稅收權(quán)力是稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)國家法律法規(guī)的規(guī)定，管理稅收事務(wù)、控制和支配相對人財(cái)產(chǎn)和行為的力量，主要包括稅款征收權(quán)、稅收檢查權(quán)、行政處罰權(quán)等

稅收權(quán)力作為國家權(quán)力的組成部分，有以下顯著特征：第一，國家意志性。稅收權(quán)力是國家權(quán)力的重要組成部分，體現(xiàn)著國家的意志，是以國家強(qiáng)制力為后盾的。第二，社會(huì)公益性。稅收權(quán)力的設(shè)定與行使，必須以保障和增加社會(huì)公益為目的，不得以權(quán)力設(shè)定者和行使者的私利為目標(biāo)。第三，合法不平等性。稅收權(quán)力從產(chǎn)生之時(shí)起就有合法不平等性和侵害性。稅收權(quán)力主體不管權(quán)力相對方即納稅人是否同意，都可以強(qiáng)制方式單方面確認(rèn)和改變財(cái)產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系。對此，納稅人不得以原有權(quán)利進(jìn)行抗辯。但為了防止稅收權(quán)力被濫用而導(dǎo)致對納稅人權(quán)利的非法侵害，納稅人有權(quán)通過行政訴訟尋求法律救濟(jì)。第四，不可放棄性。稅收權(quán)力行為的目的不在于具體行使者個(gè)人的利益，而在于國家和公共的利益。

1.稅收立法制度不科學(xué)，部門立法使權(quán)力尋租成為可能。

目前，我國稅法產(chǎn)生的方式主要有三種：全國人大頒布稅收法律；國務(wù)院頒布稅收行政法規(guī)；國務(wù)院稅收主管部門頒布稅收行政規(guī)章。在我國龐雜的稅收法規(guī)體系中，由全國人大頒布的稅收法律只有3部，國務(wù)院頒布稅收行政法規(guī)也只有20余部，成百上千的是財(cái)政部或國家稅務(wù)總局制定的規(guī)章、規(guī)范性文件等。因此，從一定意義上說，財(cái)稅部門影響甚至主導(dǎo)著國家稅法的設(shè)定，既是立法者，又是執(zhí)法者。在這種立法現(xiàn)實(shí)下，很難克服部門主義傾向和部門利益對稅收立法的負(fù)面影響。

2.稅收制度不完善，權(quán)力異化有空間。

一是稅收法律體系不健全，稅法的嚴(yán)肅性不夠。我國目前沒有稅收基本法，稅收制度、稅收原則和稅收征管等，沒有通過法律的形式明確下來，很多情況下是因領(lǐng)導(dǎo)人的認(rèn)識(shí)變化而改變稅收政策、稅收制度和稅收征管權(quán)限。二是稅法規(guī)定過于粗放，原則性強(qiáng)，操作性差。三是稅務(wù)機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)過大。

3.稅收征管程序不合理，而且透明度不高，不利于監(jiān)督。

一是稅收征管程序公開程度和透明度不高，社會(huì)公眾對稅收征管程序和稅務(wù)部門的工作流程不知曉，導(dǎo)致納稅人不能有效判斷稅務(wù)部門征管行為的合法性，不能切實(shí)履行納稅義務(wù)，不知自身合法權(quán)益是否受到侵害以及如何尋求有效的救濟(jì)；同時(shí)也為少數(shù)稅務(wù)人員不嚴(yán)格地履行程序提供了方便。二是稅務(wù)救濟(jì)程序設(shè)定不合理?！抖愂照鞴芊ā芬?guī)定，納稅人同稅務(wù)機(jī)關(guān)在納稅上發(fā)生爭議時(shí)，必須按照稅務(wù)機(jī)關(guān)的決定繳納稅款，然后可以依法申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院起訴。這種復(fù)議前置模式的設(shè)定，立法者的初衷大概是想為納稅人提供便捷的稅收救濟(jì)途徑，減少稅收救濟(jì)成本。但在實(shí)踐中，上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)往往出于部門形象的考慮，多是偏袒下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)，維持原決定，納稅人最終還是要進(jìn)行行政訴訟，稅務(wù)行政復(fù)議的作用沒有得到充分發(fā)揮。

4.組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置不規(guī)范，難以做到分權(quán)制約。

少數(shù)稅務(wù)人員素質(zhì)不高，影響了權(quán)力行使的規(guī)范性。而公眾稅法知識(shí)缺乏，又不能有效督促稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員正確行使權(quán)力。

完善稅收立法和稅收制度。一是科學(xué)構(gòu)建稅種結(jié)構(gòu)框架。當(dāng)務(wù)之急是完善財(cái)產(chǎn)收益稅制，簡化流轉(zhuǎn)稅制，清理簡撤稅收收入少、征收覆蓋面小、對經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用不大的輔助性小稅種。二是盡快出臺(tái)稅收基本法，把稅收制度、稅收原則、稅收立法及解釋、稅收執(zhí)法等以法律的形式明確下來，減少稅收工作的隨意性，增強(qiáng)嚴(yán)肅性。三是提高稅收立法的科學(xué)性。要進(jìn)一步擴(kuò)大稅收立法中的民主，由全國人大及其常委會(huì)設(shè)立稅收立法專門委員會(huì)、專門小組，召集立法機(jī)關(guān)、政府有關(guān)部門、學(xué)術(shù)界和納稅人代表等各方面人員參加。各項(xiàng)稅收法律、法規(guī)、規(guī)章出臺(tái)前均應(yīng)廣泛征求社會(huì)各方面意見。

明確權(quán)限，規(guī)范程序，健全內(nèi)部分權(quán)機(jī)制，實(shí)行內(nèi)部制約。以權(quán)力制約權(quán)力的關(guān)鍵在于建立健全分權(quán)運(yùn)行的機(jī)制和制度。當(dāng)前，對稅收權(quán)力的制約可以考慮在以下幾個(gè)方面加以改進(jìn)。一是繼續(xù)深化稅收征管改革，積極推行多種申報(bào)和納稅方式，努力探索能對權(quán)力有效制衡的新型征管模式，并以法律的形式固定下來。二是優(yōu)化稅收行政組織體系，建立扁平化的組織結(jié)構(gòu)，提高行政效率和質(zhì)量。三是加快計(jì)算機(jī)應(yīng)用步伐，運(yùn)用現(xiàn)代科技手段管理稅收事務(wù)，盡量減少人為因素，防止權(quán)力濫用。四是健全集體審理、審核制度，堅(jiān)持對重大稅務(wù)事項(xiàng)的集體審理審核。五是建立切實(shí)可行的稅收執(zhí)法責(zé)任體系，以明確的責(zé)任來約束和規(guī)范行為。六是實(shí)行窗口辦稅，納稅人辦理涉稅事宜，一律通過窗口，盡量減少納稅人與稅務(wù)管理人員的單獨(dú)接觸。七是完善稅務(wù)行政復(fù)議制度，推行復(fù)議選擇模式，當(dāng)納稅人與稅務(wù)機(jī)關(guān)在納稅問題上發(fā)生爭議時(shí)，允許納稅人選擇通過行政復(fù)議還是行政訴訟來解決問題。八是改革人事管理制度，推行領(lǐng)導(dǎo)干部任期制和一般工作人員定期輪崗制度，避免因在一個(gè)地方或一個(gè)崗位上工作時(shí)間過長而產(chǎn)生的人情關(guān)系給公正執(zhí)法帶來的不利影響。

增加稅收權(quán)力運(yùn)行的透明度，提高公民維權(quán)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)外部監(jiān)督制約。一是要加強(qiáng)公民法制教育和主人翁意識(shí)教育，牢固樹立在法律面前人人平和依法辦事等理念，增強(qiáng)維護(hù)公共權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的責(zé)任和自我維權(quán)意識(shí)。二是加強(qiáng)和改進(jìn)稅法宣傳。不僅要宣傳納稅人應(yīng)該履行的納稅義務(wù)，還要廣泛宣傳納稅人享有的權(quán)利，以及稅務(wù)部門的職責(zé)和義務(wù)，使納稅人在自覺履行納稅義務(wù)的同時(shí)，了解自己都享有哪些權(quán)利，了解稅務(wù)部門應(yīng)怎樣做。三是實(shí)行公開辦稅。把稅收權(quán)力運(yùn)行的全過程向納稅人公開，把稅務(wù)部門的執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、執(zhí)法權(quán)限、處罰標(biāo)準(zhǔn)以及職責(zé)和義務(wù)公布于眾，讓納稅人和社會(huì)各界知曉，以便于他們對照監(jiān)督。

權(quán)力只有授予，才能行使?，F(xiàn)代法治社會(huì)在權(quán)力問題上所要解決的首要問題就是權(quán)力來源和取得形式的合法性問題。其中包括有兩層內(nèi)涵：一是從實(shí)質(zhì)要件上，權(quán)力必須來自于人民，取得于人民，受托于人民，服務(wù)于人民。這一實(shí)質(zhì)要件的深層本質(zhì)是人民利益，其權(quán)力形成是人民主權(quán)。二是從形式要件上，一切權(quán)力的取得必須由法律予以規(guī)定和確認(rèn)，即法定授權(quán)，它否認(rèn)、排除和摒棄以其他各種非法治方式取得的權(quán)力，即權(quán)力法定的唯一性和排他性。上述實(shí)質(zhì)要件解決了權(quán)力的本質(zhì)問題，而形式要件解決了權(quán)力取得的方式問題，只有權(quán)力來自于人民，取得于法律，才能說它具備了合法性，因而才具有法定效力。從授權(quán)與限權(quán)的相互關(guān)系看，授限是限權(quán)的前提?，F(xiàn)實(shí)生活中之所以出現(xiàn)濫用權(quán)力、越權(quán)等行為，其原因之一就是有些權(quán)力的法定權(quán)限不明確，存在有許多權(quán)力漏洞，因而為權(quán)力腐敗行為提供了方便。最后，從權(quán)力機(jī)制和權(quán)力主體的權(quán)力意識(shí)來講，理論上的邏輯是：當(dāng)國家法律在授予某一權(quán)利主體以權(quán)力時(shí)，就預(yù)示著同時(shí)也對該權(quán)力主體提出了受約束的范圍。因?yàn)楫?dāng)一定范圍權(quán)力的授予明確后，就告知權(quán)力主體只能在該權(quán)力范圍內(nèi)行使權(quán)力，超越該權(quán)力規(guī)定范圍，便是越權(quán)。這樣便于權(quán)力主體明確自身的職責(zé)和權(quán)限，以便更好地履行法定權(quán)力和職能。

從以上分析可以看出，授權(quán)對實(shí)現(xiàn)法治至關(guān)重要。權(quán)力由國家法律授予和確認(rèn)，可以解決權(quán)力合法來源和取得問題，也可以排除其他非法治的權(quán)力獲取途徑，這是法治社會(huì)對權(quán)力的第一要求。

從稅收權(quán)力看，在權(quán)力授予的實(shí)質(zhì)要件上是明確的，即來自于人民，服務(wù)于人民。在權(quán)力授予的形式要件上，稅收權(quán)力一般都是以法律形式或法律為載體而存在的，因而是合法的，也是具有法定效力的。但是，從我國稅收法治實(shí)踐看，稅收權(quán)力在授予的形式要件上存在明顯的缺陷。

一是稅法的立法級(jí)次較低。稅法中由最高立法機(jī)關(guān)（全國人大）制定的法律只占很小部分，絕大多數(shù)是以法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等形式存在并實(shí)施的。這必然影響稅法的效力等級(jí)，損害稅法應(yīng)有的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和穩(wěn)定性。2000年7月1日正式實(shí)施的我國《立法法》規(guī)定，稅收立法權(quán)不屬于法律絕對保留的事項(xiàng)。也就是說，國家立法機(jī)關(guān)雖然擁有專屬的立法權(quán)，但在特定情況下可以授權(quán)行使機(jī)關(guān)立法，甚至也可授權(quán)特區(qū)地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)立法。顯然，該規(guī)定的范圍過寬，稅收立法權(quán)包括了多項(xiàng)內(nèi)容，其中的征稅權(quán)，既是稅收立法權(quán)的核心，也是國家主權(quán)的組成部分。按民主憲政的通例，有關(guān)國家主權(quán)的立法事項(xiàng)理應(yīng)是單一制國家中最高代表機(jī)關(guān)和聯(lián)邦制國家中聯(lián)邦代議機(jī)關(guān)不可推卸、不得轉(zhuǎn)讓的最重要的專有立法事項(xiàng)，它是不能被授予其他主體代為行使的。如果把諸如此類的立法權(quán)授予行政機(jī)關(guān)，可見想像，既是稅法制定者，又是稅法執(zhí)行者的機(jī)關(guān)，出于自身利益考慮，將有可能不合理地?cái)U(kuò)大其稅收權(quán)力而造成公眾稅收負(fù)擔(dān)的加重，而有違稅收權(quán)力的人民本質(zhì)屬性和國家民主政治原則。

二是納稅人沒有參與立法的權(quán)利。我國稅收立法活動(dòng)不僅存在立法機(jī)關(guān)“缺位”，行政機(jī)關(guān)“越位”的現(xiàn)象，而且整個(gè)立法過程基本上是一種“官方行為”過程。納稅人事前根本不可能知道國家或政府在制定什么稅法，甚至一部稅法出臺(tái)許久，也不了解具體內(nèi)容，更談不上納稅人參與稅收立法了。稅收立法權(quán)固然應(yīng)由納稅人通過自己選舉的代表機(jī)關(guān)，，人大或議會(huì)來行使，但這并不排除納稅人有參與立法的權(quán)利。在西方發(fā)達(dá)國家，一部稅法在醞釀過程中就會(huì)面對社會(huì)和納稅人廣而告之，廣泛深入地聽取社會(huì)各方面的意見。有的國家還以立法聽證會(huì)的形式，召集有代表性的納稅人討論和發(fā)表意見，并作為稅法是否出臺(tái)的重要參考。也許正是經(jīng)歷了這樣一個(gè)吸納民意過程，稅收立法比較充分地體現(xiàn)了人民主權(quán)原則和授權(quán)原則，才使稅法的實(shí)施在這些國家具有廣泛的社會(huì)遵從基礎(chǔ)。

==對稅收權(quán)力進(jìn)行法律控制的必要性==　

稅收權(quán)力的擴(kuò)張具有其內(nèi)在的必然性，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化不斷發(fā)展的要求。尤其在我國目前這種特殊時(shí)期，不斷提高經(jīng)濟(jì)效益、加速社會(huì)發(fā)展是建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、實(shí)行現(xiàn)代化建設(shè)的宏偉目標(biāo)的必然要求。但對社會(huì)公平的追求要求我們在注重效益的同時(shí)必須加強(qiáng)對稅收權(quán)力的法律控制。這種控制的必要性具體體現(xiàn)在如下幾方面：　

1、體現(xiàn)“主權(quán)在民”的精神，防止稅權(quán)的異化

稅收權(quán)力應(yīng)由法律加以限定，因?yàn)榉墒怯扇舜蟮拇碇贫ǖ?，它體現(xiàn)的是全體人民的意志，代表全體人民的利益。盧梭就曾指出，主權(quán)在民，人民是真正的主權(quán)者。美國政治家托馬斯.杰弗遜宣稱：“構(gòu)成一個(gè)社會(huì)或國家的人民是那個(gè)國家中一切權(quán)力的源泉?！?8)漢密爾頓、麥迪遜等聯(lián)邦黨人也都認(rèn)為，“人民是權(quán)力的唯一源泉?！倍愂諜?quán)力是執(zhí)行法律的權(quán)力，它一般由少數(shù)執(zhí)掌權(quán)力者行使，從一般的意義上講易于凌駕于人民之上。權(quán)力的異化常常使得稅收權(quán)力成為擁有稅收權(quán)力者獲得個(gè)人利益的工具，完全背離其本來意旨。只有將稅收權(quán)力控制在法律預(yù)設(shè)的范圍之內(nèi)依法定程序運(yùn)行，才能使稅收權(quán)力真正體現(xiàn)人民的意志，“人民主權(quán)”才不至于成為一句空話。我國人民是國家的主人，一切權(quán)力包括稅收權(quán)力都來源于人民，人民通過人民代表大會(huì)的形式行使自己的權(quán)利，通過立法明確稅收權(quán)力的范圍、內(nèi)容，使稅收權(quán)力以為人民服務(wù)為其最終目的。

2、建立法治化稅收的要求　

從民主的角度來看，法律的力量在于它承認(rèn)和保護(hù)個(gè)人的尊嚴(yán)和權(quán)利。為此，人們有權(quán)利選舉出代表并制定代表民眾利益的法律，然后通過法律實(shí)行管理。然而，由于人性的弱點(diǎn)，由于權(quán)力本身的固有特性，很難保證通過選舉產(chǎn)生的官員就一定能夠按人民的意志去做。羅爾斯就認(rèn)為，即使是由選舉產(chǎn)生的政權(quán)也很容易成為非正義，“政治制度中非正義的影響比市場的不完善更為痛苦和持久。政治權(quán)力迅速地積累并成為不平等。利用國家和法制的力量，那些得到利益的人總是可以保證他們自己處在一個(gè)有利的地位......而普選制并不是一個(gè)有效的對策......?！币虼?，通過對于政治權(quán)力的制度化限制以保障個(gè)人權(quán)利和創(chuàng)造憲政秩序是必要的。隨著稅收實(shí)踐的發(fā)展，人們已經(jīng)更進(jìn)一步地認(rèn)識(shí)到，對稅收權(quán)力進(jìn)行法律控制同樣重要，憲政稅收理論應(yīng)運(yùn)而生：既強(qiáng)調(diào)納稅人廣泛的參與，也強(qiáng)調(diào)對稅務(wù)機(jī)關(guān)權(quán)力的控制。稅收權(quán)力擴(kuò)張的后果之一就是導(dǎo)致行政專制和獨(dú)裁，使得稅收權(quán)力不再能體現(xiàn)人民的意志，民主制度遭到破壞。通過法律對稅收權(quán)力加以嚴(yán)格控制以防止其侵害人民的民主權(quán)利，不僅是民主制度得以存在的保障，更是憲政制度的內(nèi)容所在?！?

3、保障納稅人權(quán)利的需要　

納稅人依據(jù)憲法和法律的規(guī)定享有一系列的基本權(quán)利：政治自由權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利等。這些權(quán)利的存在是納稅人個(gè)人得以在社會(huì)上生存、享有作為人的自尊以及得到進(jìn)一步發(fā)展的基本前提。由于稅收權(quán)力是國家權(quán)力，不僅負(fù)有通過國家的力量保護(hù)納稅人基本權(quán)利不受非法侵害的義務(wù)，同時(shí)還具有強(qiáng)烈的不平等性，享有對納稅人個(gè)人的支配權(quán)，并以國家強(qiáng)制力為后盾，納稅人無法與之相抗衡，往往處于被動(dòng)、服從的地位，極易受到侵害。稅收權(quán)力的無所不在，使得納稅人很難對其造成的損害作有效的防衛(wèi)，其后果是極其嚴(yán)重的。因此，將稅收權(quán)力控制在法律規(guī)定的權(quán)限范圍之內(nèi)，并使之嚴(yán)格依照法定的程序行使，一方面可以防止稅收權(quán)力對納稅人基本權(quán)利的不法侵害，另一方面權(quán)力的合法行使又起到保障和促進(jìn)納稅人基本人權(quán)的作用?？刂贫愂諜?quán)力以防止其濫用和越權(quán)行使是保障基本人權(quán)的重要前提和基本手段?！?

4、維護(hù)良好社會(huì)秩序的需要

稅收權(quán)力涉及國計(jì)民生，其支配力和影響力及于社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)生活的所有領(lǐng)域。如果稅收權(quán)力肆意擴(kuò)張不受約束，不斷地侵害納稅人的權(quán)利，必然導(dǎo)致納稅人對政府的不信任感增強(qiáng)，社會(huì)將處于一種緊張狀態(tài)，安定團(tuán)結(jié)的良好社會(huì)環(huán)境就難以形成。反之，合法、良好的稅收權(quán)力運(yùn)行狀態(tài)將有助于樹立政府的守法、廉潔、高效的形象，并因此而增強(qiáng)公眾對政府的信任。這種信任可以使得公眾對政府的行為產(chǎn)生認(rèn)同感并自覺接受管理、嚴(yán)格遵守法律，減少社會(huì)不法行為的發(fā)生機(jī)率，政府和公眾之間的關(guān)系由此而達(dá)到一種較為和諧的狀態(tài)，良好的社會(huì)秩序更易形成?！?

==加強(qiáng)與完善對稅收權(quán)力的法律控制機(jī)制==　

傳統(tǒng)的稅收權(quán)力來自于權(quán)力分立理論，加之稅收權(quán)力行使方式的自有特征，對傳統(tǒng)稅收權(quán)力的法律控制一般以權(quán)力制衡原理為理論依據(jù)，其表現(xiàn)形式是在明確行政機(jī)關(guān)的實(shí)體權(quán)力范圍的前提下通過其他公權(quán)力如司法權(quán)、立法權(quán)對稅收權(quán)力進(jìn)行制約。隨著稅收權(quán)力的擴(kuò)張，現(xiàn)代稅收權(quán)力的控制有了新的變化，這種變化突出表現(xiàn)在社會(huì)控權(quán)與稅收權(quán)力自控機(jī)制的興起以及對程序控權(quán)機(jī)制的日益重視等方面。下面筆者從控權(quán)主體的角度對稅收權(quán)力的法律控制機(jī)制作一具體闡述。　

（一）對稅收權(quán)力的立法控制

立法權(quán)通過制定法律以體現(xiàn)人民的意志，憲政稅收理論要求稅收權(quán)力的行使不能違背人民的意志即不能超越法律的規(guī)定。因此，用立法權(quán)控制稅收權(quán)力這種傳統(tǒng)的方法仍然是最有效的方法之一。對稅收權(quán)力進(jìn)行立法控制的主體是立法機(jī)關(guān)如議會(huì)等，在我國國家立法權(quán)的主體是全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)。立法權(quán)對稅收權(quán)力的控制表現(xiàn)在如下兩方面：　

1、立法機(jī)關(guān)通過立法手段控制稅收權(quán)力。

即立法機(jī)關(guān)通過制定法律來規(guī)定稅收權(quán)力的范圍和運(yùn)行程序，以防止稅收權(quán)力的濫用、逾越和無序運(yùn)行。首先，立法直接設(shè)定稅收權(quán)力的實(shí)體內(nèi)容，對稅務(wù)機(jī)關(guān)所享有的權(quán)力作具體的規(guī)范。稅收權(quán)力只能依據(jù)法律才能存在。具體的法律規(guī)范對稅務(wù)機(jī)關(guān)的抽象權(quán)力作更進(jìn)一步的具體化。兩者結(jié)合起來，稅收權(quán)力的范圍一般就會(huì)比較明晰。公務(wù)員法律規(guī)范則對執(zhí)掌稅收權(quán)力的稅務(wù)人員的權(quán)限范圍作比較明確的規(guī)定，并對越權(quán)者予以懲處。其次，立法對稅收權(quán)力的運(yùn)行程序作出規(guī)范，明確稅收權(quán)力的運(yùn)作過程，防止由于程序不公正而損害納稅人的合法權(quán)益。由于法律對稅收權(quán)力的實(shí)體內(nèi)容的規(guī)范畢竟是有限的，而行政自由裁量權(quán)的不斷擴(kuò)大日益暴露了實(shí)體規(guī)則在對稅收權(quán)力的控制方面的缺陷，人們因此而將目光轉(zhuǎn)向更注重公正性的行政程序上來，希冀通過對行政程序的規(guī)范以達(dá)到追求行政公正的目的。在西方普通法系國家，行政法的核心理念“自然正義”就是一項(xiàng)最基本的程序法原則。在我國，以《行政處罰法》為代表的行政程序立法已邁出了可喜的一步。今天，行政程序立法已被看作為實(shí)現(xiàn)對稅收權(quán)力控制的更為經(jīng)常和有效的手段。　

2、立法機(jī)關(guān)依法在事后對稅收權(quán)力監(jiān)督控制。

依憲政原則，憲法和法律是人民意志的體現(xiàn)，具有至高無上的權(quán)威，稅收權(quán)力的行使不能與之相違背，否則應(yīng)當(dāng)無效。立法機(jī)關(guān)作為立法者一般享有對稅收權(quán)力的行使是否嚴(yán)格遵循憲法和法律的規(guī)定的監(jiān)督權(quán)。立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)一般體現(xiàn)在兩方面：一是撤銷違背憲法、法律的稅收行政法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性法律文件。稅收行政立法在法律體系的層級(jí)關(guān)系中從屬于憲法和法律。一旦行政立法與憲法、法律相抵觸，立法機(jī)關(guān)有權(quán)予以撤銷，從而達(dá)到控制稅收權(quán)力的目的。我國憲法明確規(guī)定，全國人大“監(jiān)督憲法的實(shí)施（第63條）”，全國人大常委會(huì)“監(jiān)督憲法的實(shí)施；撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令（第67條）”。二是追究領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)行局長負(fù)責(zé)制，局長的責(zé)任重大，權(quán)力也較為集中，其違法的可能性和危害性都較大。立法機(jī)關(guān)可以通過追究其政治責(zé)任而達(dá)到控制其權(quán)力行使的目的，例如質(zhì)詢、罷免、彈劾等。

（二）對稅收權(quán)力的司法控制　

和立法權(quán)相比較，司法權(quán)具有很獨(dú)特的地位。一般意義上的司法權(quán)指審判權(quán)由法院享有，司法獨(dú)立是最基本的憲政原則之一。我國憲法也明確規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉（第126條）。”稅收權(quán)力的行使如果違背了憲法和法律的規(guī)定，相對方可以依法訴諸法院，法院通過行使審判權(quán)以達(dá)到將稅收權(quán)力約束在合法范圍內(nèi)的目的。稅收權(quán)力司法控制的主體是法院，其主要是采用對稅收權(quán)力進(jìn)行司法審查的方法以糾正違法的行政行為并對由此給相對方造成的損害給予相應(yīng)的補(bǔ)救?！?

從稅收權(quán)力的角度而言，司法審查指行政訴訟，即稅收權(quán)力行為的合法性受到行政相對方的懷疑而由司法機(jī)關(guān)審查并加以裁決。由于司法機(jī)關(guān)的活動(dòng)奉行獨(dú)立原則，加之在歷史發(fā)展中法院一直享有崇高的威望，作為外部監(jiān)督機(jī)制的司法審查被認(rèn)為是保護(hù)個(gè)人自由和權(quán)利的堅(jiān)強(qiáng)堡壘。沒有司法審查的有力保障，行政法治就是一句空話，個(gè)人的自由和權(quán)利就缺乏保障。同時(shí)，司法審查的存在對稅務(wù)人員也產(chǎn)生一種心理壓力，可以促使他們謹(jǐn)慎地行使權(quán)力?！?

我國的司法審查制度正式確立于1989年，由《中華人民共和國行政訴訟法》加以規(guī)范。8年來，司法審查制度不僅在保護(hù)納稅人合法權(quán)益、促使稅收權(quán)力的合法運(yùn)行方面起了巨大的作用，而且改變了國人傳統(tǒng)的法律意識(shí)，促進(jìn)了人們法治觀念的形成。

（三）關(guān)于稅收權(quán)力的自律機(jī)制　

對稅收權(quán)力進(jìn)行法律上的有效控制，司法權(quán)、立法權(quán)都具有不可替代的重要作用。司法控制對保證權(quán)力行使的合法性和納稅人的權(quán)利起著重要作用，因?yàn)檫@種控制由稅務(wù)系統(tǒng)以外的人實(shí)施，按嚴(yán)格的程序進(jìn)行，具有很強(qiáng)的客觀性和公平性，能夠得到社會(huì)公眾的信賴。立法機(jī)關(guān)的控制由代表人民意志的議會(huì)進(jìn)行，具有權(quán)威性和民主性，容易得到社會(huì)的共鳴。然而，這兩種方法都有其本身不可避免的缺陷：立法控制只能針對重大的行政違法行為，且不具有經(jīng)常性；而司法控制則是事后的控制，加之司法審查須由當(dāng)事人請求才能發(fā)生，審理程序緩慢，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，難以防止稅收違法行為的發(fā)生。當(dāng)代稅收權(quán)力的行使的自由裁量度很高，許多行政活動(dòng)具有很強(qiáng)的專業(yè)性、知識(shí)性，法院和議會(huì)也難以把握。稅務(wù)機(jī)關(guān)體系是典型的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、命令和服從的關(guān)系，上級(jí)可以隨時(shí)糾正下級(jí)的違法和不當(dāng)行為。從提高行政效率和維護(hù)稅務(wù)機(jī)關(guān)良好形象的角度來考慮，稅務(wù)機(jī)關(guān)有必要加強(qiáng)自身的監(jiān)督控制機(jī)制的作用。這種控制不僅迅速快捷，效率很高，而且具有日常性和全方位性，能滿足隨時(shí)保護(hù)納稅人權(quán)利的作用以及稅務(wù)機(jī)關(guān)既不影響行政效率又減少行政違法的良好愿望。這種以稅務(wù)機(jī)關(guān)為主體的自律機(jī)制在當(dāng)代得到了不斷的發(fā)展?！?

1、稅務(wù)機(jī)關(guān)對下級(jí)機(jī)關(guān)的控制　

稅務(wù)機(jī)關(guān)作為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，承擔(dān)著繁重的國家稅務(wù)管理事務(wù)，擁有大規(guī)模的機(jī)構(gòu)和成員。為有效地組織稅務(wù)機(jī)構(gòu)的活動(dòng)和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，稅務(wù)機(jī)關(guān)長期以來形成了嚴(yán)格的上下級(jí)之間的命令和服從關(guān)系，從屬性是稅收權(quán)力的重要特征：下級(jí)對上級(jí)有服從的義務(wù)，上級(jí)對下級(jí)有命令支配的權(quán)力。因此，上級(jí)行政機(jī)關(guān)可以有效地對下級(jí)機(jī)關(guān)的權(quán)力加以監(jiān)督，糾正其違法行為。這種稅收權(quán)力的自我控制，通過報(bào)告、命令、指示、檢查指導(dǎo)等稅務(wù)活動(dòng)形式，能全方位地保證稅務(wù)機(jī)關(guān)的日常性權(quán)力行為的合法有序。除了這種在日常稅務(wù)管理活動(dòng)中存在的一般性監(jiān)督以外，目前在我國基于這種權(quán)力層級(jí)關(guān)系存在的稅收權(quán)力自我約束機(jī)制主要有如下幾種：（1）稅務(wù)行政復(fù)議制度。即當(dāng)稅務(wù)機(jī)關(guān)在行使國家稅務(wù)管理職權(quán)時(shí)與相對方發(fā)生爭議，依相對方的申請，上一級(jí)國家稅務(wù)機(jī)關(guān)或法律規(guī)定的其他稅務(wù)機(jī)關(guān)依法對有爭議的具體行政行為進(jìn)行審查并作出是否違法的裁決的法律制度。我國施行的《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》對稅務(wù)復(fù)議制度作了較為全面的規(guī)定。稅務(wù)行政復(fù)議作為國家稅務(wù)機(jī)關(guān)的內(nèi)部約束機(jī)制，是由上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)對下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)施的一種制度化、規(guī)范化的層級(jí)監(jiān)督，是從稅務(wù)命令、指揮權(quán)中分離出來的間接的、獨(dú)立的監(jiān)督形式，是對稅務(wù)活動(dòng)的違法性進(jìn)行事后補(bǔ)救的稅務(wù)救濟(jì)制度。（2）申訴和控告制度。憲法明確規(guī)定，“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)、負(fù)責(zé)處理（第41條）”。當(dāng)納稅人受到稅收權(quán)力的傷害時(shí)，可以向其上級(jí)機(jī)關(guān)申訴、控告以尋求救濟(jì)，上級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾正違法、解決問題?！?

2、稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)對稅收權(quán)力的控制　

為了更有效地加強(qiáng)對自身的監(jiān)督，彌補(bǔ)以上自律機(jī)制控制力度不足的缺陷，許多國家與地區(qū)都設(shè)立了一些專門從事內(nèi)部稅務(wù)監(jiān)督的機(jī)關(guān)，使稅務(wù)內(nèi)部自我監(jiān)督機(jī)制更加完善。其中比較典型的有香港的廉政專員公署。我國目前稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立的專門監(jiān)督機(jī)制主要有兩種：（1）稅務(wù)監(jiān)察。依1997年5月9日頒布實(shí)施的《中華人民共和國稅務(wù)監(jiān)察法》，稅務(wù)監(jiān)察是指稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立的稅務(wù)監(jiān)察機(jī)關(guān)對稅務(wù)機(jī)關(guān)及其公務(wù)員執(zhí)行國家法律法規(guī)、政策和決定、命令的情況以及違法、違紀(jì)的行為進(jìn)行監(jiān)察、糾舉、懲戒等具有法律效力的行為。這種監(jiān)督是具有相對獨(dú)立性的一種統(tǒng)一的全面監(jiān)督，始終伴隨著稅務(wù)活動(dòng)，是一種最為經(jīng)常性的直接的監(jiān)督控權(quán)機(jī)制。（2）審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)本質(zhì)上是一種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)，是由審計(jì)機(jī)關(guān)依法審核、稽查被審計(jì)單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支活動(dòng)、財(cái)政法紀(jì)的遵守情況等。在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的違法犯罪活動(dòng)層出不窮，審計(jì)監(jiān)督的作用尤為重要。1994年的《中華人民共和國審計(jì)法》正是加強(qiáng)這一方面監(jiān)督的重要保證。

從以上對權(quán)力與權(quán)利的概念辨析可知，稅收權(quán)力就是保障稅收活動(dòng)正常運(yùn)行必須且應(yīng)該的，迫使被管理者不得不服從的強(qiáng)制力量，它為稅收管理者征稅人所獨(dú)自擁有且為被管理者所承認(rèn)的強(qiáng)制力量。從權(quán)力是一種必須的強(qiáng)制力量看，不論是稅收管理者還是被管理者，都必須服從；從權(quán)力是一種應(yīng)該的強(qiáng)制力量看，稅收權(quán)力必須是通過被管理者所同意和承認(rèn)的強(qiáng)制力量。就是說，必須通過社會(huì)公眾的同意來獲取合法性。這樣看來，只有在民主社會(huì)里的稅收權(quán)力才是真正合法的，是稅收管理者和被管理者必須且應(yīng)該服從的強(qiáng)制力量。被管理者才同時(shí)也是稅收管理者，稅收管理者同時(shí)也是被稅收管理者。稅收權(quán)力其實(shí)是社會(huì)公共權(quán)力在稅收領(lǐng)域的體現(xiàn)，在稅收領(lǐng)域里的迫使被管理者不得不服從的強(qiáng)制力量。在稅收領(lǐng)域里的所迫使的被管理者既是指所有的納稅人，也是指所有的征稅人。稅收權(quán)力對于納稅人是一種不得不服從的強(qiáng)制力量似無疑義，但對征稅人而言，卻是一個(gè)比較復(fù)雜的問題，需要進(jìn)行具體的梳理和探析。

稅收權(quán)力是一種必須且應(yīng)該的強(qiáng)制力量，它通常通過稅法表達(dá)自己的意志。稅法是稅收權(quán)力規(guī)范，是應(yīng)該且必須如何的行為規(guī)范，是關(guān)于稅收活動(dòng)主體和客體雙方那些具有重大社會(huì)效用的行為的權(quán)力性規(guī)范。稅收權(quán)力是保障稅收活動(dòng)主體和客體雙方權(quán)利與義務(wù)等利害分配的必須且應(yīng)該如何的強(qiáng)制力量。稅收是社會(huì)管理者運(yùn)用公共權(quán)力，通過法定的手段對利害社會(huì)公共資源者的行為征收一定資源占有費(fèi)用的活動(dòng)。結(jié)合稅收的這一定義，稅收權(quán)力應(yīng)該是指保障社會(huì)公共資源的管理者與利害社會(huì)公共資源者利益合作的強(qiáng)制力量，也就是保障稅收活動(dòng)主客體貢獻(xiàn)與索取的必須且應(yīng)該的強(qiáng)制力量。沒有稅收權(quán)力，社會(huì)管理者就無法得到保障社會(huì)公共資源維護(hù)與增加的利益稅收收入；沒有稅收權(quán)力，利害社會(huì)公共資源者社會(huì)大眾的利益和可持續(xù)索取就會(huì)失去社會(huì)公共資源的支持和保障。同樣，沒有稅收權(quán)力，稅收立法、執(zhí)法和司法就失去了堅(jiān)強(qiáng)的后盾和保障，征稅者也就失去了權(quán)利和義務(wù)的根本保障。稅收權(quán)力事實(shí)上是保障社會(huì)公共資源和納稅人之間利益的根本手段，征稅人是全體社會(huì)成員委托管理社會(huì)公共資源的維護(hù)與增加的代表。

從“稅收是社會(huì)管理者運(yùn)用公共權(quán)力，通過法定的手段對利害社會(huì)公共資源者的行為征收一定資源占有費(fèi)用的活動(dòng)”的定義可知，稅收權(quán)力會(huì)因?yàn)樗Ｕ系纳鐣?huì)公共資源的層次和區(qū)域不同而有所區(qū)別：中央級(jí)稅收權(quán)力與地方各級(jí)稅收權(quán)力；不同區(qū)域的稅收權(quán)力。也會(huì)因?yàn)槎愂諜?quán)力擁有者的不同而不同，比如有立法機(jī)關(guān)的稅收權(quán)力、執(zhí)法機(jī)關(guān)的稅收權(quán)力和司法機(jī)關(guān)的稅收權(quán)力等等。

由于稅收權(quán)利和稅收權(quán)力不一樣，它是稅收權(quán)力保障下的必須且應(yīng)該得到的利益和索取，是社會(huì)管理者、領(lǐng)導(dǎo)者所保護(hù)的必須且應(yīng)該的索取和必須且應(yīng)該得到的利益。這種索取和利益，一方面表現(xiàn)為稅收活動(dòng)主體征稅人必須且應(yīng)該得到的利益和索取，另一方面表現(xiàn)為稅收活動(dòng)客體納稅人必須且應(yīng)該得到的利益和索取。征稅人必須且應(yīng)該得到的利益和索取就是征稅者的權(quán)利，就是稅收活動(dòng)主體的權(quán)利，納稅人必須且應(yīng)該得到的利益和索取就是納稅人的權(quán)利。征稅者的權(quán)利就是納稅人的義務(wù)，相反，納稅人的權(quán)利就是征稅者的義務(wù)。因?yàn)闄?quán)利和義務(wù)具有邏輯相關(guān)性，所以有權(quán)利必有義務(wù)，有義務(wù)必有權(quán)利。從權(quán)利與義務(wù)的邏輯相關(guān)性看，征稅者不僅應(yīng)該且必須擁有征收到維護(hù)、保障和增加社會(huì)公共資源所需要的收入的權(quán)利，還應(yīng)該履行維護(hù)、保障社會(huì)公共資源，以及增加新的社會(huì)公共資源的義務(wù)；納稅人不僅僅應(yīng)該履行納稅的義務(wù)，還應(yīng)該捍衛(wèi)自己的權(quán)利，行使自己對征稅人的管理。征稅的規(guī)模、多少等等決策應(yīng)該納稅人說了算，稅款應(yīng)該怎樣運(yùn)用也應(yīng)該納稅人說了算，應(yīng)當(dāng)建立對納稅人所繳稅款的效用進(jìn)行有效監(jiān)督的機(jī)制和制度，保證征稅人所征收的稅款能夠產(chǎn)生最大的積極效用。

但是，根本說來，納稅人要捍衛(wèi)自己對稅收主體的管理權(quán)利，必須有相應(yīng)的制度保障，制度是基礎(chǔ)，是主體結(jié)構(gòu)。這個(gè)制度就是憲政民主制，只有在憲政民主制下，才能納稅人對稅收管理主體行使管理權(quán)利。這是因?yàn)?，稅收管理主體所擁有的一切稅收權(quán)力實(shí)際上都是納稅人賦予的，沒有納稅人的賦予和承認(rèn)，稅收權(quán)力就缺乏合法性。缺乏合法性的稅收權(quán)力保障下的稅收權(quán)利和義務(wù)已經(jīng)不是真正意義上的稅收權(quán)利和義務(wù)，只能是一種坐寇式的強(qiáng)制力量保證下的索取和貢獻(xiàn)。在這種情況下，不論是征稅主體還是納稅主體，都缺乏道義的支持，合法性的保障。自然，在這種情況下，稅收權(quán)利與義務(wù)的分配，就很難保證其公正性，稅收活動(dòng)的秩序也就難于達(dá)到預(yù)期的效果。

可見，稅收權(quán)力和稅收權(quán)利是完全不同的兩個(gè)概念，稅收權(quán)力絕對不能與稅收權(quán)利劃等號(hào)，二者不是相似概念，也不是相近概念，是內(nèi)涵和外延完全不同的兩個(gè)概念。稅收權(quán)力是稅收權(quán)利的根本保障，是保障稅收權(quán)利主體必須且應(yīng)該的索取與利益的強(qiáng)制力量；稅收權(quán)利是稅收權(quán)力保障下的權(quán)利主體必須且應(yīng)該的索取與利益。一句話，稅收權(quán)力和稅收權(quán)利絕不可混用。

既然稅收權(quán)力與稅收權(quán)利不可混用，那么，如果二者混用，其危害是不可忽視的，在實(shí)踐中必須警惕二者的混用。具體說，稅收權(quán)力與稅收權(quán)利混用的危害在于：

從稅收權(quán)力的定義看，如果將稅收權(quán)力與稅收權(quán)利混用意味著，只要擁有權(quán)力，便可擁有權(quán)利，便可擁有必須且應(yīng)該的索取和利益，其危害是顯而易見的。它可以使稅收權(quán)力的擁有者為所欲為，把權(quán)力必須如何的強(qiáng)制力發(fā)揮到極致，借用公共權(quán)力，一方面侵吞社會(huì)公共資源，一方面剝奪納稅人的權(quán)利，使公共權(quán)力淪為謀取個(gè)人和集團(tuán)私利的工具。而且，拒絕對稅收權(quán)力應(yīng)該性的追問，逃避被管理者承認(rèn)和同意的終極追問。其結(jié)果，把權(quán)力奉為崇拜物，認(rèn)為權(quán)力決定一切，是不受任何約束和限制的。在一個(gè)“官本位”意識(shí)濃厚的社會(huì)氛圍里，這種現(xiàn)象的孳生是有其溫床的。既然拒絕對權(quán)力應(yīng)該性的追問，那么，權(quán)力就只剩下必須性的強(qiáng)制力了，所以，一旦大權(quán)在握，就可憑借國家的強(qiáng)制力量，肆意而為，中飽私囊。

從稅收權(quán)利的定義看，如果將稅收權(quán)利與稅收權(quán)力混用意味著，稅收權(quán)利與義務(wù)的分配只要看稅收權(quán)力的眼色行事就可以了，根本不存在什么公正、公道的問題。然而，權(quán)利與義務(wù)的分配必須遵循公正的原則。它要求，稅收權(quán)利與義務(wù)的分配必須是相關(guān)的，而且，稅收權(quán)利最多只能小于等于義務(wù)，而不能大于義務(wù)，大于義務(wù)是不公正的。對納稅主體而言，納稅權(quán)利只能小于納稅義務(wù)，不能大于納稅義務(wù)；對征稅主體而言，征稅權(quán)利只能小于征稅義務(wù)，不能大于征稅義務(wù)。由于稅收權(quán)利是一種“有效要求”，所以，稅收權(quán)利與稅收權(quán)力一旦混用，很容易形成權(quán)利膨脹的現(xiàn)象，忘記稅收義務(wù)，特別是征稅人如果只強(qiáng)調(diào)征稅權(quán)利的話，很容易忘記或者忽視自己對納稅人肩負(fù)的義務(wù)，從而導(dǎo)致征稅權(quán)利大于征稅義務(wù)，產(chǎn)生新的不公正，背離稅收的終極目的。

從稅收學(xué)理論研究而言，如果稅收權(quán)力與稅收權(quán)利混用的話，科學(xué)的稅收學(xué)就無從建立，稅收學(xué)會(huì)永遠(yuǎn)無法擺脫非理性的干擾，始終被權(quán)力所奴役，無法走出權(quán)力的陰影。在科學(xué)的稅收學(xué)體系中，稅收權(quán)力、稅收權(quán)利都是其核心范疇。如果連稅收權(quán)力與稅收權(quán)利的概念都含混不清，那稅收權(quán)力與稅收權(quán)利科學(xué)公正的分配就無從談起。如果連稅收權(quán)力與稅收權(quán)利科學(xué)公正的分配都未完成，那距離科學(xué)稅收學(xué)的建立就遙不可及。而稅收權(quán)力與稅收權(quán)利的科學(xué)公正的分配，實(shí)際上是整個(gè)科學(xué)的稅收學(xué)體系中特別重要的部分，是稅制的主體規(guī)范對象。

辨析稅收權(quán)力與稅收權(quán)利的概念，理順二者的關(guān)系，其理論與實(shí)踐的價(jià)值和意義是十分重大的。就理論價(jià)值而言，辨析可為科學(xué)稅收體系和優(yōu)良稅制的構(gòu)建奠定基本概念的基礎(chǔ)，理清二者的關(guān)系。就實(shí)踐價(jià)值而言，可以進(jìn)一步認(rèn)識(shí)稅收的本質(zhì)規(guī)律，使稅收學(xué)更加科學(xué)，回歸大道，指導(dǎo)稅收治理活動(dòng)，提高稅收治理的質(zhì)量和水平，實(shí)現(xiàn)稅收的職能。