政府采購制度是指有關(guān)政府采購的一系列法規(guī)、政策和制度的總稱。政府采購制度就是約束政府機關(guān)和公共機構(gòu)運用市場競爭機制采購貨物、工程和服務(wù)以實現(xiàn)公共職能的制度。一般來講，政府采購制度往往以政府采購法的形式來體現(xiàn)。

政府采購，也稱公共采購，是指公共部門為了日常政務(wù)活動或為公眾提供公共服務(wù)，在相關(guān)主體的監(jiān)督下，以法定的方式、方法和程序（按國際規(guī)定一般應(yīng)以競爭性招標采購為主要方式），利用國家財政性資金和政府借款，從市場上為政府部門或所屬公共部門購買商品、工程及服務(wù)的行為。

我國1996年開始試行政府采購制度， 2002年6月29日九屆全國人大常委會第28次會議通過了《政府采購法》，這部自2003年1月1日起實施的法律標志著政府采購開始納入法治的軌道。目前政府采購制度已被中央和地方各級政府廣泛采用，但是多年來我國實行的都是傳統(tǒng)的政府采購，并沒有達到國際上政府采購的標準，也沒有真正實現(xiàn)陽光采購。傳統(tǒng)的政府采購主要是行政審批控制和各需求單位的分散采購，其模式是：將預(yù)算確定的各部門和各單位年度支出總額按期撥付到其在商業(yè)銀行開立的賬戶上，由各單位自主使用。

政府采購法的宗旨和功能，是以法律方式強制地為國家機關(guān)和公共機構(gòu)的采購行為引入市場競爭。市場競爭是政府采購制度的靈魂和內(nèi)在精神。競爭的有效、競爭的成本、競爭的效果、競爭的平等和競爭的保障，是進行當代政府采購制度設(shè)計的基本依據(jù)。

引入市場競爭機制進入政府采購的決定性因素，是將物有所值原則確定為政府采購制度的第一目標。除了經(jīng)濟效益目標以外，政府采購還有經(jīng)濟的、社會的和環(huán)境的目標，例如競爭政策、景氣政策、勞工政策、工業(yè)結(jié)構(gòu)政策、區(qū)域發(fā)展政策。但是如果后面這些政策目標與物有所值的第一目標發(fā)生沖突，就應(yīng)當讓位，這是當代政府采購不同于傳統(tǒng)制度的關(guān)鍵之點。

競爭采購方式的引入和當代政府采購制度的確立，極大地改變著傳統(tǒng)政府財政支出和消費的功能、制度和觀念。傳統(tǒng)的政府采購有許多缺陷。關(guān)于商業(yè)計算的大手大腳和浪費納稅人資金只是不良采購的一方面，更重要的還有滋長政府機關(guān)的官僚作風和官員腐敗。占有經(jīng)濟市場和國際貿(mào)易巨大份額的政府采購，因為巨大腐敗和缺乏效率，惡化了市場競爭環(huán)境，障礙了經(jīng)濟增長和技術(shù)創(chuàng)新，延緩了國際貿(mào)易自由化的進程。造成不良政府采購的原因之一，在于政府采購的獨占性質(zhì)并因此可以免于競爭壓力。但是國家也需要效率，國家的花費需要最低的成本，這是來自納稅人的利益要求。出路就是引入市場競爭機制。

政府采購制度的核心是采購合同授予的競爭制度。這一制度要求將公開的招標作為原則性的合同授予方式。根據(jù)采購需求和市場供應(yīng)狀況，還可以有其他的合同授予制度，例如像選擇性招標、限制性招標、競爭性談判和詢價采購。因為后面這些授予合同方式的競爭依此遞減，所以使用的限制條件就越來越嚴格。合同授予程序的競爭性越強，越能體現(xiàn)當代政府采購制度的本質(zhì)要求。

政府采購制度的基本功能

政府采購制度作為市場經(jīng)濟條件下一種有效的支出管理制度，在各國財政及整個經(jīng)濟生活中具有非常重要的功能。

1.加強支出管理、提高資金使用效益

首先,政府采購制度有利于進行支出控制、強化支出管理、硬化預(yù)算約束。每一年度預(yù)算編制時,政府采購金額從商品單價開始確定，經(jīng)議會批準后就具有法律效力,不得隨意追加、追減,保證了預(yù)算編制的準確性,還便于對支出進行源頭控制。采購商品的資金直接支付給供應(yīng)商,減少了資金的周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，避免各單位擠占、挪用、濫用財政資金。

其次,政府采購活動公開、透明,便于財政監(jiān)督和減少腐敗。實行統(tǒng)一的政府采購制度尤其是以公開招標的方式從市場上采購所需的商品和勞務(wù)，公開性強、透明度高，既強化了財政監(jiān)督，有利于從根本上消除滋生腐敗的溫床。

第三，主要以公開招標方式進行采購，使政府得到了物美價廉的商品、工程和服務(wù)，節(jié)約了財政資金，提高了支出效益。歐盟的經(jīng)驗表明，公開進行的政府采購活動可使資金使用效益凈提高10%以上。

2.強化宏觀調(diào)控

政府采購制度在適應(yīng)市場經(jīng)濟公平競爭的基礎(chǔ)上，作為一種制度化、法律化的公共支出手段，對國民經(jīng)濟具有重要調(diào)控功能。

第一，政府采購支出對于國民經(jīng)濟總量具有重要影響。目前，西方國家的政府采購支出一般相當于GNP的10-20%和整個預(yù)算支出的30%。政府采購支出總量的變化對于刺激經(jīng)濟、保持供求平衡和宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定具有重要意義。

第二，政府采購支出結(jié)構(gòu)的變化在調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、促進產(chǎn)業(yè)升級和民族工業(yè)發(fā)展等方面具有重要作用。如政府對某些商品進行的示范采購，可以有效引導和扶持該行業(yè)的發(fā)展。

第三，政府采購制度作為一種法律化的間接手段，還可以對經(jīng)濟進行經(jīng)常的、規(guī)范的調(diào)節(jié)。

3.促進國際經(jīng)濟協(xié)調(diào)與合作

為使本國企業(yè)有效參與國際競爭，促進本國、本地區(qū)及全球經(jīng)濟的發(fā)展，簽署政府采購協(xié)議，開放政府采購市場逐漸成為各國參與國際經(jīng)濟合作、促進經(jīng)濟區(qū)域化、全球化發(fā)展的重要內(nèi)容。1979年在關(guān)貿(mào)總協(xié)定東京回合的多邊貿(mào)易談判中，簽訂了世界上第一個政府采購協(xié)議，各締約方將除國防、通訊和部分能源投資以外的中央政府有形商品（不包括工程和服務(wù)）的政府競爭性采購領(lǐng)域?qū)ν忾_放。1996年1月1日，世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)議》（GPA）正式生效，締約國將開放本國中央政府、次中央政府及其他一些公共部門的商品、工程和服務(wù)采購領(lǐng)域，政府采購市場的開放程度進一步提高。此外，一些雙邊、多邊地區(qū)性組織為促進本地區(qū)貿(mào)易和經(jīng)濟的發(fā)展也簽署了政府采購協(xié)議，如歐盟，澳大利亞-新西蘭，美國-以色列等。

4.有效保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)

雖然政府采購市場的對外開放是一國經(jīng)濟參與國際競爭，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要內(nèi)容，但由于各國經(jīng)濟實力的差距和貿(mào)易保護主義的影響，各國在開放本國政府采購市場的同時，也在通過機構(gòu)和產(chǎn)品清單、門檻金額、優(yōu)先購買本國產(chǎn)品、規(guī)定采購的本地含量等政府采購的法律和制度手段對本國政府采購市場進行有效保護，以維護國家權(quán)益，促進國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

政府采購制度最早形成于18世紀末的西方自由資本主義國家，其主要特點就是對政府采購形為進行法制化的管理。我們現(xiàn)在所說的政府采購制度，從根本上說是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟階段，市場經(jīng)濟國家認識到市場不是萬能的，它本身存在著缺陷。為了彌補市場缺陷，政府廣泛運用經(jīng)濟手段和手段干預(yù)國民經(jīng)濟活動，其方式之一就是通過擴大政府財政支出舉辦公共事業(yè)，為經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造條件。由于政府采購規(guī)模的迅速擴大及對社會經(jīng)濟產(chǎn)生的廣泛，很多國家都成立了專門的機構(gòu)或通過專門的法律，以確定政府采購管理的重要地位。

與私人采購相比，政府采購具有以下明顯的特征：

（1）政府采購資金來源是公共資金。這些資金的最終來源為納稅人的稅收和政府公共服務(wù)收費。

（2）政府采購的目的主要是實現(xiàn)政府目的。

（3）政府采購的主體是依靠國家財政資金運作的政府機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體、公共事業(yè)等，

（4）政府采購為非商業(yè)性采購，它不是以盈利為目標，也不是為賣而買，而是通過買為政府部門提供消費品或向社會提供公共利益。

（5）采購范圍廣，規(guī)模大。

（6）采購過程要求能夠較充分地體現(xiàn)公平、公正、公開的原則，

（7）采購制度一般是圍繞政府意圖而制定的，具有較強的政策性。

（一）美國的政府采購制度

美國政府采購制度是美國國家預(yù)算中公共支出管理的重要手段。政府部門的大多數(shù)開支都要通過政府采購的方式進行。政府采購的辦法和規(guī)定也多以法律的形式確定下來，使政府采購制度能在公共預(yù)算管理中發(fā)揮重要作用，同時也保證了政府公共預(yù)算支出的高效、透明。美國政府采購制度的基本特征可歸納為以下幾方面：

1.政府采購的基本制度比較規(guī)范。政府部門的公共支出基本上都要按照政府采購的形式進行，政府采購制度形成了一套完整的體系。美國的政府采購過程由三個階段組成（1）確定采購需求（2）簽訂采購合同（3）管理、執(zhí)行采購合同。在具體的采購方式上分為小額采購和大額采購兩種類型。一般情況下，如果采購金額在 2500—25000美元之間， 實行小額采購，金額超過25000美元的采購，實行大額采購。政府機構(gòu)購買力的大小或所得撥款的多少取決于一年一度的財政預(yù)算，而預(yù)算過程既涉及美國政府的行政機構(gòu)，又涉及美國政府的立法機構(gòu)。因此，整個采購過程和各種采購行為都有一定的法律規(guī)范和比較切合實際的操作方式。

2.政府采購制度建立在法制基礎(chǔ)上，有明確的法律規(guī)定。美國政府在實施采購制度滿足自身要求的同時，也通過法律、法規(guī)來約束自己的采購行為。美國早在 1761年就頒布了《聯(lián)邦采購法》，而與政府采購相關(guān)的法律法規(guī)還有4000多個。從本質(zhì)上說，法制程序體現(xiàn)的是民主精神，其目的是為了保證并兼顧各方利益，盡量滿足全體公民及納稅人的要求，這些法律程序使政府采購制度能夠幫助各級政府快捷、有效地采購自己所需的商品或服務(wù)，并且維護了采購的信譽，保持了采購制度的透明，同時保證了政府實現(xiàn)其社會和經(jīng)濟目的。

3.公平競爭是美國政府采購制度最基本的原則。不論是采用政府不經(jīng)協(xié)商與報價最低、能滿足政府需求的投標商簽證合同的“密封投標”采購方式，還是政府與報價方進行協(xié)商，并就價格，技術(shù)能力及其他質(zhì)量進行談判的“協(xié)商采購”的采購方式，都是在自由市場進行公平競爭采購。競爭能使政府有效地利用商業(yè)競爭和刺激，從市場上買到最好的商品及服務(wù)。

4.美國政府采購制度的“申訴”制度，美國政府采購制度是建立在承諾基礎(chǔ)上的。根據(jù)承諾，所有商家均有權(quán)根據(jù)政府的需求說明進行報價，有權(quán)要求政府依照所說的評判標準，排除一切不相關(guān)的干擾，根據(jù)其提議的優(yōu)劣對其報價做出評判。美國采購制度允許未中標的報價方或簽約人對政府不合理的行為提出申訴，并由仲裁機構(gòu)聽取其申訴并做出裁決。這種申訴制度有助于維護采購的公正、捍衛(wèi)采購制度的透明，并且這種公正和透明都是建立在競爭和立法基礎(chǔ)之上的。這種申訴制度還可以在很大程序上克服武斷決議，大大減少政府在采購過程發(fā)生的決策性失誤所造成的損失。

（二）英國的政府采購制度

英國是世界上最早實行政府采購制度的國家之一。英國政府采購政策是針對政府各部門及其機構(gòu)提出的，同時也要求政府采購職責范圍內(nèi)的其他機構(gòu)加以遵循。政府采購從決策程序上看，各政府部門的政府采購都實行自我決策，各部門可以根據(jù)本部門的需要進行采購。但各部門在采購決策中要受到兩方面的制約：一是這些部門所有采購商品和服務(wù)都必須在財政部授權(quán)支出的范圍之內(nèi)；二是他們的所有支出都必須向議會負責。另外，采購的每個部門都有一名官員，主要負責公共財政秩序和法規(guī)，同時保證財政支出周全合理，各部門的支出受議會“全國帳戶委員會”的監(jiān)控。因此，英國的政府采購是在政府政策、預(yù)算控制、個人責任和議會監(jiān)控前提下進行的。其基本由以下幾方面組成：

1.政府采購的基本原則。英國政府部門和其他公共機構(gòu)采購商品和服務(wù)都必須做到“物有所值”?！拔镉兴怠本褪撬少彽奈锲?a href="/wiki/%E6%80%BB%E6%88%90%E6%9C%AC" title="總成本">總成本和質(zhì)量上都必須能滿足使用者的要求。在政府采購中“物有所值”主要是通過競爭來實現(xiàn)的。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，政府各部門在進行采購時可以自行決定最符合合同要求的競爭形式，要以最合理的價格采購自己需要的商品和服務(wù)，公平競爭是政府采購的一條核心原則。

2.政府采購的基本方式。英國政府采購的基本方式有以下幾種：（1）精心挑選供應(yīng)商，要求他們以各自的生產(chǎn)產(chǎn)量、產(chǎn)品規(guī)格和生產(chǎn)執(zhí)行情況進行競爭性投標；（2）對于以價格為主要因素又相對較容易些的合同，采取公開招標方式；（3）對較復雜的合同，采取協(xié)商和競爭招標相結(jié)合的方式；（4）對于極少數(shù)極為復雜的合同， 采取競爭性的協(xié)商談判方式；（5）對于極廉價的采購或極例外的特殊情況，采取單方面招標方式等。

3.政府采購的法律法規(guī)。英國的政府采購是建立在相應(yīng)的法律法規(guī)基礎(chǔ)上的。其內(nèi)容大致包括：（1）一般合同與商業(yè)法律；（2）法定職責，如遵守國際條例等；（3）專門法律規(guī)定，如對行賄受賄或不公正合同條款的處理；（4）旨在消除國別歧視、增強歐洲單一市場內(nèi)商品和服務(wù)自由流動的歐共體條約及規(guī)定；（5）世貿(mào)組織政府采購協(xié)議和其他國際協(xié)定等。這些法律法規(guī)為英國政府采購活動的規(guī)范化運行奠定了法律基礎(chǔ)。

（三）我國的政府采購制度

政府采購制度作為財政制度的組成部分，在西方國家已有二百多年的。由于我國政府采購工作起步較晚。因而還是一項全新事物。雖然這一工作現(xiàn)在已在我國各地蓬勃展開，但從我國各地開展的情況看，新卻不少，主要表現(xiàn)在：一是由于政府采購的有關(guān)法規(guī)還未出臺，各地的政府采購活動不甚規(guī)范，操作無序，政府采購的規(guī)章制度和管理體系尚不明確。，政府采購缺少一個可以遵循的全國性的規(guī)章制度。二是采購范圍窄、規(guī)模小。現(xiàn)行的采購活動還只是局限在對貨物類的采購，而且采購方式比較單一。三是現(xiàn)行的事業(yè)，行政會計制度和財務(wù)管理體制與政府采購的直接支付方式相矛盾，使節(jié)約資金在預(yù)算上體現(xiàn)不出來。四是政府采購管理的制約機制還不健全。所有這些問題的存在，都有礙于政府采購制度的順利推行。發(fā)達國家政府采購制度經(jīng)過200多年的探索與實踐已建立了較完善的體系。因此，我們應(yīng)大膽借鑒國外政府采購的與，和完善我國的政府采購制度，以促進我國規(guī)范的政府采購制度的建立。

（一）奠定政府采購防腐作用的基石----國庫集中收付制度

傳統(tǒng)的政府采購主要實行的是政府支出的控購治理模式，在這種模式下，由于競爭機制的缺失極易導致暗箱操作，滋生權(quán)力腐敗。因此，為了提高政府工作效率，嚴肅政府采購紀律，必須建立規(guī)范的現(xiàn)代政府采購制度，國庫集中支付制度改革就是最重要的措施之一。

國庫集中收付制度是指政府所有的財政性資金集中在國庫或國庫指定的代理行開設(shè)賬戶，所有財政資金收付都通過財政部門在國庫銀行開設(shè)的單一賬戶集中辦理，實行財政直收直支。實行國庫集中收付制度后，取消了現(xiàn)有部門、單位在商業(yè)銀行開設(shè)的存款賬戶，將資金統(tǒng)一集中到各級財政部門開設(shè)的國庫單一賬戶，各項財政收入直繳國庫，發(fā)生財政支出時，財政資金也不再通過主管部門層層劃轉(zhuǎn)，而是在實際使用時由財政部門從國庫賬戶直接劃入商品和勞務(wù)提供者的賬戶。國庫集中收付制度將原來各預(yù)算單位的分散支付改為集中支付，從而把握每筆資金的最終去向，從根本上杜絕在預(yù)算執(zhí)行中的克扣、截留、挪用資金的現(xiàn)象，有利于財政加強對預(yù)算資金的管理，做到從源頭上防腐。

（二）政府采購制度具有防腐作用的原因

政府采購的核心問題是建構(gòu)一個兼容競爭性、公開透明性和非歧視性的陽光型的政府采購機制，關(guān)鍵是在政府采購領(lǐng)域引入強制競爭的理念和機制。政府采購之所以具有防腐功能，分析其原因，主要有以下幾點：

首先，實行國庫集中收付制度以后，政府采購的資金按預(yù)算撥付，納入統(tǒng)一賬戶治理，從而確保受到財政部門全方位的監(jiān)督。

其次，政府采購的全過程嚴格按照公平、公正、公開的原則進行，各個供應(yīng)商之間公平競爭，暗箱操作的可能大大減少。

第三，政府采購過程中監(jiān)督機制更加健全。公平競爭不但使各個采購主體之間存在著互相監(jiān)督制約的機制，同時政府內(nèi)部也加強了財政、審計等形式的監(jiān)督，此外，社會公眾以及新聞媒介等輿論的監(jiān)督力度也在不斷加強。多樣化的監(jiān)督機制能有效地防止政府采購過程中的權(quán)錢交易、尋租、暗箱操作等腐敗現(xiàn)象，有力地推進政府廉政建設(shè)。

（三）政府采購制度的防腐作用

政府采購制度有利于建立一種反腐倡廉機制，使政府采購行為置身于財政、審計、供應(yīng)商和社會公眾等全方位監(jiān)督的機制當中，在公開、公正、透明的環(huán)境中運作，有效抑制了公共采購當中的各種腐敗現(xiàn)象，有利于維護政府信譽，維護政府官員廉潔奉公的良好形象。

未來，政府采購制度將在自我完善中充分發(fā)揮源頭防腐的功能，它對反腐倡廉推動作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1．政府采購制度構(gòu)建了公共資金運行的約束規(guī)則

就一般意義說，在反腐倡廉制度體系中，公共財政資金的管理制度是源頭治腐的利器。政府采購制度作為財政資金管理的重要手段，成為管住政府“錢袋子”的主要手段之一。政府采購制度建立起購物支付貸款主體、采購物品驗收主體和購買主體三分離的制度，由財政統(tǒng)一付款，形成了錢與物、驗收與購買分離的相互制約機制，有力地阻止了供給商與采購人的合謀而造成的公共財政資金的損失，促進政府的廉政建設(shè)。

此外，國庫集中支付制度的建立，從制度上和財務(wù)收支的動作程序上做出了明確、系統(tǒng)的規(guī)定，資金運作透明度高，制約機制完善，政府可以對資金的使用情況實施有效的監(jiān)督，規(guī)范資金使用者的行為，防止利用財政資金牟取私利，促進資金使用單位的黨風廉政建設(shè)，防止滋生腐敗，浪費有限的財力。

2．政府采購制度有助于揭示財政腐敗，促進反腐倡廉工作

近年來的實踐表明，政府系統(tǒng)的腐敗行為，集中發(fā)生在行政審批、執(zhí)法監(jiān)督、政府采購等公共資源和行政權(quán)力的運行過程中，深層次的原因是政府職能轉(zhuǎn)變不到位、制度不完善和行政權(quán)力運行不規(guī)范。這些在政府采購制度運行中暴露出來的問題，為未來政府采購的改革提供了目標和方向，有助于進一步完善政府采購制度，從根本上打擊財政腐敗行為。例如，5年前江西省財政廳在全國率先推行的公務(wù)車定點加油全省聯(lián)動，7萬多輛公務(wù)車加油由省級統(tǒng)一招標，實行“采購卡”管理，一車一卡，每公升0.04元的優(yōu)惠以積分形式返還，這一舉措集中體現(xiàn)了政府采購對反腐倡廉工作的治理作用。

3．政府采購制度有助于促進監(jiān)督機制的健全

政府采購制度按照公開、公平、公正的原則，將政府公共資金使用中的招投標信息公之于眾，以政府購買的方式實現(xiàn)政府公共服務(wù)的職能，將會促使市場經(jīng)濟微觀主體以競爭性參與的方式，加入到政府公共資金的具體應(yīng)用環(huán)節(jié)中來。政府采購不僅強化了政府內(nèi)部的監(jiān)督機制，而且還促進了政府外部監(jiān)督機制的健全，有助于塑造一個全社會都來關(guān)注政府公共資金使用的社會氛圍，促進政府治理多元化監(jiān)督體系的完善。近年來，我國公眾對政府工作，特別是政府財政資金的關(guān)注度明顯提高，且呈現(xiàn)出不斷上升的趨勢，所以政府應(yīng)當及時財政資金的使用狀況，而作為耗費大額財政資金的政府采購，更應(yīng)及時公布各項信息，接受公眾的監(jiān)督和建議，使得政府采購真正成為陽光下的交易。