稅收基本法是由國家最高立法機(jī)關(guān)制定的，規(guī)定有關(guān)稅法的一般的和共同的事項(xiàng)的基本法律。這一概念應(yīng)從三個(gè)方面去理解：首先，稅收基本法是由國家最高立法機(jī)關(guān)制定的，其他級別的立法機(jī)關(guān)無權(quán)制定，且該法是稅法體系中級別最高的法律。其次，稅收基本法只規(guī)定稅法中一般的和共同事項(xiàng)，個(gè)別的和具體事項(xiàng)則由其他單行稅法去規(guī)定。最后，稅收基本法是稅法體系中一部基本法律，因此，該法適用于所有稅收行為。

(一)稅收基本法的地位

1．稅收基本法是稅收基本法律

稅收法定原則要求稅收活動(dòng)的基本的和重要的事項(xiàng)都必須由法律規(guī)定。稅收基本法應(yīng)該是我國法律體系中的基本法律，對其所規(guī)定的內(nèi)容，任何單位和個(gè)人都不得以任何借口加以干涉和改變。

2．稅收基本法是稅收領(lǐng)域內(nèi)的根本法

稅收基本法在法律體系中將憲法和具體稅法連接起來。一方面，它是對憲法中所確定的有關(guān)稅收活動(dòng)的基本原則的具體化，以使其具有可操作性；另一方面，它在整個(gè)稅收法律體系中居于最高的地位，是其他一切稅收法律法規(guī)的“母法”，其他的稅收法律法規(guī)都必須依照稅收基本法的規(guī)定進(jìn)行。

(二)稅收基本法與其他法律的關(guān)系

1．稅收基本法與憲法的關(guān)系

憲法是我國的根本大法，在我國的法律體系中，憲法處于最高的法律地位，具有最高的法律效力，其他任何法律的制定及修改都必須以憲法為依據(jù)。稅收基本法是依據(jù)憲法制定的。因此，它與憲法的關(guān)系是母法與子法的關(guān)系，稅收基本法必須在內(nèi)容上服從于憲法的規(guī)定。

2．稅收基本法與其他單行稅法的關(guān)系

我國現(xiàn)行單行稅法包括稅收法律、稅收行政法規(guī)和稅收部門規(guī)章三種法律形式。稅收基本法從階位看是居憲法之下、其他單行稅法之上的一部基本法律；從效力看，是統(tǒng)領(lǐng)和約束其他單行稅法的一部基本法律；從內(nèi)容看，是對各單行稅法中一般的和共性事項(xiàng)的抽象性、原則性規(guī)定的一部基本法律。

3．稅收基本法與其他法律的關(guān)系

稅收基本法是適應(yīng)我國建立市場經(jīng)濟(jì)體制和稅收法制環(huán)境制定的一部稅法領(lǐng)域的基本大法，由于稅收法律行為的廣泛性，在法律實(shí)踐中必然會(huì)發(fā)生與預(yù)算法、民法、行政程序法及機(jī)構(gòu)組織法等其他法律之間的橫向關(guān)系。首先，稅收基本法同所有經(jīng)全國人大制定的法律一樣，均屬憲法之下的二級大法。其次，稅收基本法對所有稅收法律行為均具有法律效力。再次，當(dāng)稅收基本法與其他法律不一致時(shí)，凡稅收基本法有明確規(guī)定的，以稅收基本法為主；凡稅收基本法無明確規(guī)定但單行稅法有明確規(guī)定的，以單行稅收法律為主；凡稅收基本法和單行稅收法律均無明確規(guī)定的，以其他法律規(guī)定為主。最后，要加強(qiáng)橫向同級次法律間的協(xié)調(diào)，特別是稅收立法、稅收執(zhí)法和稅收司法三個(gè)稅收法律運(yùn)行環(huán)節(jié)間的同級次的法律協(xié)調(diào)。

1．稅收基本法具有廣泛性。由于稅收基本法作為稅收法律體系中的“母法”和“統(tǒng)帥法”，它應(yīng)該統(tǒng)領(lǐng)、協(xié)調(diào)、規(guī)范稅收領(lǐng)域內(nèi)的一切基本的和共同的事項(xiàng)，因此，這就使得其在內(nèi)容上要能夠涵蓋稅收法律體系中的一切基本的和主要的內(nèi)容和事項(xiàng)。這些基本的內(nèi)容和事項(xiàng)從稅收法律的制定和執(zhí)行的情況來看，不但包括了稅收行政執(zhí)法的一些基本內(nèi)容，而且還包括了稅收立法、稅收司法的一些基本內(nèi)容和事項(xiàng)；從稅收法律體系本身的構(gòu)成來看，它不但包括了稅收實(shí)體法的內(nèi)容，而且還包括了稅收程序法、稅收救濟(jì)法、稅務(wù)機(jī)構(gòu)組織法、稅收代理法等的內(nèi)容；從稅收實(shí)體法的角度來看，它不但包括了對稅收法律關(guān)系中基本構(gòu)成要素如稅種、稅目、稅率、納稅人、稅收征納環(huán)節(jié)、稅收優(yōu)惠等基本概念的規(guī)定，而且也包括了對納稅人權(quán)利與義務(wù)等的原則性的規(guī)定。在稅收程序法中，它不但應(yīng)該對稅收征管活動(dòng)中的基本原則進(jìn)行規(guī)定，而且還對稅收征管的主要環(huán)節(jié)和基本內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。因此，可以說，稅收基本法涵蓋了稅收活動(dòng)的方方面面，從而使其具有廣泛性。

2．稅收基本法具有根本性。稅收基本法所規(guī)定的是稅收法律體系內(nèi)的基本的和共同的事項(xiàng)。在一國現(xiàn)行的法律體系中，稅法的涉及面是很廣的，既具有實(shí)體方面的，也具有程序方面的；既具有一般的和原則方面的，也具有具體操作和執(zhí)行方面的；既具有國內(nèi)的，也涉及國外的；既具有法律，也有行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)等，因此，形成了一個(gè)門類眾多、體系龐大的稅收法律體系。在這個(gè)體系中，由于各個(gè)法律法規(guī)所規(guī)范的內(nèi)容及其適用范圍等的不同，從而使其在內(nèi)容上就不可避免地存在著相互交叉、重疊，同時(shí)也不可避免地存在著空白、漏洞等，而在其中，有關(guān)稅收的基本的、共通的和一般的事項(xiàng)都需要進(jìn)行專門的規(guī)定。而稅收基本法就是關(guān)于這些內(nèi)容的規(guī)定。因此，稅收基本法作為稅收法律體系中的基本法律，它從內(nèi)容上就是規(guī)定稅收基本的和共通事項(xiàng)的法律。它作為稅收領(lǐng)域內(nèi)的“憲法性法律”，是整個(gè)稅法體系的靈魂，是稅收的一般性的法律規(guī)范，是對國家稅收制度的根本性問題、共同性問題、原則性問題、重大問題和綜合性問題進(jìn)行的規(guī)定，以統(tǒng)帥、協(xié)調(diào)、規(guī)范、指導(dǎo)、約束各個(gè)單行的稅收法律法規(guī)。

3．稅收基本法具有原則性和概括性。由于稅收基本法作為稅收領(lǐng)域內(nèi)的“母法”，它不能也不可能取代具體的稅收法律法規(guī)對稅收法律體系中的每一個(gè)具體問題的規(guī)定，而是通過對稅收法律體系中的基本的和共通性問題的規(guī)定，從而為稅收活動(dòng)提供最為基本的法律依據(jù)。因此，這就決定了稅收基本法在內(nèi)容上具有原則性和概括性。這種原則性就表現(xiàn)為稅收基本法在堅(jiān)持統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、鼓勵(lì)競爭、保證國家的財(cái)政收入和國家對市場經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)整、保護(hù)納稅人合法權(quán)益這一根本的立法目的和立法指導(dǎo)思想的前提下，對有關(guān)稅法的基本的和重大的問題做出明確的規(guī)定，以保證稅收職能的實(shí)現(xiàn)。這種概括性就表現(xiàn)為它所規(guī)定的內(nèi)容只是稅法領(lǐng)域內(nèi)的共通的和一般的事項(xiàng)，同時(shí)，它在規(guī)定這些事項(xiàng)時(shí)也只是就其基本內(nèi)容做出一般的規(guī)定，而對于稅法領(lǐng)域內(nèi)的一些具體的和個(gè)別的問題，則交由各個(gè)具體的稅收法律法規(guī)來解決，以免模糊了基本法與其他各具體的稅收法律法規(guī)之間的界限，影響了具體稅收法律法規(guī)的實(shí)施和執(zhí)行。

4．稅收基本法具有相對穩(wěn)定性。在當(dāng)前任何一國的法律體系中，稅法作為對納稅人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行直接的管理與控制的法律，它必須在適應(yīng)市場的發(fā)展與變化中進(jìn)行適當(dāng)?shù)摹⒓皶r(shí)的修改，這就使得稅法成為一國法律體系中變動(dòng)、修改最為頻繁的法律之一。但稅收基本法作為一種“憲法性的法律”則必須具有穩(wěn)定性，一方面它必須體現(xiàn)稅收基本法作為法律的穩(wěn)定性的特點(diǎn)，這是因?yàn)椋梢唤?jīng)制定和公布實(shí)施，就必須保持其嚴(yán)肅性，不能朝令夕改。這是法律的內(nèi)在屬性之一。稅收基本法也必須具有這種內(nèi)在的穩(wěn)定性，它是整個(gè)稅法體系及整個(gè)稅收活動(dòng)穩(wěn)定發(fā)展的重要條件。它一經(jīng)制定和頒布就必須在一個(gè)較長的時(shí)間內(nèi)保持穩(wěn)定，不能頻繁地變動(dòng)和修改。另一方面，它必須為納稅人提供一個(gè)比較穩(wěn)定的、具有可預(yù)測性的法律指向。否則，法律法規(guī)的穩(wěn)定性則無法體現(xiàn)，納稅人對于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的稅收負(fù)擔(dān)將失去可預(yù)測性，進(jìn)而也就失去了守法的意愿。正因如此，相對于頻繁修改變動(dòng)的具體稅收法律法規(guī)而言，稅收基本法是最為穩(wěn)定的。它一經(jīng)制定，就會(huì)在一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)保持其原有的形式，而不會(huì)頻繁地修改或變化。

1994年稅制改革以來，我國初步形成了憲法統(tǒng)領(lǐng)，單行稅法包括稅收實(shí)體法和稅收程序法分別制定的稅收法律體系，為建立與完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、保證國家財(cái)政收入和推進(jìn)稅收法制建設(shè)發(fā)揮了重要的歷史作用。隨著改革開放的不斷深化，特別是為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，稅收法律制度的改革與完善日顯重要。目前稅收立法不適應(yīng)這種形勢發(fā)展需要的問題也日益突出，主要表現(xiàn)在：

(一)憲法有關(guān)稅收的規(guī)定過于簡化抽象

《中華人民共和國憲法》第五十六條規(guī)定：“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務(wù)?！边@條被認(rèn)為是制定稅法、開征稅收的最根本的法律淵源和依據(jù)。但這種規(guī)定過于簡化與抽象，一些最基本事項(xiàng)均未涉及，比如稅收管理體制、權(quán)利與義務(wù)等，這給稅收法律的創(chuàng)制、修改與完善帶來了許多困惑。

(二)稅收立法級次低，影響法律效力

目前，我國基本實(shí)現(xiàn)了一稅一法的單行實(shí)體稅法，即每一稅種都有相應(yīng)的稅收法律或稅收行政法規(guī)。但現(xiàn)行稅法體系的突出特點(diǎn)和問題是，稅收立法級次相對較低，國務(wù)院頒布的行政法規(guī)占主導(dǎo)地位。截至2006年底，由全國人大及其常委會(huì)頒布實(shí)施的稅收法律，僅有《中華人民共和國個(gè)人所得稅法》、《中華人民共和國外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》兩部實(shí)體稅法和《中華人民共和國稅收征收管理法》一部程序法。這種行政機(jī)關(guān)授權(quán)立法占稅收法律結(jié)構(gòu)比重過大的立法格局，影響了稅收法律的效力。

(三)單一的一級稅收立法體制名存實(shí)亡

我國稅收立法實(shí)行的是單一的一級立法體制，即中央立法權(quán)高度集中的模式，地方人大不能制定稅種的開征、停征、減征、免征等方面的地方性稅收法規(guī)，除非中央明確授權(quán)，比如宴席稅和屠宰稅中央明確地方有開、停、減、免的權(quán)力。這種體制實(shí)踐中早已名存實(shí)亡，地方以各種方式突破。針對這種情況，十六屆三中全會(huì)提出，在統(tǒng)一稅政的前提下，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)。但是，“稅政管理權(quán)”的內(nèi)涵并未明確，如何下放也未明確。

(四)“稅收基本制度”內(nèi)涵不明確

2000年頒布的《立法法》對稅收立法權(quán)限和授權(quán)立法作出了規(guī)范。該法第八條規(guī)定，稅收基本制度只能制定法律。這說明，稅收基本制度不能采用行政法規(guī)和部門規(guī)章的立法形式。但對“稅收基本制度”的內(nèi)涵，即哪些稅收法律制度屬稅收基本法律而必須采用法律形式，并未作出明確規(guī)定，這給稅收立法帶來不規(guī)范的同時(shí)，也影響了稅收立法的質(zhì)量與效率。

解決上述四大難題的路徑是，在憲法修改短期內(nèi)缺乏可操作性的前提下，制定一部上承憲法、下領(lǐng)各稅收單行法的基本法律，以解決憲法沒有規(guī)定、各單行稅法又不好且無權(quán)規(guī)定的稅法中基本的、共性的問題，稅收基本法就是承載著這一歷史使命被推上稅收立法前沿舞臺(tái)的。

(一)完善稅法體系的內(nèi)在要求

目前，我國稅收法律體系中盡管實(shí)體法以單行稅種法的形式、程序法以稅收征管法的形式已初具規(guī)模，但涉及稅收基本制度的規(guī)定不夠全面和明確，比如稅收的基本概念；稅收立法、執(zhí)法和司法的基本原則；稅法解釋與適用原則；中央與地方的稅收管理體制及各級稅務(wù)機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限；稅法主體的權(quán)利和義務(wù)等。上述基本法律制度，一方面憲法規(guī)定過于原則與抽象，另一方面各單行實(shí)體稅種法和程序法又難以規(guī)定這些事項(xiàng)。因此，為完善稅法體系，解決憲法與各單行稅法間的空當(dāng)，有必要制定一部稅收基本法。

(二)規(guī)范稅法運(yùn)行和促進(jìn)依法治稅的需要

稅法運(yùn)行包括稅收立法、稅收執(zhí)法和稅收司法三個(gè)主要環(huán)節(jié)，隨著改革開放和經(jīng)濟(jì)管理體制改革的不斷深化，特別是納稅人稅法意識(shí)和法治意識(shí)的不斷增強(qiáng)，稅收立法、執(zhí)法和司法活動(dòng)急需通過立法進(jìn)一步規(guī)范。

首先，規(guī)范稅收立法行為。我國現(xiàn)行稅收立法體制的最大特點(diǎn)是授權(quán)立法即行政立法占主導(dǎo)地位，表現(xiàn)為在稅法級次結(jié)構(gòu)中行政法規(guī)和部門規(guī)章占極大的比重?！读⒎ǚā冯m在一定程度上規(guī)定了稅收法定原則并規(guī)范了授權(quán)立法，但規(guī)定不夠具體與明確，缺乏操作性，需要稅收基本法進(jìn)一步明確。關(guān)于地方立法權(quán)的配置問題，也需稅收基本法加以明確。

其次，規(guī)范稅法解釋。我國稅法解釋主要是行政解釋即稅收執(zhí)法解釋和稅收司法解釋，并且解釋的原則不夠明確，不利于維護(hù)稅法適用的確定性和統(tǒng)一性。因此，必須通過基本法解決立法主體解釋缺位、執(zhí)法主體解釋越位和司法主體解釋錯(cuò)位的問題。

最后，規(guī)范稅收執(zhí)法行為，隨著我國民主法制建設(shè)的不斷推進(jìn)，稅收程序法的不斷完善，稅收執(zhí)法水平不斷提高。但在執(zhí)法中仍存在許多問題：依法征稅和依計(jì)劃征稅的關(guān)系仍未理順，地方稅務(wù)部門違法執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在；征管水平與手段仍有待提高；反偷漏避稅的能力有待提高；征管成本有待降低等等。這些問題都有待稅收基本法進(jìn)一步規(guī)范和完善。

作為規(guī)范稅收基本問題的通則性法律，稅收通則法在法律體系中的正確定位和內(nèi)容架構(gòu)的科學(xué)設(shè)計(jì)。關(guān)鍵是要處理好與下列法律的幾個(gè)關(guān)系：

1．與憲法的關(guān)系

有關(guān)稅收法定原則、稅收立法權(quán)限、稅收立法體制、稅收立法權(quán)限劃分、稅收立法程序、納稅人基本權(quán)利和義務(wù)、中央與地方的稅收收入劃分關(guān)系等問題，在性質(zhì)上屬于國家的政治和經(jīng)濟(jì)體制、公民的基本權(quán)利和義務(wù)等國家最根本、最重要的問題，是專屬于憲法規(guī)范的對象，至少應(yīng)當(dāng)在憲法上對這些問題作出原則性的規(guī)定。因此，按照稅收立憲和稅收法定主義的要求，有關(guān)稅收立法權(quán)限、稅收立法程序、納稅人基本權(quán)利和和義務(wù)等問題，應(yīng)當(dāng)由憲法來規(guī)定，這些問題是稅收基本法不能解決、也解決不好的。稅收基本法規(guī)定這些問題是越權(quán)立法。應(yīng)屬無效行為。稅收法治建設(shè)的最終實(shí)現(xiàn)有賴于我國憲政建設(shè)的實(shí)質(zhì)性進(jìn)步。而這是需要長期建設(shè)和巨大努力的漸進(jìn)過程。

2．與立法法的關(guān)系

我國于2000年制定了《立法法》，對我國的立法體制、立法權(quán)限、立法程序、法律解釋、法律適用等作出了全面規(guī)定，是規(guī)范立法活動(dòng)的基本法律。從總體上看，立法法對這些問題的規(guī)定，完全或基本上適用于稅收立法問題；并且在立法法中，還明確規(guī)定了稅收基本制度屬于全國人大及其常委會(huì)的專屬立法權(quán)限，體現(xiàn)了稅收法定原則的要求。所以，稅收基本法中不需要再規(guī)定稅收立法問題，如果規(guī)定也只是重申這些規(guī)定，至多是對個(gè)別帶有特殊性的稅收立法問題作出特別規(guī)定。

3．與財(cái)政法的關(guān)系

在總體上，稅收是財(cái)政中主要的收入環(huán)節(jié)，稅法也是財(cái)政法的重要分支。由于稅權(quán)劃分是財(cái)政體制的核心內(nèi)容，因此，各國在財(cái)政法、地方財(cái)政法或財(cái)政收支劃分法上都要對稅權(quán)分配、財(cái)稅體制、預(yù)算平衡、稅務(wù)機(jī)關(guān)組織設(shè)置等問題作出規(guī)定。上述稅收體制和稅權(quán)劃分問題，是財(cái)政法規(guī)定的重要內(nèi)容，稅收基本法不宜過多涉及這方面的內(nèi)容，否則即侵犯了財(cái)政法的立法管轄，引發(fā)部門法之間的沖突。

4．與行政程序法的關(guān)系

稅收征納程序在性質(zhì)上可歸于行政程序，因此。以征納程序作為重要內(nèi)容的稅收基本法與行政程序法的關(guān)系在總體上是特別法與普通法的并列關(guān)系．稅收基本法在較大程度上是一種特別行政程序法。德國、日本、韓國等制定了稅收基本法的國家也制定了行政程序法，我國制定稅收基本法必須要考慮與將要制定的行政程序法的銜接與協(xié)調(diào)。鑒于稅收活動(dòng)的特殊性、大量性、重復(fù)性，稅收征納活動(dòng)應(yīng)當(dāng)主要適用以規(guī)定專門的稅收程序制度為重要內(nèi)容的稅收通則法，行政程序法處于對稅收基本法的補(bǔ)充地位。

5．與稅收征管法的關(guān)系

我國現(xiàn)行的稅收管理制度主要規(guī)定在稅收征管法中，其中相當(dāng)一些本來屬于稅收基本法規(guī)定的基本制度也被放在稅收征管法中．稅收征管法在一定程度上扮演著“小稅收通則法”的角色。因此。處理好稅收基本法與稅收征管法的關(guān)系是協(xié)調(diào)好稅收基本法與其他法律關(guān)系的重中之重，也是難點(diǎn)所在。因此，未來的稅收征管法將會(huì)進(jìn)行必要的調(diào)整。一是縮小范圍，如現(xiàn)行稅收征管法中的“總則”和“法律責(zé)任”兩章就可以全部拿到稅收基本法中：二是增強(qiáng)操作性?，F(xiàn)行稅收征管法中有關(guān)稅務(wù)管理、稅款征收和稅務(wù)檢查的基本制度的規(guī)定應(yīng)當(dāng)放到稅收基本法中。完善更具體的規(guī)定。