社會保障政策是指政府在某種社會價值理念指導(dǎo)下，為了達成一定的社會目標(biāo)期望，而制定關(guān)于社會保險、社會救濟、社會福利、社會優(yōu)撫安置等方面的一系列方略、法令、辦法、條例的總和，它們旨在對個人與群體生命周期內(nèi)的生活風(fēng)險進行干預(yù)，并提供社會安全支持。^[1]

(1)社會性。社會性是指社會保障是國家在全社會范圍內(nèi)普遍實施的一種社會制度，享受社會保障是社會成員的基本權(quán)利。首先，社會保障是在全社會范圍內(nèi)統(tǒng)一實施的社會經(jīng)濟制度，其對象是全體社會成員，是面向全體公民的普遍實施的制度，包括喪失勞動能力，不具備和未形成勞動能力的社會成員。這一特征在《貝弗里奇報告——社會保險和相關(guān)服務(wù)》中得到充分體現(xiàn)，“該計劃(社會保障計劃)覆蓋所有的公民并且沒有收入上限的規(guī)定”。社會保障是一種公共計劃，其實施主體是行政部門，對于社會成員來說，不論其是何種身份，只要符合享受社會保障的條件，就應(yīng)當(dāng)?shù)玫交镜纳嫖镔|(zhì)保障。其次，社會保障資金的來源與使用具有社會性，即從社會范圍內(nèi)籌集并安排使用社會保障基金。再次，社會保障目標(biāo)的社會性。國家是社會保障的行為與實施主體，其目標(biāo)是促進社會關(guān)系的和諧、穩(wěn)定，體現(xiàn)了社會保障目標(biāo)的社會性。

(2)公平性。在社會保障中，公平原則要求通過社會保障對市場初次分配的適當(dāng)調(diào)節(jié)，縮小社會成員之間在收入分配上的過大差距，使收入分配結(jié)果為社會成員普遍接受。在市場經(jīng)濟下，以價格為導(dǎo)向的市場分配結(jié)果往往存在社會意義上的不公平。從勞動收入看，由于勞動能力、受教育程度、就業(yè)機會等差異，會引起人們在勞動收入上的差別。那些勞動能力差、文化水平低、缺乏就業(yè)機會以及從事低薪職業(yè)的社會成員只能得到較少收人，甚至無法滿足基本生活的需要。從財產(chǎn)收人看，人們占有財產(chǎn)的不同導(dǎo)致來源于資本的收入出現(xiàn)差異，多產(chǎn)者與無產(chǎn)者收入差距懸殊，而且這種因財產(chǎn)引起的收人差距還會形成代際繼承，從而出現(xiàn)社會倫理道德角度的收入分配不公。由于追求效率的市場不能帶來公平，社會保障制度的目標(biāo)首先強調(diào)的是社會公平，在制度設(shè)計與實施中要求將社會公平放在首位。

(3)互濟性。社會保障政策作為社會政策的重要組成，社會保障政策的設(shè)計初衷就是利用保險的“大數(shù)法則”，通過向社會籌集資金、國家利用財政“托底”的方式來保障遇到生活困難的人。當(dāng)部分社會成員遇到基本生活困難的時候，社會保險可以給予基本的經(jīng)濟支持。社會保障的互濟性為社會保障政策的維持提供了良好基礎(chǔ)，互濟性也體現(xiàn)了社會保障政策的社會道德倫理內(nèi)涵。這一點也是社會保障政策區(qū)別于其他政策的重要之處。同時，社會保障政策保障性也強調(diào)保障公民的基本生活需要，從邏輯上看，社會保障的保障性特征要彰顯社會保障水平與當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀相協(xié)調(diào)的重要內(nèi)涵。

(4)發(fā)展性。社會保障政策關(guān)注的領(lǐng)域是公民基本生活層面，通過給予基本經(jīng)濟補助以幫助人們維持基本生活。社會保障政策的公平性、社會性以及互濟性告訴我們社會保障政策的社會穩(wěn)定內(nèi)涵，而從社會保障政策的基本社會屬性上看，社會保障政策的發(fā)展性功能同樣重要。近些年來，社會政策領(lǐng)域也興起了發(fā)展型社會政策的研究，其核心概念是“增權(quán)”(empowerment)，意在提升社會成員的自我發(fā)展和應(yīng)對生活風(fēng)險的能力。社會保障政策同樣也具有社會發(fā)展層面的重要特征。社會保障政策通過對社會成員發(fā)展權(quán)的保障，使公民具備一定的生活能力，這樣有利于他們發(fā)揮自身的優(yōu)勢，實現(xiàn)社會政策的“造血”功能，最終推動社會經(jīng)濟發(fā)展。

(5)管理性。社會保障政策實際是對社會問題的一種組織性回應(yīng)和政策建構(gòu)過程，它是政府社會管理的重要組成部分，體現(xiàn)了政府管理社會風(fēng)險的水平。從社會風(fēng)險視角來說，政府的社會保障政策實際是對社會風(fēng)險的組織性回應(yīng)。這種政策回應(yīng)性體現(xiàn)在多層次的宏觀和微觀的風(fēng)險管理上：在宏觀視角下，成為社會問題的問題被納入到社會保障政策議程中來，并對這些社會風(fēng)險進行社會干預(yù)，而社會保障政策正是對社會層面的群體生活風(fēng)險的一種干預(yù)；在微觀視角下，個體社會成員的生命周期內(nèi)的社會風(fēng)險被聚焦，社會保障政策的設(shè)計與執(zhí)行正是對微觀社會個體的社會風(fēng)險的管理。社會群體與個體層面的社會風(fēng)險正是社會保障政策的議題選擇、政策設(shè)計、政策執(zhí)行與評估等方面所關(guān)注的重點領(lǐng)域。

由于經(jīng)濟社會發(fā)展水平以及制度、文化的差異，不同國家的社會保障政策體系在構(gòu)成上是不同的。根據(jù)西方國家的實踐經(jīng)驗和國際勞工組織關(guān)于社會保障體系框架的設(shè)計，結(jié)合基本國情以及社會保障的實際運作，我國社會保障政策體系主要包括以下內(nèi)容。

1．社會保險政策

社會保險政策是國家和政府制定的旨在保障勞動者因年老、疾病、傷殘、生育、死亡、失業(yè)等風(fēng)險事故或永久失去勞動能力，從而在收入發(fā)生中斷、減少甚至喪失的情況下，仍能享有基本生活權(quán)利的社會保障政策。社會保險政策是社會保障政策體系的支柱與核心。社會保險政策應(yīng)盡可能地使社會保險社會化，使其覆蓋到所有社會成員，至少應(yīng)使絕大多數(shù)勞動者都能得到社會保險的保障。社會保險作為一種保障形式，應(yīng)遵循普遍性原則，即用多數(shù)人的力量分擔(dān)少數(shù)人的風(fēng)險。只有具備了這一特征，才能解決勞動者的基本生活需求問題，發(fā)揮出保險的公益性功能，并促進社會的穩(wěn)定。在我國，社會保險政策包括生育社會保險、醫(yī)療社會保險、失業(yè)社會保險、工傷社會保險、養(yǎng)老社會保險等五個部分。

2．社會救助政策

社會救助政策是國家和政府制定的旨在維持公民最低生活水準(zhǔn)的社會保障政策。國家和社會按照法定標(biāo)準(zhǔn)和法定程序，在公民因種種原因無法維持最低生活水平時，向其提供滿足最低生活需求的社會援助(包括物質(zhì)和金錢在內(nèi)的經(jīng)濟援助以及勞務(wù)服務(wù)等)。社會救助是一種最低層次的社會保障，是對已經(jīng)陷人貧困的社會成員提供最低標(biāo)準(zhǔn)的生活保障的有效手段。社會救助的實施一方面是為了消滅社會的絕對貧困現(xiàn)象，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟運行過程中體現(xiàn)公平原則；另一方面也使沒有基本生活保障的社會成員的生存發(fā)展權(quán)利得到實現(xiàn)。當(dāng)今的社會救助不同于過去的慈善事業(yè)和濟貧活動，它是在扶貧、互助與自救相結(jié)合的基礎(chǔ)上實施的。我國社會救助政策主要包括扶貧開發(fā)政策、最低生活保障政策、災(zāi)害救助政策、醫(yī)療救助政策、法律援助政策以及特殊人員救助政策等。

3．社會福利政策

社會福利政策是國家和政府制定的旨在提高國民生活質(zhì)量的社會保障政策。福利制度屬于較高層次的社會保障，其目的是促進整個社會成員的生活福利普遍增進。廣義的社會福利泛指國家和社會為改善國民的物質(zhì)文化生活條件，而依法向國民提供的各種津貼補助、公共設(shè)施和社會服務(wù)。就狹義而言，社會福利是為解決已經(jīng)出現(xiàn)的社會問題及減少社會病態(tài)和預(yù)防社會問題惡化，所采取的社會保險和社會救助事業(yè)，針對的是社會部分公民。在實踐中，各國對福利的理解和政策不盡相同，一些歐美國家實行了較為廣泛的“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠麌艺?。我國的社會福利政策主要包?a href="/wiki/%E5%85%AC%E5%85%B1%E7%A6%8F%E5%88%A9" title="公共福利">公共福利、勞動福利、老年人福利、殘疾人福利、兒童福利、婦女福利、軍人福利等。

4．社會優(yōu)撫政策

社會優(yōu)撫政策是規(guī)定由國家或社會依據(jù)對法定的優(yōu)撫對象提供確保一定生活水平的資金和服務(wù)的帶有褒揚和優(yōu)待撫恤性質(zhì)的特殊社會保障政策。社會優(yōu)撫是特殊性質(zhì)的社會保障，保障社會上備受尊敬的軍人及其眷屬，以及因維護國家或社會利益、從事公務(wù)活動而致使生命或健康受到損害的人員及其眷屬的基本生活。

社會保障政策功能，是指社會保障政策作為一種社會事物對社會的影響和作用。默頓曾提出顯功能和隱功能的概念。社會保障政策可以解決社會問題，滿足社會需要，保護既有制度，這是社會保障政策的顯功能；社會保障政策是被統(tǒng)治階級爭取階級統(tǒng)治的工具，它保護既得利益者，這是它的隱功能。結(jié)合中國的實際，社會保障政策的積極功能主要是：

1．社會保障政策是加速我國經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的基本保證

社會保障政策的有效實施，是實現(xiàn)老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、傷有所保、失業(yè)有救濟、殘疾有安置、貧困有支援的社會“安全網(wǎng)”。社會保障政策的目標(biāo)就是通過保障人民的基本生活，解除社會成員的后顧之憂，有效地化解可能發(fā)生的各種社會矛盾，為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定的社會環(huán)境。同時，社會保障政策作為一種再分配手段，是社會不同群體收入再分配的“調(diào)節(jié)器”，它通過保障人們的基本生活需要，實現(xiàn)社會公平。

2．社會保障政策是社會主義市場經(jīng)濟體制的重要內(nèi)容

健康運行的社會主義市場經(jīng)濟體制，是一個以市場機制為基礎(chǔ)配置社會資源的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，它不僅需要自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營的市場主體，統(tǒng)一、開放、有序的市場體系，以間接手段為主的宏觀調(diào)控機制，相對完備的法律法規(guī)體系，同時也需要一個健全和完善的社會保障制度體系作為支撐。從這個角度講，通過社會政策建立和健全社會保障制度體系是社會主義市場經(jīng)濟必不可少的重要內(nèi)容。

3．社會保障政策為國有單位改革提供基本前提和必要條件

在我國，國有單位包括國有企業(yè)和國有事業(yè)單位的改革，一直是整個體制改革中最重要的環(huán)節(jié)，它甚至關(guān)系到整個社會改革的成敗。由于社會保障制度改革相對落后，社會安全網(wǎng)不夠健全，因此，我國國有單位特別是國有企業(yè)的改革也受到了制約，只有不斷完善社會保障政策，健全社會保障制度，才能加快國有企業(yè)改革的速度。

現(xiàn)代社會保障制度演化生成的過程具體體現(xiàn)在社會保障政策的制定和實施中，而社會保障政策又是社會政策的基本組成部分。雖然我們通常在理論和實踐中將社會保障政策的制定作為重點關(guān)注的領(lǐng)域，但正如英國社會政策專家邁克爾·希爾(Michael Hill)所言，社會政策的實施是社會政策的不可分割的組成部分，人們很難在政策制定的結(jié)束與政策實施的開始之間明確劃出一條分界線。“很多政策的概括性都很強，因此其實際影響取決于人們在執(zhí)行階段對它們的理解”。由此得到啟示：國民最終能夠擁有一個什么樣的社會保障制度，不僅取決于政策制定者是否制定出體現(xiàn)“公平”的政策，而且——更重要的是——取決于政策的實施。在現(xiàn)代社會決策權(quán)分散化的體制下存在著多種偏離博弈規(guī)則論制度設(shè)計目標(biāo)的可能或現(xiàn)實，如：財政分權(quán)體制下的地方官員不按中央政策的要求對社會保障進行投入；醫(yī)療服務(wù)的提供者為自身利益誘導(dǎo)需求；納稅人隱瞞自己的納稅能力或——在社會保險制度下——欠繳保險費。所有這些都會對社會保障制度的生成產(chǎn)生影響，使“集體行動控制個體行動”的效果減弱。

一、社會保障政策的制定

所謂政策即政治行動的策略。雖然非國家機構(gòu)也可以有“政策”，但社會保障政策主要是用來界定與公民個體經(jīng)濟保障有關(guān)的國家(政府)所起的作用。因此，社會保障政策可以直接定義為：影響公民個體經(jīng)濟保障的國家行為。那么，國家為什么會制定社會保障政策呢?傳統(tǒng)的主流觀點認(rèn)為：社會保障政策不僅是出自人道主義的考慮去滿足人們的需要，它更主要是對社會動蕩作出的反應(yīng)，是國家進行社會控制動機和人道主義動機相結(jié)合的產(chǎn)物。例如，皮文和克洛沃德(Pivenand Cloward)在解釋美國的救濟政策時指出：“理解社會救濟發(fā)放的關(guān)鍵是它所承擔(dān)的在更大范圍內(nèi)維持經(jīng)濟和政治秩序的作用，因為救濟本身是第二位的、輔助性的制度。歷史證明，救濟安排的啟動和擴展只發(fā)生在大幅度失業(yè)所導(dǎo)致的偶然的社會秩序混亂時期。社會穩(wěn)定恢復(fù)以后它們就被取消或削減?！憋@然，皮文和克洛沃德強調(diào)的是社會保障政策制定中的社會控制成因，這種觀點類似于西方新馬克思主義者的勞資沖突觀點。新馬克思主義者將社會保障視為資產(chǎn)階級對無產(chǎn)階級進行階級統(tǒng)治的工具，他們認(rèn)為發(fā)達的資本主義社會需要奠定一個社會保障政策的基礎(chǔ)以幫助維持社會秩序，收買工人階級，防止他們作出反抗，并保證一個在醫(yī)療和教育方面具有可接受水準(zhǔn)的勞動階層。各種階級理論在有關(guān)勞動和資本的相對影響方面有著不同的觀點，但它們普遍承認(rèn)資本和勞動是驅(qū)動社會保障政策發(fā)展的主要因素。

威廉姆森和帕姆佩爾(Williamson and Pampel)對上述解釋社會保障政策起因的觀點提出了質(zhì)疑。他們認(rèn)為，對社會保障政策的制定起決定性作用的因素是多樣化的，包括民主水平、發(fā)展水平、國家結(jié)構(gòu)、道德規(guī)范同質(zhì)性以及文化淵源等因素，其中某些非階級性因素的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了階級性因素。新多元主義分析法是這種觀點(即強調(diào)非階級性因素作用的觀點)的一種典型代表。在多元主義理論中，社會保障政策被認(rèn)為是各種利益集團競爭的結(jié)果，這些集團在某一特定問題上對結(jié)論具有影響力。多元主義理論的核心在于假定公民影響政府政策的方式是同其他人共同組成一個協(xié)會或利益團體。利益團體既具有代表性又具有保護功能。它們通過倡導(dǎo)符合其利益的政策變革來反對與其利益相抵觸的其他利益集團所提出的政策變革以實現(xiàn)本集團所追求的目標(biāo)。民主社會最典型的結(jié)構(gòu)包括大量的互相牽制的利益集團，這有助于減少沖突、鼓勵妥協(xié)、培養(yǎng)平等。傳統(tǒng)的多元主義者認(rèn)為，各個利益集團之間的相互競爭可以防止單個利益集團的獨裁統(tǒng)治，從而提供一種充分滿足社會整體需求的社會保障政策形成機制。

但是，這種多元論所描述的資本主義社會民主制定政策的準(zhǔn)確性被提出了質(zhì)疑，其所預(yù)設(shè)的理想后果也被認(rèn)為是天方夜譚。在20世紀(jì)60年代和70年代期間，一種不太樂觀的多元主義形式出現(xiàn)了，這種形式被稱為“新多元主義”。新多元主義提到了在福利國家發(fā)展過程中利益集團政治綱領(lǐng)可能出現(xiàn)的長期消極后果。在新多元主義的視野里，政治民主被認(rèn)為極大地促進了利益集團政治；政黨被認(rèn)為是松散的聯(lián)盟，其目的在于贏得選舉而不是制定政策；自由民主的投票選舉通常是建立在自利的經(jīng)濟利益基礎(chǔ)之上的，隱蔽性的利益集團和正式的利益集團都會要求對特定計劃的支持，比如增加社會保障福利，以此作為投票的回報。因此，社會保障政策的制定本質(zhì)上就是一個政治過程，這一政治過程的集體政治行動受維護自身利益的各種集團的影響。

以演化博弈論制度分析的范式來看，社會保障政策的制定絕非簡單的自上而下的國家父愛主義意志的貫徹和體現(xiàn)，而是一個復(fù)雜的多重政治參與人之間的互動博弈過程。按照賓默爾的說法，它是一種“討價還價型博弈”。但是由于各國并非具有相同的社會保障策略參與人之間互動博弈的平臺，因而其博弈均衡的結(jié)果(社會保障制度模式)也就會干差萬別。這一策略互動的平臺主要指一國的政治體制(政體)。當(dāng)今世界大體上可分為民主型政體和非民主型政體兩類。從現(xiàn)代社會保障發(fā)展史的經(jīng)驗資料來看，民主型政體并非促成現(xiàn)代社會保障制度(社會保險)創(chuàng)建(或改革)的必要前提，但卻是促進其發(fā)展的有利條件。比如1883年率先制定社會保險政策的普魯士王國在當(dāng)時并非一個民主型政體；再比如1981年率先進行社會保障制度私有化改革的智利在當(dāng)時是軍政府執(zhí)政的專制政體。之所以會出現(xiàn)非民主型政體在社會保障制度創(chuàng)建初期的領(lǐng)先局面，是因為非民主型政體下的政治博弈是在剝奪了公民及其利益集團政治自由的情況下進行的，這種博弈變?yōu)橐粋€簡單的一個參與人(政府)的決策問題，省卻r對等的政治參與人之間討價還價的成本和拖延；而在民主型政體下，則往往會由于舊制度下的受益集團的阻礙使新社會保障政策的制定成本(包括時間成本)提高。例如：美國的民主盡管有許多缺陷，但它被公認(rèn)為有一個比較充分的民主型政體，也正是由于這一民主型政體，使奧巴馬總統(tǒng)在推行其醫(yī)療保險政策時受阻重重。

由于工業(yè)化國家基本上屬于民主型政體，本章以民主型政體為例闡述社會保障政策的制定及其影響因素。

(一)代議制下的政策制定

美國、英國以及西歐等大部分工業(yè)化國家的政府均自稱是民主的，因為這些政府體制中都存在代表人民的某種形式。但是，顯而易見，它們并不是直接民主。因為在復(fù)雜的社會里，大部分政策都是由一小部分代表制定的。一些國家偶爾會通過公民投票的方式讓民眾更直接地參與進來，因此，代議制政府只具有間接代表民意的性質(zhì)。希爾認(rèn)為，議員與代表是有區(qū)別的。代表受選舉人的委托支持某項具體政策并向其選民解釋隨后的決定。而英國的議員們始終拒絕被視為代表，他們的觀點是按照他們自己對選民最佳利益的理解評判自己的工作。當(dāng)然他們也知道如果嚴(yán)重脫離自己所代表的選民，就很可能在下一次競選中落選。從這種意義上講，他們聲稱自己關(guān)注的是所有選民的利益而并不只是投票給他們的選民的利益。在現(xiàn)代社會，由于政黨在選舉中發(fā)揮著主導(dǎo)性的作用，議員又基本上出自政黨，這使他們很難聲稱自己代表的是所有的選民。與其說議員是選民的代表，莫如說他們是政黨的代表。代議制下的政策出自代表不同政黨的議員之間的博弈。公眾偶爾能夠在兩個或兩個以上政黨的綱領(lǐng)之間進行選擇，對潛在的、未來的政府決策形成壓力。

在采用代議制政體的國家中，政黨對于政策制定所起的作用無論如何強調(diào)都不過分，事實上我們不可能撇開現(xiàn)代政黨的策略選擇闡明政策制定的邏輯。那么，究竟什么是政黨呢?政黨為什么會產(chǎn)生呢?按照詹姆斯·麥迪遜的說法，政黨“就是一些公民，不論是全體公民中的多數(shù)或少數(shù)，團結(jié)在一起，在某種共同情感或利益的驅(qū)使下，反對其他公民的權(quán)利，或者反對社會的、永久的和集體的利益”?，F(xiàn)代政黨最早始于19世紀(jì)的美國，各種黨派的出現(xiàn)恰好是在1800年的總統(tǒng)選舉之前。由此可見，現(xiàn)代政黨是為參與選舉而組建的。我們認(rèn)為，現(xiàn)代政黨是公民利益分化、沖突和民主政體相結(jié)合的產(chǎn)物。由于社會保障政策是關(guān)涉人們利益分配與再分配的一項社會政策，因此，在社會保障政策的制定環(huán)節(jié)充滿了政黨之間的矛盾和競爭。政府所制定的社會保障政策從本質(zhì)上看反映了政黨的壓力。例如：瑞典通常被稱為福利國家型社會保障的典型，而在其社會保障政策的制定中像社會主義政黨和勞工組織這樣的黨派政治發(fā)揮了重要作用。在瑞典，勞工組織和社會民主黨的密切關(guān)系增加了勞動者在社會保障福利支出以及不同的福利改革措施方面的影響。其他沒有哪一個工業(yè)化國家有如此之多的勞動者參加了工會，其他也沒有哪一種資本主義民主能讓一個代表工人的政黨控制政府達40年之久。社會民主黨能夠控制政府這么久，關(guān)鍵在于20世紀(jì)50年代以前來自農(nóng)業(yè)集團和農(nóng)民黨的支持，還有50年代以后來自白領(lǐng)工人不斷增加的支持。

在代議制政體下，并非只有社會主義政黨會推動社會保障政策的制定。在許多情況下，有關(guān)社會保障政策完善和發(fā)展的提議是由資產(chǎn)階級政黨發(fā)起的，如在社會保障養(yǎng)老金上增加支出的提議在工業(yè)化國家中的各政治派別中都十分流行。政治在二戰(zhàn)后扮演了一個重要角色，但所有派別的政黨都試圖利用流行的養(yǎng)老保險改革問題作為網(wǎng)羅選民的手段。社會保障政策是一個跨階級的問題，所有政黨都想通過吸引來自各個不同階層的選民來拓寬選舉支持的范圍。選民有權(quán)在二至四個候選人中選擇，每個候選人都是各自政黨的代表。這樣，選民的決定按照一定的組織結(jié)構(gòu)得出。選民依照自己對候選人的評價作出決定，同時還要參考這些候選人的具體政策承諾以及他們所代表的政黨的一般性政治傾向和政策承諾。政黨的意圖要比個人的承諾重要得多。然而，政黨所提供的往往是政策方面的總體計劃，其中的條款有的受選民歡迎，有的則不受選民歡迎。因此，在通過選舉程序力圖影響政策制定的過程中，個體選民的選擇從一開始就非常有限。只有一般性的政策傾向或是更為泛泛的考慮才被人們視為“政黨形象”，而選民對議會議員的選舉正是依賴這些。這說明，用在不同黨派代表之間進行選擇的方法決定政策優(yōu)先時，存在著一些基本的問題。事實上，政黨的政綱非常復(fù)雜，通常故意讓兩種選擇之間界限模糊不清。沒有一個政黨會給選民提供兩個清晰明確的選擇。選民通常并沒有機會對社會保障政策以及在不同社會保障政策之間作出明確的選擇。

(二)政策制定的影響因素

1．國際或區(qū)域性組織。其典型形式如歐洲聯(lián)盟的社會標(biāo)準(zhǔn)化工程。它是指在多種社會制度之間，用不同的方式自下而上地規(guī)范社會政策的行動。接受這些規(guī)范的各方并不受到社會立法的約束，也沒有社會行政的工具，所以這些規(guī)范也被稱為“軟法律”規(guī)則。歐盟社會標(biāo)準(zhǔn)化工程的建立是基于下列原因：(1)不同國家在生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、消費者保護、環(huán)境控制和就業(yè)條件等方面法規(guī)體系的差異對競爭產(chǎn)生很大影響，低標(biāo)準(zhǔn)的國家較之于高標(biāo)準(zhǔn)的國家有不公平的競爭優(yōu)勢；(2)如果不同國家可以享受大致相等的就業(yè)機會和生活水平，經(jīng)濟合作就會加強；(3)勞動力市場的一體化要求工人有可以“隨身攜帶”的社會保障權(quán)利，以便于他們在不同國家之間的自由流動。

歐盟各國之所以在其政策制定中會遵守社會標(biāo)準(zhǔn)化這一“軟法律”，是由于：首先，歐洲聯(lián)盟社會目標(biāo)的制訂是一種緊湊而又民主的過程，像歐洲聯(lián)盟的很多政策領(lǐng)域一樣，歐盟社會政策領(lǐng)域采取了“開放性協(xié)商”機制。所謂“開放性協(xié)商”，就是讓所有的成員國都提出自己的議題、意見，把爭端攤到桌面上來進行公開的辯論，這樣就保證了重要的議題沒有遺漏。在“開放性”的基礎(chǔ)上，通過協(xié)商和討價還價，設(shè)立社會標(biāo)準(zhǔn)，這種過程代表了成員國的意志和共識，是成員國自己希望達到那些它們曾親自參與設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)。其次，“開放性協(xié)商”機制包容差別、擱置爭議，在達不成共識的領(lǐng)域里由歐盟委員會出面，建立信息互換和意見溝通渠道，進行社會統(tǒng)計等領(lǐng)域里的標(biāo)準(zhǔn)化工作。再次，在社會標(biāo)準(zhǔn)化的過程中提出了各個成員國共同接受和向往的社會標(biāo)準(zhǔn)，但并不挑戰(zhàn)成員國原有的政治和行政基礎(chǔ)，它要求的僅僅是共同的價值取向和對行為方式的認(rèn)同。它要求轉(zhuǎn)讓的是主權(quán)國家政府社會目標(biāo)的規(guī)劃權(quán)和社會標(biāo)準(zhǔn)的制訂權(quán)，把主權(quán)國家政府的社會功能從社會標(biāo)準(zhǔn)的制訂者變?yōu)樯鐣?biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行者。當(dāng)然，社會標(biāo)準(zhǔn)化工程不單單是弱化了成員國政府的一些社會功能，同時也加強了它們的另外一些社會功能。例如，歐洲聯(lián)盟的社會標(biāo)準(zhǔn)提出其根本的目標(biāo)是不放棄福利國家的理念，是以人民為目的，并且是使社會政策更加理性化。這就要求各個成員國自下而上地根據(jù)這個方向去討論實施方案，迫使各國政府重新接近基層社會，增加其社會政策提議能力。

2．壓力集團。有時人們將“壓力集團”稱為“利益集團”，但是并非所有的利益集團都能對政策形成同等的“壓力”。從廣義的角度使用的“利益集團”一詞，包括了階級基礎(chǔ)和非階級基礎(chǔ)的利益集團，包括有組織的和隱蔽性的利益集團。利益集團對于政策制定的“壓力”不是取決于其組織規(guī)模的大小，而是取決于其成員的組織性和競爭意識。奧爾森(Olson)強調(diào)小規(guī)模、組織良好的集團在民主社會中具有不相稱的影響。他的觀察證明，小規(guī)模但極富影響力的組織與政策制定具有緊密相關(guān)性。他認(rèn)為由于搭便車的現(xiàn)象而難以組織壓力集團，但是一旦組織起來，這些集團便傾向于堅持或倡導(dǎo)代表自身利益的政策，盡管這些政策通?；蛘叽?、或者不代表社會利益。同樣的，一旦有利于某一利益集團的計劃開始實施，比如為退休工人提供的救濟金或制定的養(yǎng)老金計劃，該計劃就會很容易貫徹下去。

美國的政治體制有幾個特點非常有利于調(diào)動一些較小群體的壓力集團去影響決策。首先，體制內(nèi)的權(quán)力是分散的，它分散在總統(tǒng)和國會兩院之間，聯(lián)邦政府和州政府之間．州政府和地方政府之間。第二，在美國這樣一個面積遼闊、多元化的國家，政治選擇更容易受到地方利益的控制。因此，國會議員與其地方選民之間的關(guān)系很少受到國家政黨利益的影響。第三，相應(yīng)地，在聯(lián)邦層次，政黨之間很少因政治思想的一致而聯(lián)合起來。因此從政人員更容易受到小的群體的影響，而這些小的群體能夠有效地利用競選去威脅他們。壓力集團在美國政治中的重要性迫使政治科學(xué)家們提出修改代議制政府的理論。其中，個體選民的弱勢能夠因為他是某個利益集團的成員而得到彌補。因此民主具有“多元主義”特征，是政治家不斷地與許多群體進行妥協(xié)的過程。

3．政治精英。在政策制定過程中偏離民主的做法使體系內(nèi)的某些個人和集團享有特殊的地位。一些政治科學(xué)家和社會學(xué)家認(rèn)為社會中存在著一些政治“精英”。社會政策制定者來自很小的社會圈子。當(dāng)代對精英理論的闡釋有兩種：第一，把握關(guān)鍵政策部門的人來自于社會階層中很小的范圍；第二，少數(shù)彼此緊密聯(lián)系的人在政策制定中起主導(dǎo)作用。這些政治精英包括政府官員、高級公務(wù)員、主要咨詢機構(gòu)的成員以及有名望的機構(gòu)的首腦等，他們來自于相對狹小的社會階層。

在“精英”決策的政治體制下，某些壓力集團在政策制定中影響力的大小就取決于它們與政治精英之間的關(guān)系，而這種“關(guān)系”又取決于政策制定過程中要聽取哪些人的意見。有一種技術(shù)精英的觀點認(rèn)為專家的主張比一般人的意見更重要，專家意見能協(xié)助社會政策，學(xué)術(shù)觀點有時能夠在政府內(nèi)產(chǎn)生影響。因此，在教育和醫(yī)療衛(wèi)生等這類擁有眾多技術(shù)精英的領(lǐng)域，壓力集團往往會引起人們關(guān)注。在許多不同的專業(yè)政策領(lǐng)域里，存在許多“政策網(wǎng)絡(luò)”或是“政策社團”。其中，政策制定者與壓力集團代表(包括雇員群體的代表，特別是一些專業(yè)人員)之間有定期的咨詢活動，這些代表起著一部分內(nèi)部人的作用。

4．政府官員。政府官員在政策制定中的作用取決于政體的性質(zhì)。希爾把所有的政治體制按其風(fēng)格分成三類：“意識形態(tài)政治”、“行政政治”和“交易政治”。

“意識形態(tài)政治”與代議制政府模式聯(lián)系得最為緊密。這是一種最容易把傳統(tǒng)的政治與行政分開的體制。為了獲選，每個政黨都提出獨特的綱領(lǐng)供選民選擇。政治家責(zé)成行政人員定出與他們的政令和義務(wù)相一致的政策框架。

“行政政治”與上一種形成對比。在該體制中，全職政府官員占有更明顯的主導(dǎo)地位?！罢巍笔墙M織性的而非公眾性的，主要矛盾都存在于部門之間。中央政府的部長雖然在形式上擁有關(guān)鍵的決策權(quán)，但實際上經(jīng)常只是解釋觀點，維護自己部門制定的政策。那些不在部長辦公室工作的多數(shù)黨政治家們常常惱火地感到他們被排斥在政策制定過程之外。

“交易政治”的政策制定依賴于政治資源的投入。那些被選舉出的人與其說是“代表”，倒不如說是把不同利益捏合到一起的“經(jīng)紀(jì)人”。希望再次入選的愿望使他們對壓力集團非常敏感并采取某些相應(yīng)策略。交易政治中，政治家有一個非常明顯的角色，而政府官員只是處于一種從屬的地位。

上述某一種類型并不一定適合于任何一個具體的國家。每個國家的政治體系通常是復(fù)雜的上述三種類型的復(fù)合體，并且在不同的時期呈現(xiàn)出不同的政體類型特征。某些國家的政治體系(如英國)有可能在中央層面上屬于“意識形態(tài)政治”，而在地方層面上屬于“行政政治”；有些國家(如美國)的政治體系在選舉時明顯具有“交易政治”的特征。

二、社會保障政策的實施

社會保障政策是一個很復(fù)雜的現(xiàn)象，很難把它精確地定義出來。顯然，這也為區(qū)分政策制定和政策實施增加了困難，同時也加大了發(fā)現(xiàn)實施過程中出現(xiàn)的情況及問題的難度。制定與實施的區(qū)別取決于對決策點的識別，這一點指政策制定與實施的轉(zhuǎn)折點，就像一件完工待售的商品。然而，這一類比的缺點在于政策的制定和實施是相互滲透的過程。有時人們將政策制定和實施分別類比為房屋設(shè)計和施工，正如施工開始后，甚至在房主人人住后還會對房屋設(shè)計進行修改一樣，政策實施在政策設(shè)計之初就開始對政策制定產(chǎn)生影響。格倫內(nèi)斯特把一種政策實施過程比作地理勘測，從一個已知的起點(河的源頭)出發(fā)后便踏上了不知歸宿的茫茫征程。

政策本身的特點必然對實施過程的本質(zhì)造成影響，政策的復(fù)雜性和模糊性很可能影響到政策的實施過程。制定政策目標(biāo)時通常使用的是些概括性的或含糊的詞語，希爾認(rèn)為這樣做可能是出于以下兩種原因：第一，政策制定者自己都不清楚自己到底要干什么。有些所謂的“政策”是出自某種政治幻想，要做出嘩眾取寵的承諾，只是象征性的政策而已，比如呼吁殘疾人享受某某權(quán)利，等等。第二，政策缺乏清晰度，有可能是因為人們對政策的理解不一致。有的政策不僅僅是妥協(xié)的產(chǎn)物，而且在實施的關(guān)鍵點上也含含糊糊。有時，對某項政策的政治矛盾心理并不會過多地反映到政策本身，相反，倒是會大量地反映在限制政策實施的某些方面。最簡單的限制方式就是拒絕提供政策正常實施的手段，比如財力和人力的支持。

政策之間的關(guān)聯(lián)性也會使政策實施過程變得復(fù)雜。任何一個新的政策都必須在其他許多政策已經(jīng)實施的背景下實施。有的政策可能為新政策提供了先例，有的則為新政策創(chuàng)造了條件，還有的則可能與新政策產(chǎn)生沖突。

政策是一種復(fù)雜、模糊的現(xiàn)象，因此，制定出使實施過程既清楚又明確的政策目標(biāo)幾乎是一件不可能的事。有些政策的目標(biāo)和條件非常模糊，但在實施過程中，這些因素就會變得更加具體。這也是政策實施者擁有自決權(quán)的一個原因。制定政策時考慮到實施過程，把政策制定看做是政策實施的產(chǎn)品，而不是“自上而下”將它灌人實施過程的做法往往更為現(xiàn)實可行。

參照希爾的社會政策分析方法，我們也可以將社會保障政策實施的影響因素概括為三類：“中心一周邊”關(guān)系；政策執(zhí)行機構(gòu)的組織特征；社會、政治與經(jīng)濟環(huán)境。

(一)“中心—周邊”關(guān)系

社會保障政策的實施涉及許多的組織，如政府、企業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、社區(qū)服務(wù)機構(gòu)、社團和非政府組織等，但是這些組織在政策實施中的地位和作用是不同的，其中，有些組織(如政府)處于政策實施的“中心”位置，而另一些組織(如醫(yī)療機構(gòu))則處于“周邊”位置。“中心”與“周邊”之間的“距離”有可能阻礙政策的實施?！爸行摹币话銜⑴c政策制定過程，當(dāng)其他機構(gòu)負(fù)責(zé)政策實施時，“中心”一般在實施過程中會維護自己的利益。同樣，“周邊”也會有興趣對政策制定施加影響，并且可以作為政策調(diào)整過程中的反饋機制。

中心與其周邊關(guān)系之間有幾種不同的模式，它們對政策實施過程產(chǎn)生很大的影響。顯然，最簡單的關(guān)系就是中心和周邊屬同一組織。最復(fù)雜的關(guān)系是政策實施依賴于各個自主的組織之間的相互合作，特別是周邊承擔(dān)的責(zé)任分別下放到了不同地區(qū)內(nèi)的若干組織，或(2)依賴于兩個或兩個以上地方組織之間的協(xié)調(diào)。在后一情況下，即使政策各方都在盡職盡責(zé)，單單是需要達成的大量協(xié)議就會使行動遭到破壞或延遲。因此，中心與周邊之間的關(guān)系可能會牽連到“中心”或“周邊”或者二者兼有的兩個或兩個以上的組織機構(gòu)。有效的實施取決于合作，這不僅僅是兩個級別的中心(中央政府與地方政府)之間的合作，還有可能是同級的不同組織之間的合作。事實上，任何組織機構(gòu)都處在一張復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)中，只是問題不同，特點和密度也有所不同而已。并且所有關(guān)系都在變化發(fā)展之中，每一種關(guān)系的歷史會制約機構(gòu)對新問題的反應(yīng)。同樣，對于所承擔(dān)的責(zé)任、任務(wù)及作用，每個機構(gòu)又都有自己的理解。這種理解會影響到它對新事物的反應(yīng)。

(二)政策執(zhí)行機構(gòu)的組織特征

組織社會學(xué)的研究結(jié)果表明：通過正式手段借助規(guī)則控制下屬機構(gòu)有一定的局限性，因此在政策實施中給予執(zhí)行機構(gòu)一定的裁量權(quán)有積極意義。按政策執(zhí)行機構(gòu)裁量權(quán)的大小可以將社會政策組織分為兩類：

“決策一體化功能層級制”組織和“網(wǎng)絡(luò)一體化功能層級制”組織?！皼Q策一體化功能層級制”的典型形式如“福特式”組織。這類組織內(nèi)部上級機構(gòu)對下屬機構(gòu)的行為進行嚴(yán)密地監(jiān)控；下屬機構(gòu)沒有裁量權(quán)，只能按照規(guī)定的程式循規(guī)蹈矩地行動。而“網(wǎng)絡(luò)一體化功能層級制”組織的下屬機構(gòu)在許多工作上都享有很大程度的裁量權(quán)。在社會保障政策領(lǐng)域網(wǎng)絡(luò)一體化功能層級制的存在可能是基于下列原因：(1)有意認(rèn)可地方自治；(2)擺脫主要政策困境時的“政治”困難(如社會保障私有化改革的阻力)；(3)確定政策水準(zhǔn)方面的靈活性問題；(4)固有的任務(wù)規(guī)定限制；(5)對人進行監(jiān)管時的人員激勵問題。

在實踐中，政策實施對現(xiàn)場工作人員來講，就意味著享有裁量權(quán)?，F(xiàn)場工作人員——醫(yī)生和社會工作者一一被稱為“基層官僚”，他們可能會忽視或誤解機構(gòu)中“上面的人”所關(guān)心的更廣泛的政策問題。因此，他們發(fā)揮的作用很不穩(wěn)定。一方面，他們?yōu)榱藵M足公眾需求而有效地調(diào)整政策；另一方面，他們也會玩弄權(quán)術(shù)，使政策受到扭曲。特別是醫(yī)生作為職業(yè)化的“基層官僚”傾向于介入政策制定的過程。上級機構(gòu)要簡化日常工作中的控制問題，就必須在實施過程中對這些職業(yè)者妥協(xié)。這是因為：第一，一定程度的專業(yè)知識給外行監(jiān)督帶來困難；第二，職業(yè)者可以找出任何借口行駛其合法的自主權(quán)；第三，職業(yè)者希望擁有一定的權(quán)力和影響力并以此來保證對自己行動的決定權(quán)。

(三)社會、政治與經(jīng)濟環(huán)境

社會保障政策在更為廣泛的環(huán)境下得以發(fā)展，出現(xiàn)的問題只能以政治方式去解決，并要求做出新的政治反應(yīng)。執(zhí)行部門與其所處的環(huán)境不斷地相互作用。

無論國家與社會之間的關(guān)系如何，政策都是對社會需要作出的反應(yīng)。政府對社會成員的基本生活需要提供保障，使得人們的社會生活正常進行。執(zhí)行政策時，政策部門自然要與其所處的環(huán)境發(fā)生相互作用。當(dāng)然，執(zhí)行人員本身就是社會環(huán)境的一部分。

過去人們將社會保障等同于國民經(jīng)濟保障是一種誤解。社會保障是一種以政府強制力為基礎(chǔ)的經(jīng)濟保障，它只是整個國民經(jīng)濟保障體系的一個組成部分。國民經(jīng)濟保障體系還應(yīng)該包括許多非政府的、非強制性的經(jīng)濟保障計劃，如：家庭成員互助，個人和家庭購買的人壽、健康、財產(chǎn)保險，個人儲蓄計劃，朋友、親屬或私人慈善機構(gòu)救助，職業(yè)養(yǎng)老金計劃，團體互助保險等等。所有這些“保障計劃”共同構(gòu)成了社會保障實施的“個人福利”環(huán)境。

社會政策分析家已經(jīng)注意到要將社會保障與它的環(huán)境分離開是件不容易的事情。如：韋伯將社會保障政策體系看做是“混合福利經(jīng)濟”；蒂特馬斯提出了“福利的社會分工”概念，他所談及的“公共福利體系”包括了“稅收福利”和“職業(yè)福利”。人們不僅認(rèn)識到個人福利的多種來源，而且還認(rèn)識到每個人享有不同福利體系的能力不同。

要實施當(dāng)前的許多社會保障改革動議，如“私有化”、削減開支、延長退休年齡等，就需要改變“混合福利經(jīng)濟”中各種“計劃”之間的平衡。當(dāng)政府撤回或減少對公共福利的直接支持時，如果社會保障體系資助私營部門，或者制定一系列新的法規(guī)來保證私人提供經(jīng)濟保障的質(zhì)量，或者應(yīng)對個人和家庭所造成的新的壓力而在其他方面采取措施，政府仍會間接地做出貢獻。