正確界定企業(yè)中那些資產(chǎn)屬于非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)是實(shí)施非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)剝離的前提條件。按照一般的認(rèn)識(shí)，企業(yè)中的醫(yī)院、職工宿舍、幼兒園、浴室、學(xué)校、招待所、食堂、圖書館、文化活動(dòng)中心等都屬于非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況加以剝離。

做為非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，有三種特征：(1)配置領(lǐng)域的非生產(chǎn)性；(2)使用目的的服務(wù)性；(3)補(bǔ)償、擴(kuò)充的資金來源的非直接性。

依據(jù)以上特征，非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)具體包括的內(nèi)容有以下幾項(xiàng)：

• 社會(huì)管理部門占有的資產(chǎn)
• 社會(huì)公益福利占有的資產(chǎn)
• 企業(yè)服務(wù)部門占有的資產(chǎn)

眾所周知，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，也稱之為行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)，主要由各級(jí)政府機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、公檢法機(jī)關(guān)、各民主黨派和人民團(tuán)體，以及事業(yè)單位所依法占有。目前存在七個(gè)方面問題：

1、管理的認(rèn)識(shí)滯后

在非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理與改革問題上，至今仍然處在不斷探索的階段，尚未認(rèn)識(shí)上的突破，原因有三個(gè)方面：

①、非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理與財(cái)政管理是合二為一，至今尚未有一致的共識(shí)。

②、非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管主體與相應(yīng)責(zé)任的落實(shí)尚不太明確。

③、非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)改革措施受到利益意識(shí)的牽制。

2、管理目標(biāo)被受制

非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理目前模式，仍然是加減變化中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的版本，前些年改革中試圖解決一些問題，但因火候尚未形成而被擱置。改革目標(biāo)受制的原因有：

①、不認(rèn)可非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)改革應(yīng)該有助于政治體制改革的目標(biāo)要求。

②、不認(rèn)可改革后非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理應(yīng)該法制化。

③、不認(rèn)可非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理應(yīng)該逐步程序定額管理。

3、管理中力量尚需要整合

非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)在認(rèn)識(shí)統(tǒng)一后，還有力量分散的問題，難于舉起管理的重錘和改革利劍，改革舉措多半無法觸動(dòng)深層次問題。非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)購(gòu)建管理與日常管理在整個(gè)資產(chǎn)管理中形成錯(cuò)位管理，相互間的工作溝通少，對(duì)于出現(xiàn)的問題，經(jīng)常是處理意見不一，更難形成合力對(duì)付問題。

4、管理基礎(chǔ)的相對(duì)薄弱

行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理中的重要部分之一就是非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理，之所以長(zhǎng)期問題較多，與其管理基礎(chǔ)相對(duì)較弱有著直接關(guān)聯(lián)。

①、領(lǐng)導(dǎo)的重視基礎(chǔ)不夠，重建設(shè)、輕管理，寧要數(shù)量，也不愿要質(zhì)量。

②、管理的技術(shù)基本不實(shí)，存在著嚴(yán)重的無賬、賬不健全或賬實(shí)不一的現(xiàn)象。

③、管理的標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)不科學(xué)，在相關(guān)賬簿中尚未反映土地的價(jià)值。

④、管理的綜合基礎(chǔ)不牢靠，至今尚未建立相關(guān)管理數(shù)據(jù)庫，管理中的綜合可比度較弱。

5、管理中依法處置規(guī)范程度較弱

資產(chǎn)從形成到退出是管理應(yīng)該監(jiān)控的全過程；對(duì)于資產(chǎn)出現(xiàn)不適用、不需用，及毀損等情況，需要依托產(chǎn)權(quán)關(guān)系，依法處置。但是在實(shí)際中，仍有極個(gè)別單位在資產(chǎn)處置工作中，不按規(guī)章辦事，在資產(chǎn)調(diào)撥、出售、報(bào)廢和報(bào)損等方面，違規(guī)操作，逃離制度監(jiān)控；甚至借處置之機(jī)，侵吞國(guó)有資產(chǎn)。

6、管理中效益與工作之比不甚理想

強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)使用的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)合一的效益問題是非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理最為愿意意識(shí)到的認(rèn)識(shí)問題。但是在實(shí)際中，有些單位占有過量的資產(chǎn)，與所從事的工作量形成不了合理的效益之比。更有甚者，多余的資產(chǎn)成為單位創(chuàng)收入的出處。而且占有資產(chǎn)比例之大，但實(shí)際工作成效不好，是當(dāng)前行政事業(yè)單位占有資產(chǎn)情況的一個(gè)灰色縮影。

7、管理中混合所有權(quán)與占有權(quán)

所有權(quán)與占有權(quán)沒有依法分離，引發(fā)了資產(chǎn)管理陷入被動(dòng)境地。個(gè)別單位混淆兩權(quán)界限，把國(guó)有資產(chǎn)利益圈為小集體利益，刁難代表所有者權(quán)益的政府部門行使管理權(quán)限，如閑置房產(chǎn)和土地，有關(guān)部門無法介入管理，這一部分資產(chǎn)成為單位賺取本位利益和個(gè)人利益的條件。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)不斷走向縱深階段的今天，提出非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)改革思考，并為此付出實(shí)施，其意義不亞于改革初期提出經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)改革，不論是政治方面，還是經(jīng)濟(jì)方面。必須加深如下思想認(rèn)識(shí)：

1、改革應(yīng)該擺正非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理管理位置

經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性兩大部分資產(chǎn)在現(xiàn)代資產(chǎn)管理活動(dòng)中，從各自的角度發(fā)揮的作用。在過去相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，我們沒有足夠重視對(duì)公用性國(guó)有資產(chǎn)管理，弱化管理作用，增加財(cái)政負(fù)擔(dān)。以至于因?yàn)橘Y產(chǎn)掌握者是各級(jí)政府機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)和政法機(jī)關(guān)，以及相關(guān)部門，而以此圈定為權(quán)利資產(chǎn)，不與經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)等同進(jìn)行改革。造成原因主要是相關(guān)的管理者缺乏從管理戰(zhàn)略角度審視非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)同樣需要面臨改革大趨勢(shì)，所以國(guó)有資產(chǎn)改革還需補(bǔ)課。要從三個(gè)方面提高對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理改革急迫性的認(rèn)識(shí)：

①、非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理要與時(shí)俱進(jìn)，必須進(jìn)行改革；

②、要提高領(lǐng)導(dǎo)干部的行政意識(shí)，從責(zé)任角度增強(qiáng)對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)改革的思想意識(shí)；

③、要擴(kuò)寬改革實(shí)踐的視野，從經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)改革中吸取經(jīng)驗(yàn)。

2、改革中尋找解決非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理問題的良方

應(yīng)該說，應(yīng)該清醒地意識(shí)到需要通過改革才能解決非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理中的不少問題。眾所周知，在當(dāng)前，非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理中有一些較深層的問題：

①、所有權(quán)與占有權(quán)兩權(quán)尚未分離問題；

②、政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)尚未達(dá)到規(guī)范程度問題；

③、行政事業(yè)資產(chǎn)存在經(jīng)營(yíng)成分問題；

④、政府性資產(chǎn)總量得不到有效控制。

這些是不可能從舊的思維中尋求出答案。惟有通過改革。首先機(jī)構(gòu)改革，政府精簡(jiǎn)提效，可以提煉資產(chǎn)管理的有效模式；事業(yè)單位改制，可以使事業(yè)資產(chǎn)徹底轉(zhuǎn)向社會(huì)化、市場(chǎng)化，緩和財(cái)政供需矛盾。其次要引入產(chǎn)權(quán)改革的思路，力促單位資產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)分離，解決政府機(jī)關(guān)中資產(chǎn)占有不均衡的問題。

3、全面提升非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)使用的效益高度

非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)目前的累計(jì)水平已經(jīng)超過社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的警戒線，這與沒有形成科學(xué)效益觀念資產(chǎn)應(yīng)用管理有著直接關(guān)系。長(zhǎng)期以來，資產(chǎn)配置是以人的需要為前提，忽略了因工作需要的基本要點(diǎn)，資產(chǎn)量無限增大，成為各級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。

因此，一方面要把握好非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理質(zhì)量關(guān)，建立科學(xué)的資產(chǎn)使用觀念和效益理念，建立工作需要配購(gòu)資產(chǎn)的機(jī)制，克服無序購(gòu)建的不妥做法。另一方面，要樹立資產(chǎn)效益全局性，杜絕效益的本位性，把各自的資產(chǎn)需求置于發(fā)展中的整體需要之中。

4、要在非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理中規(guī)范財(cái)政與財(cái)務(wù)管理

非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理是現(xiàn)代預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理和現(xiàn)代財(cái)政管理十分關(guān)注的對(duì)象，它們之間相互聯(lián)系；相互制衡，資產(chǎn)管理具有自己的特性，這是做好工作必須把握的尺度。因此，在預(yù)算單位國(guó)有資產(chǎn)管理中的活動(dòng)，必須以扎實(shí)的財(cái)務(wù)基礎(chǔ)作為先決條件。同時(shí)要做好財(cái)政管理和基層財(cái)務(wù)管理，必須緊扣非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理這一環(huán)節(jié)。為此須把握以下要點(diǎn)：要把非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理融入財(cái)務(wù)管理之中，使資金轉(zhuǎn)換為資產(chǎn)過程中處于規(guī)范效益要求中；使資產(chǎn)在使用過程中始終處于監(jiān)控有度之中。

根據(jù)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的實(shí)際情況，以及資產(chǎn)剝離后與原企業(yè)之間的關(guān)系，可以對(duì)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)采取不同的剝離方法或模式。目前的國(guó)有企業(yè)改制實(shí)踐中，主要有以下幾種模式：

1、獨(dú)立實(shí)體模式

即將非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)剝離出去后成立獨(dú)立的法人企業(yè)單位，由其自身獨(dú)立運(yùn)作，按照獨(dú)立核算、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展的原則加以經(jīng)營(yíng)管理。這種模式適合于那些具有盈利能力的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，如浴室、食堂、招待所、勞動(dòng)服務(wù)公司、商店等。對(duì)于其他不具有盈利能力的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)不能采取這種模式。

2、代管模式

國(guó)有企業(yè)在公司化改制或股份合作制改造中，非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)不折價(jià)入股，而是保留為國(guó)有資產(chǎn)，由國(guó)家委托改制后的企業(yè)代為經(jīng)營(yíng)管理。企業(yè)可以利用這部分資產(chǎn)為職工提供服務(wù)，同時(shí)向國(guó)家交納使用費(fèi)，有些資產(chǎn)則可以無償使用。企業(yè)可以將該部分資產(chǎn)納入股份公司的資產(chǎn)中，而在權(quán)益方則以負(fù)債的方式反映。

企業(yè)也可以租賃該部分資產(chǎn)為職工提供服務(wù)，同時(shí)向國(guó)家交納租金，企業(yè)也可以將該部分資產(chǎn)在財(cái)務(wù)上獨(dú)立核算。代管模式的最大優(yōu)點(diǎn)是簡(jiǎn)便易行，實(shí)施的阻力和矛盾較小，對(duì)社會(huì)和提供該服務(wù)的職工的沖擊較小。但是如同租賃承包制一樣，該部分資產(chǎn)的托管責(zé)任無法精確確定；該部分資產(chǎn)和企業(yè)資產(chǎn)的關(guān)系也難以劃清；同時(shí)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)難以確定，容易受到國(guó)家官員的干預(yù)與影響。

3、控股公司管理模式

在公司分立和公司合并過程中，原國(guó)有企業(yè)改制為有限責(zé)任公司或者股份有限公司，而剝離出去的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)由控股公司直接管理，或成立服務(wù)性實(shí)體公司；同時(shí)由非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)組成的實(shí)體公司或企業(yè)為控股公司提供有償服務(wù)，按照社會(huì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)收取費(fèi)用。對(duì)于實(shí)體公司的虧損，由股份公司提供相應(yīng)的補(bǔ)貼。這種剝離模式可以解決一時(shí)之急，是一種暫時(shí)性措施。日后還需要控股公司對(duì)該部分非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)加以剝離。

4、政府接管模式

即由政府有關(guān)部門全面接管剝離出去的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)籌安排，納入統(tǒng)一的社會(huì)服務(wù)體系之中，其補(bǔ)貼由國(guó)家財(cái)政提供。這一模式的關(guān)鍵之處在于人員的安置問題。處理好人員安置問題，就能較為徹底地解決非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的剝離問題。這是一種較為理想的模式。

根據(jù)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的實(shí)際情況，可以區(qū)別對(duì)待，采取不同的處理方案：

對(duì)于可以逐步轉(zhuǎn)化為個(gè)人資產(chǎn)，由個(gè)人進(jìn)行投資、購(gòu)買的資產(chǎn)，如住房等，可以采取出讓產(chǎn)權(quán)等適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行轉(zhuǎn)讓，由職工出資購(gòu)買；對(duì)于可以改造成經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，如招待所、浴室、食堂、商店、俱樂部等，可以通過改組的方式使之成為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，實(shí)行獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧。企業(yè)與該部分資產(chǎn)改組成的實(shí)體之間可以建立服務(wù)合同關(guān)系。

這樣可以充分發(fā)揮該部分資產(chǎn)的作用，同時(shí)也能解決企業(yè)的服務(wù)問題；對(duì)于不以盈利為目的而是以社會(huì)公益為目的的設(shè)施，如學(xué)校、醫(yī)院、圖書館等非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，如果地近市區(qū)，且能夠由政府接管的，最好由政府進(jìn)行接管；如果位置較為偏僻，與市區(qū)社會(huì)服務(wù)體系無法聯(lián)系的，可以采取控股公司管理的模式。

預(yù)算單位作為占有非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)重要群體，在管理中把掌握的資產(chǎn)變?yōu)樾б鏄I(yè)績(jī)資產(chǎn)是改革中應(yīng)著力解決的問題，要在適應(yīng)形勢(shì)、力求改革、規(guī)范管理、平衡提效的思路框架下。積極做好以下六個(gè)方面工作：

1、抓好思想認(rèn)識(shí)工程

統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)是非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)。為此要做到制法、執(zhí)法和用法三個(gè)層次的思想都要統(tǒng)一到如何做好非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理的層面上。并做到四個(gè)方面認(rèn)識(shí)的統(tǒng)一：①、做好非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理必須按照改革思路進(jìn)行；②、做好非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理必須上下一致合力進(jìn)行； ③、做好非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理必須看準(zhǔn)問題進(jìn)行；④、做好非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理必須依法進(jìn)行。

2、建立必要可行的法制工程

就目前而言，雖然《會(huì)計(jì)法》已經(jīng)出臺(tái)并執(zhí)行多年，但是還需要進(jìn)一步增添有關(guān)資產(chǎn)管理方面的內(nèi)容，使之更加完善。同時(shí)要不斷從維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)管理的要求出發(fā)，執(zhí)行《政府采購(gòu)法》。在時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候，制定《預(yù)算單位國(guó)有資產(chǎn)管理實(shí)施規(guī)則》。

3、建立政府資產(chǎn)運(yùn)作中心

在條件成熟時(shí)，取消單位資產(chǎn)所有權(quán)，成立政府資產(chǎn)運(yùn)作中心，解決部分資產(chǎn)過于閑置，孳生本位主義的問題。目前要做好這樣幾個(gè)方面的工作：

①、要按照法律要求，把土地房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)一并劃入政府資產(chǎn)運(yùn)作中心，使用單位只擁有使用權(quán)；

②、把閑置資產(chǎn)歸入政府資產(chǎn)運(yùn)作中心，按照政府的“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)管理規(guī)定，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與管理；

③、要因地制宜制訂預(yù)算單位資產(chǎn)配備體系和標(biāo)準(zhǔn)，解決好當(dāng)前資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)不一致等系列問題；

④、要明確政府資產(chǎn)運(yùn)作中心的責(zé)權(quán)利，確保國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)益不流失。

4、建立資產(chǎn)處置統(tǒng)一機(jī)制

非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)報(bào)廢、報(bào)損、調(diào)撥、出售，及銷賬等日常處置管理工作，目前尚不太規(guī)范，要在統(tǒng)一規(guī)定下，變分散性為集中性處理，把資產(chǎn)處置工作納入到財(cái)政工作范疇，通過不斷地完善，使之成為有效地依法處置的機(jī)制。

①、要通過行政授權(quán)，使成立并運(yùn)作此項(xiàng)職能的機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)相對(duì)應(yīng)；

②、要不斷加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高工作質(zhì)量，解決目前仍然影響資產(chǎn)集中處置方方面面問題；

③、要強(qiáng)化基礎(chǔ)性工作，在清產(chǎn)核資工作基礎(chǔ)上，通過建立規(guī)范的管理數(shù)據(jù)庫，掌握來自一線資產(chǎn)的基本情況。

5、加強(qiáng)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的責(zé)任監(jiān)管

各級(jí)財(cái)政作為非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的法律所有權(quán)監(jiān)管部門，要在制法和執(zhí)法兩大環(huán)節(jié)確實(shí)承擔(dān)責(zé)任；各行政主管部門是擁有資產(chǎn)使用權(quán)的上級(jí)機(jī)構(gòu)，都要依照法律法規(guī)所賦予的監(jiān)管權(quán)限，加大對(duì)基層單位資產(chǎn)的責(zé)任監(jiān)管；資產(chǎn)使用單位要本著負(fù)責(zé)任的態(tài)度，做到按需購(gòu)建、效益使用、用在實(shí)處。

6、搞好非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的清產(chǎn)核資

非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)基本情況是做好財(cái)政和財(cái)務(wù)管理的重要基礎(chǔ)，其資產(chǎn)家底情況經(jīng)常處于變化之中。所以定期做好清產(chǎn)核資工作是非常必要的。其關(guān)鍵點(diǎn)是：

①、要按規(guī)定，查實(shí)盈虧實(shí)情，做好處理事宜，解決和消化存在問題。

②、要把清產(chǎn)核資結(jié)果真正落實(shí)到日常財(cái)務(wù)監(jiān)管工作中，促使資產(chǎn)流動(dòng)起來。

③、針對(duì)存在問題，搞好建章立制工作。

總之，企業(yè)應(yīng)正確劃分經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，努力尋求最優(yōu)的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，使企業(yè)從生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)向資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變，使資產(chǎn)充分發(fā)揮保值增值作用，保障企業(yè)取得最佳的經(jīng)濟(jì)效益。