行政救助是指行政機關(guān)應(yīng)申請向面臨或遭遇巨大困難或危險的公民、法人或其他組織給予幫助，使其擺脫困境或危險的具體行政行為。

《憲法》第45條第1款規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或喪失勞動能力的情浼下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國家和社會幫助殘疾軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育?！钡?9條第1款規(guī)定：“婚姻、家庭、母親和兒童受國家的保護?！钡?7條第1款規(guī)定：“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。”第39條規(guī)定：“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯。”上述規(guī)定是行政救助的憲法依據(jù)。此外，《軍人撫恤優(yōu)撫條例》第20條規(guī)定：“退出現(xiàn)役的特等、一等革命傷殘軍人，由國家供養(yǎng)終生。需要集中供養(yǎng)的，由國家設(shè)置專門機構(gòu)供養(yǎng)；分散供養(yǎng)的，由地方人民政府負責妥善安置，并按規(guī)定發(fā)給護理費?！边@也是行政救助的典型例證。^[1]

行政救助是行政機關(guān)一種重要的具體行政行為。行政救助行為具有下列特點：

(1)行政救助是行政機關(guān)的一種職責性具體行政行為，這與許多行政主體行使權(quán)力的具體行政行為不同。行政救助是由行政機關(guān)承擔的一項法定職責，針對特定對象實施，能決定相對一方的法定權(quán)利能否得到實現(xiàn)和能否得到保護，因而也屬一種具體行政行為。行政主體因這種具體行政行為與相對人構(gòu)成自己履行法定義務(wù)而使相對人享受權(quán)利的行政服務(wù)法律關(guān)系，這是行政救助的特有之處。

(2)行政救助的對象是特定的公民和組織。行政救助在一般情況下，只對出現(xiàn)了特殊困難、特殊情況的公民和組織作出，其對象是特定的。

(3)行政救助的內(nèi)容包括對特定對象給予物質(zhì)上的撫慰救濟或者其他利益的救濟。如對因公傷亡人員發(fā)放撫恤金，對受災(zāi)的對象發(fā)放救濟金和其他救濟物品等；對特定對象采取優(yōu)惠措施，如對烈士子女就業(yè)方面的照顧等；在緊急情況下對面臨危害的對象予以緊急援助，如公安機關(guān)制止歹徒行兇，消防人員對火災(zāi)的及時撲救等。

(4)由于行政救助屬于一種職責性的具體行政行為，它在行為方式上的特點是必須作為，如行政機關(guān)不履行這種職責，構(gòu)成違法的形態(tài)是不作為。

行政救助的性質(zhì)可以從兩方面來理解：

(1)從被救助的對象一方講，獲得國家的行政救助是公民和組織享有的一種基本權(quán)利。在我國，公民和組織在遇到特殊困難或者在某種特殊情況下，有從國家和社會獲得救助的權(quán)利。如《憲法》第四十五條第一款規(guī)定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。我國《殘疾人權(quán)益保障法》、《消防條例》、《軍人撫恤優(yōu)待條例》、《退伍義務(wù)兵安置辦法》等法律、法規(guī)中對特定對象獲得救助的權(quán)利也都作了規(guī)定。可見，獲得行政救助是特定對象由憲法和法律、法規(guī)規(guī)定的基本權(quán)利。

(2)從實施救助的行政機關(guān)一方來講，行政救助則是行政機關(guān)行政職能的組成部分，人民政府為人民服務(wù)的本質(zhì)，決定了對符合法定條件的公民和組織進行救助是行政機關(guān)的日常性工作，國家許多法律對行政機關(guān)的救助職責作了明確的規(guī)定。如我國的《警察法》在有關(guān)人民警察義務(wù)的第二十一條中就明確規(guī)定“人民警察遇到公民人身、財產(chǎn)安全受到侵害或者處于其他情形，應(yīng)當立即救助”；“對公民的報警案件，應(yīng)當及時查處”；“人民警察應(yīng)當積極參加搶險救災(zāi)社會公益工作”。由此，行政救助應(yīng)當是國家行政職能的一個重要組成部分，是行政機關(guān)履行其職責的一種法律行為。

行政救助的實施一般應(yīng)當遵循以下基本原則：

(一)救助法定原則

行政救助是行政行為，必須依法進行，這是依法行政原理對行政救助要求。救助法定原則的具體要求包括：第一，救助權(quán)限法定，要求進行行政救助的行政主體必須法定權(quán)限；第二，救助對象法定，要求行政救助的對象必須符合法律所規(guī)定的應(yīng)當給予救助的條件；第三，救助形式法定，要求行政救助的形式必須符合法律的規(guī)定，并與相對人困難或危險相對應(yīng)；第四，救助程序法定，要求行政主體必須按照法定程序進行行政救助。

(二)公平公正原則

行政救助往往涉及較多的救助對象，因此，行政主體應(yīng)當平等地對待各需要救助的相對人，對其給予同等的救助，同時也應(yīng)當注意各相對人存在的困難或危險程度的不同，采取與其困難或危險相適應(yīng)的救助，確保救助過程的公平、公正。

(三)救助與自救相結(jié)合原則

行政救助僅僅是對相對人生活、生產(chǎn)的困難或生命健康的安全進行的救助，一般具有臨時性的特征，在相對人的困難或危險狀態(tài)解除后，行政救助也應(yīng)當停止。而且，相對于行政救助的外在性，相對人進行的自救才是最主要的，為此，行政主體應(yīng)當在對相對人提供救助的同時，為相對人的自救提供必要的條件和幫助，例如創(chuàng)造就業(yè)機會、幫助形成特定產(chǎn)業(yè)等。此外，行政救助也需要與社會救助相結(jié)合，鼓勵、引導(dǎo)社會參與救助。例如《義務(wù)教育法》第48條規(guī)定：“國家鼓勵社會組織和個人向義務(wù)教育捐贈，鼓勵按照國家有關(guān)基金會管理的規(guī)定設(shè)立義務(wù)教育基金?！?

《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》第7條規(guī)定：“救助站應(yīng)當根據(jù)受助人員的需要提供下列救助：(一)提供符合食品衛(wèi)生要求的食物；(二)提供符合基本條件的住處；(三)對在站內(nèi)突發(fā)急病的，及時送醫(yī)院救治；(四)幫助與其親屬或者所在單位聯(lián)系；(五)對沒有交通費返回其住所地或者所在單位的，提供乘車憑證?！笨梢?，行政救助的內(nèi)容主要包括對相對人提供一定的物質(zhì)幫助、人身保護。

(一)物質(zhì)幫助

物質(zhì)幫助是指在相對人生活或生產(chǎn)存在巨大困難時，行政主體向其提供一定數(shù)量的物品或金錢的行政救助形式。例如，《老年人權(quán)益保護法》第23條規(guī)定：“城市的老年人，無勞動能力、無生活來源、無贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人的，或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無贍養(yǎng)能力或者扶養(yǎng)能力的，由當?shù)厝嗣裾o予救濟?！薄读x務(wù)教育法》第44條第2款規(guī)定：“各級人民政府對家庭經(jīng)濟困難的適齡兒童、少年免費提供教科書并補助寄宿生生活費?！?

此外，與物質(zhì)利益相關(guān)的行政救助還包括對相對人受教育、就業(yè)等的救助，例如《勞動法》第11條規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當采取措施，發(fā)展多種類型的職業(yè)介紹機構(gòu)，提供就業(yè)服務(wù)?！边@些救助的目的是為了提供相對人獲得物質(zhì)利益的能力，因此屬于廣義上的物質(zhì)幫助。

(二)人身保護

人身保護是指在相對人的人身、生命健康處于危險狀態(tài)時，行政機關(guān)對其進行救助的行為。例如，《人民警察法》第18條規(guī)定，人民警察遇到公民人身、財產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應(yīng)當及時救助?！断婪ā返?4條第4款規(guī)定，消防隊接到火警后，必須立即趕赴火場，救助遇險人員?！稓埣踩吮Ｕ戏ā返?5條第2款規(guī)定：“各級人民政府和有關(guān)部門應(yīng)當采取措施，為殘疾人康復(fù)創(chuàng)造條件，建立和完善殘疾人康復(fù)服務(wù)體系，并分階段實施重點康復(fù)項目，幫助殘疾人恢復(fù)或者補償功能，增強其參與社會生活的能力?！薄锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第43條規(guī)定：“縣級以上各級人民政府應(yīng)當提供必要資金，保障因突發(fā)事件致病、致殘的人員得到及時、有效的救治。”

行政救助有日常性救助和緊急救援兩類。日常性救助是對一般救助對象固定的常規(guī)性幫助。緊急救援是對處于危急狀態(tài)下的對象的及時援救。緊急救援由于是在急迫情形之下，因而只要求對象符合救助條件就要采取各種形式及日才進行。而日常性救助由于是常規(guī)性的法律行為，該行為合法、有效必須具備規(guī)定的條件，這些條件就是行政救助的構(gòu)成要件，主要有：

(1)對象符合法定的救助要件。行政救助的對象必須是具備某些特定條件的公民和組織。同時，不同的救助形式，亦需具備不同的具體條件。這些不同的具體條件，由不同的法律、法規(guī)分別規(guī)定。如《軍人撫恤優(yōu)待條例》第二十六條第一款規(guī)定：二等乙級以上革命傷殘軍人，享受公費醫(yī)療待遇。”在此，予以公費醫(yī)療幫助的條件是兩個：一為革命傷殘軍人，二為傷殘等級為二等乙級以上。

(2)符合法定的救助形式。行政救助的形式較多，不同的對象依不同的法定條件得到不同形式的救助。被救助者獲得的救助形式，必須符合法律法規(guī)規(guī)定，否則將會影響其權(quán)益的實際取得和保護。這些法定的救助形式分別規(guī)定在不同的法律法規(guī)中，在具體實施行政救助行為時，要按具體的法律規(guī)范的規(guī)定進行。如法律規(guī)定只發(fā)給救濟金的，就只能以救濟金作為救助形式，不能以其他形式代之。

(3)符合法定的救助權(quán)限。行政救助依據(jù)不同的法律規(guī)范由不同的行政主體實施，哪些行政主體有權(quán)實施哪些救助形式，法律通常作了規(guī)定。只有具備某種救助權(quán)限的行政主體，才能實施該種救助行為，否則，不具有法律效力。

(4)符合一定的程序。行政救助作為一種法律行為，須按一定程序?qū)嵤?。盡管我國目前在行政救助程序方面無統(tǒng)一的法律規(guī)定，但在各種不同的法律、法規(guī)中，對不同的行政救助均作了一些規(guī)定。這些程序規(guī)定概括起來看，主要有：申請、審查、批準、實施等，并要求以書面形式。而且，實施物質(zhì)行政救助時，在程序上還要求辦理一定的財務(wù)手續(xù)和物品登記、交接手續(xù)。只有手續(xù)完備、程序合法的行政救助才具備法律效力。

(1)傷殘死亡撫恤金和補助費

《軍人撫恤優(yōu)撫條例》第21條規(guī)定：“因戰(zhàn)爭致殘的革命傷殘軍人在評殘發(fā)證后，一年內(nèi)傷口復(fù)發(fā)死亡的，按照革命烈士的撫恤規(guī)定，發(fā)給其家屬一次性撫恤金；一年后因傷口復(fù)發(fā)死亡的，按照國家因公犧牲軍人的撫恤規(guī)定，發(fā)給其家屬一次性撫恤金和定期撫恤金。因戰(zhàn)、因公致殘的特等及一等革命傷殘軍人因病殘疾的，其家屬按照病故軍人家屬的特殊規(guī)定期，享有定期撫恤金?！钡?2條規(guī)定：“享有傷殘撫恤金的革命軍人死亡的，按照國家工作人員的喪葬標準，發(fā)給其家屬喪葬補助費?！?

(2)生產(chǎn)生活困難補助費

《中華人民共和國解放軍志愿兵退出現(xiàn)役安置暫行辦法》第6條規(guī)定：“志愿兵退出現(xiàn)役時，本人申請復(fù)員回鄉(xiāng)參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，應(yīng)予鼓勵，除由部隊按規(guī)定發(fā)給生產(chǎn)生活等項補助費外，生產(chǎn)、生活有困難的，當?shù)厝嗣裾畱?yīng)當協(xié)助解決?！?

1．撫恤

行政主體對特定社會成員發(fā)給撫恤金。例如《軍人撫恤優(yōu)待條例》第2l條規(guī)定：“因戰(zhàn)致殘的革命傷殘軍人在評殘發(fā)證后，一年內(nèi)因傷口復(fù)發(fā)死亡的，按照革命烈士的撫恤規(guī)定，發(fā)給其家屬一次性撫恤金和定期撫恤金；一年后因傷口復(fù)發(fā)死亡的，按照因公犧牲軍人的撫恤規(guī)定，發(fā)給其家屬一次性撫恤金和定期撫恤金。因戰(zhàn)、因公致殘的特等、一等革命傷殘軍人因病死亡后，其家屬按照病故軍人家屬的撫恤規(guī)定，享受定期撫恤金?！?

2．補助

行政主體對特定社會成員發(fā)給困難補助費。例如《中國人民解放軍志愿兵退出現(xiàn)役安置暫行辦法》第6條規(guī)定：“志愿兵退出現(xiàn)役時，本人申請復(fù)員回鄉(xiāng)參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，應(yīng)予鼓勵，除由部隊按規(guī)定發(fā)給生產(chǎn)、生活等項補助費外，生產(chǎn)、生活有困難的，當?shù)厝嗣裾畱?yīng)協(xié)助解決。”《軍人撫恤優(yōu)待條例》第22條規(guī)定：“領(lǐng)取傷殘撫恤金的革命傷殘軍人死亡時，按照國家機關(guān)工作人員的喪葬標準，發(fā)給其家屬喪葬補助費?！?

3．安置

行政主體對特定社會成員的工作、生活和居住給予安排。例如《退伍義務(wù)兵安置條例》第10條規(guī)定：“因戰(zhàn)、因公致殘的二等、三等革命傷殘軍人，原是城市戶口的，由原征集地的退伍軍人安置機構(gòu)安排力所能及的工作。原是農(nóng)業(yè)戶口的，原征集地區(qū)有條件的，可以在企業(yè)、事業(yè)單位安排適當工作；不能安排的，按照規(guī)定增發(fā)殘廢撫恤金，保障他們的生活?！?

4．優(yōu)待

行政主體對特定社會成員提供某種待遇或者減免有關(guān)費用。例如《義務(wù)教育法》第10條第2款規(guī)定：“國家設(shè)立助學金，幫助貧困學生就學。”

5．保護

行政主體對特定社會成員提供勞動保護和人身保護，例如對女工提供勞動保護，對人身權(quán)利受到威脅或者面臨危險的公民提供人身保護等。

6．收留

行政主體對特定社會成員給予生活安排和疾病治療，例如政府以社會福利院的形式收留棄嬰、孤兒、走失老人、孤寡老人等。《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》第5條規(guī)定：“公安機關(guān)和其他有關(guān)行政機關(guān)的工作人員在執(zhí)行職務(wù)時發(fā)現(xiàn)流浪乞討人員的，應(yīng)當告知其向救助站求助；對其中的殘疾人、未成年人、老年人和行動不便的其他人員，還應(yīng)當引導(dǎo)、護送到救助站?！?

7．救災(zāi)

行政主體對受災(zāi)地區(qū)和人員提供物質(zhì)幫助和行為援助。例如《防洪法》第47條第l款規(guī)定：“發(fā)生洪澇災(zāi)害后，有關(guān)人民政府應(yīng)當組織有關(guān)部門、單位作好災(zāi)區(qū)的生活供給、衛(wèi)生防疫、救災(zāi)物資供應(yīng)、治安管理、學校復(fù)課、恢復(fù)生產(chǎn)和重建家園等救災(zāi)工作以及所管轄地區(qū)的各項水毀工程設(shè)施修復(fù)工作?！?

行政救助一般依申請實施，但在緊急情況下也可以由行政主體主動實施。關(guān)于行政救助的程序，目前我國法律并無統(tǒng)一規(guī)定。對散在于法律法規(guī)中的不同行政救助程序進行歸納可以看出，行政救助一般包括申請、審核、批準、實行等程序。如果行政救助以物質(zhì)幫助的形式進行，例如給付一定數(shù)量的貨幣或者物品，則需要履行一定的財務(wù)手續(xù)或者物品的登記、交接手續(xù)。