政府績(jī)效審計(jì)是指國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府及其部門(mén)、其他組織所發(fā)生得經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行得經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性審查和評(píng)價(jià)。

從政府績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)層次分析，可以將我國(guó)的績(jī)效審計(jì)劃分為以下內(nèi)容：公共部門(mén)績(jī)效審計(jì)、公共項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)和公共資源績(jī)效審計(jì)。

(一)公共部門(mén)績(jī)效審計(jì)。整體層面評(píng)價(jià)，即把政府或政府部門(mén)履行職責(zé)的績(jī)效狀況作為審計(jì)內(nèi)容，稱(chēng)之為公共部門(mén)績(jī)效審計(jì)。它所評(píng)價(jià)的內(nèi)容可以涉及到該公共部門(mén)的以下方面：政府部門(mén)運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中對(duì)人、財(cái)、物資源的消耗利用狀況；政府部門(mén)的公共事業(yè)規(guī)劃能力；政府部門(mén)對(duì)公共事業(yè)的監(jiān)管能力；政府部門(mén)對(duì)公共事業(yè)的約束制度和法律法規(guī)的選擇與制定能力；政府部門(mén)從事公共管理活動(dòng)方法的科學(xué)和先進(jìn)程度；政府部門(mén)工作人員的基本素質(zhì)，等等。

(二)公共項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)。重點(diǎn)層面的評(píng)價(jià)，即評(píng)價(jià)政府履行政府責(zé)任的履行績(jī)效。把政府對(duì)公共投資領(lǐng)域的為公民服務(wù)的投資項(xiàng)目作為審計(jì)內(nèi)容，稱(chēng)之為公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)。如，市政基礎(chǔ)設(shè)施工程、水利建設(shè)工程，等等。它所評(píng)價(jià)的內(nèi)容涉及到了對(duì)于每一項(xiàng)政府投資項(xiàng)目，政府部門(mén)是否能夠合理規(guī)劃公共項(xiàng)目建設(shè)，能否經(jīng)濟(jì)、節(jié)約地投入公共項(xiàng)目的建設(shè)資金，能否充分有效地實(shí)現(xiàn)公共項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益等。

(三)公共資源績(jī)效審計(jì)。單項(xiàng)層面評(píng)價(jià)，即評(píng)價(jià)政府管理的公共資源的履行績(jī)效。對(duì)政府或政府部門(mén)負(fù)責(zé)管理、分配和利用公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行評(píng)價(jià)的審計(jì)活動(dòng)。它所評(píng)價(jià)的內(nèi)容涉及到了對(duì)于政府使用公共資源是否能夠合理、經(jīng)濟(jì)、效益的使用，作為公共資源的典型代表就是財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金的使用。

政府績(jī)效審計(jì)作為一種較高層次的審計(jì)活動(dòng)，具有其獨(dú)特的特征。

1、審查范圍的廣泛性。

績(jī)效審計(jì)的被審計(jì)單位含義比較廣泛，它不僅包括政府部門(mén)及其所屬單位，而且包括其他使用公共資金的單位。由于政府部門(mén)的業(yè)務(wù)活動(dòng)及對(duì)各種資源的運(yùn)用，操作起來(lái)具有很廣的輻射面，故而審計(jì)時(shí)需同時(shí)涉及諸多單位。因此，績(jī)效審計(jì)的對(duì)象既包括物質(zhì)生產(chǎn)部門(mén)，也包括非物質(zhì)生產(chǎn)部門(mén)，還有對(duì)投資項(xiàng)目的審計(jì)等；應(yīng)用范圍也寬廣得多，既包括被審計(jì)單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)，也包括其他非經(jīng)濟(jì)范疇的管理活動(dòng)。它除了通常的政府機(jī)構(gòu)財(cái)政收支和公共工程審計(jì)之外，還包括對(duì)政府投資的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行必要的審查。

2、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的多樣性。

績(jī)效審計(jì)往往缺乏明確的法律制度或指標(biāo)作為評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。非盈利機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)的績(jī)效既有經(jīng)濟(jì)效益，又有社會(huì)效益。經(jīng)濟(jì)效益的衡量可運(yùn)用價(jià)值指標(biāo)，而社會(huì)效益難以從數(shù)量上概括，需運(yùn)用定性標(biāo)準(zhǔn)。這就需要考慮分析各個(gè)被審計(jì)單位或項(xiàng)目的具體情況進(jìn)行綜合評(píng)定。

3、審計(jì)過(guò)程的延續(xù)性。

政府及事業(yè)單位的績(jī)效，有些可以馬上體現(xiàn)出來(lái)，有些業(yè)務(wù)活動(dòng)的績(jī)效則需要經(jīng)過(guò)一段時(shí)間才能表現(xiàn)出來(lái)。特別是公共工程項(xiàng)目，尤其是有些公共投入，如治理生態(tài)失衡，難以在短期內(nèi)見(jiàn)到可以數(shù)字描述的效益。因此，在進(jìn)行績(jī)效審計(jì)時(shí)只對(duì)當(dāng)期業(yè)務(wù)活動(dòng)的直接績(jī)效進(jìn)行審查，難以在獲得充分的審計(jì)證據(jù)來(lái)全面評(píng)價(jià)其績(jī)效。所以要進(jìn)行追蹤審計(jì)，即對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的滯后性效益進(jìn)行審查。

4、審計(jì)方法的多樣性。

審計(jì)內(nèi)容的變化性決定了審計(jì)方法的靈活性。政府績(jī)效審計(jì)不僅采用傳統(tǒng)的、通用的財(cái)務(wù)審計(jì)的方法(如順查法、逆查法、詳查法、抽查法等)，而且更多的是采用分析法、系統(tǒng)論、論證法、評(píng)價(jià)法，有的甚至采用模糊綜合評(píng)判法等。審計(jì)人員必須根據(jù)審計(jì)對(duì)象、目標(biāo)的不同制訂不同的審計(jì)方案，選擇適當(dāng)?shù)膶徲?jì)方法。

5、審計(jì)結(jié)論的建設(shè)性。

政府績(jī)效審計(jì)已擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等方面，它通過(guò)全面評(píng)價(jià)被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的"經(jīng)濟(jì)"和"有效"程度，揭示影響績(jī)效高低的問(wèn)題所在，向被審計(jì)單位提出改進(jìn)建議，指出進(jìn)一步提高績(jī)效的具體途徑和辦法，建設(shè)性作用尤為突出。審計(jì)的全過(guò)程始終著眼于指出問(wèn)題所在、挖掘潛力這一中心，著眼于提高效率和增強(qiáng)效果。

開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，是政府審計(jì)發(fā)展的新階段，是深化政府行政體制改革，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、改善政府服務(wù)質(zhì)量、提升政府管理績(jī)效的重要舉措。

1、開(kāi)展績(jī)效審計(jì)是發(fā)展社會(huì)主義民主政治的需要。

審計(jì)制度作為一種上層建筑，是社會(huì)制度的一個(gè)重要組成部分。它在社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)體制中占有一個(gè)特殊的地位——保證政治經(jīng)濟(jì)制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)政治經(jīng)濟(jì)制度的進(jìn)一步完善。我國(guó)目前正在進(jìn)行的社會(huì)主義民主政治建設(shè)對(duì)政府審計(jì)提出了新的要求，服務(wù)型政府要求其公共物質(zhì)資財(cái)和人力資源的配置、消耗都必須接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀；政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)工作效率的高低、為人民服務(wù)責(zé)任履行的好壞為越來(lái)越多的人所關(guān)注。建立完善有效的政府績(jī)效審計(jì)制度，有利于廣大人民對(duì)公共收支的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行有效的監(jiān)督，提高人民參與監(jiān)督的積極性，從而更好地發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，推動(dòng)社會(huì)主義民主政治體制的完善和發(fā)展。

2、開(kāi)展績(jī)效審計(jì)是建立廉潔、高效的政府的需要。

實(shí)施績(jī)效審計(jì)可以在財(cái)務(wù)審計(jì)的基礎(chǔ)上，從政府開(kāi)支的成本—效益、成本—效果角度來(lái)衡量其物質(zhì)資源、人力資源配置與消耗的合理性、有效性，而這些內(nèi)容直接反映了政府機(jī)構(gòu)設(shè)置是否合理，政府公務(wù)員是否負(fù)責(zé)，能力與責(zé)任是否匹配，是否存在貪污、浪費(fèi)問(wèn)題，從而可以從源頭上發(fā)現(xiàn)和揭露腐敗現(xiàn)象，以促進(jìn)黨風(fēng)和政風(fēng)的好轉(zhuǎn)，進(jìn)一步提升黨的執(zhí)政能力。同時(shí)開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)能夠揭示由于個(gè)別政府部門(mén)工作不力，而導(dǎo)致決策不當(dāng)，錯(cuò)誤決策、盲目決策、輕率決策，以至于出現(xiàn)違背社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，脫離客觀實(shí)際，大搞“政績(jī)工程”、“形象工程”，造成嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)等問(wèn)題，以牢固樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)的發(fā)展觀、正確的政績(jī)觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展。

3、開(kāi)展績(jī)效審計(jì)是提高財(cái)政支出績(jī)效，確保國(guó)家職能正常發(fā)揮的需要。

隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，要求我國(guó)在資源有限的情況下，盡可能經(jīng)濟(jì)有效的使用資源。所有的財(cái)政支出，都要精打細(xì)算，厲行節(jié)約，把有限的資金用在刀刃上，發(fā)揮最大的使用效益。在我國(guó)財(cái)力有限的情況下，對(duì)財(cái)政支出的績(jī)效進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督和檢查，有利于監(jiān)督各部門(mén)各單位加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出的控制，提高財(cái)政支出的績(jī)效。這樣我國(guó)財(cái)政支出一方面可以維持國(guó)家職能部門(mén)自身的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，另一方面能為社會(huì)提供更多的公共服務(wù)，從而確保國(guó)家在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的職能的正常發(fā)揮。

第一，缺乏理論支撐，相關(guān)法律法規(guī)不健全。目前我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的研究文獻(xiàn)大多是“拿來(lái)主義”，如《英國(guó)績(jī)效審計(jì)》、《最新國(guó)外效益審計(jì)》等，介紹的是國(guó)外績(jī)效審計(jì)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)及做法，除深圳地區(qū)的績(jī)效審計(jì)實(shí)踐外，基于本土符合國(guó)情的研究，尚未形成完整的理論體系。在法律法規(guī)方面，《審計(jì)法》中僅賦予了審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性和“效益性”審計(jì)的權(quán)利，并未就具體開(kāi)展績(jī)效審計(jì)作出明確規(guī)定，況且“效益”也不能與績(jī)效劃上等號(hào)，前者僅僅關(guān)注的是3E中的“經(jīng)濟(jì)性”，此外，現(xiàn)行的審計(jì)準(zhǔn)則也沒(méi)有任何關(guān)于績(jī)效審計(jì)的具體操作規(guī)程。

第二，欠缺統(tǒng)一的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系。目前我國(guó)已建立了較為完備的企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，《國(guó)有資本金效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)規(guī)則》、《國(guó)有資本金效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)操作細(xì)則》等。由于公共財(cái)政資金涉及行業(yè)多，且公共部門(mén)提供的營(yíng)利性服務(wù)，難以用單純的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)對(duì)公共資金的使用績(jī)效和行政成本的控制進(jìn)行具體的量化分析。因此，政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系的建立相對(duì)滯后，各地的實(shí)踐也是“百花齊放、百家爭(zhēng)鳴”，缺乏統(tǒng)一的評(píng)價(jià)口徑，績(jī)效審計(jì)猶如一場(chǎng)沒(méi)有裁判的比賽，難以深入開(kāi)展。

第三，政府績(jī)效審計(jì)難以保持獨(dú)立性、客觀性。我國(guó)審計(jì)系統(tǒng)采取半垂直式雙重領(lǐng)導(dǎo)，審計(jì)部門(mén)沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)權(quán)，在審計(jì)實(shí)踐中受到資源的約束，不能根據(jù)項(xiàng)目需要自主決定績(jī)效審計(jì)模式和審計(jì)實(shí)施深度。審計(jì)項(xiàng)目的確定通常以政府委托發(fā)起，最終的審計(jì)結(jié)果向政府匯報(bào)。審計(jì)部門(mén)在績(jī)效審計(jì)過(guò)程所關(guān)注的焦點(diǎn)和披露的傾向被政府觀念左右，問(wèn)題無(wú)法得到真實(shí)、全面、完整的反映。

第四，審計(jì)人員素質(zhì)無(wú)法滿足績(jī)效審計(jì)的要求。主觀上，部分審計(jì)人員對(duì)績(jī)效審計(jì)的認(rèn)識(shí)不充分，業(yè)務(wù)實(shí)踐技能、政策理解水平與績(jī)效審計(jì)的要求有一定差距；客觀上，某些專(zhuān)項(xiàng)資金的績(jī)效審計(jì)，涉及行業(yè)包括工程建設(shè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、文化教育各方面，使用和管理效益的評(píng)價(jià)側(cè)重純業(yè)務(wù)的角度，基本不涉及財(cái)務(wù)核算，超越了單純審計(jì)人員的能力范圍。

第一，強(qiáng)化績(jī)效審計(jì)理論研究，完善相關(guān)法律規(guī)范體系。完善相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)，讓績(jī)效審計(jì)有法可依，有據(jù)可考，從各國(guó)績(jī)效審計(jì)的發(fā)展來(lái)看，凡是績(jī)效審計(jì)開(kāi)展得比較好的國(guó)家都較早地制定和頒布了績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則及相關(guān)的規(guī)范。因此，盡快制訂出一整套獨(dú)立的績(jī)效審計(jì)法規(guī)體系，是我國(guó)大力開(kāi)展績(jī)效審計(jì)和實(shí)現(xiàn)依法審計(jì)所必須克服的一大困難。

第二，建立績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系?？?jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系的建立，不僅要依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，充分考慮行業(yè)、地區(qū)性公用標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，還要將是否有效行使政府職能作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之一。在當(dāng)前統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)體系尚未建立的情況下，無(wú)法對(duì)全面的情況做出客觀評(píng)價(jià)，建議將審計(jì)的突破點(diǎn)放在具體事項(xiàng)的審計(jì)上，從公共資金使用管理的某一方面出發(fā)，再深入到制度層面，進(jìn)而反映財(cái)政資金使用和管理上普遍性、傾向性的問(wèn)題。

第三，推動(dòng)審計(jì)體制的改革，加強(qiáng)審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。獨(dú)立性是審計(jì)的靈魂，審計(jì)機(jī)關(guān)若能實(shí)現(xiàn)垂直領(lǐng)導(dǎo)，有獨(dú)立的財(cái)權(quán)和人事權(quán)，消除人才流動(dòng)的門(mén)檻，既實(shí)現(xiàn)了人力資源的共享，也避免人員的冗余。2005年11月在美國(guó)華盛頓通過(guò)全民投票建立起的I-900提案，賦予國(guó)家審計(jì)在實(shí)施全面獨(dú)立的績(jī)效審計(jì)上最廣泛的授權(quán)，以撥付專(zhuān)門(mén)的政府稅收收入的方式，為政府績(jī)效審計(jì)帶來(lái)每月80萬(wàn) -90萬(wàn)美元的收入。倘若我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)能擁有自主使用的專(zhuān)項(xiàng)基金，那么就可采取全程監(jiān)督、跟蹤審計(jì)的審計(jì)模式，以充分的資源作為保障達(dá)到最佳的審計(jì)效果。

第四，加強(qiáng)審計(jì)系統(tǒng)人力資源的開(kāi)發(fā)。首先，針對(duì)目前審計(jì)隊(duì)伍中會(huì)計(jì)審計(jì)人才占主體的現(xiàn)狀，以培養(yǎng)復(fù)合型人才為目標(biāo)，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)管理、工程和計(jì)算機(jī)等方面的知識(shí)培訓(xùn)，提高審計(jì)人員評(píng)價(jià)政府工作績(jī)效的意識(shí)，使其能夠深刻地理解政府的工作；其次，根據(jù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，采取公務(wù)員招錄、合同聘用相結(jié)合的靈活方式，有意識(shí)的引進(jìn)工程、計(jì)算機(jī)方面的專(zhuān)業(yè)；在出現(xiàn)專(zhuān)門(mén)性需求和臨時(shí)性需求的情況下，以控制審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)為前提，對(duì)一些涉及國(guó)計(jì)民生和社會(huì)關(guān)注的績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目，不妨選擇知名度較高、經(jīng)驗(yàn)豐富、公眾信任的大型審計(jì)中介機(jī)構(gòu)合作完成，以保證審計(jì)的公正性和客觀性。

第五，績(jī)效審計(jì)關(guān)口前移，強(qiáng)化審計(jì)的預(yù)防功能。免疫系統(tǒng)論對(duì)國(guó)家審計(jì)職能的調(diào)整與豐富，突出了審計(jì)預(yù)防功能的重要性。目前績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展模式主要為事后審計(jì)，秋后算賬，以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題為主。為發(fā)揮資金的最大效益，績(jī)效審計(jì)介入時(shí)點(diǎn)應(yīng)從資金使用的預(yù)算立項(xiàng)開(kāi)始。對(duì)于重大的資金使用項(xiàng)目，審計(jì)部門(mén)必須在預(yù)算階段介入，對(duì)其資金使用方向的合理性、資金使用的成本效益進(jìn)行比較分析，從源頭控制損失、浪費(fèi)及決策失誤。

美國(guó)政府審計(jì)準(zhǔn)則對(duì)績(jī)效審計(jì)的定義是為了評(píng)估政府組織、項(xiàng)目、活動(dòng)和職能的表現(xiàn)狀況而對(duì)所收集證據(jù)進(jìn)行客觀和系統(tǒng)的檢查?？?jī)效審計(jì)的目標(biāo)是為推動(dòng)公共問(wèn)責(zé)、決策者檢查和糾正決策行為而提供的信息服務(wù)。

一、美國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的概況

美國(guó)聯(lián)邦政府的績(jī)效審計(jì)，起源于20世紀(jì)50年代，大致可分為兩個(gè)階段：1950年至1967年為綜合審計(jì)時(shí)期，這是績(jī)效審計(jì)的發(fā)起階段，主要關(guān)注政府行為和項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程是否有效率和節(jié)約資源(簡(jiǎn)稱(chēng)“2E”審計(jì))；從1967年評(píng)價(jià)反貧困項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果開(kāi)始轉(zhuǎn)向以項(xiàng)目評(píng)價(jià)為重點(diǎn)的階段。后一階段在關(guān)注經(jīng)濟(jì)性和效率性的同時(shí)，主要關(guān)注的是政府行為和項(xiàng)目執(zhí)行的結(jié)果是否達(dá)到既定的目標(biāo)，是否有效果(簡(jiǎn)稱(chēng)“3E”審計(jì))。

美國(guó)政府問(wèn)責(zé)總署(以下簡(jiǎn)稱(chēng)問(wèn)責(zé)總署)的使命是強(qiáng)化政府責(zé)任，改進(jìn)政府績(jī)效。即提高聯(lián)邦政府的工作績(jī)效，確保聯(lián)邦政府盡到對(duì)國(guó)會(huì)和美國(guó)人民應(yīng)盡的責(zé)任。具體工作包括：對(duì)聯(lián)邦政府的政策和項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估；對(duì)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)，以決定聯(lián)邦的資金是否被恰當(dāng)和有效的使用；對(duì)不法和不當(dāng)?shù)男袨檫M(jìn)行調(diào)查，同時(shí)對(duì)該行為出示建議。

目前，問(wèn)責(zé)總署每年要發(fā)布上千份審計(jì)報(bào)告。其中，對(duì)聯(lián)邦政府進(jìn)行績(jī)效審核、項(xiàng)目評(píng)估以及政策分析等占審計(jì)總量的85%左右，對(duì)聯(lián)邦政府財(cái)務(wù)活動(dòng)的審計(jì)只占15%左右。如2006年3月至2007年3月問(wèn)責(zé)總署官方網(wǎng)站公布了952份報(bào)告和證詞中，涉及財(cái)務(wù)審計(jì)的僅97份，占10.2%，其他都是績(jī)效報(bào)告。

二、美國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的特色

美國(guó)聯(lián)邦政府、州、市三級(jí)的政府績(jī)效審計(jì)體制雖因地方自治的原因而各有差異，但實(shí)質(zhì)內(nèi)容相同，有許多共性的特色。

(一)通過(guò)國(guó)會(huì)立法來(lái)推動(dòng)政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展

問(wèn)責(zé)總署作為國(guó)會(huì)的四大“支持”部門(mén)之一，是國(guó)會(huì)的幕僚機(jī)構(gòu)，直接受?chē)?guó)會(huì)委托開(kāi)展績(jī)效審計(jì)。從問(wèn)責(zé)總署的歷史發(fā)展來(lái)看，問(wèn)責(zé)總署從傳統(tǒng)的憑證檢查時(shí)期向二戰(zhàn)以后的綜合審計(jì)轉(zhuǎn)變以及在六十年代中后期向現(xiàn)代時(shí)期轉(zhuǎn)變，都得到了國(guó)會(huì)的大力支持。國(guó)會(huì)通過(guò)一系列立法，為問(wèn)責(zé)總署推動(dòng)績(jī)效審計(jì)的發(fā)展創(chuàng)造條件。第一次重大變革時(shí)期，國(guó)會(huì)通過(guò)《1950年預(yù)算和會(huì)計(jì)程序法案》為問(wèn)責(zé)總署在二戰(zhàn)后向綜合審計(jì)轉(zhuǎn)變提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)；20世紀(jì)60年代后期問(wèn)責(zé)總署向項(xiàng)目評(píng)估轉(zhuǎn)變時(shí)期，國(guó)會(huì)又通過(guò)一系列立法為問(wèn)責(zé)總署進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估創(chuàng)造條件。特別是《1993年政府績(jī)效和結(jié)果法案》規(guī)定由問(wèn)責(zé)總署代表國(guó)會(huì)來(lái)監(jiān)管聯(lián)邦政府自身加強(qiáng)計(jì)劃制定和計(jì)劃執(zhí)行情況的考核的執(zhí)行情況。該法案使問(wèn)責(zé)總署從監(jiān)管聯(lián)邦政府部門(mén)局部的、具體項(xiàng)目的執(zhí)行層面，上升到監(jiān)管整體戰(zhàn)略計(jì)劃的實(shí)施層面，為問(wèn)責(zé)總署的績(jī)效審計(jì)上層次、更宏觀創(chuàng)造了條件。

(二)政府績(jī)效審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)并行發(fā)展

美國(guó)聯(lián)邦和地方政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展過(guò)程中，均與內(nèi)部審計(jì)并行發(fā)展，并有效利用內(nèi)部審計(jì)的力量。特別是《1978年監(jiān)察長(zhǎng)法案》出臺(tái)后，美國(guó)聯(lián)邦政府開(kāi)始建立了統(tǒng)一的內(nèi)審機(jī)構(gòu)監(jiān)察長(zhǎng)辦公室(OIG)。該機(jī)構(gòu)的職責(zé)就是減少本部門(mén)的腐敗、濫用職權(quán)和浪費(fèi)行為。目前，聯(lián)邦政府(除了新成立的國(guó)土安全部外)均建立了監(jiān)察長(zhǎng)辦公室(共有57家)。監(jiān)察長(zhǎng)辦公室的成立為問(wèn)責(zé)總署分擔(dān)了審計(jì)資源不足的壓力，使問(wèn)責(zé)總署有能力去關(guān)注更大的問(wèn)題。問(wèn)責(zé)總署在檢查和評(píng)價(jià)監(jiān)察長(zhǎng)辦公室的基礎(chǔ)上，集中精力于項(xiàng)目評(píng)價(jià)和開(kāi)展跨部門(mén)的工作。健全有效的內(nèi)審機(jī)制是問(wèn)責(zé)總署將主要精力投入績(jī)效審計(jì)、審計(jì)評(píng)價(jià)著眼于宏觀問(wèn)題的條件之一。

(三)政府績(jī)效審計(jì)有統(tǒng)一的審計(jì)準(zhǔn)則作指導(dǎo)

美國(guó)政府審計(jì)準(zhǔn)則(俗稱(chēng)“黃皮書(shū)”)，制定于1972年，是問(wèn)責(zé)總署開(kāi)展項(xiàng)目評(píng)估后制定的一部政府審計(jì)準(zhǔn)則，到現(xiàn)在共修訂了6次，目前使用的是 2007版審計(jì)準(zhǔn)則。美國(guó)聯(lián)邦、州和市三級(jí)沒(méi)有行政隸屬關(guān)系，實(shí)行地方自治，政府審計(jì)體制也不盡相同，但政府審計(jì)準(zhǔn)則是統(tǒng)一的。其中，政府績(jī)效審計(jì)方面的準(zhǔn)則涵蓋在政府審計(jì)準(zhǔn)則中。該準(zhǔn)則共八章，其中，第七章為績(jī)效審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，具體內(nèi)容為：績(jī)效審計(jì)的重要性、審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、審計(jì)計(jì)劃、監(jiān)督管理、審計(jì)證據(jù)、審計(jì)文檔；第八章為績(jī)效審計(jì)報(bào)告準(zhǔn)則，主要內(nèi)容為：績(jī)效報(bào)告的形式、報(bào)告的內(nèi)容、報(bào)告的分發(fā)，以及其他需要注意的事項(xiàng)等。政府審計(jì)準(zhǔn)則制定大大推動(dòng)了問(wèn)責(zé)總署和美國(guó)各級(jí)政府審計(jì)工作的規(guī)范化和現(xiàn)代化，有力地推動(dòng)政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展。

(五)政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)在開(kāi)放性上

政府績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的建立過(guò)程實(shí)質(zhì)上是對(duì)審計(jì)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的解釋過(guò)程。在問(wèn)責(zé)總署2007版政府審計(jì)準(zhǔn)則中，給出了一些評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。包括：法律或規(guī)章規(guī)定；被審計(jì)單位管理部門(mén)確立的目的、目標(biāo)及建立的政策和程序；技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；專(zhuān)家意見(jiàn)；以前年度的績(jī)效；特定商業(yè)慣例；合同或付款協(xié)議的條款；其他企業(yè)或部門(mén)執(zhí)行的特定的基本標(biāo)準(zhǔn)等。但由于績(jī)效審計(jì)具有很強(qiáng)的個(gè)案性，績(jī)效審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)也并不僅限于以上所提的，由這些標(biāo)準(zhǔn)所引起的標(biāo)準(zhǔn)外延的擴(kuò)充只要是合理的，都可以接受。這就使得開(kāi)放性成為美國(guó)政府績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的最主要的特點(diǎn)。這種開(kāi)放性主要來(lái)自政府績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)具有不確定性。與企業(yè)比較而言，政府及非營(yíng)利組織是提供公共服務(wù)或準(zhǔn)公共服務(wù)的組織，而服務(wù)質(zhì)量的考核難度較大;并且政府績(jī)效審計(jì)的對(duì)象是多種多樣的，幾乎沒(méi)有什么限制，可以涉及到與政府或非營(yíng)利組織有關(guān)的各個(gè)方面，而且目的各異，因此不能用一套固定的審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)完成不同的績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目。

(六)績(jī)效審計(jì)方法體現(xiàn)在靈活多樣性上

績(jī)效審計(jì)方法是指為實(shí)現(xiàn)績(jī)效審計(jì)目標(biāo)而采用的收集和分析數(shù)據(jù)的方法。績(jī)效審計(jì)方法包括審計(jì)師為實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)而采用的審計(jì)程序的類(lèi)型和范圍，常用的有定量分析法、定性分析法、項(xiàng)目評(píng)估法、財(cái)務(wù)分析法等。

定量分析法又分為統(tǒng)計(jì)抽樣方法和分析性復(fù)核。分析性復(fù)核是一種包含不同類(lèi)型進(jìn)行比較的審計(jì)測(cè)試方法，包括：比率分析法、成本利益分析法、成本效果分析、回歸分析法、時(shí)間序列法、間斷時(shí)間法、基準(zhǔn)法等方法。

定性分析法是一種系統(tǒng)的鑒別投入加工產(chǎn)出的質(zhì)量的一種技巧。主要包括：?jiǎn)柧矸ā?a href="/wiki/%E9%9D%A2%E8%B0%88%E6%B3%95" title="面談法">面談法、流程圖法、最優(yōu)實(shí)例復(fù)核法、內(nèi)容分析法等方法。

項(xiàng)目評(píng)估法主要是指對(duì)聯(lián)邦政府各機(jī)構(gòu)、各部門(mén)、各社團(tuán)、各政府性公司執(zhí)行的與聯(lián)邦預(yù)算、國(guó)家安全和公民福利有關(guān)的項(xiàng)目的執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)和考察，判斷其是否達(dá)到項(xiàng)目預(yù)定的或?qū)＜艺J(rèn)定的目標(biāo)、是否達(dá)到國(guó)會(huì)和公眾的要求與期望的行為，主要包括綜合性項(xiàng)目評(píng)估和程序化項(xiàng)目評(píng)估兩種方法。

除此以外，績(jī)效審計(jì)方法還可以運(yùn)用運(yùn)籌學(xué)及工作研究法等多種方法。

(七)績(jī)效審計(jì)注重點(diǎn)主要體現(xiàn)在提高審計(jì)的管理水平上

問(wèn)責(zé)總署和地方審計(jì)機(jī)構(gòu)在績(jī)效審計(jì)管理方面均建立了一套完整的程序和方法。

問(wèn)責(zé)總署采用的是一套更平衡、更全面的圍繞結(jié)果、客戶、員工和內(nèi)部運(yùn)作等四個(gè)方面的定量指標(biāo)體系，測(cè)量自身工作績(jī)效，而且將部分重要的定量指標(biāo)分解到它的四大戰(zhàn)略目標(biāo)中，進(jìn)行細(xì)化考察。2006年開(kāi)始，問(wèn)責(zé)總署還努力增加有關(guān)與聯(lián)邦其他責(zé)任機(jī)構(gòu)合作關(guān)系的指標(biāo)。這些指標(biāo)幫助問(wèn)責(zé)總署測(cè)度自己在滿足國(guó)會(huì)要求及實(shí)現(xiàn)世界級(jí)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)價(jià)值最大化方面的工作質(zhì)量。

圣何塞市審計(jì)局主要通過(guò)20多個(gè)審計(jì)流程及方法規(guī)范績(jī)效審計(jì)，使之提高審計(jì)質(zhì)量，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。具體表現(xiàn)在從審計(jì)立項(xiàng)、審計(jì)人員任務(wù)安排、審計(jì)項(xiàng)目預(yù)算、審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估、現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施、審計(jì)準(zhǔn)則的復(fù)核、審計(jì)報(bào)告的撰寫(xiě)、商討、反饋以及最終定稿，審計(jì)人員審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)以及審計(jì)結(jié)果的公開(kāi)和審計(jì)建議的落實(shí)跟蹤等各個(gè)環(huán)節(jié)，確定了明確的流程和詳細(xì)的方法，操作性和可控性強(qiáng)。通過(guò)這些程序和方法，完善了審計(jì)管理，強(qiáng)化了審計(jì)內(nèi)部控制制度，確保了績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目的質(zhì)量。

(八)績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)主要放在被審計(jì)單位(或項(xiàng)目)的效率效果性及內(nèi)部管理水平的提高上

圣何塞市城市憲章規(guī)定，績(jī)效審計(jì)主要檢查：城市的資源是否被經(jīng)濟(jì)、高效地使用，效果如何；設(shè)定的目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)；預(yù)期的結(jié)果是否達(dá)到。如對(duì)圣何塞市隊(duì)公司的審計(jì)目標(biāo)為：確定是否達(dá)到了其績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，尤其是管理協(xié)議規(guī)定的2004-2005年度的績(jī)效指標(biāo)，以及是否滿足了管理協(xié)議的所有關(guān)鍵要求。對(duì)圣何塞市水資源預(yù)防控制處理項(xiàng)目辦公室的審計(jì)目標(biāo)為：評(píng)估內(nèi)部控制制度對(duì)該機(jī)構(gòu)的功能效用，包括機(jī)構(gòu)資源充分利用的程度、設(shè)備信息數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和完整性等。

(九)績(jī)效審計(jì)成果主要體現(xiàn)在審計(jì)建議的落實(shí)上

圣何塞市審計(jì)局針對(duì)每項(xiàng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題，審計(jì)機(jī)關(guān)不直接進(jìn)行審計(jì)處理，而是在審計(jì)報(bào)告中提出相關(guān)管理整改建議，并向市議會(huì)作報(bào)告。同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)還得追蹤被審計(jì)單位根據(jù)審計(jì)報(bào)告提出的建議進(jìn)行落實(shí)整改的情況，并將上述落實(shí)整改情況每半年一次向市議會(huì)提交專(zhuān)題報(bào)告，并公布到網(wǎng)上。通過(guò)這些措施，促使被審計(jì)單位落實(shí)審計(jì)建議，充分體現(xiàn)審計(jì)的權(quán)威性。

三、美國(guó)政府績(jī)效審計(jì)對(duì)我國(guó)開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)的借鑒

美國(guó)政府績(jī)效審計(jì)概念日益清晰，審計(jì)戰(zhàn)略目標(biāo)日益簡(jiǎn)化明確，績(jī)效審計(jì)的方法日趨成熟，績(jī)效審計(jì)報(bào)告日益宏觀、綜合和平衡，審計(jì)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)日益合理，績(jī)效審計(jì)體系比較完備，對(duì)我國(guó)開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)具有十分重要的借鑒意義。

(一)明確績(jī)效審計(jì)的定位，進(jìn)行績(jī)效審計(jì)理念上的創(chuàng)新

美國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展，與特定時(shí)期的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化環(huán)境相適應(yīng)，是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史發(fā)展的產(chǎn)物?？梢钥吹?，美國(guó)政府績(jī)效審計(jì)既是政府權(quán)力制衡的產(chǎn)物，也是權(quán)力制衡的工具，是與美國(guó)當(dāng)前的政治經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的。

我國(guó)是實(shí)行人民代表大會(huì)制的國(guó)家，人民有權(quán)監(jiān)督政府的各項(xiàng)行為。借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)前我國(guó)政府體制的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，我國(guó)的績(jī)效審計(jì)也應(yīng)當(dāng)適應(yīng)當(dāng)前政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。我們對(duì)績(jī)效審計(jì)的定位應(yīng)當(dāng)是在圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心這個(gè)前提下，更多地服務(wù)于民生，服務(wù)于當(dāng)前和諧社會(huì)的建設(shè)。一方面，應(yīng)在績(jī)效審計(jì)的立項(xiàng)上多向?qū)φ男新氊?zé)的評(píng)價(jià)方面傾斜；另一方面，應(yīng)實(shí)行績(jī)效審計(jì)結(jié)果的完全公開(kāi)。審計(jì)結(jié)果若沒(méi)有足夠的公開(kāi)性，社會(huì)就無(wú)法監(jiān)督政府的行為，績(jī)效審計(jì)就不能體現(xiàn)出更大的價(jià)值。

(二)明確當(dāng)前在審計(jì)內(nèi)容上堅(jiān)持財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法審計(jì)與效益審計(jì)并重的現(xiàn)實(shí)意義

美國(guó)政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展到今天，與被審計(jì)單位財(cái)務(wù)管理的規(guī)范化、內(nèi)部審計(jì)的健康發(fā)展以及預(yù)算管理制度的健全有效是密不可分的。而我國(guó)目前還存在被審計(jì)單位財(cái)務(wù)規(guī)范化、真實(shí)性仍不能完全讓社會(huì)公眾信任；財(cái)務(wù)收支審計(jì)還不能完全倚賴(lài)其他力量(如會(huì)計(jì)師事務(wù)所)；內(nèi)部審計(jì)還不能對(duì)舞弊情況進(jìn)行有效監(jiān)督，政府審計(jì)還承擔(dān)反腐敗的重任；被審計(jì)單位預(yù)算管理體制仍存在諸多缺陷等各種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，這些因素都制約了政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展。因此，目前我國(guó)審計(jì)定位仍只能是堅(jiān)持財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法審計(jì)與效益審計(jì)并重，項(xiàng)目評(píng)估只能處于試點(diǎn)階段。

(三)選擇適當(dāng)時(shí)機(jī)制定政府績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則

美國(guó)政府績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則的制定和實(shí)施給我們的啟示是：在審計(jì)工作的重心由財(cái)務(wù)收支審計(jì)向績(jī)效審計(jì)轉(zhuǎn)變的時(shí)期，制定一部統(tǒng)一的績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則，并不斷加以完善，有利于推動(dòng)績(jī)效審計(jì)的發(fā)展。

(四)正確認(rèn)識(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系在績(jī)效審計(jì)中的作用

美國(guó)績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)給我們的啟示：一是績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是開(kāi)放性的。所有能夠評(píng)價(jià)、證實(shí)被審計(jì)事項(xiàng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)都可以成為績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在進(jìn)行績(jī)效審計(jì)時(shí)，還可將履行責(zé)任目標(biāo)作為評(píng)價(jià)考核的標(biāo)準(zhǔn)；二是建立全國(guó)基礎(chǔ)性的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)索引是必要的。這有助于保持對(duì)審計(jì)事項(xiàng)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的一貫性，有利于評(píng)估政府權(quán)力部門(mén)和其他相關(guān)機(jī)構(gòu)履行職責(zé)情況。

(五)優(yōu)化審計(jì)管理體系，提高審計(jì)管理水平

在審計(jì)程序和方法上，可以吸取美國(guó)政府績(jī)效審計(jì)在審計(jì)人員調(diào)查表、給市長(zhǎng)及市議會(huì)委員的審計(jì)通報(bào)信、審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分析、績(jī)效審計(jì)預(yù)算、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)審查、審計(jì)人員審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)、審計(jì)報(bào)告公開(kāi)、審計(jì)結(jié)果追蹤等環(huán)節(jié)優(yōu)秀的做法，完善我們的審計(jì)程序。通過(guò)完善這些措施，提高和改進(jìn)我們工作中存在的問(wèn)題，不斷優(yōu)化我們的審計(jì)管理水平。

(六)充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在政府績(jī)效審計(jì)中的作用

當(dāng)前我們應(yīng)當(dāng)積極有效地利用內(nèi)部審計(jì)的力量，以便從大量的財(cái)務(wù)收支審計(jì)及舞弊審計(jì)中解脫出來(lái)，投入更多的精力在績(jī)效審計(jì)上，履行更高層次的監(jiān)督。

(七)績(jī)效審計(jì)建議應(yīng)可行且能夠有效落實(shí)

美國(guó)政府績(jī)效審計(jì)在審計(jì)成果的體現(xiàn)方面給我們的啟示：一是績(jī)效審計(jì)應(yīng)該多提完善機(jī)制、多提提高效率，多提有利于被審計(jì)單位內(nèi)部管理的建議；二是審計(jì)建議的落實(shí)應(yīng)實(shí)行分級(jí)制度；三是實(shí)行審計(jì)建議落實(shí)的跟蹤制度，讓外部力量來(lái)監(jiān)督，確保審計(jì)建議的有效采納。