行政成本是指政府行政活動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的消耗。

從狹義的角度看，政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行需要消耗資源，比如建筑物、辦公設(shè)施、人員工資等，這一部分行政成本本身不會(huì)帶來(lái)直接的經(jīng)濟(jì)效益，卻是必需的。

從廣義的角度看，政府行政成本還包括政府行政決策所付出的代價(jià)，這部分代價(jià)是不是值得，取決于決策是否正確，如果決策失誤，必然會(huì)導(dǎo)致不必要的行政成本支出。

政府行政成本是政府向社會(huì)提供一定的公共服務(wù)所需要的行政投入或耗費(fèi)的資源，是政府行使其職能必須付出的代價(jià)，是政府行使職能的必要支出。

我國(guó)的行政成本總體較高，主要體現(xiàn)在5個(gè)方面:

(1)公務(wù)成本高。文山會(huì)海、公文旅行、拖沓推諉現(xiàn)象較嚴(yán)重，效率低下。

(2)運(yùn)行成本高。運(yùn)用行政資源走后門(mén)、拉關(guān)系、投機(jī)鉆營(yíng)現(xiàn)象普遍。

(3)基礎(chǔ)成本高。機(jī)構(gòu)眾多、人員臃腫。

(4)裝備成本高。追求辦公場(chǎng)所、交通工具、辦公用品高檔化。

(5)無(wú)形成本高。效率低下影響了政府形象，造成干群關(guān)系緊張，產(chǎn)生行政成本積累現(xiàn)象。

可以通過(guò)以下途徑加以解決：

一是在廣大行政機(jī)關(guān)樹(shù)立行政成本意識(shí)。

二是建立健全行政成本監(jiān)控機(jī)制。

三是深化行政體制改革，降低行政成本。

一、“降低行政成本”的背景

在我國(guó)官方文件中,首次使用“行政成本”概念并提出“降低行政成本”要求,是中共十六大工作報(bào)告。報(bào)告把“降低行政成本”作為“深化行政體制改革”、“推進(jìn)政治建設(shè)和政治體制改革”的重要內(nèi)容,指出要“進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,改進(jìn)管理方式,推行電子政務(wù),提高行政效率,降低行政成本,形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制?！笔鶎盟闹腥珪?huì)《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》則進(jìn)一步把“降低行政成本”作為“改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式” 的重要舉措,指出,要“圍繞提高行政效率、降低行政成本、整合行政資源、加強(qiáng)行政體制改革的總體研究,繼續(xù)推行行政體制改革?！敝醒肴绱藦?qiáng)調(diào)“降低行政成本”,當(dāng)然是對(duì)既有執(zhí)政理念的繼承和發(fā)展。是對(duì)執(zhí)政為民、精兵簡(jiǎn)政、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、壓縮編制、節(jié)約開(kāi)支等思想的推進(jìn)。但是在現(xiàn)階段中央特別強(qiáng)調(diào)“降低行政成本”,卻是在新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下,審時(shí)度勢(shì),適應(yīng)環(huán)境變化,加強(qiáng)自身建設(shè)的重要舉措。我們認(rèn)為以下背景不能忽略。

第一,經(jīng)濟(jì)體制改革的要求。

經(jīng)過(guò)20多年經(jīng)濟(jì)體制改革,我國(guó)已經(jīng)基本形成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以效益為目標(biāo)的,自我運(yùn)行、自我調(diào)節(jié)、自我激勵(lì)的體系。這種體系的建立,一方面為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展找到了持久不竭的動(dòng)力;

另一方面也對(duì)我國(guó)行政管理提出了新目標(biāo)和新要求。這就是行政必須為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供有力的支持和保障,從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的宏偉目標(biāo)。這種支持和保障集中體現(xiàn)在三個(gè)方面。

一是行政管理同市場(chǎng)運(yùn)行分離,給市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)留下足夠的獨(dú)立的活動(dòng)空間,也就是“避免干預(yù)”;

二是提供一個(gè)平臺(tái),也就是建設(shè)一個(gè)好的“制度框架”;

三是提供及時(shí)有效的服務(wù),也就是“保障有力”。

這三個(gè)要求歸納起來(lái)就是經(jīng)濟(jì)部門(mén)同行政部門(mén)合理分工。

市場(chǎng)主要負(fù)責(zé)提供私人需要的產(chǎn)品和服務(wù),行政部門(mén)主要提供公共產(chǎn)品和服務(wù),兩者相互配合,共同促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和繁榮。這種分工暗含著一個(gè)共同的前提,就是行政部門(mén)也必須按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的速度、節(jié)奏,高效率、低成本運(yùn)轉(zhuǎn)。消除工作低效,開(kāi)支無(wú)度,窒息甚至扼殺市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活力的問(wèn)題。

第二,經(jīng)濟(jì)全球化和WTO的推動(dòng)。

經(jīng)濟(jì)全球化一直是影響各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素。加入WTO以后,我國(guó)融入國(guó)際社會(huì)的步伐大大加快。這種融入對(duì)我國(guó) “行政成本意識(shí)”的形成和“行政成本”的控制帶來(lái)兩方面的重要影響。

一是外來(lái)壓力空前加大。隨著外國(guó)企業(yè)越來(lái)越多地介入中國(guó)市場(chǎng),它們也越來(lái)越強(qiáng)烈地對(duì)我國(guó)行政管理體制的改革提出要求,要求同國(guó)際接軌,要求根據(jù)世界貿(mào)易組織的基本規(guī)范、按照商業(yè)交往的一般慣例進(jìn)行管理。具體說(shuō),就是要盡量降低國(guó)際資本介入中國(guó)經(jīng)濟(jì)的門(mén)檻,盡力為它們提供滿意的服務(wù),降低國(guó)際資本在中國(guó)的運(yùn)作費(fèi)用。其核心之一,就是迫使中國(guó)對(duì)它們降低管理成本。

二是內(nèi)在的推力空前加大。我們知道,我們實(shí)行對(duì)外開(kāi)放,讓外國(guó)企業(yè)進(jìn)來(lái),不只是為我國(guó)企業(yè)請(qǐng)來(lái)了先生,更重要的是增加了對(duì)手,而且是許多方面都比我們強(qiáng)大的對(duì)手。競(jìng)爭(zhēng)、一種實(shí)力極度懸殊而不得不為生存拼搏的競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)全面展開(kāi)。成本是企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的重要支柱。行政成本又是企業(yè)成本的重要組成部分。

因此,在企業(yè)努力降低生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本的同時(shí),必然要求國(guó)家盡量降低賦予企業(yè)的行政成本。需要指出的是,同許多國(guó)家相比,由于我國(guó)企業(yè)實(shí)際承擔(dān)的行政成本較高;與此同時(shí),內(nèi)資企業(yè)的行政成本又大大高于外資企業(yè),結(jié)果造成內(nèi)外資企業(yè)行政成本負(fù)擔(dān)不平等,嚴(yán)重失衡,企業(yè)要求改革的呼聲非常迫切。

第三,先行國(guó)家公共行政管理改革經(jīng)驗(yàn)的啟示。

早在半個(gè)世紀(jì)以前,一些發(fā)達(dá)國(guó)家就開(kāi)始討論并著手推進(jìn)公共行政管理改革,提出降低行政成本的要求。經(jīng)過(guò)由“傳統(tǒng)行政”到“公共管理”再到“新公共管理”等三個(gè)階段的發(fā)展,它們的政府效能大為進(jìn)步,行政成本明顯降低。據(jù)國(guó)際合作和發(fā)展組織資料,從1980年到 2000年,美國(guó)政府開(kāi)支占GDP的比重由31 4%降低到29 9%,英國(guó)由43%降低到37%,德國(guó)由47 9%降低到43 3%。作為現(xiàn)代國(guó)家的特點(diǎn),一個(gè)好政府不僅必須是負(fù)責(zé)任、有效率、廉潔的政府,同時(shí)也必須是廉價(jià)政府的概念已被廣泛接受,形成社會(huì)共識(shí)。

綜上所述,“降低行政成本”已經(jīng)是當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的共同趨勢(shì)和要求。

二、“行政成本”的深刻內(nèi)涵

對(duì)于行政成本,目前普遍接受的定義是:政府及其行政過(guò)程中所發(fā)生的各種費(fèi)用和開(kāi)支,以及由其引發(fā)的現(xiàn)今和未來(lái)一段時(shí)間的間接性負(fù)擔(dān)。

定義除了后半部分“間接負(fù)擔(dān)”(其實(shí)也可以稱(chēng)“間接費(fèi)用”),其前半部分所說(shuō)的成本其實(shí)就是行政過(guò)程中所發(fā)生的“直接費(fèi)用”。既然“間接費(fèi)用”和“直接費(fèi)用”統(tǒng)統(tǒng)可以納入“行政費(fèi)用”的概念之內(nèi),那么,為什么不沿用“行政費(fèi)用”,而要使用“行政成本”這一概念?我們絕不能把這種改變看作詞匯的改變。顯然, 行政成本的提出包含著全新的、更深刻的內(nèi)涵。

首先,行政成本的提出,是中央對(duì)行政過(guò)程的經(jīng)濟(jì)性、可控性,行政結(jié)果可預(yù)期性的新觀念,是對(duì)行政的投入/產(chǎn)出關(guān)系,對(duì)行政工作的效益、效果、效率的新認(rèn)識(shí),是把經(jīng)濟(jì)方法運(yùn)用于行政領(lǐng)域的新突破。

我們知道,傳統(tǒng)行政只有費(fèi)用或支出概念而沒(méi)有成本概念。費(fèi)用是什么意思?費(fèi)用就是花費(fèi),就是消耗,是行政事業(yè)的開(kāi)銷(xiāo)。費(fèi)用當(dāng)然可以降低,所以過(guò)去也有“降低行政費(fèi)用”之說(shuō),但是費(fèi)用卻不和行政成果密切聯(lián)系,更不考慮同行政工作成果進(jìn)行比較。成果不是費(fèi)用的前提,成果同費(fèi)用更不存在函數(shù)關(guān)系。

成本則不同。成本來(lái)自企業(yè)經(jīng)營(yíng)。行政成本的使用至少有四層含義。

第一層含義是要求取得明顯的行政成果。換句話說(shuō),成本是投入,成果是產(chǎn)出。社會(huì)之所以把成本投入行政領(lǐng)域,絕不僅僅是為了消費(fèi)而消費(fèi),而是為著獲得預(yù)期結(jié)果的。這種結(jié)果是什么?結(jié)果就是要向社會(huì)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。光花錢(qián),無(wú)產(chǎn)品,不服務(wù)是不行的。

第二層含義是要求得到最好的結(jié)果。用經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語(yǔ)說(shuō),就是要用最少的投入獲得最大的產(chǎn)出。假如成果小,成本大,那是得不償失;即使成果大,成本也大,以大代價(jià)換大成績(jī),也是核算成本所不取的?？傊?我們必須把有限的行政成本花在能夠取得最大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益上。

第三層含義表明成本的構(gòu)成是多重的、復(fù)雜的,提出成本的目的就是要準(zhǔn)確核算行政的全部成本。然而我們現(xiàn)行行政成本的核算卻有很多缺陷。比如,有“直接成本”無(wú)“間接成本”,有“顯性成本”無(wú) “隱性成本”,有“有效成本”無(wú)“無(wú)效成本”等等。

第四層含義則是行政成本的支出是必須控制、并且能夠控制的?？傊?行政成本的提出必將開(kāi)拓降低行政開(kāi)支的新局面。

其次,行政成本的提出,是對(duì)成本主體意識(shí)的再明確、對(duì)民眾與政府兩者關(guān)系的再認(rèn)識(shí),這為深化行政體制和政治體制改革奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

在沒(méi)有提出行政成本概念而使用行政開(kāi)支或費(fèi)用之時(shí),雖然理論上人們承認(rèn)行政開(kāi)支的最終承擔(dān)者是人民大眾,他們是負(fù)擔(dān)行政費(fèi)用的主體;雖然各代中央領(lǐng)導(dǎo)人都強(qiáng)調(diào)“降低行政費(fèi)用,減輕群眾負(fù)擔(dān)”,但在實(shí)際工作中,這種主體往往是模糊的,這種關(guān)系往往是扭曲的。因?yàn)?行政經(jīng)費(fèi)的含義本身只表明它是政府執(zhí)行政務(wù)的財(cái)政手段,因此,這種費(fèi)用的來(lái)源、成本主體與成本管理者之間的關(guān)系都不明確。在行政經(jīng)費(fèi)概念下,行政的開(kāi)支似乎不是來(lái)自民眾而是來(lái)自國(guó)家財(cái)政,行政工作的目的似乎不是為民眾管好事務(wù)、提供服務(wù),而是為國(guó)家服務(wù),管好民眾?！按砣恕?、“仆人”成了管理的主體,“委托人”、“主人”反成了被管理的客體。

行政成本概念的引入有利于從根本上理順這個(gè)問(wèn)題。在行政成本的本質(zhì)上,這個(gè)概念表明,人民大眾是行政成本的承擔(dān)者或主體,這筆錢(qián)是他們用于行政管理方面的錢(qián),是他們?yōu)楂@取行政服務(wù)而支出的成本。在人民群眾和行政執(zhí)行者的關(guān)系上,這個(gè)概念表明,人民大眾是行政成本的“出資人”、“委托人”,是“老板”;政府及其工作人員是行政成本的具體使用者,是接受民眾委托、請(qǐng)他們代為處理行政事務(wù)的“代理人”,或者說(shuō)“經(jīng)理人”或“打工仔”。因此,政府及其工作人員在行政工作方面的表現(xiàn)和業(yè)績(jī),最終不是自我認(rèn)定和評(píng)價(jià),而要由人民大眾來(lái)認(rèn)可和評(píng)價(jià)。要以他們“答應(yīng)不答應(yīng)、高興不高興、滿意不滿意”為標(biāo)準(zhǔn)。這有助于從根本上理順人民群眾和政府的關(guān)系,解決主體、客體關(guān)系錯(cuò)位的問(wèn)題。

再次,行政成本的提出,預(yù)示著我國(guó)的行政管理將告別傳統(tǒng),踏上現(xiàn)代化管理的道路。搞行政管理“憑經(jīng)驗(yàn)”進(jìn)行,把行政管理當(dāng)“藝術(shù)”看待的歷史,將以“行政管理科學(xué)化”的全面開(kāi)展而告結(jié)束。

以往我們也要求降低行政費(fèi)用,但是降低的標(biāo)準(zhǔn)是什么,基礎(chǔ)是什么,缺乏科學(xué)依據(jù)。比如在改革開(kāi)放之前,我們的行政費(fèi)用是比較低的。以1978年為例,全國(guó)行政費(fèi)用占財(cái)政支出的比例僅為4 7%。當(dāng)時(shí)也要求降低行政費(fèi)用。20年之后,這個(gè)數(shù)字扶搖直上,1999年達(dá)到15%。人們依然要求降低行政費(fèi)用。這就難免使人覺(jué)得彈性太大,似乎降低行政費(fèi)用是永恒的命題,而沒(méi)有實(shí)實(shí)在在的基礎(chǔ)。近年來(lái)我們?cè)诳疾煨姓_(kāi)支高低時(shí)引入了經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù),開(kāi)展了對(duì)比研究,比如,一是對(duì)我國(guó)財(cái)政收支占GDP的比重進(jìn)行歷年比較,二是對(duì)行政費(fèi)用占財(cái)政支出的比重進(jìn)行歷年比較,三是對(duì)中外行政開(kāi)支的比重結(jié)構(gòu)進(jìn)行橫向比較等。通過(guò)比較,我們可以大體知道我們的行政開(kāi)支偏高還是偏低。但是過(guò)去無(wú)疑不是現(xiàn)在,外國(guó)無(wú)疑也不是中國(guó)。因此這些數(shù)據(jù)只能做參考、做佐證的材料,而不是真正的依據(jù)。行政成本概念的提出,雖然還沒(méi)有徹底解決這個(gè)問(wèn)題,但是正如OECD所說(shuō),它畢竟是一種“新的行政管理范式”,是一種“行政文化的變革”。它“講究經(jīng)濟(jì)邏輯”,“注重顧客”,“強(qiáng)調(diào)結(jié)果”, “運(yùn)用目標(biāo)管理和量化管理,引入市場(chǎng)機(jī)制以代替行政命令和控制方式,強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)和選擇”,這些變化,正在把行政成本以及行政的管理和控制引上“精密科學(xué)”的軌道。

就先行國(guó)家的理論發(fā)展看,以成本概念為基礎(chǔ)的行政管理越來(lái)越多地置身于科學(xué)基礎(chǔ)之上。目前,有兩個(gè)學(xué)科支撐行政管理的演變。一是經(jīng)濟(jì)科學(xué)。像基于市場(chǎng)理論的公共選擇理論、交易成本理論、委托代理理論等已經(jīng)成為這些國(guó)家廣泛用于行政分析和行政管理的重要依據(jù)。二是管理科學(xué)。它把上世紀(jì)20年代以來(lái)有效應(yīng)用于企業(yè)領(lǐng)域并不斷發(fā)展成熟的理論應(yīng)用到行政領(lǐng)域,加快了行政管理科學(xué)化進(jìn)程。

就先行國(guó)家的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)看,他們?cè)谝韵骂I(lǐng)域的改革逐步使行政成本逼近其理論底線。一是把能夠市場(chǎng)化運(yùn)作的領(lǐng)域(如某些公共產(chǎn)品和服務(wù)),通過(guò)競(jìng)爭(zhēng),交給私營(yíng)部門(mén)運(yùn)作,使其成本接近和達(dá)到市場(chǎng)形成的邊際成本。二是讓專(zhuān)業(yè)管理者管理行政,運(yùn)用準(zhǔn)市場(chǎng)的、定量化的、契約化的管理方式,把成本控制在有限目標(biāo)之內(nèi)。

可以毫不夸張地說(shuō),行政成本概念的提出,已經(jīng)引發(fā)了行政管理的革命。

三、兩個(gè)值得探討的問(wèn)題

目前,許多國(guó)家的政府都對(duì)“降低行政成本”持贊成態(tài)度,但是實(shí)際執(zhí)行情況千差萬(wàn)別。除開(kāi)不同國(guó)家的具體原因,其中一些共同原因是,行政成本具有自我擴(kuò)張的特點(diǎn)。不加控制,當(dāng)然會(huì)不斷膨脹;就是一時(shí)被壓縮后,如果放松控制,也會(huì)迅速反彈。行政成本的控制和反控制常常是不同利益集團(tuán)的博弈,在許多情況下,支持行政成本擴(kuò)張的力量處于強(qiáng)勢(shì)地位,降低行政成本的主張無(wú)法實(shí)現(xiàn)。此外,降低行政成本本身是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,不可能通過(guò)一次活動(dòng)一勞永逸,而需要持續(xù)的不懈的努力。所有這些給我們提出了許多值得思考的問(wèn)題。

第一,什么是我們降低行政成本的動(dòng)力和特點(diǎn)

西方國(guó)家降低行政成本有兩個(gè)基本動(dòng)力。一個(gè)是來(lái)自市場(chǎng),或者說(shuō)私人部門(mén)的壓力;一個(gè)是來(lái)自管理科學(xué),或者說(shuō)“管理主義”的促進(jìn)力。前者主要是企業(yè)及其代言人,后者主要是管理學(xué)者及企業(yè)經(jīng)理人。兩者共同作用,推動(dòng)著西方國(guó)家行政改革和成本控制不斷深入。

企業(yè)要求公共管理部門(mén)縮減成本的呼聲起始于二戰(zhàn)以后,高漲于上世紀(jì)70～80年代,實(shí)踐于里根、撒切爾執(zhí)政的美、英政府以及以后的各個(gè)時(shí)期。從經(jīng)濟(jì)層面看,這場(chǎng)改革其實(shí)是對(duì)二戰(zhàn)前后西方不少?lài)?guó)家廣泛實(shí)行凱恩斯主義,政府對(duì)經(jīng)濟(jì)加強(qiáng)干預(yù),公共部門(mén)過(guò)多壟斷和占用資源,機(jī)構(gòu)膨脹,人員臃腫,工作低效,官僚主義,腐敗叢生,國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力下降等問(wèn)題的一種反動(dòng)。從某種意義看,改革的實(shí)質(zhì)是私人部門(mén)力圖恢復(fù)被公共部門(mén)過(guò)度侵占的地盤(pán),煥發(fā)市場(chǎng)的生機(jī)和創(chuàng)造性,把非生產(chǎn)性的公共部門(mén)的開(kāi)支壓縮到最低水平的努力。可以認(rèn)為,私人部門(mén)和市場(chǎng)機(jī)制的強(qiáng)大活力,是逼迫西方國(guó)家公共管理改革和降低行政成本的一支主力。

促使西方國(guó)家降低行政成本的另一支力量是管理主義。管理主義起源于西方古典管理,奠基于上世紀(jì)初的科學(xué)管理。經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展,到70年代它已基本擺脫經(jīng)驗(yàn)而成為一門(mén)融合多種學(xué)科內(nèi)容的獨(dú)立科學(xué)。管理主義有多個(gè)思想內(nèi)核,但是重視科學(xué)、強(qiáng)調(diào)效率、注重結(jié)果、重視投入/產(chǎn)出關(guān)系,總之,堅(jiān)持以盡可能少的投入 (即成本)實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo),始終是管理主義的重要支柱。在半個(gè)世紀(jì)內(nèi),它首先在企業(yè)管理領(lǐng)域開(kāi)拓發(fā)展并取得成功,之后向教育、衛(wèi)生、軍事等各個(gè)領(lǐng)域全面擴(kuò)展,70年代在公共行政領(lǐng)域?qū)鹘y(tǒng)管理方式發(fā)起挑戰(zhàn),并成為改革的主導(dǎo)思想。近1/4世紀(jì)以來(lái),不論西方國(guó)家的政府執(zhí)行左的還是右的政策,組織廉價(jià)政府, 盡量減少行政成本始終是各屆政府的基本承諾。

由此看來(lái),西方國(guó)家降低行政成本的壓力和促力,本身是體制內(nèi)的力量,是一種“內(nèi)生變量”。

與西方國(guó)家相比,我們有許多不同。我們雖然實(shí)行了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取向的改革,但我們的市場(chǎng)機(jī)制還很不完善。我們雖然大力發(fā)展了民營(yíng)經(jīng)濟(jì),但基礎(chǔ)比較薄弱,很難制約公共部門(mén)自我擴(kuò)張。我們雖然培養(yǎng)了大批管理學(xué)者和企業(yè)經(jīng)理,但他們作為獨(dú)立的、能納入市場(chǎng)、能影響政府行為的力量還很有限。所有這些,我們都呈顯出內(nèi)在的弱勢(shì)。如上所說(shuō),由于促使我們降低行政成本的主要力量是外部環(huán)境的逼迫,另加經(jīng)濟(jì)承受能力的底線制約和決策者的明智(提高執(zhí)政能力),因此,制約力更多地體現(xiàn)為外部性特點(diǎn),更多地受“外生變量”的制約。這種動(dòng)力結(jié)構(gòu)下,我們降低成本的努力也許會(huì)呈現(xiàn)被動(dòng)性、低目標(biāo)、時(shí)斷時(shí)續(xù)的特色。這是我們必須注意的。

第二,行政成本究竟應(yīng)該包括哪些內(nèi)容

提出這個(gè)問(wèn)題,是因?yàn)樵诮档托姓杀締?wèn)題上存在太多的認(rèn)識(shí)誤區(qū),存在太多的人為誤導(dǎo)。比如說(shuō)一談行政成本,人們首先想到的便是顯性成本,如機(jī)構(gòu)人員的開(kāi)支,而忽略隱性成本,比如在職消費(fèi)、決策失誤、腐敗損失等等。一談降低行政成本,有人就同時(shí)提出減少公共服務(wù)項(xiàng)目,降低公共服務(wù)質(zhì)量,有意無(wú)意混淆相對(duì)成本和絕對(duì)成本的含義。顯然,在降低行政成本之前,有必要首先弄清楚行政成本的內(nèi)容。

行政成本究竟應(yīng)該包括哪些內(nèi)容,根據(jù)我們的認(rèn)識(shí),目前行政會(huì)計(jì)雖然有詳細(xì)的科目,但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能反映行政成本的實(shí)際。它只是部分行政成本,甚至往往是一小部分行政成本,是不能反映行政成本的全貌的。

為此,我們這里提出“行政全成本”概念,以利于明確目標(biāo),避免走偏方向或落入誤區(qū)。

所謂“全成本”,應(yīng)該是行政機(jī)構(gòu)和行政過(guò)程所占用、所投入、所消耗、所損失以及所損害的全部社會(huì)成本。

顯然,“全成本”概念不僅包括行政的顯性成本,也包括行政的隱性成本;不僅包括行政過(guò)程的直接成本,也包括行政過(guò)程的間接成本;不僅包括行政過(guò)程的正常成本,也要包括行政過(guò)程中的非正常、不合理、不合法導(dǎo)致的成本;不僅包括行政作為發(fā)生的成本,也應(yīng)包括行政不作為引發(fā)的成本;不僅包括行政的“會(huì)計(jì)成本”, 還必須包括行政的“經(jīng)濟(jì)成本”和“社會(huì)成本”。只有這樣,行政成本才不是零零碎碎、枝枝葉葉,才能具有整體性、綜合性,適合于分析和操作。

“全成本”概念至少有以下5個(gè)特點(diǎn):

一是行政成本同行政收入比較吻合。目前我們的行政收入大體有4個(gè)來(lái)源,即預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外、自籌、義務(wù)工使用。而目前的行政成本并未將第3、第4項(xiàng)收入的使用列入成本,賬面成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能反映實(shí)際成本。

二是行政成本同行政成本的實(shí)際承擔(dān)者比較吻合。由于社會(huì)公眾是所有行政成本的最終承擔(dān)者,因此向他們真實(shí)反映行政成本的全部支出而不是片段開(kāi)支,就不僅是義務(wù),而且是責(zé)任。

三是便于控制。了解行政成本的全部開(kāi)支范圍、全部開(kāi)支過(guò)程、全部成本責(zé)任人,是全面控制行政成本的前提或基礎(chǔ)。建國(guó)以來(lái)我國(guó)進(jìn)行了多次行政機(jī)構(gòu)改革,花很大力量“拆廟攆菩薩”,然而社會(huì)負(fù)擔(dān)長(zhǎng)期上升,其中一個(gè)主要原因應(yīng)該說(shuō)是沒(méi)有掌握行政成本的全貌,忽略了行政成本膨脹的大頭。

四是使用了成本管理的科學(xué)方法,把行政成本管理由經(jīng)驗(yàn)推向科學(xué)。

五是行政全成本概念的引入,將為我國(guó)行政管理科學(xué)化、現(xiàn)代化,提供極大幫助。