國(guó)有企業(yè)改制是指依照國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和省政府有關(guān)規(guī)定，將國(guó)有企業(yè)改制為國(guó)有獨(dú)資公司、有限責(zé)任公司、股份有限公司和股份合作制企業(yè)。利用外資改組國(guó)有企業(yè)和國(guó)有大中型企業(yè)輔業(yè)改制，另按省政府及有關(guān)部門規(guī)定的程序辦理。

國(guó)有企業(yè)改制是涉及產(chǎn)權(quán)制度的改革，由國(guó)有資產(chǎn)出資人和所出資企業(yè)一起實(shí)施。改制方案可以先由國(guó)有企業(yè)提出，也可以由政府派出有關(guān)部門與企業(yè)一起研究制訂。

國(guó)有企業(yè)改制是一項(xiàng)系統(tǒng)性強(qiáng)、牽涉面廣的改革，除政府指定的牽頭部門外，計(jì)劃、財(cái)政、勞動(dòng)和社會(huì)保障、國(guó)土資源、稅務(wù)、工商管理、總工會(huì)、金融債權(quán)銀行及債權(quán)管理部門、中小企業(yè)局等單位參加國(guó)有企業(yè)改制方案的研究擬訂和會(huì)審，并按照各自職能，支持國(guó)有企業(yè)改制方案的實(shí)施。

國(guó)有企業(yè)改制必須依靠廣大職工群眾，加強(qiáng)職工民主管理、民主監(jiān)督。在國(guó)有企業(yè)改制過(guò)程中，要向全體職工進(jìn)行深入廣泛的思想動(dòng)員，講清改制的目的、意義及政策，動(dòng)員和組織廣大職工群眾積極投身改革。制訂企業(yè)改制方案，要吸收職工代表參加，充分聽取職工群眾的意見和建議，改制方案須經(jīng)職代會(huì)審議通過(guò)，不允許少數(shù)人暗箱操作，嚴(yán)防國(guó)有資產(chǎn)流失和侵犯職工合法權(quán)益。

國(guó)有企業(yè)改制必須認(rèn)真進(jìn)行清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估、界定產(chǎn)權(quán)，在核準(zhǔn)資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果的基礎(chǔ)上，經(jīng)同級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，改制企業(yè)的國(guó)有凈資產(chǎn)扣除改制費(fèi)用后，可采用拍賣、招標(biāo)或協(xié)議方式出售。實(shí)行拍賣或招標(biāo)方式的，要通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)公開進(jìn)行。不能以拍賣或招標(biāo)方式出售的，以協(xié)議方式出售。

國(guó)有企業(yè)改制涉及的部門要協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，密切配合，妥善解決國(guó)有資產(chǎn)依法處置、職工妥善安置建立新型勞動(dòng)關(guān)系、接續(xù)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系等、金融債權(quán)保全、土地使用權(quán)的依法流轉(zhuǎn)和法人治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范建立等一系列問題，確保改制企業(yè)的順利運(yùn)行。

1、產(chǎn)權(quán)制度：明晰產(chǎn)權(quán)與產(chǎn)權(quán)多元化。

2、法人治理結(jié)構(gòu)：兩權(quán)分離與委托-代理機(jī)制。

3、管理體制：理順企業(yè)外部和內(nèi)部管理體制。

4、業(yè)務(wù)重組：包括主輔分離，突出主營(yíng)業(yè)務(wù)。

5、資產(chǎn)重組：通過(guò)資本擴(kuò)張與資本收縮達(dá)到整合和優(yōu)化資源的目的。

6、組織結(jié)構(gòu)：科學(xué)的決策和執(zhí)行組織結(jié)構(gòu)。

7、勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整：包括完善內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制，改制企業(yè)富余人員得妥善安置。

1、重組：打破現(xiàn)有行業(yè)、部門的界限，對(duì)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品關(guān)聯(lián)性強(qiáng)、經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域相近的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行資產(chǎn)重組，壯大現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)企業(yè)的規(guī)模和實(shí)力。

2、聯(lián)合：指國(guó)有企業(yè)在平等互利的基礎(chǔ)上，結(jié)成較為緊密的聯(lián)合體，取長(zhǎng)補(bǔ)短，共同開發(fā)市場(chǎng)，從而有利于自己的生存和發(fā)展。

3、兼并：兩個(gè)或兩個(gè)以上的企業(yè)根據(jù)契約關(guān)系進(jìn)行合并，以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合。

4、租賃：出租人和承租人通過(guò)契約明確雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系出租人讓渡財(cái)產(chǎn)使用權(quán)和一定范圍處分權(quán)的行為。

5、承包經(jīng)營(yíng)：“承包經(jīng)營(yíng)”準(zhǔn)確的說(shuō)應(yīng)是“承包經(jīng)營(yíng)管理”，是指企業(yè)與承包者間訂立承包經(jīng)營(yíng)合同，將企業(yè)的“經(jīng)營(yíng)管理權(quán)”全部或部分在一定期限內(nèi)交給承包者，由承包者對(duì)企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，并承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)及獲取企業(yè)收益的行為。

6、合資：與國(guó)外的投資者或合作者共同成立公司。

7、轉(zhuǎn)讓國(guó)有產(chǎn)權(quán)：國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)遵少國(guó)家法律法規(guī)和政策的規(guī)定。國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)中公開進(jìn)行。

8、管理層收購(gòu)：即目標(biāo)公司的管理者或經(jīng)理層利用借貸所融資本購(gòu)買本公司的股權(quán)，從而改變本公司所有者結(jié)構(gòu)、控制權(quán)結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而達(dá)到重組本公司目的并獲得預(yù)期收益的一種收購(gòu)行為。

9、企業(yè)托管：即在不改變產(chǎn)權(quán)歸屬的前提下，以國(guó)有資產(chǎn)保值、增值為目的，通過(guò)訂立委托營(yíng)運(yùn)合同，將企業(yè)資產(chǎn)委托給提供一定財(cái)產(chǎn)抵押或擔(dān)保的企業(yè)法人或自然人經(jīng)營(yíng)的一種資產(chǎn)管理形式。

10、公司制改造：國(guó)有企業(yè)的公司化改制，是將國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)量化為股份并改變?cè)衅髽I(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的過(guò)程。其目的就是要建立現(xiàn)代企業(yè)制度，將我國(guó)的國(guó)有企業(yè)改造成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的現(xiàn)代型企業(yè)

11、其他形式。

1、清產(chǎn)核資：國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)國(guó)家專項(xiàng)工作要求或者企業(yè)特定經(jīng)濟(jì)行為需要，按照規(guī)定的工作程序、方法和政策，組織企業(yè)進(jìn)行賬務(wù)清理、財(cái)產(chǎn)清查，并依法認(rèn)定企業(yè)的各項(xiàng)資產(chǎn)損溢，從而真實(shí)反映企業(yè)的資產(chǎn)價(jià)值和重新核定企業(yè)國(guó)有資本金的活動(dòng)。

2、財(cái)務(wù)審計(jì)：國(guó)有企業(yè)改制，必須由直接持有該國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的單位決定聘請(qǐng)具備資格的會(huì)計(jì)師事物所進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)。凡改制為非國(guó)有的企業(yè)，必須按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定對(duì)企業(yè)法定代表人進(jìn)行離任審計(jì)。改制企業(yè)必須按照有關(guān)規(guī)定向會(huì)計(jì)師事物所后政府審計(jì)部門提供有關(guān)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)資料和文件，不得妨礙其辦理業(yè)務(wù)。

3、資產(chǎn)評(píng)估：通過(guò)對(duì)資產(chǎn)某一時(shí)點(diǎn)的價(jià)值的估算，從而確定其價(jià)值的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。國(guó)有企業(yè)改制，必須按照《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》聘請(qǐng)具備資格的資產(chǎn)評(píng)估事物所進(jìn)行資產(chǎn)和土地使用權(quán)評(píng)估。國(guó)有控股企業(yè)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，要嚴(yán)格履行有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的程序。向非國(guó)有投資者轉(zhuǎn)讓國(guó)有產(chǎn)權(quán)的，由直接持有該國(guó)有產(chǎn)權(quán)的單位決定聘請(qǐng)資產(chǎn)評(píng)估事物所。企業(yè)的專利權(quán)、非專利技術(shù)、商標(biāo)權(quán)、商譽(yù)等無(wú)形資產(chǎn)必須納入評(píng)估范圍。評(píng)估結(jié)果由按照有關(guān)規(guī)定批準(zhǔn)國(guó)有企業(yè)改制和轉(zhuǎn)讓國(guó)有產(chǎn)權(quán)的單位核準(zhǔn)。

4、合理估價(jià)：依據(jù)資產(chǎn)評(píng)估的結(jié)果,同時(shí)參考市場(chǎng)供求狀況、公司的盈利能力以及職工安置、同類資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格等情況來(lái)綜合的合理的對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行估價(jià)。

5、公開交易：要求所有的國(guó)有企業(yè)改制過(guò)程必須遵循公開交易的原則。

國(guó)有企業(yè)改制的總體目標(biāo)應(yīng)該是給企業(yè)解除制約其發(fā)展的體制性障礙，還企業(yè)一個(gè)與外資企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)一樣的在市場(chǎng)上充分施展的自由空間。在這個(gè)基本目標(biāo)之外，對(duì)處于不同狀態(tài)的企業(yè)，改制還將發(fā)揮不同的作用：對(duì)于因體制問題處于困境的企業(yè)，改制是使其能夠擺脫困境、謀求生存和發(fā)展的唯一出路；對(duì)于有資源潛力或在市場(chǎng)上已經(jīng)獲得某種競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的現(xiàn)有條件較好的企業(yè)，改制將使其內(nèi)、外部的環(huán)境都得到改善，使其擁有更大、更廣闊的發(fā)展空間；對(duì)于長(zhǎng)期虧損、自救無(wú)望的企業(yè)，改制將成為其保全和盤活國(guó)有存量資產(chǎn)、防止國(guó)有資產(chǎn)繼續(xù)流失的最佳選擇。

第一，成立改制工作組。擬改制國(guó)有企業(yè)成立由黨委、經(jīng)營(yíng)管理人員、工會(huì)、職工代表組成的改制工作組，在改制工作組和企業(yè)主管部門的指導(dǎo)下，負(fù)責(zé)企業(yè)改制的具體操作工作。

第二，提出改制申請(qǐng)。由企業(yè)向發(fā)改委提出改制申請(qǐng)，發(fā)改委根據(jù)有關(guān)文件精神及企業(yè)實(shí)際情況，作出是否同意企業(yè)改制及改制方式的批復(fù)意見。

第三，改制預(yù)案的制定和初審。首先，選擇改制方式，制定改制預(yù)案。企業(yè)根據(jù)有關(guān)政策規(guī)定，結(jié)合自身實(shí)際情況，選擇具體的改制形式，制定改制預(yù)案。預(yù)案主要由三部分組成，即企業(yè)基本情況(包括企業(yè)資債、人員、經(jīng)營(yíng)、效益等情況)；改制模式(包括改制的主要思路，改制形式，按照政策規(guī)定可采取的人員安置辦法，資產(chǎn)和債權(quán)債務(wù)處理辦法，以及其他有關(guān)部門的處理辦法)；實(shí)施步驟(包括從宣傳發(fā)動(dòng)到報(bào)批實(shí)施各階段的日程安排)。其次，企業(yè)及其主管部門在征求稅務(wù)、工商、金融等相關(guān)部門對(duì)改制預(yù)案意見的基礎(chǔ)上，將改制預(yù)案、資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告書、擬破產(chǎn)企業(yè)的審計(jì)報(bào)告、職工名冊(cè)、土地使用證原件、房屋所有權(quán)證原件報(bào)國(guó)有資產(chǎn)管理部門，由該部門對(duì)企業(yè)改制的基礎(chǔ)條件、成本來(lái)源、改制形式等方面的可行性進(jìn)行初審，然后將預(yù)案回復(fù)企業(yè)。

第四，改制方案上報(bào)審批。首先，企業(yè)將國(guó)有資產(chǎn)管理部門回復(fù)的預(yù)案提交職工代表大會(huì)(股東會(huì))或職工大會(huì)討論通過(guò)，形成正式方案。其次，企業(yè)將職工代表大會(huì)(股東會(huì))通過(guò)的改制方案及職工代表大會(huì)、股東會(huì)的決議報(bào)主管部門，主管部門以正式文件報(bào)發(fā)改委審查批復(fù)。

第五，清產(chǎn)核資及產(chǎn)權(quán)界定。企業(yè)要根據(jù)資產(chǎn)評(píng)估要求，組織由法定代表人、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)人員和職工代表參加的清產(chǎn)核資工作組，負(fù)責(zé)對(duì)本企業(yè)的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行清查，并委托具有驗(yàn)證資格的中介機(jī)構(gòu)對(duì)資產(chǎn)和財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行審計(jì)，核實(shí)資產(chǎn)。有核銷不良資產(chǎn)和剝離非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的，應(yīng)在全面審計(jì)的基礎(chǔ)上出具專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告。原產(chǎn)權(quán)歸屬不清的；需要進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定；涉及土地使用權(quán)的由國(guó)土資源管理部門界定。

第六，資產(chǎn)評(píng)估。根據(jù)企業(yè)和主管部門的申請(qǐng)，由資產(chǎn)占有單位按照現(xiàn)行法律、法規(guī)的規(guī)定聘請(qǐng)具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)獨(dú)立進(jìn)行，對(duì)企業(yè)資產(chǎn)(包括土地資產(chǎn))進(jìn)行全面評(píng)估，評(píng)估結(jié)果在企業(yè)內(nèi)進(jìn)行公示，并將中介機(jī)構(gòu)出具的評(píng)估報(bào)告按規(guī)定程序報(bào)國(guó)有資產(chǎn)管理部門核準(zhǔn)或備案。

第七，按批復(fù)的方案組織實(shí)施。首先，國(guó)有資產(chǎn)管理部門與產(chǎn)權(quán)受讓方簽訂產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，并經(jīng)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)辦理產(chǎn)權(quán)交易鑒證。其次，企業(yè)與職工辦理解除國(guó)有企業(yè)職工身份手續(xù)，并向勞動(dòng)和社會(huì)保障部門上報(bào)經(jīng)職工代表大會(huì)通過(guò)的職工勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整、富余人員分流安置方案及安置費(fèi)用使用意見等，并經(jīng)省級(jí)勞動(dòng)和社會(huì)保障部門核準(zhǔn)。再次，辦理工商、稅務(wù)、土地、房屋、債權(quán)、債務(wù)等權(quán)證變更手續(xù)和價(jià)格交割手續(xù)。

第八，辦理新公司(兩種公司形式)注冊(cè)的相關(guān)手續(xù)。以設(shè)立有限責(zé)任公司為例，主要程序如下：

①完善改制方案。擬設(shè)立職工持股會(huì)的改制企業(yè)，應(yīng)通過(guò)職工代表大會(huì)設(shè)立職工持股會(huì)議。

②改制企業(yè)保留國(guó)有股權(quán)的或需進(jìn)行國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的。其股權(quán)設(shè)置方案報(bào)國(guó)有資產(chǎn)管理部門審批，涉及劃撥土地使用權(quán)處置的應(yīng)先報(bào)國(guó)土資源管理部門核準(zhǔn)。

③簽訂發(fā)起人協(xié)議書。企業(yè)改制方案征得全體發(fā)起人同意之后，簽訂發(fā)起人協(xié)議書，并由全體發(fā)起人共同委托代理人代理設(shè)立公司的有關(guān)事宜。

④辦理名稱預(yù)核準(zhǔn)登記手續(xù)。委托代理人填報(bào)公司名稱申請(qǐng)書，到公司登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)公司名稱預(yù)先核準(zhǔn)，并領(lǐng)取公司名稱預(yù)核準(zhǔn)通知書。

⑤新股東認(rèn)繳股款并驗(yàn)資。根據(jù)改制方案設(shè)計(jì)的股權(quán)結(jié)構(gòu)，愿意投資改制后企業(yè)的股東按照股權(quán)結(jié)構(gòu)認(rèn)繳股款。

⑥委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所驗(yàn)資，辦理新公司的工商登記與稅務(wù)登記。

當(dāng)前，國(guó)企改制已進(jìn)入了攻堅(jiān)階段，國(guó)家國(guó)資委在2005年初就明確提出，將2005年確定為“國(guó)企改制的規(guī)范年”，這從另一個(gè)側(cè)面說(shuō)明了：國(guó)企改制的過(guò)程中，不規(guī)范現(xiàn)象的嚴(yán)重性及普遍性，因此，國(guó)資委決心下大力氣進(jìn)行規(guī)范。從近幾年的國(guó)企改革進(jìn)程看，當(dāng)前國(guó)企改制中還存在著諸多的法律問題，這些問題已成為改革深入發(fā)展的“瓶頸”，其解決的程度如何直接關(guān)系到國(guó)企改革的成敗與成效。

(一)對(duì)改制企業(yè)進(jìn)行的資產(chǎn)評(píng)估不規(guī)范，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重

在企業(yè)改制過(guò)程中，有些企業(yè)聘請(qǐng)的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)沒有資質(zhì)；或雖有資質(zhì)但遷就被評(píng)估企業(yè)，進(jìn)行高值低估；或只注重對(duì)房產(chǎn)、設(shè)備等固定資產(chǎn)的評(píng)估，而對(duì)企業(yè)的商標(biāo)、專利、商號(hào)、名稱等無(wú)形資產(chǎn)沒有進(jìn)行評(píng)估或評(píng)估不足。意圖從事改制企業(yè)經(jīng)營(yíng)的人往往從個(gè)人私利出發(fā)，將企業(yè)多年積累的無(wú)形資產(chǎn)，試圖從企業(yè)的資產(chǎn)總額中除去，以達(dá)到降低購(gòu)買股權(quán)成本的目的，從而侵占國(guó)有資產(chǎn)，將國(guó)有資產(chǎn)據(jù)為己有。有的從事改制企業(yè)經(jīng)營(yíng)的人為達(dá)到自己的目的，往往投機(jī)鉆營(yíng)，虛增債務(wù)或虛減資產(chǎn)，并通過(guò)拉關(guān)系、托人情等方式，盡量降低所評(píng)估的資產(chǎn)價(jià)值，最終導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的大量流失。

(二)企業(yè)改制過(guò)程中產(chǎn)權(quán)交易不規(guī)范，缺乏公開透明度

國(guó)企改制必然導(dǎo)致國(guó)有產(chǎn)權(quán)的交易，產(chǎn)權(quán)交易是實(shí)現(xiàn)國(guó)企改制的有效途徑。但是，由于產(chǎn)權(quán)交易方面存在著產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓主體模糊、產(chǎn)權(quán)交易的流程和規(guī)范不夠完善、產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)化程度不高、缺乏流動(dòng)性、沒有形成全國(guó)統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)、產(chǎn)權(quán)交易的價(jià)格形成沒有市場(chǎng)化等一系列問題，從而導(dǎo)致在企業(yè)改制過(guò)程中，企業(yè)的產(chǎn)權(quán)交易往往不進(jìn)行公開招標(biāo)和拍賣，黨委政府和主管部門多是采用行政手段，與意欲從事改制企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者采取協(xié)商轉(zhuǎn)讓、零轉(zhuǎn)讓的方式，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的改制；對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的出售法律雖有明文規(guī)定，必須經(jīng)具有審批權(quán)的部門審批同意后方能出賣，但現(xiàn)實(shí)中有很多改制企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出售是未經(jīng)批準(zhǔn)擅自出售，這種程序嚴(yán)重違法、暗箱操作的行為，直接造成了國(guó)有資產(chǎn)的大量流失，最終極大地?fù)p害了國(guó)家、集體和廣大職工的利益。

(三)企業(yè)改制工作缺乏制約機(jī)制，逃、漏、廢債現(xiàn)象依然嚴(yán)重

在企業(yè)改制過(guò)程中，企業(yè)的上級(jí)主管部門、政府的體制改革部門、國(guó)有資產(chǎn)管理部門多頭并進(jìn)，沒有統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，所進(jìn)行的企業(yè)改制工作與國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記、房地產(chǎn)、工商、稅務(wù)等政府主管、職能部門脫節(jié)，沒能形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，致使這些主管、職能部門不能參與企業(yè)的改制工作。特別是對(duì)原企業(yè)的擔(dān)保債務(wù)尚未得到全部落實(shí)的情況下被強(qiáng)行注銷登記，新企業(yè)雖然接收了資產(chǎn)，但又不承擔(dān)責(zé)任，使債權(quán)長(zhǎng)期得不到償還，債權(quán)實(shí)際被懸空，侵害了債權(quán)人的利益。此外，行政部門側(cè)重于地方利益的保護(hù)，對(duì)企業(yè)改制中低估、漏估國(guó)有資產(chǎn)、虛增債務(wù)的行為視而不見。更有甚者，政府也積極參與到企業(yè)改制中，絞盡腦汁幫助改制企業(yè)逃、廢債，銀行等金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)被人為懸空的情況尤為突出。

(四)由于國(guó)企改制政策性較強(qiáng)，改制依據(jù)的主要是部門規(guī)章及規(guī)范性文件，因此，人民法院審理企業(yè)改制案件中在適用法律方面還存在一定的困難。

盡管最高人民法院在2003年1月3日公布了《關(guān)于審理與企業(yè)改制相關(guān)的民事案件若干問題的規(guī)定》，但由于企業(yè)改制牽涉方方面面，僅有這樣一部法律文件，難以應(yīng)對(duì)改制過(guò)程中出現(xiàn)的新情況、新問題。如《規(guī)定》對(duì)漏債的承擔(dān)沒有規(guī)定，對(duì)于諸如評(píng)估報(bào)告不實(shí)，購(gòu)買者是否承擔(dān)超出部分的債務(wù)；如何理順新、舊企業(yè)的關(guān)系，債務(wù)承擔(dān)主體資格等問題均沒有作出明確規(guī)定，這在很大程度上影響了法院的辦案效果及辦案質(zhì)量，也影響了企業(yè)改制的進(jìn)程。

(一)制定和完善資產(chǎn)評(píng)估法律法規(guī)，建立規(guī)范的行業(yè)準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)

目前，我國(guó)尚無(wú)一部完善的有關(guān)資產(chǎn)評(píng)估方面的法律法規(guī)，1991年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》是目前有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估的最高法規(guī)，其他關(guān)于資產(chǎn)評(píng)估的規(guī)定，往往具有明顯的部門特征，不能全面調(diào)整和規(guī)范資產(chǎn)評(píng)估市場(chǎng)行為。因此，盡快制定一部完整系統(tǒng)的資產(chǎn)評(píng)估法律，就顯得尤其重要和必要。

(二)建立健全國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)行政監(jiān)管和行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管工作的力度

對(duì)于改制企業(yè)中的國(guó)有資產(chǎn)由國(guó)有資產(chǎn)管理部門代表政府對(duì)改制企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一管理，通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作，增加產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)透明度，最大限度地盤活國(guó)有資產(chǎn)，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，確保企業(yè)改制的良性循環(huán)，切實(shí)維護(hù)國(guó)家、集體和廣大職工的利益。通過(guò)立法方面的完善，使企業(yè)改制獲得完善、清晰的法律支持，規(guī)范政府的行為，淡化政府在企業(yè)改制中的行政管理色彩，使其充分發(fā)揮監(jiān)督、協(xié)調(diào)職能，由單一的管理職能向服務(wù)職能轉(zhuǎn)變，為企業(yè)改制工作創(chuàng)造良好的社會(huì)軟環(huán)境。

(三)嚴(yán)格規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)出售行為，對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自出售國(guó)有資產(chǎn)的行為，依法追究其法律責(zé)任

國(guó)有資產(chǎn)的出售國(guó)家有明文規(guī)定，必須經(jīng)具有審批權(quán)的部門審批同意后方可進(jìn)行。但在現(xiàn)實(shí)生活中，有很多改制企業(yè)未經(jīng)批準(zhǔn)就擅自出售國(guó)有資產(chǎn)，這一行為不僅程序嚴(yán)重違法，而且極易造成國(guó)有資產(chǎn)的流失，滋生腐敗。對(duì)于此類違法現(xiàn)象，建議有關(guān)部門依法撤銷出售行為，責(zé)令有權(quán)出售部門，依照法律程序，重新出售國(guó)有資產(chǎn)；同時(shí)依照相關(guān)法律規(guī)定，嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任人的行政法律責(zé)任，構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。

(四)加強(qiáng)對(duì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督與管理，盡快完善產(chǎn)權(quán)交易方面的法律法規(guī)

中介機(jī)構(gòu)在國(guó)有企業(yè)改制中發(fā)揮著價(jià)值判斷、價(jià)值實(shí)現(xiàn)等重要作用，中介機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、工作態(tài)度如何?能否依法獨(dú)立、客觀、公正地處理委托事務(wù)，直接決定著企業(yè)改制工作的方向和成敗。實(shí)踐中，很多中介機(jī)構(gòu)為了討好企業(yè)，能夠爭(zhēng)取到業(yè)務(wù)，不惜一切代價(jià)，公然違反國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)和政策，弄虛作假，損害債權(quán)人利益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，為了避免產(chǎn)權(quán)交易糾紛的發(fā)生，促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督與管理，嚴(yán)格規(guī)范中介機(jī)構(gòu)的行為，盡快完善產(chǎn)權(quán)交易方面的法律法規(guī)就顯得尤為必要。

(五)積極發(fā)揮人民法院在企業(yè)改制中的作用，及時(shí)高質(zhì)地審理好企業(yè)改制中出現(xiàn)的各類糾紛

在國(guó)企改制中，不可避免地發(fā)生諸如產(chǎn)權(quán)、債權(quán)糾紛等這樣或那樣的法律問題，人民法院作為國(guó)家專門審判機(jī)關(guān)，要緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)工作中心和黨政工作難點(diǎn)、妥善審理好國(guó)有企業(yè)改制中的破產(chǎn)案件及改組、兼并、租賃、轉(zhuǎn)讓案件，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)審判的重要職能，切實(shí)保障國(guó)有企業(yè)改革的順利進(jìn)行。

2003年1月3日，最高人民法院《關(guān)于審理與企業(yè)改制相關(guān)的民事糾紛案件若干問題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱“規(guī)定”)為依法審理國(guó)有企業(yè)改制案件，穩(wěn)妥推進(jìn)企業(yè)體制改革，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，提供了有力的法制保障。但在司法實(shí)踐中，由于案件的特殊性及立法方面的滯后，導(dǎo)致在適用法律和對(duì)法條的理解上，仍有不明確的地方，應(yīng)進(jìn)一步加以明確和補(bǔ)充，主要表現(xiàn)在：

1.企業(yè)改制后原有債務(wù)的承擔(dān)問題

在國(guó)企改制過(guò)程中，未經(jīng)債權(quán)人同意，擅自改變債務(wù)承擔(dān)主體的情況尤其突出。規(guī)定實(shí)行后，為審理此類案件提供了有效的法律依據(jù)。但在審判實(shí)踐中，仍存在以下問題：

(1)在出售國(guó)有企業(yè)中，該企業(yè)的行政主管部門未經(jīng)債權(quán)人同意，承擔(dān)原企業(yè)全部債權(quán)債務(wù)的，該如何處理?

《規(guī)定》第6條、第12條、第24條等，分別規(guī)定了應(yīng)承擔(dān)原企業(yè)債務(wù)的主體。但均未涉及由原國(guó)有企業(yè)的行政主管部門承擔(dān)債權(quán)債務(wù)的情況。在實(shí)踐中，該轉(zhuǎn)移的債務(wù)經(jīng)債權(quán)人認(rèn)可，而且約定的內(nèi)容不違反法律、法規(guī)強(qiáng)制性和禁止性規(guī)定的，確認(rèn)該債權(quán)債務(wù)的轉(zhuǎn)移有效。債權(quán)人對(duì)該債務(wù)轉(zhuǎn)移不予認(rèn)可的，有關(guān)法律的規(guī)定不明確。

(2)在出售國(guó)有企業(yè)中，當(dāng)?shù)卣蛸I受人承諾由政府承擔(dān)企業(yè)的債務(wù)，但未經(jīng)債權(quán)人同意的，應(yīng)如何處理?

2.國(guó)有企業(yè)改制后，與第三人簽訂的合同該如何履行

國(guó)有企業(yè)改制中，有關(guān)對(duì)原企業(yè)的改組、改造、分立、出售、兼并的規(guī)定，均未涉及原企業(yè)與第三人簽訂的合同應(yīng)如何履行，因此在實(shí)際審判工作中，就存在著理解不統(tǒng)一，從而導(dǎo)致適用結(jié)果大相徑庭的情況發(fā)生，這在一定程度上也影響了法律運(yùn)行的效果，破壞了法律應(yīng)有的權(quán)威。

l.法律依據(jù)不同

國(guó)有企業(yè)改制后，企業(yè)由遵循《企業(yè)法》變?yōu)樽裱豆痉ā贰?

工廠制企業(yè)與公司制企業(yè)所遵循的法律依據(jù)是不相同的。1988年8月1日開始施行的《中華人民共和國(guó)全民所有制工業(yè)企業(yè)法》，是工廠制企業(yè)所遵循的基本法律依據(jù)之一。而建立公司制的現(xiàn)代企業(yè)，所遵循的是《中華人民共和國(guó)公司法》。由于工廠制和公司制所遵循的法律依據(jù)不同，因此，在企業(yè)的設(shè)立、變更和終止；企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)制度；企業(yè)的運(yùn)作機(jī)制；企業(yè)的管理方式和管理手段；企業(yè)中各種成員和機(jī)構(gòu)的職、責(zé)、權(quán)等，都是完全不同的。

比如，《企業(yè)法》規(guī)定，實(shí)行廠長(zhǎng)(經(jīng)理)負(fù)責(zé)制，廠長(zhǎng)依法行使職權(quán)，受法律保護(hù)。廠長(zhǎng)是企業(yè)的法定代表人。企業(yè)建立以廠長(zhǎng)為首的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理系統(tǒng)，廠長(zhǎng)在企業(yè)中處于中心地位，對(duì)企業(yè)的物質(zhì)文明建設(shè)和精神文明建設(shè)負(fù)全面責(zé)任。企業(yè)重大問題的討論方案，均由廠長(zhǎng)提出。而《公司法》規(guī)定，董事長(zhǎng)是企業(yè)的法定代表人，公司實(shí)行法人治理結(jié)構(gòu)的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)制度，經(jīng)理層是執(zhí)行層，董事會(huì)審議經(jīng)理層的報(bào)告等。

2.投資主體不同

國(guó)有企業(yè)改制后，企業(yè)由主體單一變?yōu)橹黧w多元化。

過(guò)去國(guó)有企業(yè)一切財(cái)產(chǎn)都是國(guó)家的，沒有其他投資者、出資人，所謂全民所有制就是人人都有，人人都有實(shí)際上就是人人都沒有，自然也就沒有人對(duì)企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)責(zé)任。改制后，國(guó)有法人和職工持股會(huì)成為公司的兩個(gè)投資者，兩個(gè)投資者分別以其出資額為限對(duì)公司負(fù)有限責(zé)任，從而改變了過(guò)去國(guó)有獨(dú)資一統(tǒng)天下并負(fù)無(wú)限責(zé)任的局面。

3.隸屬關(guān)系不同

國(guó)有企業(yè)改制后，企業(yè)由行政隸屬關(guān)系變?yōu)橐再Y本為紐帶的母子公司關(guān)系。

集團(tuán)公司和各子公司，都是法律地位平等的企業(yè)法人，是以產(chǎn)權(quán)為紐帶的投資與被投資的關(guān)系，沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。集團(tuán)公司對(duì)控股子公司，不能再像過(guò)去那樣以行政手段直接管理，而是通過(guò)行使股東權(quán)力來(lái)管理。主要有四個(gè)方面，一是通過(guò)派到子公司的股東代表、副董事長(zhǎng)直接傳達(dá)、貫徹集團(tuán)公司的戰(zhàn)略意圖。二是通過(guò)派到子公司的董事參與重大問題的決策。三是通過(guò)派到子公司的監(jiān)事，代表集團(tuán)公司發(fā)揮監(jiān)督作用。四是通過(guò)集團(tuán)公司董事會(huì)推薦到公司的管理者，代表集團(tuán)公司對(duì)法人財(cái)產(chǎn)履行保值增值責(zé)任。新的體制建立后，集團(tuán)公司和子公司雖然黨工團(tuán)組織依然是上下級(jí)關(guān)系，受集團(tuán)公司領(lǐng)導(dǎo)，但在行政管理方面不存在上下級(jí)關(guān)系。當(dāng)然，由于同屬主業(yè)系列，集團(tuán)公司有關(guān)部門可對(duì)子公司進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和工作協(xié)調(diào)，但絕不能因此就要求上下對(duì)口。

4.黨群領(lǐng)導(dǎo)不同

國(guó)有企業(yè)改制后，黨群領(lǐng)導(dǎo)由單一角色變?yōu)殡p重角色。

公司成立后，黨群領(lǐng)導(dǎo)都具有雙重職務(wù)。如公司黨委書記、紀(jì)委書記和工會(huì)主席現(xiàn)在都是雙重職務(wù)，擔(dān)任雙重職務(wù)與過(guò)去在企業(yè)兼各種職務(wù)有本質(zhì)的不同。按《公司法》運(yùn)作，不同的職務(wù)有不同的責(zé)任，不能角色不分，混為一談。如黨委書記是按黨章選舉產(chǎn)生，按企業(yè)基層黨組織的有關(guān)制度，主要職責(zé)是貫徹執(zhí)行黨的方針政策，對(duì)企業(yè)起政治保證作用。而作為董事長(zhǎng)，是董事會(huì)選舉產(chǎn)生的，是企業(yè)的法定代表人，是股東會(huì)和董事會(huì)的召集人和主持人，主要職責(zé)是主持審議企業(yè)重大問題決策，研究企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略。同時(shí)董事長(zhǎng)還要以法人代表身份處理公司對(duì)外重要事務(wù)。這兩個(gè)角色放在同一個(gè)人身上，他既不能強(qiáng)化一個(gè)職責(zé)而淡化另一個(gè)職責(zé)，也不能不分角色，具體來(lái)說(shuō)就是不能以董事長(zhǎng)的身份去管理黨務(wù)或以黨委書記的身份主持董事會(huì)。又如工會(huì)主席按《工會(huì)法》要維護(hù)代表職工的利益，作為持股會(huì)理事長(zhǎng)要按《持股會(huì)章程》維護(hù)出資者的利益，這完全是兩個(gè)性質(zhì)不同的角色。

5.管理者不同

國(guó)有企業(yè)改制后，企業(yè)管理者由廠長(zhǎng)變?yōu)榭偨?jīng)理。

工廠的廠長(zhǎng)與公司的總經(jīng)理是有區(qū)別的。一是產(chǎn)生的方式不一樣，過(guò)去的廠長(zhǎng)是上級(jí)任命的，要對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)；現(xiàn)在的總經(jīng)理是黨委審查、法人股東推薦，董事長(zhǎng)提名，董事會(huì)聘任的，要對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)。二是對(duì)外代表企業(yè)的身份不一樣。過(guò)去的廠長(zhǎng)是企業(yè)法人代表，而現(xiàn)在董事長(zhǎng)是法人代表，總經(jīng)理在董事長(zhǎng)授權(quán)范圍內(nèi)，也可以代表公司。三是權(quán)力范圍不一樣，過(guò)去的廠長(zhǎng)在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中處于中心地位，現(xiàn)在的總經(jīng)理是執(zhí)行層，總經(jīng)理必須不折不扣地貫徹執(zhí)行董事會(huì)決議，根據(jù)董事會(huì)的決策對(duì)公司日常經(jīng)營(yíng)管理工作負(fù)全面的責(zé)任。總經(jīng)理必須對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，董事會(huì)與總經(jīng)理是委托代理關(guān)系。同時(shí)董事長(zhǎng)與總經(jīng)理職責(zé)范圍不一樣，董事長(zhǎng)在企業(yè)主要管長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、投資規(guī)劃以及需要在董事會(huì)上決策的大事；董事長(zhǎng)一般不具體管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，而總經(jīng)理要管公司日常所有的具體工作。公司成立以后，管理層人員的任職有了本質(zhì)的不同。

6.會(huì)議程序不同

國(guó)有企業(yè)改制后，企業(yè)的會(huì)議程序由隨機(jī)動(dòng)意變?yōu)橛袊?yán)格的程序要求。

以前，國(guó)有企業(yè)召開廠長(zhǎng)辦公會(huì)和黨政聯(lián)席會(huì)時(shí)，隨機(jī)動(dòng)意較多。改制后，公司的會(huì)議必須按《公司法》和公司章程規(guī)定辦理。《公司法》對(duì)召開董事會(huì)有嚴(yán)格要求，例如，每次董事會(huì)應(yīng)于會(huì)議召開10日前通知董事，將需審議的議案一并送達(dá)董事讓其在會(huì)前有充分的考慮時(shí)間；董事會(huì)必須由董事本人出席，因故不能出席的，要書面委托其他董事代行其在董事會(huì)上行使的董事權(quán)力，并應(yīng)注明委托時(shí)間、事項(xiàng)和范圍；董事會(huì)議事方式實(shí)行舉手表決制；出席會(huì)議的董事要在會(huì)議記錄和會(huì)議決議上簽名蓋章。這種會(huì)議程序，一方面體現(xiàn)了對(duì)董事的尊重，另一方面也是董事承擔(dān)決策責(zé)任的制度保證。

7.決策風(fēng)險(xiǎn)不同

國(guó)有企業(yè)改制后，企業(yè)由責(zé)任不清變?yōu)槎聲?huì)集體決策并追溯個(gè)人責(zé)任。

公司在運(yùn)行過(guò)程中，作出重大決策時(shí)，為了集思廣益，股東會(huì)把一些重大權(quán)力授權(quán)給董事會(huì)。董事會(huì)對(duì)外代表法人，對(duì)內(nèi)有出資者授權(quán)，公司的權(quán)力重心向董事會(huì)偏移。在這種情況下，對(duì)董事和董事會(huì)的運(yùn)作必須有嚴(yán)格的要求。在運(yùn)作中，必須做到以下三點(diǎn)：一是要建立董事的誠(chéng)信制度。董事必須要以公司利益的最大化行事，并且公平地對(duì)待每一位股東，不能輕易剝奪股東的權(quán)力，也不能在股東會(huì)不知情的情況下把權(quán)力授予他人，簽訂與自己利益相關(guān)的合同，更不能利用職權(quán)行賄受賄，或在公司不知情的情況下將公司財(cái)產(chǎn)為他人擔(dān)保、抵押等。二是董事會(huì)集體決策、個(gè)人負(fù)責(zé)。董事會(huì)在企業(yè)中具有重大問題決策的權(quán)力，但這個(gè)權(quán)力不是某一個(gè)董事的，也不是董事長(zhǎng)的，而是集體的權(quán)力。企業(yè)重大問題的決策必須召開董事會(huì)集體表決，每一個(gè)董事只有一票的權(quán)力，按章程規(guī)定的多數(shù)同意才能通過(guò)。經(jīng)董事會(huì)通過(guò)的決議，任何董事包括董事長(zhǎng)都不能更改。三是要明確對(duì)董事個(gè)人可追溯的責(zé)任。董事會(huì)召開會(huì)議時(shí)，每個(gè)董事必須對(duì)議題表示贊成或反對(duì)的意見，不能棄權(quán)，也不能模棱兩可。召開董事會(huì)時(shí)，每個(gè)人的發(fā)言、表決都要記錄在案，立項(xiàng)存檔20年。每個(gè)董事要對(duì)自己的意見和表決負(fù)責(zé)任。比如，有一個(gè)決策對(duì)公司造成了重大經(jīng)濟(jì)損失，投贊成票的要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，投反對(duì)票的可免除責(zé)任。由于董事會(huì)在企業(yè)中處于決策的地位，就不允許出現(xiàn)掛名董事的現(xiàn)象。

8.管理方式不同

國(guó)有企業(yè)改制后，企業(yè)管理由"老三會(huì)"變?yōu)樾吕?三會(huì)"的有機(jī)結(jié)合。

"老三會(huì)"是指黨委會(huì)、工會(huì)、職代會(huì)，"新三會(huì)"是指股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)。企業(yè)改制后，新老三會(huì)的有機(jī)結(jié)合是建設(shè)有中國(guó)特色的現(xiàn)代企業(yè)制度的組織保證，我們?cè)趯?shí)踐中堅(jiān)持以"新三會(huì)"為主體框架結(jié)構(gòu)，"老三會(huì)"有機(jī)地滲透到"新三會(huì)"中發(fā)揮作用。在同一個(gè)企業(yè)里，這六個(gè)會(huì)不能互相替代，各自按自己的章程辦事，但六個(gè)會(huì)的目標(biāo)是一致的，就是把企業(yè)的各項(xiàng)工作干得更好。處理好新老三會(huì)關(guān)系的一個(gè)重要思路是老三會(huì)要按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求轉(zhuǎn)變工作職能和領(lǐng)導(dǎo)方式。黨組織、職代會(huì)、工會(huì)選派代表通過(guò)法定程序進(jìn)入董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，在董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)中參與重大問題決策，發(fā)揮黨組織的保證監(jiān)督作用和職工民主管理的作用。同時(shí)，董事會(huì)在對(duì)重大問題做出決策前，涉及到重要干部問題，事先要聽取黨委的意見，公司黨委對(duì)董事會(huì)要聘任的經(jīng)理人員人選進(jìn)行考查，提出建議，然后分別由董事會(huì)和總經(jīng)理聘任。涉及到職工切身利益的問題，總經(jīng)理事先要征求職代會(huì)、工會(huì)的意見，這些都體現(xiàn)了"新三會(huì)"和"老三會(huì)"的結(jié)合。企業(yè)改制以后，公司的運(yùn)作在很多方面都有所不同。

9.職工身份不同

國(guó)有企業(yè)改制后，職工由勞動(dòng)者變?yōu)榧仁莿趧?dòng)者又是所有者。

企業(yè)改制前，職工是國(guó)家的主人，是企業(yè)的主人翁，這種主人或主人翁，更多是從政治意義上體現(xiàn)的，因?yàn)槠髽I(yè)是國(guó)家的，企業(yè)的一切財(cái)產(chǎn)都是國(guó)家所有的，職工主要是勞動(dòng)者的身份。企業(yè)改制后，成立了職工持股會(huì)，絕大多數(shù)職工都是加入了職工持股會(huì)，成為會(huì)員，職工持股會(huì)是公司的股東之一，職工購(gòu)買企業(yè)的股份，職工不再是單一的勞動(dòng)者，成了企業(yè)的投資者和企業(yè)資產(chǎn)的所有者，享有勞動(dòng)者、投資者和所有者的一切權(quán)利，成了名符其實(shí)的企業(yè)主人。