預(yù)算可以指所有的人包括法人和自然人如政府、社會團體、企業(yè)、事業(yè)單位、其它一切組織以及家庭與個人在一定期間（年、季、月）的收支計劃。

政府預(yù)算是指按照一定程序制定的政府在一定期間的收支計劃。^[1]

從形式上看，政府預(yù)算是按資金的性質(zhì)分門別類地將財政資金編制在一個或兩個以上的財政收支表格中；就內(nèi)容而言，政府預(yù)算反映政府活動的范圍、方向和規(guī)模；究其效力來說，政府預(yù)算必須經(jīng)過同級人民代表大會的審批才能生效，因此，政府預(yù)算是國家最重要立法文件之一，具有法律效力。

“凡事豫則立，不豫則廢”（《中庸》），做事失于預(yù)算，就預(yù)算著失敗。預(yù)算是良好管理之關(guān)鍵，也為業(yè)績評價提供一個基準點，事前沒有預(yù)算，事后也難以作出真實評價。預(yù)算有多種表現(xiàn)形式，政府行政方面表現(xiàn)在政府活動上和資金管理上，作為財政術(shù)語，政府預(yù)算就是國家財政收支計劃。政府預(yù)算是政府行政（活動）的基礎(chǔ)和財政管理的核心工具，它包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督。

政府活動離不開資金支持，使用資金則是為了保證政府活動的運轉(zhuǎn)，兩者相輔相成，相互制約。由于政府活動可能是無限的，而資金供給一定是有限的，是稀缺資源，政府資金自然成為控制和規(guī)范政府活動的重要手段，為了將政府活動控制在政府資金允許的范圍內(nèi)，就必須對諸多的政府活動或者膨脹的需求進行選擇，政府資金權(quán)衡的過程就是政府資金預(yù)算的過程。政府預(yù)算與私人預(yù)算（個人預(yù)算、企業(yè)預(yù)算、商業(yè)預(yù)算）不同，政府預(yù)算面臨許多限制，它必須遵循法定程序，并以正式的、公開的形式表現(xiàn)出來。所以，可以這樣描述，政府預(yù)算是政府活動貨幣化、書面化、程序化、法制化的正式表達形式。通常，政府預(yù)算是指一定時期（通常是一年）的政府收入和政府支出，而隨著政府預(yù)算管理的深入，還應(yīng)注重政府資產(chǎn)、政府負債，以及預(yù)算期間內(nèi)的現(xiàn)金流量。同時，政府預(yù)算不應(yīng)只是靜態(tài)的表格或者即時的行為，而應(yīng)當(dāng)是一種行為過程，也是一項實踐性很強的活動。政府預(yù)算一經(jīng)確定，就意味著政府活動結(jié)構(gòu)、規(guī)模、效率、責(zé)任的確定和具體行動的開始，所以，一個好的政府預(yù)算非常重要，而做出一個更好的政府預(yù)算不能只靠滿腔熱情、美好愿望，必須熟悉背景、明確目標、篩選方案、預(yù)測后果，并了解活動規(guī)劃、把握預(yù)算方法、確定量化標準、遵守規(guī)定程序、落實預(yù)算責(zé)任。^[2]

（一）政府預(yù)算反映了政府的活動范圍和公共收支狀況。

（二）政府預(yù)算能夠體現(xiàn)對政府收支的控制。

（三）政府預(yù)算具有統(tǒng)籌政府收支的特點。

（四）作為政府財政政策的主要手段之一，通過政府預(yù)算可以實現(xiàn)對國民經(jīng)濟運行的調(diào)節(jié)。

政府預(yù)算必須遵循預(yù)算的一些基本原則，以保證預(yù)算的規(guī)范性。一般說來，預(yù)算原則有以下幾項：

（一）預(yù)算的完整性。

（二）預(yù)算的統(tǒng)一性。

（三）預(yù)算的真實可靠性。

（四）預(yù)算的時效性。

（五）公開性。

預(yù)算與控制相輔相成，政府預(yù)算通過規(guī)范的形式、法定的程序固定下來，不僅提供了一個預(yù)期，而且確定了各個預(yù)算環(huán)節(jié)的管理責(zé)任，以便更好地實現(xiàn)確定的目標。那些懷疑預(yù)算作用的人總是抱怨：我們面臨的不確定因素和困難太多，一致無法作出有價值的預(yù)算，或者作出的預(yù)算是根本不可行的。

但是，恰恰相反，預(yù)算在不確定的環(huán)境中尤其重要，預(yù)算可使人們作出系統(tǒng)而不是混亂的反映，預(yù)算可以使人們明確目標，堅定信心，強化措施，細化責(zé)任，排除干擾。

一事一議、隨心所欲的管理方式在于從來沒有將目標、措施、責(zé)任具體化。例如，臨時確定開支20萬元購置一部轎車，這是完全不必要的；在年初預(yù)算以外，突然確定從10月份為預(yù)算單位職工增資的做法也是荒唐之舉。這種大的、非必需的開支項目，為什么不能提前預(yù)算，或許在預(yù)算論證并不能成立。所以，不論資金多么寬裕，不論追加預(yù)算程序如何，這種隨意花錢的行為都必須得到制止。要將做的事情預(yù)算好，控制好預(yù)算，而不能被隨意行為所控制，疲于應(yīng)付變化和破壞既定的預(yù)算。

失敗的預(yù)算會浪費加倍的錢財，甚至喪失機遇，科學(xué)編制預(yù)算和有效地使用預(yù)算的人將是優(yōu)秀的管理者，并一定能夠獲得成功。私人預(yù)算花費自己的錢，注重效率，受到資金強有力的約束；而政府官員通過政府預(yù)算花費國家（公民）的錢而不是私人的錢，注重業(yè)績，會千方百計加大和爭取預(yù)算，在預(yù)算約束弱化或者紀律松弛的情況下，還會超收入、超預(yù)算花錢，借貸花錢。如果不對支出做出約束，需求就會膨脹，膨脹的需求會形成超前消費和資源浪費，超前消費會加劇以后預(yù)算困難，資源浪費會使稀缺的資源更加稀缺。所以，必須通過建立健全預(yù)算制度來明確各個環(huán)節(jié)的責(zé)任，把這種約束強加于人，促使人們樹立預(yù)算觀念，增強預(yù)算約束意識，提高資金使用效率，從而，注重前瞻性預(yù)測、超前性規(guī)劃，按計劃、按程序、按制度辦事，控制或有事件和隨意行為。

如果沒有預(yù)算約束，人們的行為就越難以控制，人的隨機意念就更加膨脹，人們的責(zé)任觀念就更加敗落，也難以對后果作出預(yù)測和評價，就會喪失資金效率。政府資金是全體公民的，政府是代表全體公民聚財、用財、理財，它必須體現(xiàn)全體公民的利益，其預(yù)算的完整規(guī)范性、公正有效性、程序制衡性、透明公開性和強制約束性就顯得更加重要。一級政府不可以沒有預(yù)算，其預(yù)算也不可以是一個“軟預(yù)算”，“軟預(yù)算”實際也就是沒有預(yù)算。“沒有預(yù)算的政府是‘看不見的政府’，而‘看不見的政府’必然是‘不負責(zé)任的政府’?！回撠?zé)任的政府’不可能是民主的政府”（2001年8月18日《中國財經(jīng)報》：王紹光，“美國進步時代的啟示 ”）。

預(yù)算立法是為了制約預(yù)算行為，使其符合憲法和法律的規(guī)定。為使預(yù)算具有權(quán)威性，確保預(yù)算的順利執(zhí)行，必須確定必要的預(yù)算程序，并通過立法賦予預(yù)算以法律效力。通過立法還可以明確劃分各級政府的責(zé)權(quán)范圍，經(jīng)過預(yù)算立法明確規(guī)定各級政府應(yīng)該承擔(dān)的不可推卸的責(zé)任和義務(wù)，以及應(yīng)該享受的不容侵犯的權(quán)利。

預(yù)算程序主要由編制、審批、執(zhí)行、審查以及決算構(gòu)成。這些程序體現(xiàn)著政府決策的側(cè)重點。

通過預(yù)算進行的公共支出管理，是促進政府資金及時籌集和有效使用的綜合過程。

一、預(yù)算編制。

預(yù)算編制是預(yù)算程序中首要的一環(huán)。預(yù)算編制是一個優(yōu)化過程，由政府主管機構(gòu)根據(jù)已經(jīng)確定的目標，運用預(yù)算編制技術(shù)，制定政府的收支計劃。預(yù)算編制要以較為準確的經(jīng)濟、財政統(tǒng)計和預(yù)測為基礎(chǔ)，設(shè)計出計劃期間內(nèi)政府預(yù)算的收支草案，提交立法機構(gòu)批準。

二、預(yù)算審批。

預(yù)算的審批需經(jīng)國家的立法機構(gòu)，如議會等審查通過。預(yù)算草案經(jīng)過立法機構(gòu)的審議，得到批準，就被賦予了法律效力。在預(yù)算的審批階段，由議會對預(yù)算進行全面的討論和最后的批準。有些國家允許議會對預(yù)算草案進行修改，有些國家則只允許提出修改意見或否決。

三、預(yù)算的執(zhí)行和審查。

要保證政府預(yù)算的完整執(zhí)行，就要在預(yù)算的實施過程中做好一系列組織、管理、協(xié)調(diào)工作。從執(zhí)行政府預(yù)算的過程上看，政府預(yù)算執(zhí)行的任務(wù)主要有以下幾個方面：（一）政府預(yù)算收入的執(zhí)行。

（二）政府預(yù)算支出的執(zhí)行。

（三）政府預(yù)算執(zhí)行中的調(diào)整。

（四）政府預(yù)算執(zhí)行中的分析檢查。

四、預(yù)算監(jiān)督。

在預(yù)算執(zhí)行過程中要隨時對預(yù)算進行監(jiān)督，并進行階段評價。預(yù)算監(jiān)督主要通過審計和監(jiān)察機構(gòu)進行。實行監(jiān)督的機構(gòu)有些隸屬于財政部，有些是財政部門以外的專門機構(gòu)，如一些國家的“國會預(yù)算辦公室”、“聯(lián)邦審計署”等。這些專門機構(gòu)作為一種預(yù)算的外部力量發(fā)揮著重要作用，這些專門機構(gòu)對國家最高權(quán)力機關(guān)負責(zé)，它們的工作人員受雇于國家最高權(quán)力機關(guān)，獨立于行政機構(gòu)之外，不受政府管轄，只接受法律的制約。有的國家明確規(guī)定在這些機構(gòu)中工作的人員享有司法獨立權(quán)，派往各行政機構(gòu)，就地監(jiān)督檢查預(yù)算執(zhí)行情況，如發(fā)現(xiàn)問題，便報告主管機構(gòu)，及時進行制止和糾正。

五、決算。

政府決算是經(jīng)法定程序批準的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的會計報告，既是預(yù)算執(zhí)行情況的總結(jié)，又是政府職能履行狀況的反映。預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果如何，是實現(xiàn)了預(yù)算平衡，還是預(yù)算支出大于預(yù)算收入出現(xiàn)了赤字，只有通過政府決算才能準確地反映出來?？梢赃@樣說，預(yù)算的編制是預(yù)算管理的起點，預(yù)算的執(zhí)行是預(yù)算管理的關(guān)鍵，決算是預(yù)算管理結(jié)果最后的、全面的檢查。決算一般都包括報表和文字說明兩部分。

預(yù)算在形式上可以分為單式預(yù)算和復(fù)式預(yù)算。

一、單式預(yù)算。

所謂單式預(yù)算是政府所有的公共收支計劃通過一個統(tǒng)一的表格來反映，而不區(qū)分各項公共收支經(jīng)濟性質(zhì)的預(yù)算形式。

單式預(yù)算能體現(xiàn)預(yù)算完整、統(tǒng)一、可靠、公開以及年度性的原則要求，簡單清晰，審核時能夠一目了然，既便于控制和監(jiān)督政府各部門的活動，又對預(yù)算是否平衡有明確的顯示。但由于支出沒有按性質(zhì)分類，不能表明支出的性質(zhì)，也不便于進行年度間和部門間的比較，同時，資本項目收支的變動被經(jīng)常項目掩蓋。

二、復(fù)式預(yù)算。

復(fù)式預(yù)算即同一預(yù)算年度內(nèi)的全部收入和支出按性質(zhì)劃分，分別匯編成兩個或兩個以上的收支對照表，以特定的預(yù)算收入來源來對應(yīng)和保證特定的預(yù)算支出，并使兩者具有相對穩(wěn)定的對應(yīng)關(guān)系。

一般分為經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算（或稱投資預(yù)算）。一般把行政上的經(jīng)常收支列為經(jīng)常預(yù)算，而把政府的資本投資支出列為資本預(yù)算。復(fù)式預(yù)算能明確揭示財政收支的分類情況，較為接近商業(yè)會計原則。在資本有限、政府投資比重較大的情況下，資本賬戶有利于衡量不同支出。在制定長期計劃時，資本預(yù)算可對公共長期投資進行較為有效的管理。

三、專用基金。

專用基金是作為復(fù)式預(yù)算的一部分逐步從資本預(yù)算中分離出來的。原因是資本預(yù)算的形式逐步多樣化，預(yù)算管理日益精細。許多投資項目和專款專用項目實質(zhì)上屬于預(yù)算資金，獨立出來后以基金形式進行核算和管理，不納入經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算統(tǒng)一平衡。近年來，不少國家的政府信托基金或專用基金發(fā)展很快，如美國的公路信托基金等。

專用基金的種類包括各種自治預(yù)算、附屬預(yù)算、特別預(yù)算、特別賬戶、預(yù)算外資金，對這些形式繁多的專用基金，可以按照不同的分類標準對它們進行規(guī)范。

一、設(shè)計－規(guī)劃－預(yù)算體系（PPBS方法）。

設(shè)計－規(guī)劃－預(yù)算體系即PPBS方法。PPBS是P1anning－ Programming－ Budgeting －System的縮寫。PPBS 的意思是按計劃制定、方案評估和預(yù)算編制三階段組成的體系。

P1anning，即計劃制定，是PPBS 的第一階段。

Programming，即方案評估階段，是PPBS 的第二階段。

Budgeting，即預(yù)算編制，是PPBS 的第三階段。

在PPBS 的每一個階段都需要“回頭看”，不斷對篩選出的方案及其實施計劃是否符合政府的施政綱領(lǐng)和年度預(yù)算的基本方針進行檢測。

PPBS 方式是盡可能把主要選擇的投入和產(chǎn)出相聯(lián)系來安排預(yù)算的一種方法。這種預(yù)算方法也稱“產(chǎn)出預(yù)算設(shè)計”或“職能預(yù)算設(shè)計”。

但運用PPBS 這種預(yù)算方法，要求有比較完備和復(fù)雜的計量技術(shù)。同時，PPBS 的適用范圍較窄，不可能對全部政府支出采用這種形式，因為許多支出項目并不能確切地計算成本和效益。

二、零基預(yù)算。

所謂零基法預(yù)算是指政府在編制預(yù)算時，一切從零開始，對原有的各項開支項目重新進行核定，不是停留在修改上一年度預(yù)算或?qū)彶樾略霾糠稚稀Ｕ鞑块T必須每年重新核定每項工作，測算不同項目所需的資金。

一、分級預(yù)算管理體制。

預(yù)算體制是國家預(yù)算編制、執(zhí)行、決算以及實施預(yù)算監(jiān)督的制度依據(jù)和法律依據(jù)，是財政管理體制的主導(dǎo)環(huán)節(jié)。預(yù)算管理體制是處理中央和地方以及地方各級政府之間的財政關(guān)系的基本制度。

它的主要內(nèi)容包括：（1）確定預(yù)算管理主體和級次，一般是一級政權(quán)即構(gòu)成一級預(yù)算管理主體；（2）預(yù)算收支的劃分原則和方法；（3）預(yù)算管理權(quán)限的劃分；（4）預(yù)算調(diào)節(jié)制度和方法。預(yù)算體制的核心是，各級預(yù)算主體的獨立自主程度以及集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系問題。

二、實行分級預(yù)算管理體制的必要性。

公共產(chǎn)品或公共需要是分層次的，因而，公共產(chǎn)品或公共需要的層次性是劃分收支的基本依據(jù)之一。政府間財權(quán)和事權(quán)的分權(quán)具有客觀必然性。這種必然性來源于地方的相對獨立的經(jīng)濟利益。

集權(quán)與分權(quán)關(guān)系由于各國的政治體制和國情不同而有差別。一般而言，聯(lián)邦制國家側(cè)重分權(quán)，單一制國家側(cè)重集權(quán)。集權(quán)與分權(quán)關(guān)系在預(yù)算體制上體現(xiàn)為中央與地方間收支劃分的比例，幾乎所有國家，無論是聯(lián)邦制還是單一制，中央收入均占主導(dǎo)地位，這是共同的。但通過轉(zhuǎn)移支付后的中央收入或支出的比重則有較大的差別。

三、各級政府職能劃分。

各級政府間的財政關(guān)系以政府職能的劃分為基礎(chǔ)。各國的基本立法對各級政府的職能都有明確的規(guī)定。為使其職能得以履行，各級政府都有其獨立的財政。由于不同國家經(jīng)濟和政治制度的不同，各國的財政體制也不同。

四、政府間轉(zhuǎn)移支付制度。

政府間轉(zhuǎn)移支付制度是涉及中央財政與地方財政關(guān)系、地方財政之間關(guān)系的一項重要制度。它通過垂直的，即從上一級財政流向下一級財政的資金流動，來實現(xiàn)上級政府對下級政府的補助，或從同級的富裕地區(qū)向貧困地區(qū)的資金流動，實現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)水平提供能力的均等。政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度的建立，是為了解決地方政府收支不平衡問題，以及因地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展不平衡而引起的全國公共服務(wù)水平不均衡的問題，以利于實現(xiàn)經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。中央與地方之間的轉(zhuǎn)移支付還涉及政治體制上的集權(quán)與分權(quán)問題。

“國家預(yù)算是一個重要問題，它體現(xiàn)著國家的基本政策，它規(guī)定著政府活動的范圍和方向”（毛澤東），政府預(yù)算首先體現(xiàn)了宏觀預(yù)算政策，它解決“做什么”的問題，國家從生產(chǎn)建設(shè)型財政到公共型財政的轉(zhuǎn)變，以及政府預(yù)算分配重點的調(diào)整，都顯示了宏觀預(yù)算政策的根本變化。其次，在限定范圍內(nèi)把收支項目集中起來進行對比、選擇的政策體現(xiàn)了微觀預(yù)算政策，它解決“怎么做”的問題，國家進行的綜合預(yù)算、零基預(yù)算，以及部門預(yù)算編制制度的改革顯示了微觀預(yù)算政策的不斷創(chuàng)新。再是，一個好的預(yù)算必須通過執(zhí)行體現(xiàn)出來，預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而搞好預(yù)算執(zhí)行在于健全的機制。比喻灌溉，編成的預(yù)算是一潭水，預(yù)算執(zhí)行就是放水的過程，好渠道產(chǎn)生好的灌溉效果，壞渠道就不可能節(jié)約用水。“及陷于罪，而懲之，乃罔民也”（《孟子》），一個好的執(zhí)行機制至關(guān)重要，必須明確做什么，怎么做，以及這樣做的好處，不這樣做的后果，財政國庫管理制度改革、會計管理體制改革、政府采購制度改革都是整修預(yù)算執(zhí)行渠道的措施。最后，預(yù)算還需要強有力的約束措施，建立有效的監(jiān)督機制，真正發(fā)現(xiàn)問題，依法辦事，不依法編制預(yù)算、不正確執(zhí)行預(yù)算、不嚴格監(jiān)督預(yù)算的行為應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，從而保證整個預(yù)算管理體制的正常運轉(zhuǎn)。

一、中國預(yù)算管理體制。

中國在改革開放前實行的基本上是中央集權(quán)的模式。改革開放后，于1980 年開始實行財政包干體制。隨著經(jīng)濟體制改革的深化和經(jīng)濟的快速增長，越來越明顯地暴露出財政包干體制的弊端。

改革的方向是，實行完善的分級分稅預(yù)算管理體制。

二、預(yù)算構(gòu)成。

中國的預(yù)算是按照一級政權(quán)設(shè)立一級預(yù)算原則建立的。中國的政權(quán)結(jié)構(gòu)分為中央人民政府和各級地方政府。從中央到地方分為五個級次，一是中央政府即國務(wù)院，二是省級政府（包括自治區(qū)和直轄市），三是市級政府（指設(shè)區(qū)的市級政府，包括自治州政府），四是縣級政府（包括自治縣，不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)），五是鄉(xiāng)級政府（包括鎮(zhèn)級政府，民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）。其中，省以下各極政府統(tǒng)稱為地方政府。與政府設(shè)置相適應(yīng)，政府預(yù)算也由中央預(yù)算和地方各級預(yù)算組成。

三、預(yù)算形式與內(nèi)容。

自1992 年起中國開始實行復(fù)式預(yù)算制度。中國的復(fù)式預(yù)算由經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算兩部分組成。簡而言之，經(jīng)常性預(yù)算即維持政府機器運轉(zhuǎn)所需的財政收支計劃。建設(shè)性預(yù)算是“建設(shè)財政”，即政府就國有資產(chǎn)經(jīng)營和其他建設(shè)性經(jīng)濟活動所需制定的財政收支計劃。

四、中國的預(yù)算監(jiān)督。

從本質(zhì)上講，中國的預(yù)算監(jiān)督與世界上主要國家一樣，都是由立法機構(gòu)監(jiān)督和財政部門監(jiān)督共同構(gòu)成。但是，由于社會制度的不同和歷史文化背景的不一樣，中國的預(yù)算監(jiān)督有其特色。

一、預(yù)算平衡的含義。

預(yù)算平衡是一定時期內(nèi)財政收入和財政支出之間的數(shù)量對比關(guān)系。在復(fù)式預(yù)算制度下通常指經(jīng)常收入和經(jīng)常支出的關(guān)系。預(yù)算平衡也可以從以下兩個方面來理解：一是在編制財政收支計劃時安排的正常收入額與支出額的平衡，稱為預(yù)算平衡；二是財政收支計劃執(zhí)行結(jié)果的平衡，稱為決算平衡。

預(yù)算平衡與否一般有三種情況，

（1）收大于支即預(yù)算盈余；

（2）支大于收即存在赤字；

（3）收支相等即預(yù)算平衡。

二、預(yù)算平衡與經(jīng)濟發(fā)展。

所有派別的預(yù)算理論與政策主張可概括地為二種，即均衡預(yù)算論和功能預(yù)算論。所謂均衡預(yù)算論，即主張無赤字的收支平衡預(yù)算。功能預(yù)算論的核心是相機抉擇。功能財政的基本點是政府應(yīng)該關(guān)注充分就業(yè)和經(jīng)濟增長而不必拘泥于預(yù)算平衡。