政府投資項目是指為了適應(yīng)和推動國民經(jīng)濟或區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，為了滿足社會的文化、生活需要，以及出于政治、國防等因素的考慮，由政府通過財政投資，發(fā)行國債或地方財政債券，利用外國政府贈款以及國家財政擔(dān)保的國內(nèi)外金融組織貸款等方式獨資或合資興建的固定資產(chǎn)投資項目。

政府投資項目可以依據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，進行分類，見表1。

1．按管理權(quán)限分類

按照管理權(quán)限，政府投資項目可以分為中央政府投資項目和地方政府投資項目。

(1)中央政府投資項目

《中央投資項目招標(biāo)代理機構(gòu)資格認(rèn)定管理辦法》(國家發(fā)展和改革委員會第36號令)將中央政府投資項目定義為：全部或部分使用中央預(yù)算內(nèi)投資資金(含國債)、專項建設(shè)基金、國家主權(quán)外債資金和其他中央財政性投資資金的固定資產(chǎn)投資項目。中央政府投資項目應(yīng)按照項目性質(zhì)、資金來源和建設(shè)規(guī)模，分別由國務(wù)院、中央政府投資主管部門或行業(yè)主管部門按建設(shè)程序進行審批和管理。

(2)地方政府投資項目

地方政府投資項目就是地方政府投資的建設(shè)項目。地方政府投資項目除國家有特殊規(guī)定外，均由地方政府相關(guān)主管部門按建設(shè)程序進行審批和管理。

2．按項目資金來源分類

按照資金來源，政府投資項目可以分為財政性資金及國債投資項目、財政擔(dān)保銀行貸款投資項目和國際援助投資項目。

(1)財政性資金及國債投資項目

財政性資金及國債投資項目包括財政預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外基本建設(shè)資金投資的項目，也包括使用納入財政預(yù)算管理專項基金中的用于基本建設(shè)投資的項目。

國債專項資金是近年來中央財政通過增發(fā)國債專項用于基礎(chǔ)設(shè)施等方面建設(shè)的資金，除部分資金用于技術(shù)改造項目的貼息外，絕大部分用于基本建設(shè)項目。國債專項資金中，無論是中央財政投資、中央補助地方投資還是轉(zhuǎn)貸地方資金，均為財政資金，因此必須納入財政基本建設(shè)支出預(yù)算管理范圍。

(2)財政擔(dān)保銀行貸款投資項目

財政擔(dān)保銀行貸款投資項目是由國家或地方財政承諾擔(dān)保的銀行貸款建設(shè)項目，大多是非營利的公共項目，也包括少量雖盈利但投資回收期較長的項目。對于非營利項目，一般由財政負(fù)責(zé)籌措資金還本付息；少數(shù)有盈利但投資回收期較長的建設(shè)項目，也由各級財政承擔(dān)風(fēng)險，故此類項目也應(yīng)納入政府投資項目管理范圍。

(3)國際援助投資項目

國際援助投資項目，一般側(cè)重于對受援國的基礎(chǔ)設(shè)施和公共建設(shè)項目提供無償援助或低息(無息)貸款，受援國政府是項目資金的接受者，并負(fù)責(zé)項目資金的運用。對政府投資項目提供援助的國際組織主要有世界銀行及其他區(qū)域性經(jīng)濟組織，如亞洲開發(fā)銀行。友好國家的援助也是國際援助項目資金的重要來源。

3．按建設(shè)項目的競爭性分類

政府投資項目按照其競爭性可劃分為三類：經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目。

(1)經(jīng)營性項目

經(jīng)營性項目具有一定的營利性質(zhì)。對于屬于經(jīng)營性政府投資項目范疇的基礎(chǔ)設(shè)施項目，如港口、機場、電廠、水廠、燃?xì)?、公共交通等設(shè)施，建成后有長期且持續(xù)穩(wěn)定的收益，項目自身具備一定融資能力的，還可以吸收政府以外的企業(yè)和外商投資。因此，這類項目的建設(shè)管理一般應(yīng)實施項目法人責(zé)任制，由項目法人負(fù)責(zé)項目籌劃、設(shè)計、概預(yù)算審定、招標(biāo)定標(biāo)、建設(shè)實施、承擔(dān)部分資金籌措、投資控制直至生產(chǎn)經(jīng)營管理、歸還貸款以及資產(chǎn)保值增值的責(zé)任。

(2)準(zhǔn)經(jīng)營性項目

準(zhǔn)經(jīng)營性投資項目主要包括競爭性基礎(chǔ)設(shè)施項目和競爭性公益項目。前者如能源工業(yè)(電力、石油)、部分公用事業(yè)(自來水、污水和垃圾處理)、基礎(chǔ)原材料工業(yè)(鋼鐵、有色)以及部分交通運輸業(yè)(高速公路、航運)等；后者如科研開發(fā)與應(yīng)用研究、成人和職業(yè)教育(私立學(xué)校)、藝術(shù)表演團體、醫(yī)療機械等產(chǎn)業(yè)。按公共財政理論，這類投資項目提供的產(chǎn)品和服務(wù)均屬“消費效用不可分割”的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。而且這類項目還具有雖然可以回收部分投資、保本或微利經(jīng)營，但建設(shè)周期長、投資多、風(fēng)險大、回收期長或者壟斷性等特點，單靠市場機制難以達(dá)到供求平衡，需要政府參與投資經(jīng)營，并且應(yīng)以控股和參股等方式進行。隨著市場的不斷發(fā)展成熟，政府應(yīng)不斷退出，私人部門應(yīng)逐漸進入準(zhǔn)競爭性投資領(lǐng)域，同時政府首要職能應(yīng)該轉(zhuǎn)向提供法規(guī)、制度等非物質(zhì)類公共產(chǎn)品，建立完善競爭機制，維持正常市場秩序，發(fā)揮市場機制和政府調(diào)控的各自效率，降低社會成本。

(3)非經(jīng)營性項目

非經(jīng)營性項目一般是無直接的投資收益，主要追求社會效益最大化的公益性項目。按公共財政理論，其項目提供的產(chǎn)品和服務(wù)屬純公共產(chǎn)品，如國防建設(shè)、政府機關(guān)辦公設(shè)施、義務(wù)教育設(shè)施、市政道路等城市基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)科學(xué)研究和衛(wèi)生免疫注射等。這些項目關(guān)系到國家機器的正常運轉(zhuǎn)，國家的安全和人民生活質(zhì)量的提高，因而應(yīng)納入政府的公共支出范疇。

從現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下政府的經(jīng)濟職能來看，政府投資的目的是為了實現(xiàn)政府公共服務(wù)職能，滿足社會公共需要，維護市場配置功能、調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟運行，以實現(xiàn)經(jīng)濟、社會的科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略。因此，政府的投資范圍應(yīng)該限定為上述劃分的非經(jīng)營性公益項目、準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)項目和少數(shù)關(guān)鍵領(lǐng)域的經(jīng)營陛項目。

政府投資項目不同于一般投資項目，其主體是政府部門，資金來源具有公共性。社會需要利用政府的強制力，集中資源的優(yōu)勢來為公眾服務(wù)，因此政府投資項目通常具有以下特點：

1．政府對項目起主導(dǎo)作用

政府投資項目是以政府財政性資金投入或是以政府信用擔(dān)保的商業(yè)貸款投入的并由政府擁有決策權(quán)的項目，政府從項目的規(guī)劃、立項、投資、建設(shè)以及后期的運營一般都會給予引導(dǎo)與支持，相對其他性質(zhì)投資的項目而言，這是政府投資項目的最大特點。

2．項目具有相對非競爭性和公共性

政府投資項目是經(jīng)濟系統(tǒng)和社會生活系統(tǒng)的重要組成部分，政府投資項目一般都是為社會公眾服務(wù)的，不單純?yōu)閭€人或個別單位服務(wù)，因此，政府投資項目具有公益性的特點。并且政府投資項目還具有相對的壟斷性，競爭程度不像其他行業(yè)那樣激烈，投資回報率雖不太高但一般比較穩(wěn)定，這就意味著政府投資項目在經(jīng)過合理規(guī)劃和充分的前期論證后，建設(shè)和運營環(huán)境相對穩(wěn)定。

3．項目周期長，所需資金量大

政府投資項目中大多為城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，如道路、橋梁、港口、機場、地鐵等。項目規(guī)模很大，投入的資金量少則數(shù)千萬，多則上百億，一般需要一年或幾年的時間才能建成。這對政府投資項目建設(shè)和運營過程中的管理工作提出了更高的要求，對這些項目的投資風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險以及政府信譽等問題都需要充分考慮、認(rèn)真研究。

4. 項目投資帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)進步，對經(jīng)濟發(fā)展拉動作用明顯

政府投資項目的投資建設(shè)，對制造業(yè)、建筑業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生極大的需求拉動作用，從而刺激生產(chǎn)擴張、提高就業(yè)水平、激活各種需求市場、加快經(jīng)濟增長。這使得政府投資項目在促進社會生產(chǎn)多樣化、擴大貿(mào)易、減少貧困等方面，同樣也起到十分重要的作用?，F(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展表明，政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施項目不僅通過自身的發(fā)展推動經(jīng)濟增長，而且作為一種誘發(fā)性投資，可以將民間部門的生產(chǎn)潛力釋放出來，進一步增加全社會的產(chǎn)出，使國民財富達(dá)到一個較高的水平，即通常所說的“乘數(shù)效應(yīng)”。

5．項目具有整體規(guī)劃性

政府投資的城市基礎(chǔ)設(shè)施為城市日常運行及社會經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。不同的城市環(huán)境和經(jīng)濟基礎(chǔ)可選擇不同的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而且基礎(chǔ)設(shè)施又相互替代，如天然氣、人工煤氣、油及煤的互用性；高架路、快速路、地鐵、橋梁、隧道的互補性。因此，在重大城市基礎(chǔ)設(shè)施方案論證時，應(yīng)充分根據(jù)城市發(fā)展前景與功能，優(yōu)先做好整體規(guī)劃，綜合考慮經(jīng)濟實力及各種因素，進行比較與優(yōu)選，這是政府投資項目決策過程中最為重要的方面。

政府投資項目性質(zhì)的不同，促使了政府投資項目管理方式的變革，使管理形態(tài)出現(xiàn)多元化的趨勢。目前，我國政府投資項目管理模式主要包括下列幾種：

1．建設(shè)指揮部管理模式

該方式多針對一次性業(yè)主，即計劃部門下達(dá)基本建設(shè)計劃后，由政府有關(guān)部門牽頭，從各相關(guān)部門中抽調(diào)人員，組建一個臨時性的項目建設(shè)指揮部，統(tǒng)一指揮項目的實施，待基建任務(wù)完成后，項目建設(shè)指揮部解散，編制收回。這種模式的特點是協(xié)調(diào)力度大，有利于采納各方面的意見，集中力量打殲滅戰(zhàn)，較快地完成項目。其缺點是臨時性太強，缺乏項目管理的程序和方法，往往會造成項目結(jié)束后有許多遺留問題難以解決，并且對項目存在的問題無法進行責(zé)任追究，這也是導(dǎo)致建設(shè)項目巨額投資效益不高的原因之一。

2．項目法人制管理模式

該方式就是將整個項目的建設(shè)前期準(zhǔn)備、建設(shè)期、竣工驗收移交使用前的全部任務(wù)通過一定的方式委托給符合項目建設(shè)要求的法人單位，由法人單位根據(jù)批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、投資組織實施，竣工驗收合格后交付管理或使用單位。缺點是由于建管一體，難以控制工程投資規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)，項目實施完畢后投資經(jīng)常超出概算，擾亂了政府總體的投資計劃安排；另外還存在不能有效地引入市場競爭機制，提高效率等缺點。

3．企業(yè)法人管理模式

一些主要由政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施工程，如高速公路、港口、機場、地鐵等建設(shè)項目，由政府設(shè)立企業(yè)法人，由其負(fù)責(zé)項目建設(shè)資金的籌措和建設(shè)管理，并且項目建成后，負(fù)責(zé)該項目的運營管理。

4．政府部門管理模式

由地方財政投資的城市道路、橋梁等市政工程以及水務(wù)工程直接由政府部門負(fù)責(zé)組織建設(shè)和管理。這些部門的工作人員系公務(wù)員編制，其經(jīng)費由財政全額撥款。

5．事業(yè)單位管理模式

由政府設(shè)立專門的事業(yè)單位，從事建設(shè)項目的管理。上述政府投資項目管理模式在我國不同的經(jīng)濟發(fā)展階段都發(fā)揮過不同程度的積極作用，但隨著我國經(jīng)濟與社會的發(fā)展，除了項目法人制模式外，其余模式的弊端日趨明顯，需要進一步研究在社會主義市場經(jīng)濟體制下政府投資項目管理的新模式。