通過買賣的方式，通過弄虛作假的手段，搞到文憑，并因此而獲得好處，那么這就是一種尋租行為?，F在，許多黨校，隨便辦各種各樣的培訓班，發(fā)本科和碩士文憑，但其質量卻未達到真正的本科生和碩士生的水平。這實際上就是一種尋租行為。現在，有些干部登記表要求填文化水平的同時，還要填通過什么方式獲得文憑的，大有理由。