土地使用權(quán)（land user）是指國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、農(nóng)民集體和公民個(gè)人，以及三資企業(yè)，凡具備法定條件者，依照法定程序或依約定對(duì)國(guó)有土地或農(nóng)民集體土地所享有的占有、利用、收益和有限處分的權(quán)利。土地使用權(quán)是外延比較大的概念，這里的土地包括農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地的使用權(quán)。

國(guó)有土地使用權(quán)是指國(guó)有土地使用人依法利用土地并取得收益的權(quán)利。國(guó)有土地使用權(quán)取得方式有劃撥、出讓、出租、入股等。有償取得的國(guó)有土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和繼承。劃撥土地使用權(quán)在補(bǔ)辦出讓手續(xù)、補(bǔ)繳或抵交土地使用權(quán)出讓金之后，才可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。

農(nóng)民集體土地使用權(quán)是指農(nóng)民集體土地的使用人依法利用土地并取得收益的權(quán)利。農(nóng)民集體土地使用權(quán)可分為農(nóng)用土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)。農(nóng)用地使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的土地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村村民住宅用地的使用權(quán)。建設(shè)用地使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織興辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地的使用權(quán)。按照《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)用地使用權(quán)通過(guò)發(fā)包方與承包方訂立承包合同取得。宅基地使用權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)通過(guò)土地使用者申請(qǐng)，縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)取得。

按照中華人民共和國(guó)《土地管理法》的規(guī)定，土地使用權(quán)可以有出讓、轉(zhuǎn)讓、買賣、出租、抵押、交換、變更、繼承、贈(zèng)與、劃撥、終止等使用形式。

(1)土地使用權(quán)出讓是國(guó)家以土地所有人的身份將土地使用權(quán)在一定期限內(nèi)讓與土地使用者，由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。土地使用權(quán)出讓有拍賣、招標(biāo)和協(xié)議三種方式。

(2)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是指通過(guò)出讓方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的單位和個(gè)人，將土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的行為，如出售、交換、贈(zèng)與等。土地使用權(quán)出讓構(gòu)成土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一級(jí)市場(chǎng)，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓構(gòu)成土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的二級(jí)市場(chǎng)。集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，目前情況比較復(fù)雜，在法律中并無(wú)系統(tǒng)的規(guī)定，各地的做法也不一致。從原則上講，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)。因此，集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，目前一般是指不改變農(nóng)用地性質(zhì)的承包和轉(zhuǎn)包。通過(guò)土地劃撥及建設(shè)用地程序取得的使用權(quán)是無(wú)限期的，通過(guò)土地使用權(quán)出讓取得使用權(quán)的，按照土地的用途不同，使用權(quán)的年限也不同。

(3)土地使用權(quán)出租是指土地使用者作為出租人將土地使用權(quán)隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。未按土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限和條件投資開(kāi)發(fā)、利用土地的，土地使用權(quán)不得出租。

(4)土地使用權(quán)買賣是土地使用權(quán)人以獲取價(jià)款為目的將自己的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給其他公民或法人，后者獲得土地使用權(quán)并支付價(jià)款的行為。

(5)土地使用權(quán)交換是相鄰的集體所有制單位，為了改變土地利用的缺點(diǎn)、機(jī)械化作業(yè)條件和水利灌溉條件，進(jìn)行局部土地界線的調(diào)整與交換部分土地。經(jīng)調(diào)整后，土地利用條件得到改善。土地使用權(quán)的交換必須在自愿基礎(chǔ)上產(chǎn)生，在平等互利的原則上協(xié)商解決，因而可由交換單位提出申請(qǐng)，在土地管理部門指導(dǎo)下，經(jīng)協(xié)商提出方案，經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)后，進(jìn)行劃界，申請(qǐng)辦理變更登記。土地使用權(quán)可以作為抵押權(quán)的標(biāo)的物，以土地使用權(quán)設(shè)定抵押權(quán)時(shí)，其地上的建筑或其他工作物也隨之抵押；當(dāng)?shù)厣系慕ㄖ蚱渌ぷ魑锏盅簳r(shí)，其適用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)也隨之抵押。

(6)土地使用權(quán)變更指國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地使用權(quán)在初始登記后發(fā)生的變更，主要有以下幾種類型：a.國(guó)有土地劃撥、集體土地內(nèi)部劃撥；b.依法通過(guò)土地有償出讓、轉(zhuǎn)讓取得土地使用權(quán)；c.因贈(zèng)與或繼承、買賣、交換、分割地上附著物引起；d.因土地交換、機(jī)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)兼并等原因引起；e.因宗地合并或分立引起；f.因處分抵押財(cái)產(chǎn)取得土地使用權(quán)；g.更改土地使用者名稱、地址等。

(7)土地使用權(quán)贈(zèng)與是土地使用權(quán)人將土地使用權(quán)無(wú)償?shù)剞D(zhuǎn)移給相對(duì)人，相對(duì)人予以接受的行為。

(8)土地使用權(quán)繼承指公民按照法律規(guī)定或者合法有效的遺囑取得死者生前享有的土地使用權(quán)的行為。繼承人除繼承土地的使用權(quán)外，其地上附著物的所有權(quán)也隨之得到繼承。

(9)土地使用權(quán)劃撥是指國(guó)家依法按照一定的程序?qū)?guó)有建設(shè)用地的使用權(quán)無(wú)償?shù)剞D(zhuǎn)移給建設(shè)用地者。土地使用者以無(wú)償方式取得土地使用權(quán)，但需要支付給原土地使用者拆遷安置及各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用

(10)土地使用權(quán)終止指因某種原因造成土地使用權(quán)的結(jié)束或停止，一般有四種情況：a.使用年限屆滿，未經(jīng)批準(zhǔn)續(xù)期，土地使用權(quán)即告停止；b.情況特殊，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，國(guó)家在給予合理補(bǔ)償?shù)那疤嵯?，依法提前收回土地使用?quán)；c.土地滅失；d.土地使用權(quán)受讓人逾期未全部支付土地出讓金的，出讓方依照法律和合同規(guī)定，終止其土地使用權(quán)。

土地使用權(quán)確認(rèn)在中國(guó)有關(guān)土地管理的法律文件中，被稱為土地確權(quán)。不論稱為如何，實(shí)質(zhì)上都是對(duì)土地使用權(quán)歸屬的確認(rèn)。土地確權(quán)是中國(guó)《土地管理法》中很重要的一個(gè)法律環(huán)節(jié)。

土地使用權(quán)確認(rèn)是指在土地使用權(quán)的歸屬不明或發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，利害關(guān)系人請(qǐng)求有關(guān)權(quán)利機(jī)關(guān)確認(rèn)土地使用權(quán)歸屬，從而解決土地使用權(quán)爭(zhēng)議的行為。土地使用權(quán)確認(rèn)請(qǐng)求權(quán)由對(duì)特定的土地有利害關(guān)系人行使，利害關(guān)系人不一定是土地使用權(quán)人，在土地使用權(quán)的歸屬不清或發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，利害關(guān)系人可以是任何與特定的土地就土地使用權(quán)歸屬有土地使用權(quán)法律關(guān)系的自然人、法人和其他組織，他們都可以向有關(guān)機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)提出土地使用權(quán)確認(rèn)的請(qǐng)求。

土地使用權(quán)確認(rèn)是土地使用權(quán)保護(hù)的前提，只有通過(guò)確認(rèn)土地使用權(quán)，才能明確土地使用權(quán)的歸屬，只有在土地使用權(quán)歸屬明確的情形下，土地使用權(quán)受到侵害或妨害，土地使用權(quán)人既可以直接行使土地使用權(quán)請(qǐng)求權(quán)，以土地使用權(quán)方法進(jìn)行保護(hù)，也可以行使債權(quán)請(qǐng)求權(quán)，以債權(quán)方法進(jìn)行保護(hù)。在土地使用權(quán)歸屬不明或發(fā)生歸屬爭(zhēng)議的情況下，首先應(yīng)通過(guò)土地使用權(quán)確認(rèn)，明確土地使用權(quán)歸屬之后，才能確定誰(shuí)是真正的土地使用權(quán)人，才能確定請(qǐng)求權(quán)行使的主體。

土地使用權(quán)確認(rèn)的確權(quán)主體是行政機(jī)關(guān)合人民法院 行政機(jī)關(guān)擁有行政裁決權(quán)，對(duì)有關(guān)土地權(quán)屬等爭(zhēng)議，依法行使裁決權(quán)。對(duì)行政機(jī)關(guān)確權(quán)決定不服的，申請(qǐng)行政復(fù)議，提起行政訴訟，人民法院行使司法審查。

土地使用權(quán)的確認(rèn)包括兩方面的內(nèi)容：一是對(duì)土地使用權(quán)歸屬的確認(rèn)，二是對(duì)土地使用權(quán)內(nèi)容的確認(rèn)。

確認(rèn)土地使用權(quán)的歸屬就是確認(rèn)土地使用權(quán)的權(quán)利主體，即確認(rèn)對(duì)特定的土地享有直接占有和排他權(quán)利的權(quán)利人，所要確認(rèn)的權(quán)利主體，包括使用權(quán)和擔(dān)保權(quán)的權(quán)利人。行使返還原物、消除危險(xiǎn)、排除妨害、賠償損失等請(qǐng)求權(quán)，都是以土地使用權(quán)歸屬確定為前提，如若權(quán)利歸屬不清，行使土地使用權(quán)請(qǐng)求權(quán)和侵權(quán)請(qǐng)求權(quán)將沒(méi)有依據(jù)。

依照《城市房地產(chǎn)管理法》第17條規(guī)定，改變土地用途應(yīng)依循以下程序：

1. 取得出讓方和城市規(guī)劃行政主管部門的同意

土地用途改變，將直接引起土地出讓最高年限的改變和土地使用權(quán)出讓金的變化。同時(shí)，土地用途的改變，必然發(fā)生土地使用權(quán)出讓合同中規(guī)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的變化。因此，《城市房地產(chǎn)管理法》第17條和《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第18條，都規(guī)定了土地用途的改變必須取得出讓人的同意或批準(zhǔn)。

土地用途是城市規(guī)劃的重要內(nèi)容之一，改變后的土地用途必須符合城市規(guī)劃的要求。因此，改變土地用途亦應(yīng)取得城市規(guī)劃行政主管部門的同意。

2.簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同

土地用途的改變是土地使用權(quán)出讓合同內(nèi)容的重大變更，因此，土地用途的改變，在取得出讓人和城市規(guī)劃行政主管部門的同意之后，應(yīng)由出讓人和受讓人簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，調(diào)整土地使用權(quán)出讓年限，并相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)出讓金。

提前收回土地使用權(quán)，是指出讓人在土地使用權(quán)出讓合同約定出讓年限尚未屆滿的情況下，終止土地使用權(quán)出讓合同而收回土地使用權(quán)。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》和《土地管理法》及其實(shí)施細(xì)則的有關(guān)規(guī)定，提前收回土地使用權(quán)的前提條件是在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，并由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報(bào)經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

(1)為公共利益需要使用土地的。為公共利益需要是指國(guó)家為經(jīng)濟(jì)、政治、軍事、文化、衛(wèi)生等建設(shè)，需要使用土地的，可以將土地使用權(quán)收回。

(2)為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的，隨著城市建設(shè)的加快，新的城市規(guī)劃的實(shí)施，需要對(duì)舊城區(qū)進(jìn)行大規(guī)模的改造，需要重新調(diào)整和安排城市各個(gè)區(qū)域的土地的使用，為配合舊城區(qū)改建，國(guó)家要調(diào)整使用土地，收回或重新安排一些單位和居民正在使用的土地。

(3)土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的。

(4)因單位撤消、遷移等原因，停止使用原劃撥的國(guó)有土地的。

(5)公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的。

根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第19條后段的規(guī)定，國(guó)家提前收回土地使用權(quán)的，應(yīng)“根據(jù)土地使用者使用土地的實(shí)際年限和開(kāi)發(fā)土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償”。由于國(guó)家提前終止土地使用權(quán)出讓合同，收回土地使用權(quán)，必然會(huì)給土地使用者造成損失，國(guó)家給予相應(yīng)的補(bǔ)償，符合合同法理。

這種補(bǔ)償分為兩種情況：

(1)付給余期土地使用權(quán)補(bǔ)償費(fèi)

提前收回使用權(quán)時(shí)，出讓方應(yīng)根據(jù)土地使用權(quán)的余期、土地的用途、土地使用者對(duì)土地進(jìn)行投資開(kāi)發(fā)的情況，出讓時(shí)的地價(jià)和收回時(shí)的地價(jià)等因素，與土地使用者協(xié)商確定補(bǔ)償費(fèi)。補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)依土地使用者的損失情況而定。一般來(lái)說(shuō)，要補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用應(yīng)抱愧土地使用者的直接損失和間接損失。

(2)用其他土地使用權(quán)交換

即出讓方與使用方協(xié)商，將另一快地的使用權(quán)與被收回的土地使用權(quán)進(jìn)行交換。交換時(shí)，雙方商定收回的土地使用權(quán)的補(bǔ)償費(fèi)和換得的土地使用權(quán)的出讓金進(jìn)行結(jié)算。土地使用者通過(guò)交換得到土地使用權(quán)，應(yīng)與出讓方重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，并辦理登記手續(xù)。

土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者依該合同取得的土地使用權(quán)即終止。由于土地使用權(quán)是一種有期限的他物權(quán)，土地所有者出讓土地使用權(quán)的結(jié)果并不導(dǎo)致所有權(quán)的喪失。因而，使用期屆限滿，土地使用者理應(yīng)將土地使用權(quán)返還給土地所有者，這是土地國(guó)家所有權(quán)的最終體現(xiàn)，也是土地有償、有期限使用原則的具體反映。為了平衡土地使用權(quán)人和土地使用者利益，《城市房地產(chǎn)管理法》第21條從以下兩個(gè)方面對(duì)土地使用權(quán)期限屆滿的法律后果作了規(guī)定：

1. 土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿后的續(xù)期

(1)續(xù)期申請(qǐng)的提出

土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年提出續(xù)期申請(qǐng)，這是《城市房地產(chǎn)管理法》第21條第1款前段對(duì)土地使用權(quán)續(xù)期規(guī)定的前提條件。

(2)續(xù)期申請(qǐng)的審批

土地使用者提出續(xù)期申請(qǐng)后，土地管理部門應(yīng)在合理期限內(nèi)，盡快作出答復(fù)，除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地外，均應(yīng)予以批準(zhǔn)。

(3)續(xù)期的性質(zhì)

土地使用權(quán)的續(xù)期與土地使用全的出讓同其性質(zhì)，也就是說(shuō)土地使用權(quán)的續(xù)期也是土地使用權(quán)的出讓。其唯一不同之處在于，對(duì)于土地使用權(quán)的續(xù)期申請(qǐng)，出讓人根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回外，應(yīng)予以批準(zhǔn)，但對(duì)于土地使用權(quán)出讓申請(qǐng)，出讓人并無(wú)此等義務(wù)。

2. 土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿后的收回

《城市房地產(chǎn)管理法》第21條第2款規(guī)定，土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，如果土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或未按法定期限申請(qǐng)續(xù)期，以及根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，國(guó)家未批準(zhǔn)其續(xù)期申請(qǐng)，土地使用權(quán)由國(guó)家無(wú)償收回。

(1)土地使用權(quán)由國(guó)家無(wú)償收回

國(guó)家是國(guó)有土地的所有者，國(guó)有土地使用權(quán)作為相對(duì)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，它只是以通過(guò)出讓的方式，在一定年期內(nèi)由國(guó)家讓渡于土地使用者。土地使用者在支付一定年期的土地使用權(quán)出讓金后，取得在該年期內(nèi)使用土地的權(quán)利，即取得了一定年期的土地使用權(quán)。當(dāng)出讓年期屆滿，土地使用者就不在擁有該土地使用權(quán)。因此，國(guó)家收回其土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)是無(wú)償?shù)模粦?yīng)附加任何條件。

(2)國(guó)家在無(wú)償收回起土地使用權(quán)的同時(shí)，無(wú)償取得該土地上的建筑物、其他附著物所有權(quán)。

土地使用權(quán)的處置指在企業(yè)改革中，按照產(chǎn)權(quán)清晰的要求，對(duì)企業(yè)一直占有使用的過(guò)去通去行政劃撥的方式無(wú)償取得的土地使用權(quán)進(jìn)行處置，來(lái)明確國(guó)家與企業(yè)之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系。

土地使用權(quán)的處置有以下幾種方式：

• 土地出讓
• 土地租憑
• 土地作價(jià)出資（入股）
• 授權(quán)經(jīng)營(yíng)
• 保留劃撥