稅收立法權(quán)，是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)依法享有的制定、修改和廢止稅法的權(quán)力，即特定的國(guó)家機(jī)關(guān)依法享有的進(jìn)行稅收立法的權(quán)力。稅收立法權(quán)是指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)(或經(jīng)授權(quán)機(jī)關(guān))依據(jù)法定權(quán)限和程序制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充和廢止稅收法律、法規(guī)的權(quán)力，是稅權(quán)的重要組成部分。

我國(guó)的稅收立法權(quán)分為以下幾種情況：

(1)經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過(guò)的稅法；

(2)經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)原則通過(guò)、國(guó)務(wù)院發(fā)布的稅收條例(草案)；

(3)授權(quán)國(guó)務(wù)院制定和發(fā)布的稅收條例(草案)；

(4)授權(quán)財(cái)政部制定，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)或批轉(zhuǎn)的稅收試行規(guī)定。

前兩項(xiàng)的立法權(quán)由立法機(jī)構(gòu)行使，第三項(xiàng)立法權(quán)由行政機(jī)關(guān)經(jīng)立法機(jī)關(guān)授權(quán)行使，第四項(xiàng)立法權(quán)是行政機(jī)關(guān)行使制定行政法規(guī)的權(quán)力。此外，稅收立法權(quán)還包括：

1、稅法解釋權(quán)

它是指國(guó)家立法機(jī)關(guān)或授權(quán)財(cái)稅管理部門，根據(jù)稅收立法的宗旨，對(duì)稅收法律、法規(guī)內(nèi)容的解釋和制定實(shí)施細(xì)則的權(quán)限。

2、稅種的開征與停征權(quán)

這是指對(duì)已經(jīng)制定稅法的稅種，何時(shí)將其稅法付諸實(shí)施的權(quán)力；或者對(duì)已經(jīng)開征的稅種，由于政治或經(jīng)濟(jì)諸方面的原因，何時(shí)停止其稅法執(zhí)行的權(quán)力，一般來(lái)說(shuō)，稅種的開征與停征權(quán)同稅法的制定頒布權(quán)是一致的。但對(duì)一些小稅種，其開征與停征權(quán)也可交給地方政府。隨著“分稅制”的實(shí)施，地方政府將逐步擁有更多的這方面的權(quán)力。

3、稅目和稅率的調(diào)整權(quán)

它是指增加或減少征稅項(xiàng)目的權(quán)力，以及對(duì)征稅對(duì)象或征稅項(xiàng)目的稅收負(fù)擔(dān)調(diào)高或調(diào)低的權(quán)力。雖然各種稅的稅法對(duì)其征稅的項(xiàng)目及其適用稅率都有明確規(guī)定，但隨著客觀情況的變化，有時(shí)需要擴(kuò)大征稅范圍，增加稅目；有時(shí)則需要縮小征稅范圍，減少稅目。此外，有時(shí)還需要對(duì)原有稅負(fù)進(jìn)行調(diào)整，這就需要提高或降低稅率。

4、稅收減免權(quán)

這是指制定減免稅規(guī)定，審批減免稅數(shù)額、幅度、期限等權(quán)限。稅收減免直接影響國(guó)家的財(cái)政收入和納稅人的稅收負(fù)擔(dān)，它應(yīng)適當(dāng)集中，不宜下放過(guò)多，以保證征納雙方以及各級(jí)政府的利益不受侵犯。

上述稅收管理權(quán)限在各級(jí)政府之間進(jìn)行劃分，并根據(jù)需要進(jìn)行調(diào)整和修改，時(shí)而集中，時(shí)而分散，由此形成各種類型的具體稅收管理體制。合理確定稅收管理權(quán)限，對(duì)于正確處理稅收管理的集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性具有十分重要的意義。

立法權(quán)作為國(guó)家權(quán)力體系中極為重要的一項(xiàng)權(quán)力，其歸屬問(wèn)題歷來(lái)是法學(xué)理論中的重要議題。實(shí)質(zhì)上的立法權(quán)歸屬指立法權(quán)由誰(shuí)擁有；形式上的立法權(quán)歸屬則指立法權(quán)由誰(shuí)來(lái)具體行使。我們平時(shí)所講的“享有稅收立法權(quán)”的國(guó)家機(jī)關(guān)，其實(shí)是從稅收立法權(quán)形式歸屬的意義上來(lái)講的，即指的是實(shí)際行使稅收立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)。

稅收立法權(quán)是立法權(quán)的重要組成部分。在立法權(quán)的歸屬上，有君主或貴族主權(quán)論和人民主權(quán)論兩種主要的觀點(diǎn)。君主或貴族主權(quán)論認(rèn)為立法權(quán)應(yīng)由君主或貴族來(lái)行使，如法國(guó)的布丹就認(rèn)為一個(gè)國(guó)家的最高權(quán)力應(yīng)當(dāng)由君主來(lái)掌握才是最好的。法國(guó)國(guó)王路易十五也宣稱：“主權(quán)的權(quán)力寄于我的身上。立法權(quán)僅屬于我一人而已，無(wú)所依賴也不得分享?！迸c此相對(duì)的人民主權(quán)論則認(rèn)為國(guó)家的最高權(quán)力屬于人民，立法權(quán)應(yīng)該是人民固有的權(quán)力。盧梭就是一個(gè)徹底的人民主權(quán)論者，他認(rèn)為國(guó)家主權(quán)永遠(yuǎn)屬于人民，國(guó)家主權(quán)和人民主權(quán)是統(tǒng)一的；而主權(quán)者唯一的權(quán)力是立法權(quán)，所以“立法權(quán)是屬于人民的，而且只能是屬于人民的”。在立法權(quán)屬于人民的前提下，對(duì)于具體行使立法權(quán)的機(jī)關(guān)，又有君主行使、代議機(jī)關(guān)行使、人民親自行使等諸多不同的觀點(diǎn)。

我國(guó)憲法規(guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?？梢?jiàn)，我國(guó)立法權(quán)屬于人民，由人民擁有，稅收立法權(quán)當(dāng)然也不例外。

人民擁有的稅收立法權(quán)并非由人民中的每個(gè)成員直接行使，而是通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)行使。全國(guó)人大和地方各級(jí)人大都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。人大行使稅收立法權(quán)應(yīng)當(dāng)以人民的利益為最高的原則，否則人民就有權(quán)更換它。除了作為立法機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)外，根據(jù)法律規(guī)定或權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)，特定的行政機(jī)關(guān)也行使一定的稅收立法權(quán)，立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)構(gòu)成了稅收立法的主要參與者。

我國(guó)稅收立法權(quán)具有3個(gè)主要特點(diǎn)：

(l)中央與地方稅收立法權(quán)劃分制度不是由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)立法確定，而是由國(guó)務(wù)院以發(fā)布行政決定的方式加以明確的。稅收立法權(quán)劃分制度由國(guó)務(wù)院確定，與法治原則不相吻合，因?yàn)閲?guó)務(wù)院不是我國(guó)行使立法權(quán)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。同時(shí)，這與世界上許多國(guó)家一般根據(jù)民主憲政原則在憲法或稅收基本法中規(guī)定稅收立法權(quán)的劃分制度的做法也不一致。

(2)由于我國(guó)目前還沒(méi)有稅收基本法，地方對(duì)哪些稅收事項(xiàng)享有立法權(quán)，缺乏一套完整的制度規(guī)范。

(3)地方對(duì)工商稅收并不享有獨(dú)立的稅收立法權(quán)。筵席稅由于難以解決征管的有效性，屠宰稅由于具有嚴(yán)重的累退性，很不符合稅收公平原則，并且只對(duì)相對(duì)貧困地區(qū)有一定的財(cái)政意義，因而這兩個(gè)稅種的管理權(quán)雖已基本下放給地方，但難以說(shuō)明地方享有獨(dú)立的立法權(quán)。城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅和車船使用稅等地方稅種，地方雖然享有制定實(shí)施細(xì)則的權(quán)力，但中央并未授予地方對(duì)這些稅種的基本稅制要素享有調(diào)整變動(dòng)的權(quán)力。中央授予地方對(duì)作為地方稅主體稅種的營(yíng)業(yè)稅、資源稅等稅種的稅制要素進(jìn)行調(diào)整變動(dòng)的權(quán)力也非常有限。

(一)稅收立法權(quán)劃分的理論依據(jù)

政府職能的界定和劃分，是合理劃分事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅權(quán)的出發(fā)點(diǎn)。

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府具有資源配置、收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的三大職能。大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，從縱向來(lái)看，政府間職能劃分大致如下：(1)資源配置職能由中央政府與地方政府共同履行，而且主要由地方政府履行。因?yàn)椴煌瑢哟蔚墓财肥芤娣秶遣煌?，分?quán)進(jìn)行資源配置更有效率。全國(guó)性的公共品(或轄區(qū)間外溢性的公共品)由中央政府統(tǒng)一提供，可以避免浪費(fèi)。地區(qū)性的公共品由地方政府提供，可以提高適應(yīng)性、針對(duì)性、準(zhǔn)確性。兩個(gè)層次的公共品中以后者為多，所以該職能主要應(yīng)由地方政府履行。(2)收入分配職能由中央政府履行。因?yàn)槭杖敕峙渎毮?地區(qū)間的收入再分配、個(gè)人之間的收入再分配)都不能或不宜由地方政府履行。(3)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能主要由中央政府履行。因?yàn)榈胤秸痪邆浜暧^經(jīng)濟(jì)調(diào)控的政策手段、能力。

按照上述中央和地方政府職能的界定和分配，劃定事權(quán)，明確財(cái)權(quán)，確立稅權(quán)，為各級(jí)政府履行職能提供必須的物質(zhì)保障。將凡是與中央政府履行職能相關(guān)的事權(quán)、財(cái)權(quán)劃歸中央政府及其財(cái)政，并將中央稅(國(guó)稅)的立法權(quán)相應(yīng)劃分、配置給中央權(quán)力機(jī)構(gòu)(或經(jīng)授權(quán)機(jī)構(gòu))，構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的中央稅體系；將凡是與地方政府履行職能相關(guān)的事權(quán)、財(cái)權(quán)劃歸地方政府及其財(cái)政，并賦予地方權(quán)力機(jī)構(gòu)相應(yīng)的地方稅立法權(quán)，構(gòu)建地方稅體系(輔之以較為完善的政府間轉(zhuǎn)移支付體制)。這樣的基本分工適合中央政府把握全局、地方政府有條件因地制宜的要求。這既是政府間財(cái)政關(guān)系的理論基礎(chǔ)，當(dāng)然同樣也是稅收立法權(quán)劃分的理論依據(jù)。

(二)稅收立法權(quán)劃分的國(guó)際慣例

從稅權(quán)(主要是稅收立法權(quán))集中和分散程序的不同來(lái)看，國(guó)際上有三種典型的稅權(quán)分配模式：相對(duì)分權(quán)模式、適度分權(quán)模式、相對(duì)集權(quán)模式。

美國(guó)實(shí)行的是相對(duì)分權(quán)模式，稅收立法權(quán)在政府之間的分配相對(duì)均衡一些。聯(lián)邦稅的立法權(quán)全部集中在中央，各州均擁有州稅、地方稅的立法權(quán)。各州政府大多利用稅收立法權(quán)來(lái)貫徹政府的稅收政策，在設(shè)計(jì)、調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)時(shí)，都試圖簡(jiǎn)化稅制，目的在于吸引或至少不趕跑州外資金。應(yīng)當(dāng)指出，聯(lián)邦有權(quán)過(guò)問(wèn)各州稅收立法，必要時(shí)可出面協(xié)調(diào)各州的爭(zhēng)議。

日本實(shí)行的是適度分權(quán)模式，都、道、府、縣也擁有地方稅的立法權(quán)，但中央為了防止地方稅和中央稅重復(fù)，實(shí)行一套“課稅否決制度”。即，允許地方在地方稅法列舉的范圍內(nèi)自行立法征稅，但若想超出范圍，須經(jīng)自治大臣批準(zhǔn)。目的在于限制地方擅自立法征稅，防止因稅收分權(quán)而出現(xiàn)稅政混亂，妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)。

德國(guó)實(shí)行的是相對(duì)集權(quán)的模式，聯(lián)邦專享稅和共享稅的立法權(quán)集中在聯(lián)邦，對(duì)各州專享稅聯(lián)邦有優(yōu)先立法權(quán)，為促成稅制和法律的必要統(tǒng)一，實(shí)際上各州專享稅的立法大部分也由聯(lián)邦來(lái)從事，各州真正擁有的稅收立法權(quán)事實(shí)上僅限于地方性稅收。

通過(guò)對(duì)世界上三種典型稅權(quán)分配模式的分析，我們可以得到如下啟示：(1)世界上并不存在一個(gè)完全統(tǒng)一的稅權(quán)分配模式，稅權(quán)的集中與分散程度各不相同。各國(guó)往往從本國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)體制和國(guó)情出發(fā)，來(lái)選擇、確定自己的稅權(quán)分配模式。(2)盡管各國(guó)稅權(quán)分配模式差異很大，但都不同程度地賦予地方一定的稅收立法權(quán)。當(dāng)今世界稅權(quán)分配，既沒(méi)有絕對(duì)的集權(quán)，也沒(méi)有絕對(duì)的分權(quán)，而是在中央的調(diào)控下，地方普遍擁有一定程度、范圍的稅收立法權(quán)。這些為我國(guó)稅收立法權(quán)的劃分，提供了一定的參考與借鑒。

稅收立法權(quán)限體制從屬于一國(guó)整體的立法體制，其核心內(nèi)容是在相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)之間分配稅收立法權(quán)，確定不同主體的稅收立法權(quán)限范圍。國(guó)家中的任何立法主體在進(jìn)行稅收立法的時(shí)候，都會(huì)涉及到立法權(quán)限的有無(wú)、以及立法權(quán)限的性質(zhì)、范圍、目的和方式等問(wèn)題。對(duì)這些問(wèn)題的解決，在很大程度上依賴于對(duì)稅收立法權(quán)限體制科學(xué)而符合實(shí)際情況的劃分。

稅收立法權(quán)限體制一般可以分為稅收立法權(quán)的橫向分配和稅收立法權(quán)的縱向分配。橫向分配指同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)之間，主要指中央一級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)之間的稅收立法權(quán)分配，涉及立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在稅收立法方面各自享有的權(quán)力范圍。稅收立法權(quán)的縱向分配則指中央機(jī)關(guān)與地方機(jī)關(guān)之間的稅收立法權(quán)分配。這里的中央機(jī)關(guān)和地方機(jī)關(guān)，不僅僅指單一制國(guó)家下的中央和地方，也包括聯(lián)邦制國(guó)家下的聯(lián)邦與各州、各共和國(guó)。

各個(gè)國(guó)家的稅收立法權(quán)限體制各不相同，即使在同一個(gè)國(guó)家的不同時(shí)期，對(duì)稅收立法權(quán)限劃分的規(guī)定也可能有所不同。多方面的因素，包括歷史傳統(tǒng)、民族習(xí)慣、地理環(huán)境、國(guó)家性質(zhì)以及國(guó)家結(jié)構(gòu)形式等，都可能影響到一國(guó)的稅收立法體制。

1.稅收立法權(quán)的橫向分配

橫向分配主要指立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間的稅收立法權(quán)分配。立法機(jī)關(guān)行使主要的稅收立法權(quán)，這在世界范圍內(nèi)都是如此。對(duì)于行政機(jī)關(guān)，有些國(guó)家在憲法中規(guī)定其可就一定范圍內(nèi)的事項(xiàng)立法，有些國(guó)家則通過(guò)立法機(jī)關(guān)的授權(quán)賦予其稅收立法權(quán)，對(duì)授權(quán)條款的規(guī)定也各不相同。從世界范圍看，稅收立法權(quán)的橫向分配可以分為獨(dú)享模式和共享模式。

所謂獨(dú)享模式，又稱為一元立法權(quán)限體制，指稅收立法權(quán)主要由立法機(jī)關(guān)享有，行政機(jī)關(guān)享有的立法權(quán)來(lái)自立法機(jī)關(guān)的委托或授權(quán)。如美國(guó)，美國(guó)奉行“三權(quán)分立”的憲法原則，議會(huì)行使立法權(quán)。但在實(shí)踐中，為了行政機(jī)關(guān)行使職能的高效，必須使其具備立法方面的權(quán)力。行政機(jī)關(guān)具有的這種立法權(quán)“僅僅是由于立法機(jī)關(guān)的委任”。同時(shí)，法院還可以對(duì)國(guó)會(huì)的授權(quán)規(guī)定進(jìn)行合憲性審查，如果國(guó)會(huì)的授權(quán)超出了某一限度，法院有權(quán)宣布其授權(quán)無(wú)效。可以說(shuō)，在美國(guó)，立法機(jī)關(guān)行使固有的立法職能，行政機(jī)關(guān)則行使從屬的立法職權(quán)。應(yīng)當(dāng)注意的是，獨(dú)享模式并非指稅收立法權(quán)由立法機(jī)關(guān)“獨(dú)自享有”，而只是與共享模式相比較而言的獨(dú)享。

所謂共享模式，又稱多元立法權(quán)限體制，指稅收立法權(quán)由兩個(gè)或兩個(gè)以上的政權(quán)機(jī)關(guān)共同行使，立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)都享有立法權(quán)，行政機(jī)關(guān)享有的立法權(quán)部分來(lái)自立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，部分來(lái)源于自身的職權(quán)，如法國(guó)、日本等國(guó)。法國(guó)憲法劃分法律事項(xiàng)和法令事項(xiàng)，法律事項(xiàng)的立法權(quán)屬于議會(huì)，法令事項(xiàng)的立法權(quán)則屬于政府。憲法第38條和第16條還規(guī)定，對(duì)于本應(yīng)屬于由法律規(guī)范的事項(xiàng)，政府可以要求議會(huì)授權(quán)自己在一定期限內(nèi)以法令的方式采取措施，總統(tǒng)制定的條例甚至可以變更和廢除現(xiàn)存的法律。由此可知，法國(guó)行政機(jī)關(guān)享有的立法權(quán)由兩個(gè)部分組成：一是基于自身職能而固有的行政立法權(quán)；二是基于法律特別授權(quán)而享有的授權(quán)立法權(quán)。

2.稅收立法權(quán)的縱向分配

在中央和地方對(duì)稅收立法權(quán)的分配上，一般可分為集權(quán)和分權(quán)兩種模式。

所謂集權(quán)模式，是指稅收立法權(quán)被高度集中于中央層面，中央所制定的稅收法律規(guī)范在整個(gè)國(guó)家領(lǐng)域內(nèi)生效，地方只有很少的或沒(méi)有稅收立法權(quán)；這種模式下的稅收立法以中央集權(quán)為主，地方稅收立法權(quán)或者不存在，如斯里蘭卡、土耳其等，或者遠(yuǎn)不如中央，其行使也要受制于中央，如中國(guó)。這種中央集權(quán)的模式多存在于單一制國(guó)家。

所謂分權(quán)模式，是指稅收立法權(quán)在中央和地方之間分享，如美國(guó)、加拿大。這種模式在聯(lián)邦制國(guó)家往往更為普遍。

與上述獨(dú)享與分享的劃分相類似，所謂集權(quán)與分權(quán)的劃分也是相對(duì)而言的，絕對(duì)的集權(quán)和絕對(duì)的分權(quán)在實(shí)際中均極為罕見(jiàn)。