政府間轉(zhuǎn)移支付是指一個(gè)國(guó)家的各級(jí)政府之間，在既定的職責(zé)、支出責(zé)任和稅收劃分框架下財(cái)政資金的無(wú)償轉(zhuǎn)移。包括上下之間的縱向轉(zhuǎn)移和地區(qū)之間的橫向轉(zhuǎn)移，一般以縱向轉(zhuǎn)移為主。

實(shí)行轉(zhuǎn)移支付的目的是解決中央與地方財(cái)政之間的縱向不平衡和各地區(qū)之間的橫向不平衡、補(bǔ)償超出地域的"利益外溢"和中央政府"加強(qiáng)國(guó)家凝聚力"；其實(shí)質(zhì)是一種財(cái)政補(bǔ)助，基本表現(xiàn)是"抽肥補(bǔ)瘦",體現(xiàn)國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)財(cái)政政策；它的特征是事權(quán)與財(cái)權(quán)的對(duì)稱性、資金流動(dòng)的雙向性、制度管理的科學(xué)性、政策實(shí)施的統(tǒng)一性和法制性；一般分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付作為處理政府間財(cái)政關(guān)系的一種分配形式，在我國(guó)各個(gè)時(shí)期的各種財(cái)政體制中占有重要的地位，發(fā)揮了一定調(diào)控作用，是財(cái)政體制必不可少的重要內(nèi)容。

• 政府間轉(zhuǎn)移支付的范圍只限于政府之間
• 政府間轉(zhuǎn)移支付是無(wú)償?shù)?a href="/wiki/%E6%94%AF%E5%87%BA" title="支出">支出
• 政府間轉(zhuǎn)移支付并非政府的終極支出。

1.根據(jù)地方政府使用補(bǔ)助資金權(quán)限的大小，可以把政府間轉(zhuǎn)移支付分為無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付和有條件轉(zhuǎn)移支付。

• 無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付-----又稱為收入分成或一般性轉(zhuǎn)移支付.重點(diǎn)解決下級(jí)政府的財(cái)政收入與責(zé)任不對(duì)稱問題。
• 有條件轉(zhuǎn)移支付-----具有明確的資金用途規(guī)定、它體現(xiàn)著上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府定向支援或者委托下級(jí)政府辦理某項(xiàng)公共服務(wù)供給的意圖。又可以為配套補(bǔ)助和非配套補(bǔ)助。

2.根據(jù)政府間的關(guān)系可把政府間轉(zhuǎn)移支付分為：

• 縱向轉(zhuǎn)移支付-主要方法是撥付補(bǔ)助金，共享稅和稅收分成屬于縱向轉(zhuǎn)移支付。
• 橫向轉(zhuǎn)移支付-調(diào)整橫向失衡
• 混合轉(zhuǎn)移支付-以縱向?yàn)橹鳎瑱M向?yàn)檩o

• 糾正政府間的縱向財(cái)政失衡
• 糾正政府間的橫向財(cái)政失衡
• 糾正某些公共產(chǎn)品或服務(wù)的外部性
• 加強(qiáng)中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的宏觀調(diào)控

(一)彌補(bǔ)財(cái)政缺口

大部分國(guó)家通過(guò)轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)縱向財(cái)政平衡，即彌補(bǔ)不同級(jí)次政府支出與自身收入之間的差異。盡管這些財(cái)政缺口原則上可以通過(guò)其他方式予以彌補(bǔ)——賦予地方政府更多征稅權(quán)，將更多的支出責(zé)任移交給中央政府，或者減少地方支出、提高地方政府收入，但是，在大多數(shù)國(guó)家中，各級(jí)政府收入與支出的不匹配仍然需要政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮平衡作用。

實(shí)際上，無(wú)論要解決的問題是什么，高級(jí)次政府向低級(jí)次政府的轉(zhuǎn)移支付都將有助于彌補(bǔ)財(cái)政缺口。但是，如果以自身收入能力為衡量標(biāo)準(zhǔn)，那么當(dāng)最富裕的地方政府支出與收入(包括轉(zhuǎn)移支付)達(dá)到均衡時(shí)，就可以認(rèn)為實(shí)現(xiàn)了縱向財(cái)政平衡。顯然，較為貧困的地方政府仍然存在著財(cái)政缺口，但這些缺口更應(yīng)被視為地方政府部門內(nèi)的橫向財(cái)政平衡問題，而不是各級(jí)政府間的縱向均衡。

(二)均等化

橫向財(cái)政平衡，即通常所稱的均等化，存在爭(zhēng)議的原因一方面是由于理論界對(duì)財(cái)政均等化的概念一直存在著多種不同的解釋；另一方面，對(duì)于均等化模式的選擇，不同的國(guó)家又具有不同的偏好。

如果將地方政府的人均實(shí)際支出作為均等化的衡量標(biāo)準(zhǔn)，將各地區(qū)的人均實(shí)際支出都提高到最富有的地方政府的水平，那么地方偏好差異就很難得到應(yīng)有的體現(xiàn)，從而削弱了分權(quán)的優(yōu)勢(shì)。除了地方偏好差異外，該模式也未考慮地方需求、成本以及自身收入能力等方面的差別。同時(shí)，人均實(shí)際支出的均等化還將抑制地方收入努力和地方支出約束，因?yàn)樵谠擉w制下支出最高、稅收最低的地方政府將得到最多的轉(zhuǎn)移支付。

實(shí)踐表明，這種不理想的激勵(lì)效應(yīng)在收入分享體制中表現(xiàn)得最為明顯。例如，在德國(guó)、俄羅斯等一些國(guó)家中，一定比例的地方稅須在所有地方政府間分配。換言之，地方政府僅能得到部分來(lái)源于自身轄區(qū)的收入，其余部分則通過(guò)既定的均等化公式分配給其他政府。在這種情況下，地方的征稅成本被人為提高，由此而導(dǎo)致的阻滯效應(yīng)也非常明顯——當(dāng)?shù)胤秸軌驅(qū)Ρ环窒矶惢?a href="/wiki/%E7%A8%8E%E7%8E%87" title="稅率">稅率產(chǎn)生影響時(shí)，采用這種收入分享體制將導(dǎo)致較低的征收率。即使稅率由中央政府確定，但是如果實(shí)踐中收入由地方政府征集，那么問題仍會(huì)產(chǎn)生。

相反，財(cái)政能力均等化的目標(biāo)是為各地方政府提供充分的資金(自身收入和轉(zhuǎn)移支付)，以提供由中央政府事先確定的公共服務(wù)水平。轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)是對(duì)各地區(qū)潛在收入能力(例如財(cái)產(chǎn)稅的估價(jià)或其他稅種的稅基)的測(cè)量而不是采用實(shí)際收入。如果能夠準(zhǔn)確測(cè)量收入能力——盡管通常不是一件容易的事，那么這種轉(zhuǎn)移支付將不會(huì)在地方政府取得收入方面產(chǎn)生抑制作用，因?yàn)閺?a href="/wiki/%E8%BE%B9%E9%99%85" title="邊際">邊際上看地方政府仍對(duì)支出和稅收決策承擔(dān)全部財(cái)政責(zé)任。當(dāng)然，如果地方政府可以直接或間接地控制轉(zhuǎn)移支付公式中使用的能力變量，那么能力均等化也將引致不理想的激勵(lì)效應(yīng)。

例如，加拿大、澳大利亞和美國(guó)一些州所采用的“代表稅收體系”(RTS)均等化公式。按照RTS方法，每個(gè)地方政府得到的轉(zhuǎn)移支付等于測(cè)量的稅基相對(duì)于全國(guó)平均水平的赤字額乘以適當(dāng)?shù)哪繕?biāo)稅率(通常是全國(guó)平均稅率)。如果所有的政府都選擇目標(biāo)稅率，那么能力差異將完全均等化，所有地區(qū)擁有相同的(人均)財(cái)政資源。但是各地區(qū)的稅基通常會(huì)隨著稅率的提高而降低——例如，隨著更高的稅率資本化入財(cái)產(chǎn)的價(jià)值，以及隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)轉(zhuǎn)移至其他地區(qū)。因此，將稅率提高，超過(guò)目標(biāo)水平的地方政府會(huì)發(fā)現(xiàn)其稅基縮小，轉(zhuǎn)移支付額度增加。換言之，當(dāng)?shù)胤蕉愓锰幱谀繕?biāo)水平時(shí)，由于轉(zhuǎn)移支付效應(yīng)的存在，地方政府征收更高稅率的邊際超額負(fù)擔(dān)為零，盡管從整個(gè)國(guó)家的角度看是正的。

(三)解決轄區(qū)間外溢性問題

當(dāng)?shù)胤椒?wù)溢出至其他地區(qū)時(shí)，為使地方政府提供合理數(shù)量的該類服務(wù)，有必要提供某種形式的配套撥款，以使單位補(bǔ)貼等于溢出收益的邊際價(jià)值。同時(shí)，配套撥款也有利于均等化地方需求或中央政府不易監(jiān)控的支出偏好等方面的差異，使更多的資金流向中央政府所希望的領(lǐng)域。盡管配套(或有條件)轉(zhuǎn)移支付使地方政府更易受到中央政府的影響和控制，但也具有重要的政治優(yōu)勢(shì)，即在受補(bǔ)助行為中引入了地方參與、承諾與責(zé)任感等要素。對(duì)于資本項(xiàng)目而言，這些要素尤為重要。

原則上說(shuō)，合理的配套比例，即中央政府在總成本中負(fù)擔(dān)的比例，應(yīng)由溢出的規(guī)模即相關(guān)的外部性水平?jīng)Q定。當(dāng)然，也會(huì)不可避免地受到中央政府提供補(bǔ)助的意愿強(qiáng)度影響。當(dāng)外部性較低或中央僅愿意提供基本或最低水平國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)時(shí)，這一比率可能會(huì)隨著支出水平的提高而下降。同時(shí)，如果相對(duì)于其他地區(qū)而言，某些地區(qū)具有更高的需求價(jià)格彈性，那么各地區(qū)間的比率也將存在差異。此外，除非地方財(cái)政能力完全均等化，否則統(tǒng)一的配套撥款(實(shí)際上為不同的地方政府提供了相同的價(jià)格)對(duì)貧困地區(qū)不利。

實(shí)際上，即使收入基礎(chǔ)完全均等化，也仍然存在著需求或成本方面的差異，要求將均等化要素植入配套撥款公式中。通過(guò)與收入水平相反的配套比率確定各地方政府提供服務(wù)的價(jià)格，有利于保證所有的地方政府，無(wú)論其財(cái)政能力大小，都能為其居民提供水平大體相同的某些(存在外溢性或具有特別的價(jià)值的)公共服務(wù)。因此，在特定的轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃中，某一地區(qū)所面臨的配套比例將隨中央政府關(guān)注程度(無(wú)論是出于對(duì)外溢性或某項(xiàng)行為所具有的價(jià)值特征的關(guān)心，還是完全出于實(shí)施某項(xiàng)計(jì)劃的意愿)的加深而提高，因地方期望程度(價(jià)格彈性)以及支持該計(jì)劃所需能力(收入彈性)的降低而提高。

實(shí)踐表明，發(fā)展中國(guó)家鮮有配套補(bǔ)助方面的成功案例。原因之一是許多國(guó)家在確定配套比例時(shí)考慮更多的是再分配問題，而不是效率——貧困地區(qū)因?yàn)樨毟F而得到更多幫助，而不是提高配套比率，以使整個(gè)社會(huì)提供最優(yōu)數(shù)量的服務(wù)。此外，配套補(bǔ)助的應(yīng)用要求對(duì)所需提供的服務(wù)水平進(jìn)行明確的界定以及對(duì)各種水平服務(wù)的成本進(jìn)行準(zhǔn)確而適時(shí)的評(píng)估，因而在信息方面的要求相對(duì)較高。再者，要想使地方政府能夠?qū)?a href="/wiki/%E6%BF%80%E5%8A%B1" title="激勵(lì)">激勵(lì)措施作出反應(yīng)，還有必要使其具有相當(dāng)程度的稅收自主性。顯然，許多發(fā)展中國(guó)家并不完全具備這些條件。

(四)增強(qiáng)中央政府的政治控制

從根本上講，一國(guó)的財(cái)政體制是由其政治體制和政治目標(biāo)決定的。作為財(cái)政體制的構(gòu)成要素，轉(zhuǎn)移支付在很多情況下首先遵從于政治方面的需要，其次才是經(jīng)濟(jì)效率的考慮。從財(cái)權(quán)上看，轉(zhuǎn)移支付使上級(jí)政府占有更多份額的財(cái)政資源，并使下級(jí)政府對(duì)之形成依賴。轉(zhuǎn)移支付的份額越大，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的影響力就越大，前者對(duì)后者的控制程度越強(qiáng)?？梢?，中央政府可以通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)規(guī)范和監(jiān)督地方政府的行為，減少地方政府的機(jī)會(huì)主義傾向。換言之，轉(zhuǎn)移支付不僅是一個(gè)技術(shù)性問題，還是中央政府用于實(shí)現(xiàn)其政治目標(biāo)的一項(xiàng)重要工具。

但是，從經(jīng)濟(jì)角度看，在實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的過(guò)程中轉(zhuǎn)移支付可能會(huì)導(dǎo)致某些損失。例如，出于拯救地方發(fā)展、為地方居民提供就業(yè)機(jī)會(huì)，中央政府可能會(huì)對(duì)某些經(jīng)濟(jì)上難以為繼的地方政府進(jìn)行一定的轉(zhuǎn)移支付。在該過(guò)程中，中央政府顯然失去了一項(xiàng)重要的潛在工具，該項(xiàng)工具能夠幫助其實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)并引導(dǎo)資源進(jìn)入缺口最大的地區(qū)。此外，當(dāng)轉(zhuǎn)移支付發(fā)生改變時(shí)還會(huì)產(chǎn)生重要的政治問題——由于賦予遠(yuǎn)比索取更容易被接受，因此很難將轉(zhuǎn)移支付調(diào)整至中性的狀態(tài)，通常的結(jié)果是轉(zhuǎn)移支付總額在短期內(nèi)有所增長(zhǎng)。在這種情況下，中央政府需要考慮的往往是如何使政治目標(biāo)在不帶來(lái)更大效率損失的條件下得以實(shí)現(xiàn)。換言之，轉(zhuǎn)移支付應(yīng)盡可能在增強(qiáng)中央政府政治控制能力與有效配置財(cái)政資源之間達(dá)到某種程度的一致。

一個(gè)國(guó)家如何組織政府間財(cái)政關(guān)系是地理狀況、政治均衡、政策目標(biāo)以及其他一些特征共同作用的結(jié)果，因而各國(guó)之間差異較大。發(fā)達(dá)國(guó)家往往具有更為規(guī)范和正式的政府間財(cái)政體制，而發(fā)展中國(guó)家面臨的問題和所需采取的措施卻經(jīng)常與發(fā)達(dá)國(guó)家不同——這些問題往往伴隨著政治上的不穩(wěn)定性以及技術(shù)能力方面的欠缺。因此，盡管政府間財(cái)政關(guān)系的一些主要特征在各國(guó)間是類似的(例如普遍存在的縱向不均衡和橫向不均衡問題)，但最為有效且可行的方案則在各國(guó)間存在差異，這取決于各國(guó)所處的境況和由此而確定的目標(biāo)

(一)財(cái)政分權(quán)

作為財(cái)政體制的構(gòu)成要素，政府間轉(zhuǎn)移支付的設(shè)計(jì)、作用和效應(yīng)必須放在所處的特定制度環(huán)境下理解。在分權(quán)框架下，如果將地方政府視為中央政府的代理人，代表其執(zhí)行某些職能，或者相反，地方政府不僅執(zhí)行而且有權(quán)決定某些事項(xiàng)，換言之，具有相當(dāng)?shù)牡胤阶灾鳈?quán)，那么轉(zhuǎn)移支付所發(fā)揮的作用是完全不同的。

例如，在印尼由中央政府主導(dǎo)的分權(quán)模式中，地方政府在很大程度上作為代理人發(fā)揮作用，委托人(中央政府)可以單方面改變與代理人(地方政府)之間既定的制度安排，以克服信息不對(duì)稱以及與代理人之間目標(biāo)不一致等代理問題。盡管財(cái)政自主程度——由地方收入籌集的地方支出份額——在各省份之間差異較大(從8%到70%)，但平均而言，地方政府自身能夠取得的資源不到四分之一，其主要收入來(lái)源是實(shí)際上由中央政府征收的地方財(cái)產(chǎn)稅。

中央政府撥付給省和地方的資金主要用于提高地方自主權(quán)和改善地方基礎(chǔ)設(shè)施，旨在緩解由于地區(qū)間溢出而導(dǎo)致的無(wú)效率和均等化提供最低水平的公共服務(wù)。與這些目標(biāo)相符，印尼大部分轉(zhuǎn)移支付的分配以公式為基礎(chǔ)，但要求資金的使用符合中央政府總體原則并用于特定領(lǐng)域。例如，用于改良省、區(qū)道路的特定撥款。該計(jì)劃的設(shè)計(jì)目標(biāo)是在全國(guó)提供最低標(biāo)準(zhǔn)的道路服務(wù)，促進(jìn)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)的發(fā)展。資金撥付公式與道路水平的欠缺程度和機(jī)動(dòng)車注冊(cè)指標(biāo)(大體反映道路支出需求)成正比。地方對(duì)撥付資金的使用限于對(duì)既有道路的修繕和升級(jí)：新道路必須通過(guò)其他來(lái)源籌資且須經(jīng)中央政府批準(zhǔn)。

相反，在加拿大等一些國(guó)家中，中央政府與地方政府不是一種委托人與代理人之間的關(guān)系，而是一種委托人之間(并不一定是平等)的協(xié)商關(guān)系，政府間財(cái)政關(guān)系設(shè)計(jì)中的核心問題通常不是資源配置而是對(duì)政治穩(wěn)定所產(chǎn)生的影響。在該框架下，中央與各州財(cái)政或管理權(quán)力的協(xié)調(diào)程度、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的統(tǒng)一程度等事宜實(shí)際上是由各級(jí)政府在適當(dāng)?shù)恼?或憲法)領(lǐng)域內(nèi)共同決定的，中央政府不能依據(jù)其政策偏好單方面予以更改。在這種情況下，合理的政府間轉(zhuǎn)移支付通常既具有均等化的特征又是無(wú)條件的。該模型最為貼切地描述了加拿大和澳大利亞這兩個(gè)地區(qū)均等化體系頗為完善的國(guó)家中央與省或州級(jí)政府之間的關(guān)系。

可見，在轉(zhuǎn)移支付問題上，考察結(jié)果的差異在一定程度上取決于出發(fā)點(diǎn)的不同。然而，無(wú)論是更有效地實(shí)施中央政策還是提高地方自主權(quán)，設(shè)計(jì)合理的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)于確保在公共部門決策中建立明確的責(zé)任界限都是至關(guān)重要的。地方政府的有效性一方面取決于居民對(duì)政府提供的服務(wù)與其課稅之間進(jìn)行比較的能力，另一方面則取決于居民影響和改變政府決策的能力。當(dāng)然，民主是履行責(zé)任的一項(xiàng)重要機(jī)制。缺乏充分信息的民主和缺乏民主的信息都是難以為繼的。即使在民主機(jī)制尚不完善的國(guó)家，充分的信息對(duì)于保證公共服務(wù)水平的提高仍十分重要。實(shí)踐表明，信息越公開，公眾掌握的信息越多，分權(quán)的結(jié)果越理想。因此，轉(zhuǎn)移支付應(yīng)盡可能簡(jiǎn)單、全面且具有可預(yù)見性。

(二)中央政府政策

地方政府運(yùn)行的體制環(huán)境可以概括為以下三種情況：被過(guò)度監(jiān)控的地方公共部門、監(jiān)控不足的地方公共部門和管理扭曲的地方公共部門。第一種情況在發(fā)展中國(guó)家中非常普遍——大多數(shù)地方政府的具體事項(xiàng)都由中央政府控制，留給地方自主行動(dòng)的空間十分狹小甚至沒有；中央政府通常直接為地方公共服務(wù)提供資金或?qū)ｍ?xiàng)撥款，并對(duì)地方財(cái)政予以限制。在這種情況下，中央政府的微觀控制往往導(dǎo)致地方政府的羸弱和能力不足。相反，一些國(guó)家不適當(dāng)?shù)姆謾?quán)策略導(dǎo)致了對(duì)地方公共部門的監(jiān)控不足。

例如，歐洲的一些轉(zhuǎn)軌國(guó)家賦予地方政府的責(zé)任以及財(cái)政收入的份額較大，由其負(fù)責(zé)執(zhí)行重要的公共服務(wù)職能，但卻未能相應(yīng)建立充分的制度體系以保證財(cái)政資金的合理使用。最后一種情況是地方政府經(jīng)常從中央政府得到扭曲或錯(cuò)誤的信號(hào)和指令。例如，在一些國(guó)家中，能夠得到的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額取決于地方赤字的規(guī)模，這顯然是一種不正確的激勵(lì)。還有一些國(guó)家的地方基礎(chǔ)設(shè)施投資可以在不支付任何成本的情況下得到中央資金，但其運(yùn)行或維護(hù)卻得不到資金支持。這導(dǎo)致了對(duì)新投資的扭曲性偏好，因?yàn)檫@種資金支付導(dǎo)致了地方政府不去維護(hù)既有設(shè)施(必須使用自有資金)，而強(qiáng)化了對(duì)新設(shè)施的需求(中央政府將予以支付)。

如何使地方政府在中央政府政策的影響下仍可采用一定的主動(dòng)策略以使地方居民的生產(chǎn)和生活得以改善是轉(zhuǎn)移支付設(shè)計(jì)中的一個(gè)重要問題。為實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，中央政府在對(duì)地方政府進(jìn)行管理的過(guò)程中，有必要采用多樣性的政策與地方政府實(shí)際情況的多樣性相匹配。實(shí)踐表明，成功的分權(quán)必須認(rèn)識(shí)到地方政府體系的多樣性和差異性，并允許其針對(duì)特定的分權(quán)策略采用具有多樣性和差異性的政策，包括對(duì)特殊的地方性問題采用地方提出的解決辦法。

因此，對(duì)于中央政府而言，明智的方案也許是根據(jù)各地區(qū)的能力和利益與地方政府簽訂具體的合同(涵蓋一定年限而不是以年度為基礎(chǔ)，并采用開放性的、雙方相互達(dá)成協(xié)議的方式)。在很多國(guó)家都存在多樣性并且從政治方面考慮有必要使法律保持名義上的統(tǒng)一性的情況下，只有這種類似簽訂合同的方法才能使中央政策保持必要的非統(tǒng)一性，從而以最低的成本取得最理想的結(jié)果。值得注意的是，這種“契約”體制與純粹的斟酌使用的政策體制之間是有區(qū)別的——盡管這種情況下轉(zhuǎn)移支付的設(shè)計(jì)看起來(lái)相對(duì)復(fù)雜、多樣且具有一定的主觀隨意性，但從本質(zhì)上說(shuō)，該體系的復(fù)雜性和多樣性仍與后者存在很大差異，并更具透明度和可預(yù)見性。

(三)地方政府的負(fù)責(zé)程度

要想使分權(quán)化財(cái)政體制運(yùn)行良好，掌管地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的部門還必須對(duì)為之付費(fèi)的人和從中受益的人負(fù)責(zé)——當(dāng)存在轉(zhuǎn)移支付時(shí)這兩個(gè)群體并不完全一致。執(zhí)行和承擔(dān)這些職責(zé)不僅要求明確而合理的激勵(lì)機(jī)制，還要為地方選民提供充分的信息，并且使他們能夠?qū)卜?wù)提供體系產(chǎn)生某些實(shí)際影響或控制。由于提高負(fù)責(zé)程度是改善公共部門績(jī)效的關(guān)鍵，而信息又是提高負(fù)責(zé)程度的關(guān)鍵所在，因此系統(tǒng)收集、分析和報(bào)告可以用于證明對(duì)目標(biāo)的遵從并對(duì)未來(lái)決策有具有幫助的信息在分權(quán)體制中是一個(gè)重要因素。完備的信息對(duì)于通過(guò)政治程序的公眾參與以及對(duì)負(fù)責(zé)監(jiān)督和為地方政府行為籌集部分資金的中央機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府進(jìn)行監(jiān)督都非常重要——除非地方公眾清楚地方政府都做了什么，做得怎樣，耗費(fèi)了多少成本以及由誰(shuí)為之付費(fèi)，否則為選舉有效政府而建立的地方選舉機(jī)構(gòu)就無(wú)法產(chǎn)生。

同樣，除非中央機(jī)構(gòu)能夠勝任對(duì)地方績(jī)效的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，否則很難保證分權(quán)后在全國(guó)范圍內(nèi)具有重要意義的職能被地方政府充分履行。因此，分權(quán)體制的一個(gè)重要特征由此而變成了中央評(píng)價(jià)能力的提高。中央在對(duì)地方努力給予財(cái)政支持的同時(shí)，也必須在地方績(jī)效不夠理想時(shí)通過(guò)減少支持予以懲罰——這種政策要求制定勝任的標(biāo)準(zhǔn)以及對(duì)績(jī)效進(jìn)行衡量的標(biāo)準(zhǔn)。在分權(quán)計(jì)劃中建立這種評(píng)估能力的機(jī)制包括：在轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃中加入落日條款，也就是規(guī)定幾年后對(duì)地方機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)移支付可以延續(xù)，前提是這些轉(zhuǎn)移支付能夠通過(guò)某種對(duì)其績(jī)效進(jìn)行的獨(dú)立評(píng)估。另一種方法是將中央政府支持為基礎(chǔ)設(shè)施籌資而進(jìn)入資本市場(chǎng)的必要性既作為否定具有明顯缺陷計(jì)劃的甄別器，又作為建立地方能力水平和努力程度的評(píng)估體系。再有就是收集有關(guān)地方政府績(jī)效的可靠信息并發(fā)布給公眾。

作為政府間財(cái)政體制的重要組成部分，轉(zhuǎn)移支付在不同制度環(huán)境下產(chǎn)生的效果也存在差異。我們不能從某一具體的環(huán)境中拿出一種制度安排，并將其植根于另一環(huán)境的外部土壤中，而期望得到同樣的結(jié)果。因?yàn)閷?duì)于某一國(guó)家而言，改革方案是否可行在很大程度上取決于具體的制度環(huán)境及其成因。換言之，好的政策建議必須量體裁衣。

改革開放以來(lái)，中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系經(jīng)歷了漸進(jìn)的分權(quán)化改革。從目標(biāo)和動(dòng)力上看，財(cái)政上的壓力是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的直接原因，而選擇財(cái)政體制改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口是中國(guó)財(cái)政主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求。

因此，從中國(guó)近年來(lái)政府間財(cái)政關(guān)系改革的目的上看，分權(quán)中強(qiáng)調(diào)更多的是發(fā)揮中央政府的宏觀調(diào)控作用和保證中央政府取得足夠的財(cái)政資源。在這種自上而下的財(cái)政分權(quán)體系中，地方政府在很大程度上發(fā)揮著中央政府代理人的作用。作為許多公共服務(wù)的提供者，地方政府并不具有關(guān)鍵的決策權(quán)——盡管中央政府將許多活動(dòng)的管理權(quán)授予下級(jí)政府，卻很少下放決策權(quán)和對(duì)收入的控制。在稅權(quán)高度集中、支出責(zé)任高度分散的情況下，地方政府缺乏必要的稅收收入為公共服務(wù)提供所需的資金。

因而，轉(zhuǎn)移支付不可避免地被用于彌補(bǔ)縱向財(cái)政缺口，成為中央政府實(shí)現(xiàn)縱向控制的重要手段，這在1994年推行的分稅制改革中表現(xiàn)得尤為明顯。為取得地方政府對(duì)改革的支持和對(duì)中央控制的認(rèn)可，中央政府在轉(zhuǎn)移支付中設(shè)置了以保障地方政府既得利益為目的的以來(lái)源地為基礎(chǔ)的稅收返還體制，并一直在轉(zhuǎn)移支付中占有較大的份額。按照該模式，地方掌握的資源越多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越高，地方居民越富有，獲得的返還收入就越多。盡管收入來(lái)源地規(guī)則較好地顧及到地方政府的既得利益，在政治上易于被廣泛接受，但從平衡各地區(qū)財(cái)政能力的角度看，收入來(lái)源地規(guī)則并不具有再分配效應(yīng)，無(wú)益于實(shí)現(xiàn)財(cái)政均等化目標(biāo)。

此外，包括專項(xiàng)撥款、結(jié)算補(bǔ)助和老體制上解等在內(nèi)的轉(zhuǎn)移支付撥款都在一定程度上偏離了均等化目標(biāo)，有的甚至產(chǎn)生了逆向均等效果。再者，在地方財(cái)政收入中所占比重過(guò)高的轉(zhuǎn)移支付很容易使地方政府在作出財(cái)政決策時(shí)忽略稅收與政府支出收益之間的聯(lián)系，有關(guān)地方公共服務(wù)范圍和水平的決策很可能變成地方與更高級(jí)次政府間關(guān)于地方公共項(xiàng)目補(bǔ)貼規(guī)模和形式的談判結(jié)果。在信息不對(duì)稱和中央政府監(jiān)控能力有限的情況下，大量資金流向了地方偏好的支出項(xiàng)目，支出績(jī)效難以保證。

如上所述，中國(guó)自上而下的財(cái)政分權(quán)強(qiáng)調(diào)更多的是發(fā)揮中央政府的宏觀調(diào)控作用和保證中央政府取得足夠的財(cái)政資源。在這種情況下，地方政府在很大程度上被視為中央政府的代理人而不是獨(dú)立的行為人，其財(cái)政收入也必然會(huì)更多地依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付，因?yàn)檗D(zhuǎn)移支付有利于使地方政府按照中央政府建立的標(biāo)準(zhǔn)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。

因此，如何在保證中央政府政治控制能力的情況下減少對(duì)資源配置的扭曲效應(yīng)應(yīng)當(dāng)是中國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付的努力方向。筆者認(rèn)為，改進(jìn)中國(guó)轉(zhuǎn)移支付體系的策略應(yīng)當(dāng)是進(jìn)一步完善以公式為基礎(chǔ)的分配標(biāo)準(zhǔn)，并在政治上可行的情況下促進(jìn)均等化。理想的政府間轉(zhuǎn)移支付形式應(yīng)當(dāng)在數(shù)量上具有可預(yù)見性，且不會(huì)因受益人的行為而發(fā)生改變。以公式為基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)移支付體系有利于使中央政府從提高地方政府對(duì)其支持的壓力下解脫出來(lái)，為地方政府提供具有可預(yù)見性和穩(wěn)定性的分配機(jī)制，從而使地方政府的預(yù)算具有更大的確定性。

因?yàn)榈胤焦賳T清楚，中央政府的資金支持力度將按照已知的公式變化，而不是根據(jù)臨時(shí)商議而作出的決定。轉(zhuǎn)移支付的分配公式應(yīng)當(dāng)建立在對(duì)地方財(cái)政能力和支出需求進(jìn)行可行和可接受的測(cè)量基礎(chǔ)上，將分配要素嚴(yán)謹(jǐn)而充分地融入公式中。同時(shí)，資金的撥付應(yīng)以績(jī)效為條件。支出需求即公共服務(wù)需求，通常用人口和地方政府的職責(zé)來(lái)表示。財(cái)政能力指的是各地方政府的潛在收入能力，而不是實(shí)際收入。由于主觀上不努力征稅地區(qū)的財(cái)政能力通常會(huì)被低估，從而導(dǎo)致努力征稅的地區(qū)在均等化轉(zhuǎn)移支付資金的分配中處于相對(duì)不利的地位。因此，盡管稅收努力的測(cè)定相對(duì)復(fù)雜，均等化轉(zhuǎn)移支付也必須考慮稅收努力的因素。

此外，轉(zhuǎn)移支付體系的完善還需要建立大量的數(shù)據(jù)和信息，因?yàn)槌浞值臄?shù)據(jù)和信息一方面是資金分配公式建立的基礎(chǔ)，另一方面也是中央對(duì)地方政府財(cái)政績(jī)效進(jìn)行監(jiān)督的前提。由于貨幣可換作其他商品，因而即使基于財(cái)政需求和能力指標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付也無(wú)法保證接受地區(qū)的政府將得到的資金用于中央政府所希望的領(lǐng)域。因此，建立并維護(hù)有關(guān)地方財(cái)政的完整信息并使公眾能夠接觸到這些信息以提高對(duì)地方政府資金使用的監(jiān)督能力是運(yùn)行良好的轉(zhuǎn)移支付體制的重要組成部分。