所謂行政法律規(guī)范，是指由各種國(guó)家機(jī)關(guān)所制定的，由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的有關(guān)行政管理的各種法律規(guī)范的總稱。

它具有如下一些特征：

1. 制定主體的特定性

行政法律規(guī)范都是由國(guó)家機(jī)關(guān)制定或認(rèn)可的，或者是由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依照其職權(quán)范圍，并按一定的立法與決策程序制定出來(lái)的，具體表現(xiàn)為不同法律規(guī)范形式的成文性規(guī)范文件；或者是雖然未經(jīng)國(guó)家制定，但已經(jīng)實(shí)際存在并為人們所遵守的行為規(guī)則，經(jīng)過(guò)特定國(guó)家機(jī)關(guān)予以認(rèn)可后也成為具有法律效力的規(guī)范，如習(xí)慣法、司法判例等。簡(jiǎn)而言之，行政法律規(guī)范必須是具有相應(yīng)職權(quán)的各種國(guó)家機(jī)關(guān)，經(jīng)過(guò)特定的決策與立法程序予以制定或確認(rèn)之后，才能形成；沒(méi)有國(guó)家機(jī)關(guān)的合法制定或確認(rèn)，就不能成為行政法律規(guī)范。

2. 調(diào)整對(duì)象的特定性

行政法律規(guī)范的調(diào)整對(duì)象是行政法律關(guān)系，也就是國(guó)家行政機(jī)關(guān)在行使國(guó)家行政權(quán)力、履行行政管理職能的過(guò)程中所形成的行政主體與相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。其中，當(dāng)事人一方必須是國(guó)家行政機(jī)關(guān)或經(jīng)其委托的機(jī)關(guān)、組織與個(gè)人。也就是說(shuō)，必須有一方是代表國(guó)家履行行政管理職能的行政行為主體。這是將行政法律規(guī)范與其他法律規(guī)范區(qū)分開來(lái)的基本屬性。

3. 效力上的權(quán)威性、強(qiáng)制性與普遍適用性

行政法律規(guī)范作為一種法律規(guī)范，與其他種類的法律一樣，具有法定權(quán)威性，也就是對(duì)其調(diào)整對(duì)象——行政法律關(guān)系的主客體及其行為具有約束力。法律規(guī)范一經(jīng)頒布，在法定生效期開始之后，在管轄范圍之內(nèi)，所有組織與社會(huì)個(gè)人都必須嚴(yán)格遵守，否則就會(huì)受到相應(yīng)的行政與法律制裁。而且，這種約束力由國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)保證實(shí)施，具有強(qiáng)制性特征。行政法律規(guī)范的這一基本屬性決定了它具有必須履行和不可違背的性質(zhì)。否則，違反者就會(huì)依法受到行政處分、處罰，甚至受到更為嚴(yán)厲的法律制裁。此外，行政法律規(guī)范同樣具有普遍適用性這一法律特征。也就是說(shuō)，它不針對(duì)某一個(gè)特定人或具體行為，而是對(duì)類似調(diào)整對(duì)象具有多次適用性。無(wú)論什么行政部門或是行政行為，只要在行政法律規(guī)范的規(guī)范范圍之內(nèi)，都要受到同等的規(guī)范與約束，違反行政法律規(guī)范之后都要受到同樣的行政處分或法律制裁。

4.行政法律規(guī)范類型的多樣性與效力等級(jí)上的層級(jí)性

如前所述，行政法律規(guī)范從憲法規(guī)范、普通法律，到行政法規(guī)，乃至于“紅頭文件”，類型多種多樣，數(shù)量眾多，內(nèi)容極其龐雜，既沒(méi)有像民法、刑法那樣形成統(tǒng)一的法典，又存在極其復(fù)雜的存在形式與制定主體體系。所有這些都使得行政法律規(guī)范具有復(fù)雜的存在與表現(xiàn)形式，在規(guī)范類型上呈現(xiàn)出多樣性特征。但是，這些眾多的行政法律規(guī)范的效力并不一致，呈現(xiàn)出層級(jí)性特征。事實(shí)上，它們涉及法律規(guī)范的所有效力等級(jí)層次，從具有最高法律效力的憲法，到處于最低法律效力等級(jí)的地方性規(guī)章，甚至還包括沒(méi)有納入普通法律規(guī)范范疇的地方性政策規(guī)范。因此，這就要求行政系統(tǒng)及其工作人員在日常的行政管理過(guò)程中，要嚴(yán)格確保更高法律效力等級(jí)的行政法律規(guī)范，首先是國(guó)家憲法與基本法律得到遵守與有效實(shí)施，在行政執(zhí)法過(guò)程中要杜絕“上有政策，下有對(duì)策”等不良現(xiàn)象的發(fā)生。

5. 行政法律規(guī)范的相對(duì)穩(wěn)定性

行政法律規(guī)范的制定一般要遵循嚴(yán)格的制定程序，法律規(guī)范的出臺(tái)也是極為嚴(yán)肅與慎重的。相應(yīng)地，行政法律規(guī)范的變更、撤銷與廢止也一般要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的法定程序。一方面，為確保行政行為的連續(xù)性和穩(wěn)定性，對(duì)于用作調(diào)整各種行政法律關(guān)系的基本依據(jù)的行政法律規(guī)范，也要防止發(fā)生朝令夕改的現(xiàn)象。因此，行政法律規(guī)范一旦制定與頒布，就獲得了一定程度的穩(wěn)定性，不能隨意修改。但是，另一方面，相對(duì)于其他國(guó)家機(jī)關(guān)的活動(dòng)與公共關(guān)系，國(guó)家行政管理活動(dòng)以及各種行政關(guān)系又具有較強(qiáng)的動(dòng)態(tài)性與靈活性，尤其是在社會(huì)變遷頻率加速的當(dāng)今時(shí)代，行政管理活動(dòng)及各種行政關(guān)系日益處于更為頻繁的變革要求之中。這就要求行政法律規(guī)范必須與行政管理實(shí)踐的這種發(fā)展趨勢(shì)相適應(yīng)，適時(shí)地通過(guò)法律規(guī)范的調(diào)整、變更，以及時(shí)地對(duì)已經(jīng)和正在發(fā)生變化的客觀形勢(shì)作出反應(yīng)，從而推動(dòng)和鞏固與社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)相一致的行政管理法律規(guī)范體系的形成。這就要求行政法律規(guī)范不能過(guò)于僵化，而應(yīng)該具有一定的權(quán)變性。正因?yàn)槿绱?，行政法律?guī)范的穩(wěn)定性只能是相對(duì)的、動(dòng)態(tài)的穩(wěn)定性。

根據(jù)立法主體的不同，行政法律規(guī)范的基本內(nèi)容構(gòu)成如下：

1. 憲法

憲法是國(guó)家根本大法，也是一切公共權(quán)力行為的最基本依據(jù)。憲法中的部分內(nèi)容涉及行政權(quán)力及其運(yùn)行規(guī)范，例如，關(guān)于國(guó)家行政權(quán)力及其運(yùn)行基本原則的規(guī)范，關(guān)于國(guó)家行政機(jī)構(gòu)組成和職權(quán)的基本規(guī)范，關(guān)于公民在有關(guān)行政法律關(guān)系中享受的權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)的相關(guān)規(guī)范，等等。

2. 法律

在這里，法律是特指由國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的有關(guān)行政管理的各種法律規(guī)范的總和。在當(dāng)代中國(guó)，這包括全國(guó)人民代表大會(huì)制定的相關(guān)基本法律和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的相關(guān)法律。其中，有些法律是全部屬于行政法律規(guī)范，如《國(guó)務(wù)院組織法》、《地方政府組織法》、《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》等；有些法律則不僅包括行政法律規(guī)范，還包括其他部門法規(guī)范，如《中華人民共和國(guó)人民警察法》中有關(guān)人民警察職務(wù)犯罪和有關(guān)這種犯罪管轄的規(guī)范就分別屬于刑法與刑事訴訟法范疇。當(dāng)然，在主要是屬于其他部門法規(guī)范的一些法律中，也有可能包含有行政法律規(guī)范，如《中華人民共和國(guó)婚姻法》中有關(guān)結(jié)婚登記的規(guī)范，就屬于行政法律規(guī)范。

3. 行政法規(guī)與行政規(guī)章

在我國(guó)，憲法授予國(guó)務(wù)院以制定行政法規(guī)的權(quán)力，并授予國(guó)務(wù)院各部、委、署、辦以制定行政規(guī)章的權(quán)力。而在其他國(guó)家，行政機(jī)關(guān)或者依據(jù)憲法擁有直接立法權(quán)，或者經(jīng)立法機(jī)關(guān)特別授權(quán)擁有委任立法權(quán)。在這里，所謂行政法規(guī)是從狹義意義上來(lái)界定的，就是指中央行政機(jī)關(guān)制定的法律規(guī)范；而行政規(guī)章則指中央政府各職能部門制定的法律規(guī)范。在當(dāng)今世界各國(guó)，行政立法在行政法律規(guī)范體系中占有越來(lái)越重要的地位。事實(shí)上，在我國(guó)，由行政部門制定的行政法律規(guī)范在數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他部門立法。

4. 地方性法規(guī)、規(guī)章、自治條例和單行條例

這包括根據(jù)憲法和相關(guān)法律，擁有立法權(quán)的地方權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)制定的各種關(guān)于行政管理的法律規(guī)范。在我國(guó)，根據(jù)憲法與地方各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府組織法的規(guī)定，省（自治區(qū)、直轄市）的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、?。ㄗ灾螀^(qū)）人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)制定地方性法規(guī)；?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、?。ㄗ灾螀^(qū)）人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府可以制定地方性規(guī)章；民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)制定自治條例和單行條例。所有這些地方性立法中，相當(dāng)大的一部分涉及地方性行政權(quán)力及其運(yùn)行方面的規(guī)范，屬于行政法律規(guī)范的范疇。

5. 法律解釋與國(guó)際條約

法律解釋是指對(duì)上述行政法律規(guī)范具有法定解釋權(quán)的有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)法律作出的、有法律約束力的立法性解釋和說(shuō)明。法律解釋通?？梢苑譃榱⒎ń忉?、司法解釋與行政解釋等幾種，其權(quán)限范圍、運(yùn)用方式各有不同。但是，這些解釋往往具有與所解釋的法律規(guī)范同樣的約束力，因此也是行政法律規(guī)范不可忽視的組成部分。此外，一國(guó)政府所簽訂、加入或承認(rèn)的國(guó)際條約，其中許多涉及國(guó)家行政權(quán)力及其運(yùn)行，如各種關(guān)稅管理協(xié)定、有關(guān)行政管轄權(quán)以及行政公共關(guān)系的國(guó)際公約等，這些在該國(guó)國(guó)境之內(nèi)同樣具有法律規(guī)范功能，因而也成為一國(guó)行政法律規(guī)范的組成部分。

值得強(qiáng)調(diào)的是，除了上述明顯地屬于法律范疇因而可以直接稱為行政法律規(guī)范的各種行政規(guī)范之外，還有一些行政規(guī)范，它們不屬于正式法律范疇，但卻具有與上述行政法律規(guī)范同樣的功能與運(yùn)行機(jī)理，如由不具有立法權(quán)的立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)所制定的各種規(guī)定、紀(jì)律、辦法、實(shí)施方法等。毫無(wú)疑問(wèn)，這種現(xiàn)象是我國(guó)現(xiàn)行立法體制的產(chǎn)物。但是，同樣明顯的是，這些常被國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界稱為“紅頭文件”的政策規(guī)定大部分與地方行政管理活動(dòng)有關(guān)，具有與正式法律規(guī)范相類似的，甚至往往是更為直接、更為有效的行政行為規(guī)范功能。把這些與行政管理有關(guān)的“紅頭文件”納入行政法律規(guī)范的范疇既符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)，也是實(shí)現(xiàn)行政管理規(guī)范化的必由之路。

所謂行政法律規(guī)范的功能，就是行政法律規(guī)范在行政管理活動(dòng)以及在整個(gè)國(guó)家社會(huì)生活中的影響與作用。行政法律規(guī)范作為一種特殊類型的行政規(guī)范，具有其特殊內(nèi)在屬性，在行政管理活動(dòng)中有著不可替代的地位與作用。具體來(lái)說(shuō)，行政法律規(guī)范主要承擔(dān)與實(shí)現(xiàn)下列基本功能。

1.規(guī)范與控制功能

規(guī)范與控制功能是行政法律規(guī)范最基本的功能。憲法、法律等不同層次的行政法律規(guī)范相互配合，在遵照嚴(yán)格的法律效力等級(jí)原則的前提下，對(duì)行政系統(tǒng)的職權(quán)、組織與運(yùn)行原則、活動(dòng)程序、方式和技術(shù)手段都做了明確規(guī)定，為國(guó)家行政管理各項(xiàng)職能的行使與實(shí)現(xiàn)確定了必要的準(zhǔn)則。這些準(zhǔn)則為各種行政關(guān)系與行政行為提供了運(yùn)行的依據(jù)，使國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政人員在行使行政權(quán)力、履行行政管理職能的過(guò)程中有法可依。

另一方面，為確保行政權(quán)力得到合法行使和行政管理職能得到有效履行，相關(guān)行政法律規(guī)范還制定了對(duì)違法亂紀(jì)行為和破壞行政管理活動(dòng)行為的行政處分、處罰與法律制裁措施等有關(guān)規(guī)定。這既確保了行政管理活動(dòng)有法可依，又保證了有法必依與違法必究，從而使得各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使國(guó)家行政權(quán)力、履行行政管理職能過(guò)程中知道自己應(yīng)該做什么，不能做什么。

也就是說(shuō)，行政法律規(guī)范對(duì)行政管理行為發(fā)揮著必要的規(guī)范與控制作用，確保行政管理系統(tǒng)及其運(yùn)行過(guò)程走上法制化道路。實(shí)踐證明，不受制約的權(quán)力，或者說(shuō)缺乏規(guī)范與控制的權(quán)力就是絕對(duì)的權(quán)力；絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。為此，把行政管理納入法制化軌道，是近代以來(lái)世界各國(guó)政府發(fā)展的基本目標(biāo)與趨勢(shì)所在。

2. 組織與調(diào)節(jié)功能

行政系統(tǒng)作為一種復(fù)雜的公共權(quán)力組織系統(tǒng)，同時(shí)也是一個(gè)大型協(xié)作系統(tǒng)。這就需要系統(tǒng)的組成部分之間具有明確、合理、規(guī)范化的專業(yè)化分工與合作體制。行政法律規(guī)范正是這種體制得以形成的制度前提與保障。一系列相互補(bǔ)充的行政組織法律規(guī)范明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的組織設(shè)置原則與依據(jù)、職責(zé)權(quán)限結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)、人員編制與法律地位以及機(jī)構(gòu)的設(shè)置、變更與撤銷程序，規(guī)定了國(guó)家公務(wù)員的選拔與任免、權(quán)利與義務(wù)、考核、培訓(xùn)與獎(jiǎng)懲以及工資福利待遇等方面的管理規(guī)范。

一方面，這些規(guī)范對(duì)于建立一個(gè)組織與人員結(jié)構(gòu)合理、精簡(jiǎn)高效的行政組織與人事系統(tǒng)提供了法律規(guī)范保障，為行政管理職能的正常履行提供了組織保證。

另一方面，這些行政法律規(guī)范也為行政管理活動(dòng)過(guò)程中常常出現(xiàn)的各種組織與人事關(guān)系糾紛的解決提供了調(diào)節(jié)依據(jù)，有助于形成協(xié)調(diào)一致的行政組織關(guān)系與人事、人際關(guān)系。

3. 改革與穩(wěn)定功能

國(guó)家行政管理活動(dòng)作為一種公共權(quán)力運(yùn)行方式，作為一種基本政府職能活動(dòng)，它必然要隨著社會(huì)環(huán)境與國(guó)家民眾需求內(nèi)容的改變而進(jìn)行不斷的調(diào)整。

行政法律規(guī)范體系作為國(guó)家意志的制度化體現(xiàn)形式，一方面，它通過(guò)各種法律規(guī)定，要求行政系統(tǒng)及其運(yùn)行過(guò)程要以國(guó)家與民眾的利益要求為核心，因而要為確保國(guó)家與民眾利益要求的實(shí)現(xiàn)而隨時(shí)調(diào)整自身的職責(zé)權(quán)限與運(yùn)行原則，實(shí)施與社會(huì)環(huán)境和國(guó)家意志轉(zhuǎn)變相適應(yīng)的行政改革。也就是說(shuō)，行政法律規(guī)范對(duì)必要的行政改革而言構(gòu)成一種制度保障與推動(dòng)力量。

另一方面，一旦改革取得進(jìn)展，它一般會(huì)以法律規(guī)范的形式予以制度化。通過(guò)制度化賦予改革以法律效力，既是各項(xiàng)行政改革取得合法化地位的一種必要的授權(quán)與確認(rèn)機(jī)制，也是改革成果得到鞏固的必要途徑和手段。

與此同時(shí)，行政法律規(guī)范還有一個(gè)相關(guān)的重要功能，就是行政系統(tǒng)穩(wěn)定性功能。雖然行政系統(tǒng)以及行政管理過(guò)程隨時(shí)面臨著改革的需求和必要性，但是，作為一種國(guó)家權(quán)力體系，無(wú)論是其組織結(jié)構(gòu)，還是其運(yùn)行原則與過(guò)程，都需要保持必要程度的連續(xù)性與穩(wěn)定性。事實(shí)上，行政法律規(guī)范所具有的相對(duì)穩(wěn)定性特征正是近現(xiàn)代國(guó)家力求實(shí)現(xiàn)行政管理法制化的基本原因之一，而法制化過(guò)程也正是各國(guó)追求行政管理系統(tǒng)及其運(yùn)行過(guò)程的連續(xù)性和穩(wěn)定性的規(guī)范體現(xiàn)。當(dāng)然，如此一來(lái)，如何正確處理好改革功能與穩(wěn)定功能的關(guān)系，就成為行政管理法制化過(guò)程中必然要面臨的一個(gè)問(wèn)題。事實(shí)上，這也正是現(xiàn)代各國(guó)行政系統(tǒng)及其運(yùn)行過(guò)程中面臨著的一個(gè)越來(lái)越棘手的難題。