社會(huì)保障政策是指政府在某種社會(huì)價(jià)值理念指導(dǎo)下，為了達(dá)成一定的社會(huì)目標(biāo)期望，而制定關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫安置等方面的一系列方略、法令、辦法、條例的總和，它們旨在對(duì)個(gè)人與群體生命周期內(nèi)的生活風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行干預(yù)，并提供社會(huì)安全支持。^[1]

(1)社會(huì)性。社會(huì)性是指社會(huì)保障是國(guó)家在全社會(huì)范圍內(nèi)普遍實(shí)施的一種社會(huì)制度，享受社會(huì)保障是社會(huì)成員的基本權(quán)利。首先，社會(huì)保障是在全社會(huì)范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度，其對(duì)象是全體社會(huì)成員，是面向全體公民的普遍實(shí)施的制度，包括喪失勞動(dòng)能力，不具備和未形成勞動(dòng)能力的社會(huì)成員。這一特征在《貝弗里奇報(bào)告——社會(huì)保險(xiǎn)和相關(guān)服務(wù)》中得到充分體現(xiàn)，“該計(jì)劃(社會(huì)保障計(jì)劃)覆蓋所有的公民并且沒有收入上限的規(guī)定”。社會(huì)保障是一種公共計(jì)劃，其實(shí)施主體是行政部門，對(duì)于社會(huì)成員來(lái)說(shuō)，不論其是何種身份，只要符合享受社會(huì)保障的條件，就應(yīng)當(dāng)?shù)玫交镜纳嫖镔|(zhì)保障。其次，社會(huì)保障資金的來(lái)源與使用具有社會(huì)性，即從社會(huì)范圍內(nèi)籌集并安排使用社會(huì)保障基金。再次，社會(huì)保障目標(biāo)的社會(huì)性。國(guó)家是社會(huì)保障的行為與實(shí)施主體，其目標(biāo)是促進(jìn)社會(huì)關(guān)系的和諧、穩(wěn)定，體現(xiàn)了社會(huì)保障目標(biāo)的社會(huì)性。

(2)公平性。在社會(huì)保障中，公平原則要求通過(guò)社會(huì)保障對(duì)市場(chǎng)初次分配的適當(dāng)調(diào)節(jié)，縮小社會(huì)成員之間在收入分配上的過(guò)大差距，使收入分配結(jié)果為社會(huì)成員普遍接受。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，以價(jià)格為導(dǎo)向的市場(chǎng)分配結(jié)果往往存在社會(huì)意義上的不公平。從勞動(dòng)收入看，由于勞動(dòng)能力、受教育程度、就業(yè)機(jī)會(huì)等差異，會(huì)引起人們?cè)?a href="/wiki/%E5%8A%B3%E5%8A%A8%E6%94%B6%E5%85%A5" title="勞動(dòng)收入">勞動(dòng)收入上的差別。那些勞動(dòng)能力差、文化水平低、缺乏就業(yè)機(jī)會(huì)以及從事低薪職業(yè)的社會(huì)成員只能得到較少收人，甚至無(wú)法滿足基本生活的需要。從財(cái)產(chǎn)收人看，人們占有財(cái)產(chǎn)的不同導(dǎo)致來(lái)源于資本的收入出現(xiàn)差異，多產(chǎn)者與無(wú)產(chǎn)者收入差距懸殊，而且這種因財(cái)產(chǎn)引起的收人差距還會(huì)形成代際繼承，從而出現(xiàn)社會(huì)倫理道德角度的收入分配不公。由于追求效率的市場(chǎng)不能帶來(lái)公平，社會(huì)保障制度的目標(biāo)首先強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)公平，在制度設(shè)計(jì)與實(shí)施中要求將社會(huì)公平放在首位。

(3)互濟(jì)性。社會(huì)保障政策作為社會(huì)政策的重要組成，社會(huì)保障政策的設(shè)計(jì)初衷就是利用保險(xiǎn)的“大數(shù)法則”，通過(guò)向社會(huì)籌集資金、國(guó)家利用財(cái)政“托底”的方式來(lái)保障遇到生活困難的人。當(dāng)部分社會(huì)成員遇到基本生活困難的時(shí)候，社會(huì)保險(xiǎn)可以給予基本的經(jīng)濟(jì)支持。社會(huì)保障的互濟(jì)性為社會(huì)保障政策的維持提供了良好基礎(chǔ)，互濟(jì)性也體現(xiàn)了社會(huì)保障政策的社會(huì)道德倫理內(nèi)涵。這一點(diǎn)也是社會(huì)保障政策區(qū)別于其他政策的重要之處。同時(shí)，社會(huì)保障政策保障性也強(qiáng)調(diào)保障公民的基本生活需要，從邏輯上看，社會(huì)保障的保障性特征要彰顯社會(huì)保障水平與當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀相協(xié)調(diào)的重要內(nèi)涵。

(4)發(fā)展性。社會(huì)保障政策關(guān)注的領(lǐng)域是公民基本生活層面，通過(guò)給予基本經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助以幫助人們維持基本生活。社會(huì)保障政策的公平性、社會(huì)性以及互濟(jì)性告訴我們社會(huì)保障政策的社會(huì)穩(wěn)定內(nèi)涵，而從社會(huì)保障政策的基本社會(huì)屬性上看，社會(huì)保障政策的發(fā)展性功能同樣重要。近些年來(lái)，社會(huì)政策領(lǐng)域也興起了發(fā)展型社會(huì)政策的研究，其核心概念是“增權(quán)”(empowerment)，意在提升社會(huì)成員的自我發(fā)展和應(yīng)對(duì)生活風(fēng)險(xiǎn)的能力。社會(huì)保障政策同樣也具有社會(huì)發(fā)展層面的重要特征。社會(huì)保障政策通過(guò)對(duì)社會(huì)成員發(fā)展權(quán)的保障，使公民具備一定的生活能力，這樣有利于他們發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策的“造血”功能，最終推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(5)管理性。社會(huì)保障政策實(shí)際是對(duì)社會(huì)問(wèn)題的一種組織性回應(yīng)和政策建構(gòu)過(guò)程，它是政府社會(huì)管理的重要組成部分，體現(xiàn)了政府管理社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的水平。從社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)視角來(lái)說(shuō)，政府的社會(huì)保障政策實(shí)際是對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的組織性回應(yīng)。這種政策回應(yīng)性體現(xiàn)在多層次的宏觀和微觀的風(fēng)險(xiǎn)管理上：在宏觀視角下，成為社會(huì)問(wèn)題的問(wèn)題被納入到社會(huì)保障政策議程中來(lái)，并對(duì)這些社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行社會(huì)干預(yù)，而社會(huì)保障政策正是對(duì)社會(huì)層面的群體生活風(fēng)險(xiǎn)的一種干預(yù)；在微觀視角下，個(gè)體社會(huì)成員的生命周期內(nèi)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)被聚焦，社會(huì)保障政策的設(shè)計(jì)與執(zhí)行正是對(duì)微觀社會(huì)個(gè)體的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的管理。社會(huì)群體與個(gè)體層面的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)正是社會(huì)保障政策的議題選擇、政策設(shè)計(jì)、政策執(zhí)行與評(píng)估等方面所關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域。

由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平以及制度、文化的差異，不同國(guó)家的社會(huì)保障政策體系在構(gòu)成上是不同的。根據(jù)西方國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和國(guó)際勞工組織關(guān)于社會(huì)保障體系框架的設(shè)計(jì)，結(jié)合基本國(guó)情以及社會(huì)保障的實(shí)際運(yùn)作，我國(guó)社會(huì)保障政策體系主要包括以下內(nèi)容。

1．社會(huì)保險(xiǎn)政策

社會(huì)保險(xiǎn)政策是國(guó)家和政府制定的旨在保障勞動(dòng)者因年老、疾病、傷殘、生育、死亡、失業(yè)等風(fēng)險(xiǎn)事故或永久失去勞動(dòng)能力，從而在收入發(fā)生中斷、減少甚至喪失的情況下，仍能享有基本生活權(quán)利的社會(huì)保障政策。社會(huì)保險(xiǎn)政策是社會(huì)保障政策體系的支柱與核心。社會(huì)保險(xiǎn)政策應(yīng)盡可能地使社會(huì)保險(xiǎn)社會(huì)化，使其覆蓋到所有社會(huì)成員，至少應(yīng)使絕大多數(shù)勞動(dòng)者都能得到社會(huì)保險(xiǎn)的保障。社會(huì)保險(xiǎn)作為一種保障形式，應(yīng)遵循普遍性原則，即用多數(shù)人的力量分擔(dān)少數(shù)人的風(fēng)險(xiǎn)。只有具備了這一特征，才能解決勞動(dòng)者的基本生活需求問(wèn)題，發(fā)揮出保險(xiǎn)的公益性功能，并促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定。在我國(guó)，社會(huì)保險(xiǎn)政策包括生育社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)、失業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)、工傷社會(huì)保險(xiǎn)、養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)等五個(gè)部分。

2．社會(huì)救助政策

社會(huì)救助政策是國(guó)家和政府制定的旨在維持公民最低生活水準(zhǔn)的社會(huì)保障政策。國(guó)家和社會(huì)按照法定標(biāo)準(zhǔn)和法定程序，在公民因種種原因無(wú)法維持最低生活水平時(shí)，向其提供滿足最低生活需求的社會(huì)援助(包括物質(zhì)和金錢在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)援助以及勞務(wù)服務(wù)等)。社會(huì)救助是一種最低層次的社會(huì)保障，是對(duì)已經(jīng)陷人貧困的社會(huì)成員提供最低標(biāo)準(zhǔn)的生活保障的有效手段。社會(huì)救助的實(shí)施一方面是為了消滅社會(huì)的絕對(duì)貧困現(xiàn)象，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中體現(xiàn)公平原則；另一方面也使沒有基本生活保障的社會(huì)成員的生存發(fā)展權(quán)利得到實(shí)現(xiàn)。當(dāng)今的社會(huì)救助不同于過(guò)去的慈善事業(yè)和濟(jì)貧活動(dòng)，它是在扶貧、互助與自救相結(jié)合的基礎(chǔ)上實(shí)施的。我國(guó)社會(huì)救助政策主要包括扶貧開發(fā)政策、最低生活保障政策、災(zāi)害救助政策、醫(yī)療救助政策、法律援助政策以及特殊人員救助政策等。

3．社會(huì)福利政策

社會(huì)福利政策是國(guó)家和政府制定的旨在提高國(guó)民生活質(zhì)量的社會(huì)保障政策。福利制度屬于較高層次的社會(huì)保障，其目的是促進(jìn)整個(gè)社會(huì)成員的生活福利普遍增進(jìn)。廣義的社會(huì)福利泛指國(guó)家和社會(huì)為改善國(guó)民的物質(zhì)文化生活條件，而依法向國(guó)民提供的各種津貼補(bǔ)助、公共設(shè)施和社會(huì)服務(wù)。就狹義而言，社會(huì)福利是為解決已經(jīng)出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題及減少社會(huì)病態(tài)和預(yù)防社會(huì)問(wèn)題惡化，所采取的社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助事業(yè)，針對(duì)的是社會(huì)部分公民。在實(shí)踐中，各國(guó)對(duì)福利的理解和政策不盡相同，一些歐美國(guó)家實(shí)行了較為廣泛的“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠麌?guó)家政策。我國(guó)的社會(huì)福利政策主要包括公共福利、勞動(dòng)福利、老年人福利、殘疾人福利、兒童福利、婦女福利、軍人福利等。

4．社會(huì)優(yōu)撫政策

社會(huì)優(yōu)撫政策是規(guī)定由國(guó)家或社會(huì)依據(jù)對(duì)法定的優(yōu)撫對(duì)象提供確保一定生活水平的資金和服務(wù)的帶有褒揚(yáng)和優(yōu)待撫恤性質(zhì)的特殊社會(huì)保障政策。社會(huì)優(yōu)撫是特殊性質(zhì)的社會(huì)保障，保障社會(huì)上備受尊敬的軍人及其眷屬，以及因維護(hù)國(guó)家或社會(huì)利益、從事公務(wù)活動(dòng)而致使生命或健康受到損害的人員及其眷屬的基本生活。

社會(huì)保障政策功能，是指社會(huì)保障政策作為一種社會(huì)事物對(duì)社會(huì)的影響和作用。默頓曾提出顯功能和隱功能的概念。社會(huì)保障政策可以解決社會(huì)問(wèn)題，滿足社會(huì)需要，保護(hù)既有制度，這是社會(huì)保障政策的顯功能；社會(huì)保障政策是被統(tǒng)治階級(jí)爭(zhēng)取階級(jí)統(tǒng)治的工具，它保護(hù)既得利益者，這是它的隱功能。結(jié)合中國(guó)的實(shí)際，社會(huì)保障政策的積極功能主要是：

1．社會(huì)保障政策是加速我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的基本保證

社會(huì)保障政策的有效實(shí)施，是實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、傷有所保、失業(yè)有救濟(jì)、殘疾有安置、貧困有支援的社會(huì)“安全網(wǎng)”。社會(huì)保障政策的目標(biāo)就是通過(guò)保障人民的基本生活，解除社會(huì)成員的后顧之憂，有效地化解可能發(fā)生的各種社會(huì)矛盾，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。同時(shí)，社會(huì)保障政策作為一種再分配手段，是社會(huì)不同群體收入再分配的“調(diào)節(jié)器”，它通過(guò)保障人們的基本生活需要，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

2．社會(huì)保障政策是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容

健康運(yùn)行的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，是一個(gè)以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)配置社會(huì)資源的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，它不僅需要自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體，統(tǒng)一、開放、有序的市場(chǎng)體系，以間接手段為主的宏觀調(diào)控機(jī)制，相對(duì)完備的法律法規(guī)體系，同時(shí)也需要一個(gè)健全和完善的社會(huì)保障制度體系作為支撐。從這個(gè)角度講，通過(guò)社會(huì)政策建立和健全社會(huì)保障制度體系是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必不可少的重要內(nèi)容。

3．社會(huì)保障政策為國(guó)有單位改革提供基本前提和必要條件

在我國(guó)，國(guó)有單位包括國(guó)有企業(yè)和國(guó)有事業(yè)單位的改革，一直是整個(gè)體制改革中最重要的環(huán)節(jié)，它甚至關(guān)系到整個(gè)社會(huì)改革的成敗。由于社會(huì)保障制度改革相對(duì)落后，社會(huì)安全網(wǎng)不夠健全，因此，我國(guó)國(guó)有單位特別是國(guó)有企業(yè)的改革也受到了制約，只有不斷完善社會(huì)保障政策，健全社會(huì)保障制度，才能加快國(guó)有企業(yè)改革的速度。

現(xiàn)代社會(huì)保障制度演化生成的過(guò)程具體體現(xiàn)在社會(huì)保障政策的制定和實(shí)施中，而社會(huì)保障政策又是社會(huì)政策的基本組成部分。雖然我們通常在理論和實(shí)踐中將社會(huì)保障政策的制定作為重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域，但正如英國(guó)社會(huì)政策專家邁克爾·希爾(Michael Hill)所言，社會(huì)政策的實(shí)施是社會(huì)政策的不可分割的組成部分，人們很難在政策制定的結(jié)束與政策實(shí)施的開始之間明確劃出一條分界線?！昂芏嗾叩母爬ㄐ远己軓?qiáng)，因此其實(shí)際影響取決于人們?cè)趫?zhí)行階段對(duì)它們的理解”。由此得到啟示：國(guó)民最終能夠擁有一個(gè)什么樣的社會(huì)保障制度，不僅取決于政策制定者是否制定出體現(xiàn)“公平”的政策，而且——更重要的是——取決于政策的實(shí)施。在現(xiàn)代社會(huì)決策權(quán)分散化的體制下存在著多種偏離博弈規(guī)則論制度設(shè)計(jì)目標(biāo)的可能或現(xiàn)實(shí)，如：財(cái)政分權(quán)體制下的地方官員不按中央政策的要求對(duì)社會(huì)保障進(jìn)行投入；醫(yī)療服務(wù)的提供者為自身利益誘導(dǎo)需求；納稅人隱瞞自己的納稅能力或——在社會(huì)保險(xiǎn)制度下——欠繳保險(xiǎn)費(fèi)。所有這些都會(huì)對(duì)社會(huì)保障制度的生成產(chǎn)生影響，使“集體行動(dòng)控制個(gè)體行動(dòng)”的效果減弱。

一、社會(huì)保障政策的制定

所謂政策即政治行動(dòng)的策略。雖然非國(guó)家機(jī)構(gòu)也可以有“政策”，但社會(huì)保障政策主要是用來(lái)界定與公民個(gè)體經(jīng)濟(jì)保障有關(guān)的國(guó)家(政府)所起的作用。因此，社會(huì)保障政策可以直接定義為：影響公民個(gè)體經(jīng)濟(jì)保障的國(guó)家行為。那么，國(guó)家為什么會(huì)制定社會(huì)保障政策呢?傳統(tǒng)的主流觀點(diǎn)認(rèn)為：社會(huì)保障政策不僅是出自人道主義的考慮去滿足人們的需要，它更主要是對(duì)社會(huì)動(dòng)蕩作出的反應(yīng)，是國(guó)家進(jìn)行社會(huì)控制動(dòng)機(jī)和人道主義動(dòng)機(jī)相結(jié)合的產(chǎn)物。例如，皮文和克洛沃德(Pivenand Cloward)在解釋美國(guó)的救濟(jì)政策時(shí)指出：“理解社會(huì)救濟(jì)發(fā)放的關(guān)鍵是它所承擔(dān)的在更大范圍內(nèi)維持經(jīng)濟(jì)和政治秩序的作用，因?yàn)榫葷?jì)本身是第二位的、輔助性的制度。歷史證明，救濟(jì)安排的啟動(dòng)和擴(kuò)展只發(fā)生在大幅度失業(yè)所導(dǎo)致的偶然的社會(huì)秩序混亂時(shí)期。社會(huì)穩(wěn)定恢復(fù)以后它們就被取消或削減?！憋@然，皮文和克洛沃德強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)保障政策制定中的社會(huì)控制成因，這種觀點(diǎn)類似于西方新馬克思主義者的勞資沖突觀點(diǎn)。新馬克思主義者將社會(huì)保障視為資產(chǎn)階級(jí)對(duì)無(wú)產(chǎn)階級(jí)進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治的工具，他們認(rèn)為發(fā)達(dá)的資本主義社會(huì)需要奠定一個(gè)社會(huì)保障政策的基礎(chǔ)以幫助維持社會(huì)秩序，收買工人階級(jí)，防止他們作出反抗，并保證一個(gè)在醫(yī)療和教育方面具有可接受水準(zhǔn)的勞動(dòng)階層。各種階級(jí)理論在有關(guān)勞動(dòng)和資本的相對(duì)影響方面有著不同的觀點(diǎn)，但它們普遍承認(rèn)資本和勞動(dòng)是驅(qū)動(dòng)社會(huì)保障政策發(fā)展的主要因素。

威廉姆森和帕姆佩爾(Williamson and Pampel)對(duì)上述解釋社會(huì)保障政策起因的觀點(diǎn)提出了質(zhì)疑。他們認(rèn)為，對(duì)社會(huì)保障政策的制定起決定性作用的因素是多樣化的，包括民主水平、發(fā)展水平、國(guó)家結(jié)構(gòu)、道德規(guī)范同質(zhì)性以及文化淵源等因素，其中某些非階級(jí)性因素的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了階級(jí)性因素。新多元主義分析法是這種觀點(diǎn)(即強(qiáng)調(diào)非階級(jí)性因素作用的觀點(diǎn))的一種典型代表。在多元主義理論中，社會(huì)保障政策被認(rèn)為是各種利益集團(tuán)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，這些集團(tuán)在某一特定問(wèn)題上對(duì)結(jié)論具有影響力。多元主義理論的核心在于假定公民影響政府政策的方式是同其他人共同組成一個(gè)協(xié)會(huì)或利益團(tuán)體。利益團(tuán)體既具有代表性又具有保護(hù)功能。它們通過(guò)倡導(dǎo)符合其利益的政策變革來(lái)反對(duì)與其利益相抵觸的其他利益集團(tuán)所提出的政策變革以實(shí)現(xiàn)本集團(tuán)所追求的目標(biāo)。民主社會(huì)最典型的結(jié)構(gòu)包括大量的互相牽制的利益集團(tuán)，這有助于減少沖突、鼓勵(lì)妥協(xié)、培養(yǎng)平等。傳統(tǒng)的多元主義者認(rèn)為，各個(gè)利益集團(tuán)之間的相互競(jìng)爭(zhēng)可以防止單個(gè)利益集團(tuán)的獨(dú)裁統(tǒng)治，從而提供一種充分滿足社會(huì)整體需求的社會(huì)保障政策形成機(jī)制。

但是，這種多元論所描述的資本主義社會(huì)民主制定政策的準(zhǔn)確性被提出了質(zhì)疑，其所預(yù)設(shè)的理想后果也被認(rèn)為是天方夜譚。在20世紀(jì)60年代和70年代期間，一種不太樂觀的多元主義形式出現(xiàn)了，這種形式被稱為“新多元主義”。新多元主義提到了在福利國(guó)家發(fā)展過(guò)程中利益集團(tuán)政治綱領(lǐng)可能出現(xiàn)的長(zhǎng)期消極后果。在新多元主義的視野里，政治民主被認(rèn)為極大地促進(jìn)了利益集團(tuán)政治；政黨被認(rèn)為是松散的聯(lián)盟，其目的在于贏得選舉而不是制定政策；自由民主的投票選舉通常是建立在自利的經(jīng)濟(jì)利益基礎(chǔ)之上的，隱蔽性的利益集團(tuán)和正式的利益集團(tuán)都會(huì)要求對(duì)特定計(jì)劃的支持，比如增加社會(huì)保障福利，以此作為投票的回報(bào)。因此，社會(huì)保障政策的制定本質(zhì)上就是一個(gè)政治過(guò)程，這一政治過(guò)程的集體政治行動(dòng)受維護(hù)自身利益的各種集團(tuán)的影響。

以演化博弈論制度分析的范式來(lái)看，社會(huì)保障政策的制定絕非簡(jiǎn)單的自上而下的國(guó)家父愛主義意志的貫徹和體現(xiàn)，而是一個(gè)復(fù)雜的多重政治參與人之間的互動(dòng)博弈過(guò)程。按照賓默爾的說(shuō)法，它是一種“討價(jià)還價(jià)型博弈”。但是由于各國(guó)并非具有相同的社會(huì)保障策略參與人之間互動(dòng)博弈的平臺(tái)，因而其博弈均衡的結(jié)果(社會(huì)保障制度模式)也就會(huì)干差萬(wàn)別。這一策略互動(dòng)的平臺(tái)主要指一國(guó)的政治體制(政體)。當(dāng)今世界大體上可分為民主型政體和非民主型政體兩類。從現(xiàn)代社會(huì)保障發(fā)展史的經(jīng)驗(yàn)資料來(lái)看，民主型政體并非促成現(xiàn)代社會(huì)保障制度(社會(huì)保險(xiǎn))創(chuàng)建(或改革)的必要前提，但卻是促進(jìn)其發(fā)展的有利條件。比如1883年率先制定社會(huì)保險(xiǎn)政策的普魯士王國(guó)在當(dāng)時(shí)并非一個(gè)民主型政體；再比如1981年率先進(jìn)行社會(huì)保障制度私有化改革的智利在當(dāng)時(shí)是軍政府執(zhí)政的專制政體。之所以會(huì)出現(xiàn)非民主型政體在社會(huì)保障制度創(chuàng)建初期的領(lǐng)先局面，是因?yàn)榉敲裰餍驼w下的政治博弈是在剝奪了公民及其利益集團(tuán)政治自由的情況下進(jìn)行的，這種博弈變?yōu)橐粋€(gè)簡(jiǎn)單的一個(gè)參與人(政府)的決策問(wèn)題，省卻r對(duì)等的政治參與人之間討價(jià)還價(jià)的成本和拖延；而在民主型政體下，則往往會(huì)由于舊制度下的受益集團(tuán)的阻礙使新社會(huì)保障政策的制定成本(包括時(shí)間成本)提高。例如：美國(guó)的民主盡管有許多缺陷，但它被公認(rèn)為有一個(gè)比較充分的民主型政體，也正是由于這一民主型政體，使奧巴馬總統(tǒng)在推行其醫(yī)療保險(xiǎn)政策時(shí)受阻重重。

由于工業(yè)化國(guó)家基本上屬于民主型政體，本章以民主型政體為例闡述社會(huì)保障政策的制定及其影響因素。

(一)代議制下的政策制定

美國(guó)、英國(guó)以及西歐等大部分工業(yè)化國(guó)家的政府均自稱是民主的，因?yàn)檫@些政府體制中都存在代表人民的某種形式。但是，顯而易見，它們并不是直接民主。因?yàn)樵趶?fù)雜的社會(huì)里，大部分政策都是由一小部分代表制定的。一些國(guó)家偶爾會(huì)通過(guò)公民投票的方式讓民眾更直接地參與進(jìn)來(lái)，因此，代議制政府只具有間接代表民意的性質(zhì)。希爾認(rèn)為，議員與代表是有區(qū)別的。代表受選舉人的委托支持某項(xiàng)具體政策并向其選民解釋隨后的決定。而英國(guó)的議員們始終拒絕被視為代表，他們的觀點(diǎn)是按照他們自己對(duì)選民最佳利益的理解評(píng)判自己的工作。當(dāng)然他們也知道如果嚴(yán)重脫離自己所代表的選民，就很可能在下一次競(jìng)選中落選。從這種意義上講，他們聲稱自己關(guān)注的是所有選民的利益而并不只是投票給他們的選民的利益。在現(xiàn)代社會(huì)，由于政黨在選舉中發(fā)揮著主導(dǎo)性的作用，議員又基本上出自政黨，這使他們很難聲稱自己代表的是所有的選民。與其說(shuō)議員是選民的代表，莫如說(shuō)他們是政黨的代表。代議制下的政策出自代表不同政黨的議員之間的博弈。公眾偶爾能夠在兩個(gè)或兩個(gè)以上政黨的綱領(lǐng)之間進(jìn)行選擇，對(duì)潛在的、未來(lái)的政府決策形成壓力。

在采用代議制政體的國(guó)家中，政黨對(duì)于政策制定所起的作用無(wú)論如何強(qiáng)調(diào)都不過(guò)分，事實(shí)上我們不可能撇開現(xiàn)代政黨的策略選擇闡明政策制定的邏輯。那么，究竟什么是政黨呢?政黨為什么會(huì)產(chǎn)生呢?按照詹姆斯·麥迪遜的說(shuō)法，政黨“就是一些公民，不論是全體公民中的多數(shù)或少數(shù)，團(tuán)結(jié)在一起，在某種共同情感或利益的驅(qū)使下，反對(duì)其他公民的權(quán)利，或者反對(duì)社會(huì)的、永久的和集體的利益”?，F(xiàn)代政黨最早始于19世紀(jì)的美國(guó)，各種黨派的出現(xiàn)恰好是在1800年的總統(tǒng)選舉之前。由此可見，現(xiàn)代政黨是為參與選舉而組建的。我們認(rèn)為，現(xiàn)代政黨是公民利益分化、沖突和民主政體相結(jié)合的產(chǎn)物。由于社會(huì)保障政策是關(guān)涉人們利益分配與再分配的一項(xiàng)社會(huì)政策，因此，在社會(huì)保障政策的制定環(huán)節(jié)充滿了政黨之間的矛盾和競(jìng)爭(zhēng)。政府所制定的社會(huì)保障政策從本質(zhì)上看反映了政黨的壓力。例如：瑞典通常被稱為福利國(guó)家型社會(huì)保障的典型，而在其社會(huì)保障政策的制定中像社會(huì)主義政黨和勞工組織這樣的黨派政治發(fā)揮了重要作用。在瑞典，勞工組織和社會(huì)民主黨的密切關(guān)系增加了勞動(dòng)者在社會(huì)保障福利支出以及不同的福利改革措施方面的影響。其他沒有哪一個(gè)工業(yè)化國(guó)家有如此之多的勞動(dòng)者參加了工會(huì)，其他也沒有哪一種資本主義民主能讓一個(gè)代表工人的政黨控制政府達(dá)40年之久。社會(huì)民主黨能夠控制政府這么久，關(guān)鍵在于20世紀(jì)50年代以前來(lái)自農(nóng)業(yè)集團(tuán)和農(nóng)民黨的支持，還有50年代以后來(lái)自白領(lǐng)工人不斷增加的支持。

在代議制政體下，并非只有社會(huì)主義政黨會(huì)推動(dòng)社會(huì)保障政策的制定。在許多情況下，有關(guān)社會(huì)保障政策完善和發(fā)展的提議是由資產(chǎn)階級(jí)政黨發(fā)起的，如在社會(huì)保障養(yǎng)老金上增加支出的提議在工業(yè)化國(guó)家中的各政治派別中都十分流行。政治在二戰(zhàn)后扮演了一個(gè)重要角色，但所有派別的政黨都試圖利用流行的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革問(wèn)題作為網(wǎng)羅選民的手段。社會(huì)保障政策是一個(gè)跨階級(jí)的問(wèn)題，所有政黨都想通過(guò)吸引來(lái)自各個(gè)不同階層的選民來(lái)拓寬選舉支持的范圍。選民有權(quán)在二至四個(gè)候選人中選擇，每個(gè)候選人都是各自政黨的代表。這樣，選民的決定按照一定的組織結(jié)構(gòu)得出。選民依照自己對(duì)候選人的評(píng)價(jià)作出決定，同時(shí)還要參考這些候選人的具體政策承諾以及他們所代表的政黨的一般性政治傾向和政策承諾。政黨的意圖要比個(gè)人的承諾重要得多。然而，政黨所提供的往往是政策方面的總體計(jì)劃，其中的條款有的受選民歡迎，有的則不受選民歡迎。因此，在通過(guò)選舉程序力圖影響政策制定的過(guò)程中，個(gè)體選民的選擇從一開始就非常有限。只有一般性的政策傾向或是更為泛泛的考慮才被人們視為“政黨形象”，而選民對(duì)議會(huì)議員的選舉正是依賴這些。這說(shuō)明，用在不同黨派代表之間進(jìn)行選擇的方法決定政策優(yōu)先時(shí)，存在著一些基本的問(wèn)題。事實(shí)上，政黨的政綱非常復(fù)雜，通常故意讓兩種選擇之間界限模糊不清。沒有一個(gè)政黨會(huì)給選民提供兩個(gè)清晰明確的選擇。選民通常并沒有機(jī)會(huì)對(duì)社會(huì)保障政策以及在不同社會(huì)保障政策之間作出明確的選擇。

(二)政策制定的影響因素

1．國(guó)際或區(qū)域性組織。其典型形式如歐洲聯(lián)盟的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化工程。它是指在多種社會(huì)制度之間，用不同的方式自下而上地規(guī)范社會(huì)政策的行動(dòng)。接受這些規(guī)范的各方并不受到社會(huì)立法的約束，也沒有社會(huì)行政的工具，所以這些規(guī)范也被稱為“軟法律”規(guī)則。歐盟社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化工程的建立是基于下列原因：(1)不同國(guó)家在生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、消費(fèi)者保護(hù)、環(huán)境控制和就業(yè)條件等方面法規(guī)體系的差異對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生很大影響，低標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家較之于高標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家有不公平的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；(2)如果不同國(guó)家可以享受大致相等的就業(yè)機(jī)會(huì)和生活水平，經(jīng)濟(jì)合作就會(huì)加強(qiáng)；(3)勞動(dòng)力市場(chǎng)的一體化要求工人有可以“隨身攜帶”的社會(huì)保障權(quán)利，以便于他們?cè)诓煌瑖?guó)家之間的自由流動(dòng)。

歐盟各國(guó)之所以在其政策制定中會(huì)遵守社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化這一“軟法律”，是由于：首先，歐洲聯(lián)盟社會(huì)目標(biāo)的制訂是一種緊湊而又民主的過(guò)程，像歐洲聯(lián)盟的很多政策領(lǐng)域一樣，歐盟社會(huì)政策領(lǐng)域采取了“開放性協(xié)商”機(jī)制。所謂“開放性協(xié)商”，就是讓所有的成員國(guó)都提出自己的議題、意見，把爭(zhēng)端攤到桌面上來(lái)進(jìn)行公開的辯論，這樣就保證了重要的議題沒有遺漏。在“開放性”的基礎(chǔ)上，通過(guò)協(xié)商和討價(jià)還價(jià)，設(shè)立社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)，這種過(guò)程代表了成員國(guó)的意志和共識(shí)，是成員國(guó)自己希望達(dá)到那些它們?cè)H自參與設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)。其次，“開放性協(xié)商”機(jī)制包容差別、擱置爭(zhēng)議，在達(dá)不成共識(shí)的領(lǐng)域里由歐盟委員會(huì)出面，建立信息互換和意見溝通渠道，進(jìn)行社會(huì)統(tǒng)計(jì)等領(lǐng)域里的標(biāo)準(zhǔn)化工作。再次，在社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化的過(guò)程中提出了各個(gè)成員國(guó)共同接受和向往的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)，但并不挑戰(zhàn)成員國(guó)原有的政治和行政基礎(chǔ)，它要求的僅僅是共同的價(jià)值取向和對(duì)行為方式的認(rèn)同。它要求轉(zhuǎn)讓的是主權(quán)國(guó)家政府社會(huì)目標(biāo)的規(guī)劃?rùn)?quán)和社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)的制訂權(quán)，把主權(quán)國(guó)家政府的社會(huì)功能從社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)的制訂者變?yōu)樯鐣?huì)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行者。當(dāng)然，社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化工程不單單是弱化了成員國(guó)政府的一些社會(huì)功能，同時(shí)也加強(qiáng)了它們的另外一些社會(huì)功能。例如，歐洲聯(lián)盟的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)提出其根本的目標(biāo)是不放棄福利國(guó)家的理念，是以人民為目的，并且是使社會(huì)政策更加理性化。這就要求各個(gè)成員國(guó)自下而上地根據(jù)這個(gè)方向去討論實(shí)施方案，迫使各國(guó)政府重新接近基層社會(huì)，增加其社會(huì)政策提議能力。

2．壓力集團(tuán)。有時(shí)人們將“壓力集團(tuán)”稱為“利益集團(tuán)”，但是并非所有的利益集團(tuán)都能對(duì)政策形成同等的“壓力”。從廣義的角度使用的“利益集團(tuán)”一詞，包括了階級(jí)基礎(chǔ)和非階級(jí)基礎(chǔ)的利益集團(tuán)，包括有組織的和隱蔽性的利益集團(tuán)。利益集團(tuán)對(duì)于政策制定的“壓力”不是取決于其組織規(guī)模的大小，而是取決于其成員的組織性和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。奧爾森(Olson)強(qiáng)調(diào)小規(guī)模、組織良好的集團(tuán)在民主社會(huì)中具有不相稱的影響。他的觀察證明，小規(guī)模但極富影響力的組織與政策制定具有緊密相關(guān)性。他認(rèn)為由于搭便車的現(xiàn)象而難以組織壓力集團(tuán)，但是一旦組織起來(lái)，這些集團(tuán)便傾向于堅(jiān)持或倡導(dǎo)代表自身利益的政策，盡管這些政策通常或者代表、或者不代表社會(huì)利益。同樣的，一旦有利于某一利益集團(tuán)的計(jì)劃開始實(shí)施，比如為退休工人提供的救濟(jì)金或制定的養(yǎng)老金計(jì)劃，該計(jì)劃就會(huì)很容易貫徹下去。

美國(guó)的政治體制有幾個(gè)特點(diǎn)非常有利于調(diào)動(dòng)一些較小群體的壓力集團(tuán)去影響決策。首先，體制內(nèi)的權(quán)力是分散的，它分散在總統(tǒng)和國(guó)會(huì)兩院之間，聯(lián)邦政府和州政府之間．州政府和地方政府之間。第二，在美國(guó)這樣一個(gè)面積遼闊、多元化的國(guó)家，政治選擇更容易受到地方利益的控制。因此，國(guó)會(huì)議員與其地方選民之間的關(guān)系很少受到國(guó)家政黨利益的影響。第三，相應(yīng)地，在聯(lián)邦層次，政黨之間很少因政治思想的一致而聯(lián)合起來(lái)。因此從政人員更容易受到小的群體的影響，而這些小的群體能夠有效地利用競(jìng)選去威脅他們。壓力集團(tuán)在美國(guó)政治中的重要性迫使政治科學(xué)家們提出修改代議制政府的理論。其中，個(gè)體選民的弱勢(shì)能夠因?yàn)樗悄硞€(gè)利益集團(tuán)的成員而得到彌補(bǔ)。因此民主具有“多元主義”特征，是政治家不斷地與許多群體進(jìn)行妥協(xié)的過(guò)程。

3．政治精英。在政策制定過(guò)程中偏離民主的做法使體系內(nèi)的某些個(gè)人和集團(tuán)享有特殊的地位。一些政治科學(xué)家和社會(huì)學(xué)家認(rèn)為社會(huì)中存在著一些政治“精英”。社會(huì)政策制定者來(lái)自很小的社會(huì)圈子。當(dāng)代對(duì)精英理論的闡釋有兩種：第一，把握關(guān)鍵政策部門的人來(lái)自于社會(huì)階層中很小的范圍；第二，少數(shù)彼此緊密聯(lián)系的人在政策制定中起主導(dǎo)作用。這些政治精英包括政府官員、高級(jí)公務(wù)員、主要咨詢機(jī)構(gòu)的成員以及有名望的機(jī)構(gòu)的首腦等，他們來(lái)自于相對(duì)狹小的社會(huì)階層。

在“精英”決策的政治體制下，某些壓力集團(tuán)在政策制定中影響力的大小就取決于它們與政治精英之間的關(guān)系，而這種“關(guān)系”又取決于政策制定過(guò)程中要聽取哪些人的意見。有一種技術(shù)精英的觀點(diǎn)認(rèn)為專家的主張比一般人的意見更重要，專家意見能協(xié)助社會(huì)政策，學(xué)術(shù)觀點(diǎn)有時(shí)能夠在政府內(nèi)產(chǎn)生影響。因此，在教育和醫(yī)療衛(wèi)生等這類擁有眾多技術(shù)精英的領(lǐng)域，壓力集團(tuán)往往會(huì)引起人們關(guān)注。在許多不同的專業(yè)政策領(lǐng)域里，存在許多“政策網(wǎng)絡(luò)”或是“政策社團(tuán)”。其中，政策制定者與壓力集團(tuán)代表(包括雇員群體的代表，特別是一些專業(yè)人員)之間有定期的咨詢活動(dòng)，這些代表起著一部分內(nèi)部人的作用。

4．政府官員。政府官員在政策制定中的作用取決于政體的性質(zhì)。希爾把所有的政治體制按其風(fēng)格分成三類：“意識(shí)形態(tài)政治”、“行政政治”和“交易政治”。

“意識(shí)形態(tài)政治”與代議制政府模式聯(lián)系得最為緊密。這是一種最容易把傳統(tǒng)的政治與行政分開的體制。為了獲選，每個(gè)政黨都提出獨(dú)特的綱領(lǐng)供選民選擇。政治家責(zé)成行政人員定出與他們的政令和義務(wù)相一致的政策框架。

“行政政治”與上一種形成對(duì)比。在該體制中，全職政府官員占有更明顯的主導(dǎo)地位?！罢巍笔墙M織性的而非公眾性的，主要矛盾都存在于部門之間。中央政府的部長(zhǎng)雖然在形式上擁有關(guān)鍵的決策權(quán)，但實(shí)際上經(jīng)常只是解釋觀點(diǎn)，維護(hù)自己部門制定的政策。那些不在部長(zhǎng)辦公室工作的多數(shù)黨政治家們常常惱火地感到他們被排斥在政策制定過(guò)程之外。

“交易政治”的政策制定依賴于政治資源的投入。那些被選舉出的人與其說(shuō)是“代表”，倒不如說(shuō)是把不同利益捏合到一起的“經(jīng)紀(jì)人”。希望再次入選的愿望使他們對(duì)壓力集團(tuán)非常敏感并采取某些相應(yīng)策略。交易政治中，政治家有一個(gè)非常明顯的角色，而政府官員只是處于一種從屬的地位。

上述某一種類型并不一定適合于任何一個(gè)具體的國(guó)家。每個(gè)國(guó)家的政治體系通常是復(fù)雜的上述三種類型的復(fù)合體，并且在不同的時(shí)期呈現(xiàn)出不同的政體類型特征。某些國(guó)家的政治體系(如英國(guó))有可能在中央層面上屬于“意識(shí)形態(tài)政治”，而在地方層面上屬于“行政政治”；有些國(guó)家(如美國(guó))的政治體系在選舉時(shí)明顯具有“交易政治”的特征。

二、社會(huì)保障政策的實(shí)施

社會(huì)保障政策是一個(gè)很復(fù)雜的現(xiàn)象，很難把它精確地定義出來(lái)。顯然，這也為區(qū)分政策制定和政策實(shí)施增加了困難，同時(shí)也加大了發(fā)現(xiàn)實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的情況及問(wèn)題的難度。制定與實(shí)施的區(qū)別取決于對(duì)決策點(diǎn)的識(shí)別，這一點(diǎn)指政策制定與實(shí)施的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，就像一件完工待售的商品。然而，這一類比的缺點(diǎn)在于政策的制定和實(shí)施是相互滲透的過(guò)程。有時(shí)人們將政策制定和實(shí)施分別類比為房屋設(shè)計(jì)和施工，正如施工開始后，甚至在房主人人住后還會(huì)對(duì)房屋設(shè)計(jì)進(jìn)行修改一樣，政策實(shí)施在政策設(shè)計(jì)之初就開始對(duì)政策制定產(chǎn)生影響。格倫內(nèi)斯特把一種政策實(shí)施過(guò)程比作地理勘測(cè)，從一個(gè)已知的起點(diǎn)(河的源頭)出發(fā)后便踏上了不知?dú)w宿的茫茫征程。

政策本身的特點(diǎn)必然對(duì)實(shí)施過(guò)程的本質(zhì)造成影響，政策的復(fù)雜性和模糊性很可能影響到政策的實(shí)施過(guò)程。制定政策目標(biāo)時(shí)通常使用的是些概括性的或含糊的詞語(yǔ)，希爾認(rèn)為這樣做可能是出于以下兩種原因：第一，政策制定者自己都不清楚自己到底要干什么。有些所謂的“政策”是出自某種政治幻想，要做出嘩眾取寵的承諾，只是象征性的政策而已，比如呼吁殘疾人享受某某權(quán)利，等等。第二，政策缺乏清晰度，有可能是因?yàn)槿藗儗?duì)政策的理解不一致。有的政策不僅僅是妥協(xié)的產(chǎn)物，而且在實(shí)施的關(guān)鍵點(diǎn)上也含含糊糊。有時(shí)，對(duì)某項(xiàng)政策的政治矛盾心理并不會(huì)過(guò)多地反映到政策本身，相反，倒是會(huì)大量地反映在限制政策實(shí)施的某些方面。最簡(jiǎn)單的限制方式就是拒絕提供政策正常實(shí)施的手段，比如財(cái)力和人力的支持。

政策之間的關(guān)聯(lián)性也會(huì)使政策實(shí)施過(guò)程變得復(fù)雜。任何一個(gè)新的政策都必須在其他許多政策已經(jīng)實(shí)施的背景下實(shí)施。有的政策可能為新政策提供了先例，有的則為新政策創(chuàng)造了條件，還有的則可能與新政策產(chǎn)生沖突。

政策是一種復(fù)雜、模糊的現(xiàn)象，因此，制定出使實(shí)施過(guò)程既清楚又明確的政策目標(biāo)幾乎是一件不可能的事。有些政策的目標(biāo)和條件非常模糊，但在實(shí)施過(guò)程中，這些因素就會(huì)變得更加具體。這也是政策實(shí)施者擁有自決權(quán)的一個(gè)原因。制定政策時(shí)考慮到實(shí)施過(guò)程，把政策制定看做是政策實(shí)施的產(chǎn)品，而不是“自上而下”將它灌人實(shí)施過(guò)程的做法往往更為現(xiàn)實(shí)可行。

參照希爾的社會(huì)政策分析方法，我們也可以將社會(huì)保障政策實(shí)施的影響因素概括為三類：“中心一周邊”關(guān)系；政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的組織特征；社會(huì)、政治與經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

(一)“中心—周邊”關(guān)系

社會(huì)保障政策的實(shí)施涉及許多的組織，如政府、企業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)、社團(tuán)和非政府組織等，但是這些組織在政策實(shí)施中的地位和作用是不同的，其中，有些組織(如政府)處于政策實(shí)施的“中心”位置，而另一些組織(如醫(yī)療機(jī)構(gòu))則處于“周邊”位置?！爸行摹迸c“周邊”之間的“距離”有可能阻礙政策的實(shí)施。“中心”一般會(huì)參與政策制定過(guò)程，當(dāng)其他機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)政策實(shí)施時(shí)，“中心”一般在實(shí)施過(guò)程中會(huì)維護(hù)自己的利益。同樣，“周邊”也會(huì)有興趣對(duì)政策制定施加影響，并且可以作為政策調(diào)整過(guò)程中的反饋機(jī)制。

中心與其周邊關(guān)系之間有幾種不同的模式，它們對(duì)政策實(shí)施過(guò)程產(chǎn)生很大的影響。顯然，最簡(jiǎn)單的關(guān)系就是中心和周邊屬同一組織。最復(fù)雜的關(guān)系是政策實(shí)施依賴于各個(gè)自主的組織之間的相互合作，特別是周邊承擔(dān)的責(zé)任分別下放到了不同地區(qū)內(nèi)的若干組織，或(2)依賴于兩個(gè)或兩個(gè)以上地方組織之間的協(xié)調(diào)。在后一情況下，即使政策各方都在盡職盡責(zé)，單單是需要達(dá)成的大量協(xié)議就會(huì)使行動(dòng)遭到破壞或延遲。因此，中心與周邊之間的關(guān)系可能會(huì)牽連到“中心”或“周邊”或者二者兼有的兩個(gè)或兩個(gè)以上的組織機(jī)構(gòu)。有效的實(shí)施取決于合作，這不僅僅是兩個(gè)級(jí)別的中心(中央政府與地方政府)之間的合作，還有可能是同級(jí)的不同組織之間的合作。事實(shí)上，任何組織機(jī)構(gòu)都處在一張復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)中，只是問(wèn)題不同，特點(diǎn)和密度也有所不同而已。并且所有關(guān)系都在變化發(fā)展之中，每一種關(guān)系的歷史會(huì)制約機(jī)構(gòu)對(duì)新問(wèn)題的反應(yīng)。同樣，對(duì)于所承擔(dān)的責(zé)任、任務(wù)及作用，每個(gè)機(jī)構(gòu)又都有自己的理解。這種理解會(huì)影響到它對(duì)新事物的反應(yīng)。

(二)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的組織特征

組織社會(huì)學(xué)的研究結(jié)果表明：通過(guò)正式手段借助規(guī)則控制下屬機(jī)構(gòu)有一定的局限性，因此在政策實(shí)施中給予執(zhí)行機(jī)構(gòu)一定的裁量權(quán)有積極意義。按政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)裁量權(quán)的大小可以將社會(huì)政策組織分為兩類：

“決策一體化功能層級(jí)制”組織和“網(wǎng)絡(luò)一體化功能層級(jí)制”組織。“決策一體化功能層級(jí)制”的典型形式如“福特式”組織。這類組織內(nèi)部上級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)下屬機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行嚴(yán)密地監(jiān)控；下屬機(jī)構(gòu)沒有裁量權(quán)，只能按照規(guī)定的程式循規(guī)蹈矩地行動(dòng)。而“網(wǎng)絡(luò)一體化功能層級(jí)制”組織的下屬機(jī)構(gòu)在許多工作上都享有很大程度的裁量權(quán)。在社會(huì)保障政策領(lǐng)域網(wǎng)絡(luò)一體化功能層級(jí)制的存在可能是基于下列原因：(1)有意認(rèn)可地方自治；(2)擺脫主要政策困境時(shí)的“政治”困難(如社會(huì)保障私有化改革的阻力)；(3)確定政策水準(zhǔn)方面的靈活性問(wèn)題；(4)固有的任務(wù)規(guī)定限制；(5)對(duì)人進(jìn)行監(jiān)管時(shí)的人員激勵(lì)問(wèn)題。

在實(shí)踐中，政策實(shí)施對(duì)現(xiàn)場(chǎng)工作人員來(lái)講，就意味著享有裁量權(quán)?，F(xiàn)場(chǎng)工作人員——醫(yī)生和社會(huì)工作者一一被稱為“基層官僚”，他們可能會(huì)忽視或誤解機(jī)構(gòu)中“上面的人”所關(guān)心的更廣泛的政策問(wèn)題。因此，他們發(fā)揮的作用很不穩(wěn)定。一方面，他們?yōu)榱藵M足公眾需求而有效地調(diào)整政策；另一方面，他們也會(huì)玩弄權(quán)術(shù)，使政策受到扭曲。特別是醫(yī)生作為職業(yè)化的“基層官僚”傾向于介入政策制定的過(guò)程。上級(jí)機(jī)構(gòu)要簡(jiǎn)化日常工作中的控制問(wèn)題，就必須在實(shí)施過(guò)程中對(duì)這些職業(yè)者妥協(xié)。這是因?yàn)椋旱谝?，一定程度的專業(yè)知識(shí)給外行監(jiān)督帶來(lái)困難；第二，職業(yè)者可以找出任何借口行駛其合法的自主權(quán)；第三，職業(yè)者希望擁有一定的權(quán)力和影響力并以此來(lái)保證對(duì)自己行動(dòng)的決定權(quán)。

(三)社會(huì)、政治與經(jīng)濟(jì)環(huán)境

社會(huì)保障政策在更為廣泛的環(huán)境下得以發(fā)展，出現(xiàn)的問(wèn)題只能以政治方式去解決，并要求做出新的政治反應(yīng)。執(zhí)行部門與其所處的環(huán)境不斷地相互作用。

無(wú)論國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系如何，政策都是對(duì)社會(huì)需要作出的反應(yīng)。政府對(duì)社會(huì)成員的基本生活需要提供保障，使得人們的社會(huì)生活正常進(jìn)行。執(zhí)行政策時(shí)，政策部門自然要與其所處的環(huán)境發(fā)生相互作用。當(dāng)然，執(zhí)行人員本身就是社會(huì)環(huán)境的一部分。

過(guò)去人們將社會(huì)保障等同于國(guó)民經(jīng)濟(jì)保障是一種誤解。社會(huì)保障是一種以政府強(qiáng)制力為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)保障，它只是整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)保障體系的一個(gè)組成部分。國(guó)民經(jīng)濟(jì)保障體系還應(yīng)該包括許多非政府的、非強(qiáng)制性的經(jīng)濟(jì)保障計(jì)劃，如：家庭成員互助，個(gè)人和家庭購(gòu)買的人壽、健康、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，個(gè)人儲(chǔ)蓄計(jì)劃，朋友、親屬或私人慈善機(jī)構(gòu)救助，職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃，團(tuán)體互助保險(xiǎn)等等。所有這些“保障計(jì)劃”共同構(gòu)成了社會(huì)保障實(shí)施的“個(gè)人福利”環(huán)境。

社會(huì)政策分析家已經(jīng)注意到要將社會(huì)保障與它的環(huán)境分離開是件不容易的事情。如：韋伯將社會(huì)保障政策體系看做是“混合福利經(jīng)濟(jì)”；蒂特馬斯提出了“福利的社會(huì)分工”概念，他所談及的“公共福利體系”包括了“稅收福利”和“職業(yè)福利”。人們不僅認(rèn)識(shí)到個(gè)人福利的多種來(lái)源，而且還認(rèn)識(shí)到每個(gè)人享有不同福利體系的能力不同。

要實(shí)施當(dāng)前的許多社會(huì)保障改革動(dòng)議，如“私有化”、削減開支、延長(zhǎng)退休年齡等，就需要改變“混合福利經(jīng)濟(jì)”中各種“計(jì)劃”之間的平衡。當(dāng)政府撤回或減少對(duì)公共福利的直接支持時(shí)，如果社會(huì)保障體系資助私營(yíng)部門，或者制定一系列新的法規(guī)來(lái)保證私人提供經(jīng)濟(jì)保障的質(zhì)量，或者應(yīng)對(duì)個(gè)人和家庭所造成的新的壓力而在其他方面采取措施，政府仍會(huì)間接地做出貢獻(xiàn)。