稅收立法權(quán)，是指特定的國家機關(guān)依法享有的制定、修改和廢止稅法的權(quán)力，即特定的國家機關(guān)依法享有的進行稅收立法的權(quán)力。稅收立法權(quán)是指國家權(quán)力機關(guān)(或經(jīng)授權(quán)機關(guān))依據(jù)法定權(quán)限和程序制定、認可、修改、補充和廢止稅收法律、法規(guī)的權(quán)力，是稅權(quán)的重要組成部分。

我國的稅收立法權(quán)分為以下幾種情況：

(1)經(jīng)全國人民代表大會審議通過的稅法；

(2)經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會原則通過、國務(wù)院發(fā)布的稅收條例(草案)；

(3)授權(quán)國務(wù)院制定和發(fā)布的稅收條例(草案)；

(4)授權(quán)財政部制定，經(jīng)國務(wù)院批準或批轉(zhuǎn)的稅收試行規(guī)定。

前兩項的立法權(quán)由立法機構(gòu)行使，第三項立法權(quán)由行政機關(guān)經(jīng)立法機關(guān)授權(quán)行使，第四項立法權(quán)是行政機關(guān)行使制定行政法規(guī)的權(quán)力。此外，稅收立法權(quán)還包括：

1、稅法解釋權(quán)

它是指國家立法機關(guān)或授權(quán)財稅管理部門，根據(jù)稅收立法的宗旨，對稅收法律、法規(guī)內(nèi)容的解釋和制定實施細則的權(quán)限。

2、稅種的開征與停征權(quán)

這是指對已經(jīng)制定稅法的稅種，何時將其稅法付諸實施的權(quán)力；或者對已經(jīng)開征的稅種，由于政治或經(jīng)濟諸方面的原因，何時停止其稅法執(zhí)行的權(quán)力，一般來說，稅種的開征與停征權(quán)同稅法的制定頒布權(quán)是一致的。但對一些小稅種，其開征與停征權(quán)也可交給地方政府。隨著“分稅制”的實施，地方政府將逐步擁有更多的這方面的權(quán)力。

3、稅目和稅率的調(diào)整權(quán)

它是指增加或減少征稅項目的權(quán)力，以及對征稅對象或征稅項目的稅收負擔調(diào)高或調(diào)低的權(quán)力。雖然各種稅的稅法對其征稅的項目及其適用稅率都有明確規(guī)定，但隨著客觀情況的變化，有時需要擴大征稅范圍，增加稅目；有時則需要縮小征稅范圍，減少稅目。此外，有時還需要對原有稅負進行調(diào)整，這就需要提高或降低稅率。

4、稅收減免權(quán)

這是指制定減免稅規(guī)定，審批減免稅數(shù)額、幅度、期限等權(quán)限。稅收減免直接影響國家的財政收入和納稅人的稅收負擔，它應適當集中，不宜下放過多，以保證征納雙方以及各級政府的利益不受侵犯。

上述稅收管理權(quán)限在各級政府之間進行劃分，并根據(jù)需要進行調(diào)整和修改，時而集中，時而分散，由此形成各種類型的具體稅收管理體制。合理確定稅收管理權(quán)限，對于正確處理稅收管理的集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，充分調(diào)動中央和地方兩個積極性具有十分重要的意義。

立法權(quán)作為國家權(quán)力體系中極為重要的一項權(quán)力，其歸屬問題歷來是法學理論中的重要議題。實質(zhì)上的立法權(quán)歸屬指立法權(quán)由誰擁有；形式上的立法權(quán)歸屬則指立法權(quán)由誰來具體行使。我們平時所講的“享有稅收立法權(quán)”的國家機關(guān)，其實是從稅收立法權(quán)形式歸屬的意義上來講的，即指的是實際行使稅收立法權(quán)的國家機關(guān)。

稅收立法權(quán)是立法權(quán)的重要組成部分。在立法權(quán)的歸屬上，有君主或貴族主權(quán)論和人民主權(quán)論兩種主要的觀點。君主或貴族主權(quán)論認為立法權(quán)應由君主或貴族來行使，如法國的布丹就認為一個國家的最高權(quán)力應當由君主來掌握才是最好的。法國國王路易十五也宣稱：“主權(quán)的權(quán)力寄于我的身上。立法權(quán)僅屬于我一人而已，無所依賴也不得分享?！迸c此相對的人民主權(quán)論則認為國家的最高權(quán)力屬于人民，立法權(quán)應該是人民固有的權(quán)力。盧梭就是一個徹底的人民主權(quán)論者，他認為國家主權(quán)永遠屬于人民，國家主權(quán)和人民主權(quán)是統(tǒng)一的；而主權(quán)者唯一的權(quán)力是立法權(quán)，所以“立法權(quán)是屬于人民的，而且只能是屬于人民的”。在立法權(quán)屬于人民的前提下，對于具體行使立法權(quán)的機關(guān)，又有君主行使、代議機關(guān)行使、人民親自行使等諸多不同的觀點。

我國憲法規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?？梢姡覈⒎?quán)屬于人民，由人民擁有，稅收立法權(quán)當然也不例外。

人民擁有的稅收立法權(quán)并非由人民中的每個成員直接行使，而是通過全國人民代表大會和地方各級人民代表大會行使。全國人大和地方各級人大都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督。人大行使稅收立法權(quán)應當以人民的利益為最高的原則，否則人民就有權(quán)更換它。除了作為立法機關(guān)的人民代表大會外，根據(jù)法律規(guī)定或權(quán)力機關(guān)的授權(quán)，特定的行政機關(guān)也行使一定的稅收立法權(quán)，立法機關(guān)與行政機關(guān)構(gòu)成了稅收立法的主要參與者。

我國稅收立法權(quán)具有3個主要特點：

(l)中央與地方稅收立法權(quán)劃分制度不是由國家最高權(quán)力機關(guān)立法確定，而是由國務(wù)院以發(fā)布行政決定的方式加以明確的。稅收立法權(quán)劃分制度由國務(wù)院確定，與法治原則不相吻合，因為國務(wù)院不是我國行使立法權(quán)的最高權(quán)力機關(guān)。同時，這與世界上許多國家一般根據(jù)民主憲政原則在憲法或稅收基本法中規(guī)定稅收立法權(quán)的劃分制度的做法也不一致。

(2)由于我國目前還沒有稅收基本法，地方對哪些稅收事項享有立法權(quán)，缺乏一套完整的制度規(guī)范。

(3)地方對工商稅收并不享有獨立的稅收立法權(quán)。筵席稅由于難以解決征管的有效性，屠宰稅由于具有嚴重的累退性，很不符合稅收公平原則，并且只對相對貧困地區(qū)有一定的財政意義，因而這兩個稅種的管理權(quán)雖已基本下放給地方，但難以說明地方享有獨立的立法權(quán)。城市維護建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅和車船使用稅等地方稅種，地方雖然享有制定實施細則的權(quán)力，但中央并未授予地方對這些稅種的基本稅制要素享有調(diào)整變動的權(quán)力。中央授予地方對作為地方稅主體稅種的營業(yè)稅、資源稅等稅種的稅制要素進行調(diào)整變動的權(quán)力也非常有限。

(一)稅收立法權(quán)劃分的理論依據(jù)

政府職能的界定和劃分，是合理劃分事權(quán)、財權(quán)、稅權(quán)的出發(fā)點。

現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，政府具有資源配置、收入分配、經(jīng)濟穩(wěn)定的三大職能。大多數(shù)經(jīng)濟學家認為，從縱向來看，政府間職能劃分大致如下：(1)資源配置職能由中央政府與地方政府共同履行，而且主要由地方政府履行。因為不同層次的公共品受益范圍是不同的，分權(quán)進行資源配置更有效率。全國性的公共品(或轄區(qū)間外溢性的公共品)由中央政府統(tǒng)一提供，可以避免浪費。地區(qū)性的公共品由地方政府提供，可以提高適應性、針對性、準確性。兩個層次的公共品中以后者為多，所以該職能主要應由地方政府履行。(2)收入分配職能由中央政府履行。因為收入分配職能(地區(qū)間的收入再分配、個人之間的收入再分配)都不能或不宜由地方政府履行。(3)經(jīng)濟穩(wěn)定職能主要由中央政府履行。因為地方政府不具備宏觀經(jīng)濟調(diào)控的政策手段、能力。

按照上述中央和地方政府職能的界定和分配，劃定事權(quán)，明確財權(quán)，確立稅權(quán)，為各級政府履行職能提供必須的物質(zhì)保障。將凡是與中央政府履行職能相關(guān)的事權(quán)、財權(quán)劃歸中央政府及其財政，并將中央稅(國稅)的立法權(quán)相應劃分、配置給中央權(quán)力機構(gòu)(或經(jīng)授權(quán)機構(gòu))，構(gòu)建全國統(tǒng)一的中央稅體系；將凡是與地方政府履行職能相關(guān)的事權(quán)、財權(quán)劃歸地方政府及其財政，并賦予地方權(quán)力機構(gòu)相應的地方稅立法權(quán)，構(gòu)建地方稅體系(輔之以較為完善的政府間轉(zhuǎn)移支付體制)。這樣的基本分工適合中央政府把握全局、地方政府有條件因地制宜的要求。這既是政府間財政關(guān)系的理論基礎(chǔ)，當然同樣也是稅收立法權(quán)劃分的理論依據(jù)。

(二)稅收立法權(quán)劃分的國際慣例

從稅權(quán)(主要是稅收立法權(quán))集中和分散程序的不同來看，國際上有三種典型的稅權(quán)分配模式：相對分權(quán)模式、適度分權(quán)模式、相對集權(quán)模式。

美國實行的是相對分權(quán)模式，稅收立法權(quán)在政府之間的分配相對均衡一些。聯(lián)邦稅的立法權(quán)全部集中在中央，各州均擁有州稅、地方稅的立法權(quán)。各州政府大多利用稅收立法權(quán)來貫徹政府的稅收政策，在設(shè)計、調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)時，都試圖簡化稅制，目的在于吸引或至少不趕跑州外資金。應當指出，聯(lián)邦有權(quán)過問各州稅收立法，必要時可出面協(xié)調(diào)各州的爭議。

日本實行的是適度分權(quán)模式，都、道、府、縣也擁有地方稅的立法權(quán)，但中央為了防止地方稅和中央稅重復，實行一套“課稅否決制度”。即，允許地方在地方稅法列舉的范圍內(nèi)自行立法征稅，但若想超出范圍，須經(jīng)自治大臣批準。目的在于限制地方擅自立法征稅，防止因稅收分權(quán)而出現(xiàn)稅政混亂，妨礙公平競爭。

德國實行的是相對集權(quán)的模式，聯(lián)邦專享稅和共享稅的立法權(quán)集中在聯(lián)邦，對各州專享稅聯(lián)邦有優(yōu)先立法權(quán)，為促成稅制和法律的必要統(tǒng)一，實際上各州專享稅的立法大部分也由聯(lián)邦來從事，各州真正擁有的稅收立法權(quán)事實上僅限于地方性稅收。

通過對世界上三種典型稅權(quán)分配模式的分析，我們可以得到如下啟示：(1)世界上并不存在一個完全統(tǒng)一的稅權(quán)分配模式，稅權(quán)的集中與分散程度各不相同。各國往往從本國的政治、經(jīng)濟體制和國情出發(fā)，來選擇、確定自己的稅權(quán)分配模式。(2)盡管各國稅權(quán)分配模式差異很大，但都不同程度地賦予地方一定的稅收立法權(quán)。當今世界稅權(quán)分配，既沒有絕對的集權(quán)，也沒有絕對的分權(quán)，而是在中央的調(diào)控下，地方普遍擁有一定程度、范圍的稅收立法權(quán)。這些為我國稅收立法權(quán)的劃分，提供了一定的參考與借鑒。

稅收立法權(quán)限體制從屬于一國整體的立法體制，其核心內(nèi)容是在相關(guān)國家機關(guān)之間分配稅收立法權(quán)，確定不同主體的稅收立法權(quán)限范圍。國家中的任何立法主體在進行稅收立法的時候，都會涉及到立法權(quán)限的有無、以及立法權(quán)限的性質(zhì)、范圍、目的和方式等問題。對這些問題的解決，在很大程度上依賴于對稅收立法權(quán)限體制科學而符合實際情況的劃分。

稅收立法權(quán)限體制一般可以分為稅收立法權(quán)的橫向分配和稅收立法權(quán)的縱向分配。橫向分配指同級國家機關(guān)之間，主要指中央一級國家機關(guān)之間的稅收立法權(quán)分配，涉及立法機關(guān)與行政機關(guān)在稅收立法方面各自享有的權(quán)力范圍。稅收立法權(quán)的縱向分配則指中央機關(guān)與地方機關(guān)之間的稅收立法權(quán)分配。這里的中央機關(guān)和地方機關(guān)，不僅僅指單一制國家下的中央和地方，也包括聯(lián)邦制國家下的聯(lián)邦與各州、各共和國。

各個國家的稅收立法權(quán)限體制各不相同，即使在同一個國家的不同時期，對稅收立法權(quán)限劃分的規(guī)定也可能有所不同。多方面的因素，包括歷史傳統(tǒng)、民族習慣、地理環(huán)境、國家性質(zhì)以及國家結(jié)構(gòu)形式等，都可能影響到一國的稅收立法體制。

1.稅收立法權(quán)的橫向分配

橫向分配主要指立法機關(guān)和行政機關(guān)之間的稅收立法權(quán)分配。立法機關(guān)行使主要的稅收立法權(quán)，這在世界范圍內(nèi)都是如此。對于行政機關(guān)，有些國家在憲法中規(guī)定其可就一定范圍內(nèi)的事項立法，有些國家則通過立法機關(guān)的授權(quán)賦予其稅收立法權(quán)，對授權(quán)條款的規(guī)定也各不相同。從世界范圍看，稅收立法權(quán)的橫向分配可以分為獨享模式和共享模式。

所謂獨享模式，又稱為一元立法權(quán)限體制，指稅收立法權(quán)主要由立法機關(guān)享有，行政機關(guān)享有的立法權(quán)來自立法機關(guān)的委托或授權(quán)。如美國，美國奉行“三權(quán)分立”的憲法原則，議會行使立法權(quán)。但在實踐中，為了行政機關(guān)行使職能的高效，必須使其具備立法方面的權(quán)力。行政機關(guān)具有的這種立法權(quán)“僅僅是由于立法機關(guān)的委任”。同時，法院還可以對國會的授權(quán)規(guī)定進行合憲性審查，如果國會的授權(quán)超出了某一限度，法院有權(quán)宣布其授權(quán)無效?？梢哉f，在美國，立法機關(guān)行使固有的立法職能，行政機關(guān)則行使從屬的立法職權(quán)。應當注意的是，獨享模式并非指稅收立法權(quán)由立法機關(guān)“獨自享有”，而只是與共享模式相比較而言的獨享。

所謂共享模式，又稱多元立法權(quán)限體制，指稅收立法權(quán)由兩個或兩個以上的政權(quán)機關(guān)共同行使，立法機關(guān)和行政機關(guān)都享有立法權(quán)，行政機關(guān)享有的立法權(quán)部分來自立法機關(guān)的授權(quán)，部分來源于自身的職權(quán)，如法國、日本等國。法國憲法劃分法律事項和法令事項，法律事項的立法權(quán)屬于議會，法令事項的立法權(quán)則屬于政府。憲法第38條和第16條還規(guī)定，對于本應屬于由法律規(guī)范的事項，政府可以要求議會授權(quán)自己在一定期限內(nèi)以法令的方式采取措施，總統(tǒng)制定的條例甚至可以變更和廢除現(xiàn)存的法律。由此可知，法國行政機關(guān)享有的立法權(quán)由兩個部分組成：一是基于自身職能而固有的行政立法權(quán)；二是基于法律特別授權(quán)而享有的授權(quán)立法權(quán)。

2.稅收立法權(quán)的縱向分配

在中央和地方對稅收立法權(quán)的分配上，一般可分為集權(quán)和分權(quán)兩種模式。

所謂集權(quán)模式，是指稅收立法權(quán)被高度集中于中央層面，中央所制定的稅收法律規(guī)范在整個國家領(lǐng)域內(nèi)生效，地方只有很少的或沒有稅收立法權(quán)；這種模式下的稅收立法以中央集權(quán)為主，地方稅收立法權(quán)或者不存在，如斯里蘭卡、土耳其等，或者遠不如中央，其行使也要受制于中央，如中國。這種中央集權(quán)的模式多存在于單一制國家。

所謂分權(quán)模式，是指稅收立法權(quán)在中央和地方之間分享，如美國、加拿大。這種模式在聯(lián)邦制國家往往更為普遍。

與上述獨享與分享的劃分相類似，所謂集權(quán)與分權(quán)的劃分也是相對而言的，絕對的集權(quán)和絕對的分權(quán)在實際中均極為罕見。