國有土地管理是指對國有土地的清理、規(guī)劃、開發(fā)與保護(hù)進(jìn)行計劃、組織、協(xié)調(diào)與監(jiān)督活動的總稱。我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。城市市區(qū)的土地屬于全民所有即國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外屬于集體所有；宅基地和自留地、白留山屬于集體所有。

國有土地管理的內(nèi)容包括：

1．土地所有權(quán)和使用權(quán)管理

(1)土地使用權(quán)確認(rèn)。全民所有制單位、集體所有制單位以及個人都可以依法取得除地下資源埋藏物和市政設(shè)施之外的國有土地使用權(quán)，進(jìn)行土地開發(fā)、利用和經(jīng)營。單位和個人依法使用國有土地時，應(yīng)由縣以上地方人民政府登記造冊，核發(fā)《國有土地使用證》，確認(rèn)使用權(quán)。

(2)土地使用權(quán)出讓。國家以土地所有者的身份將士地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓于土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。土地使用權(quán)的出讓條件由市、縣人民政府土地管理部門、城市規(guī)劃和建設(shè)管理部門、房產(chǎn)管理部門確定，土地管理部門實施；土地使用權(quán)的出讓合同由土地管理部門按照平等、自愿、有償?shù)脑瓌t與土地使用者簽訂；土地使用者交付土地使用出讓金后，方可辦理登記、領(lǐng)取土地使用證；土地使用者未按合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)利用土地，土地管理部門可以實施糾正、警告、罰款、無償收回土地使用權(quán)等措施；土地使用權(quán)出讓可以采取協(xié)議、招標(biāo)、拍賣等方式。

(3)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。土地使用者將土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的行為，包括出售、交換和贈與。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時，應(yīng)當(dāng)簽訂轉(zhuǎn)讓合同，土地使用權(quán)的權(quán)利和義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移；其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓，但應(yīng)辦理過戶手續(xù)；轉(zhuǎn)讓地上建筑物、其他附著物所有權(quán)時，其使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓，但地上建筑物、其他附著物作為動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的除外；土地轉(zhuǎn)讓價格明顯低于市場價格的，市、縣人民政府有權(quán)優(yōu)先購買；土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價格不合理上漲時，人民政府可以進(jìn)行十預(yù)；改變土地用途的，應(yīng)重簽合同、辦理登記。

(4)土地使用權(quán)出租。土地使用者將土地使用權(quán)隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，山承租人向出租人支付租金的行為。土地使用權(quán)出租應(yīng)當(dāng)簽訂租賃合同；出租人應(yīng)當(dāng)履行土地使用權(quán)出讓合同并辦理登記；未按出讓合同規(guī)定投資開發(fā)和利用土地的，土地使用權(quán)不得出租。

(5)土地使用權(quán)抵押。土地使用權(quán)抵押時，其地上建筑物、其他附著物隨之抵押；地上建筑物、其他附著物抵押時，其使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之抵押；抵押人與抵押權(quán)人應(yīng)當(dāng)簽訂抵押合同，并辦理抵押登記；抵押人到期未能履行債務(wù)或在抵押合同期間宣告解散、破產(chǎn)的，抵押權(quán)人有權(quán)依照法律法規(guī)和抵押合同的規(guī)定處分抵押財產(chǎn)；因處分抵押財產(chǎn)而取得土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)的，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定辦理過戶手續(xù)；抵押權(quán)因債務(wù)清償或者具他原因而喪失的，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定辦理注銷登記。

(6)土地使用權(quán)登記。縣級以上人民政府土地管理部門負(fù)責(zé)對土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、終止及有關(guān)的地上建筑物、其他附著物進(jìn)行登記和監(jiān)督檢查。

2．外商投資開發(fā)經(jīng)營土地管理

外商投資開發(fā)經(jīng)營土地，是指外商在取得國有土地使用權(quán)后，依照規(guī)劃對土地進(jìn)行綜合性的開發(fā)建設(shè)，然后進(jìn)行土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營公用事業(yè)，或者建設(shè)工業(yè)廠房以及配套的生產(chǎn)、生活服務(wù)設(shè)施等地面建筑物，并對這些建筑物從事轉(zhuǎn)讓或者出租的經(jīng)營活動。對外商投資開發(fā)經(jīng)營土地管理的規(guī)定包括：

(1)吸收外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地的項目，應(yīng)當(dāng)由人民政府編制項目建議書或者可行性研究報告，并按批準(zhǔn)權(quán)限審批。

(2)開發(fā)企業(yè)依法取得國有土地使用權(quán)，自主經(jīng)營管理。開發(fā)企業(yè)與其他企業(yè)是商務(wù)關(guān)系；國家鼓勵國有企業(yè)以國有土地使用權(quán)作為投資或合作條件，與外商組成開發(fā)企業(yè)。

(3)開發(fā)區(qū)域所在地人民政府依法向開發(fā)企業(yè)出讓國有土地使用權(quán)。確定土地范圍、用途、年限、出讓金和其他條件，簽訂合同，并按審批權(quán)限報經(jīng)審批。

(4)國有土地使用權(quán)出讓后，其地下資源仍屬國家所有，如需開發(fā)利用，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行管理。

(5)開發(fā)企業(yè)必須在實施開發(fā)規(guī)劃并達(dá)到出讓國有土地使用權(quán)合同規(guī)定的條件后，方可轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。

(6)開發(fā)企業(yè)可以吸引投資者到開發(fā)區(qū)域投資，受讓國有十地使用權(quán)，興辦企業(yè)。

3．國家建設(shè)用地管理

國家建設(shè)用地，是指國家為進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)以及興辦社會公共事業(yè)，需要使用國有上地或征用集體所有的土地。國家建設(shè)用地必須按照法定程序進(jìn)行管理。

(1)申請與審批建設(shè)單位須持國務(wù)院主管部門或縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)的設(shè)計任務(wù)書或者批文，向被征用土地所在地地方人民政府土地管理部門提出申請，經(jīng)政府批準(zhǔn)后，由土地管理部門劃撥土地。一個建設(shè)項目需要使用的土地，應(yīng)當(dāng)根據(jù)總體規(guī)劃一次申請批準(zhǔn)；分期建設(shè)的項目，應(yīng)當(dāng)分期征地，不得先征待用；鐵路、公路、輸油、輸水等管線用地，應(yīng)當(dāng)一次申請批準(zhǔn)，分段辦理征地手續(xù)。

(2)土地補償費和安置補助費國家建設(shè)項目用地，由用地單位支付土地補償費和安置補助費。征用耕地的補償費，按該耕地征用前3年平均年產(chǎn)值的3—6倍計算；征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)勞動人口計算；每一農(nóng)業(yè)人口的安置補助費，按該耕地被征用前3年平均每畝年產(chǎn)值的2-3倍計算，最多不得超過10倍；土地補償費和安置補助費的總和不得超過被征用土地前3年平均年產(chǎn)值的20倍。

4．加強國有土地資產(chǎn)管理

改革開放以來，隨著土地使用制度改革的深化，土地資源的資產(chǎn)價值得到體現(xiàn)，逐步適應(yīng)城市建設(shè)、企業(yè)改革、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要。但目前國有土地資產(chǎn)通過市場配置的比例不高，透明度低；劃撥上地大量非法人市，隱形交易；隨意減免地價，擠占國有土地收益的現(xiàn)象嚴(yán)重，使得大量應(yīng)由國家取得的土地收益流失到少數(shù)單位和個人手中。這不僅嚴(yán)重影響了對土地的保護(hù)和合理開發(fā)、利用，而且滋生腐敗現(xiàn)象。為加強國有土地資產(chǎn)管理，切實防止國有土地資產(chǎn)流失，國務(wù)院做出了《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》，提出了以下措施：

(1)嚴(yán)格控制建設(shè)用地供應(yīng)總量

嚴(yán)格控制土地供應(yīng)總量是規(guī)范土地市場的基本前提。只有在嚴(yán)格控制土地供應(yīng)總量的前提下，才能有效發(fā)揮市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，充分實現(xiàn)土地資產(chǎn)價值，提高土地資源利用效率。各級政府必須嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用年度計劃，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地供應(yīng)總量。要抓住經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的有利時機，把土地利用引導(dǎo)到對存量建設(shè)用地的調(diào)整和改造上來，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)。要加大對閑置土地的處置力度，積極穩(wěn)妥地解決歷史遺留問題，最大限度地減少國有資產(chǎn)的損失。對依法應(yīng)無償收回的閑置土地，要堅決收回。堅持土地集中統(tǒng)一管理，確保城市政府對建設(shè)用地的集中統(tǒng)一供應(yīng)。各地不得違反國家有關(guān)規(guī)定擅自設(shè)立工業(yè)園、科技園、開發(fā)區(qū)等各類園、區(qū)。經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的市轄區(qū)工業(yè)園、科技園，開發(fā)區(qū)等各類園、區(qū)的土地必須納入所在城市用地統(tǒng)一管理、統(tǒng)一供應(yīng)。對已經(jīng)列入城市建設(shè)用地范圍的村鎮(zhèn)建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地也要按城鎮(zhèn)化要求，統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)。為增強政府對土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度。市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購?fù)恋?，金融機構(gòu)要依法提供信貸支持。

(2)嚴(yán)格實行國有土地有償使用制度

嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于劃撥用地范圍的規(guī)定，任何單位和個人均不得突破。除法律規(guī)定可以采用劃撥方式提供用地外，其他建設(shè)需要使用國有土地的，必須依法實行有償使用。土地使用者需要改變原批準(zhǔn)的土地用途、容積率等，必須依法報經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)。對原劃撥用地，因發(fā)生土地轉(zhuǎn)讓、出租或改變用途后不再符合劃撥用地范圍的，應(yīng)依法實行出讓等有償使用方式；對出讓土地，凡改變土地用途、容積率的，應(yīng)按規(guī)定補交不同用途和容積率的土地差價。要加強對經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)用地的管理。經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用年度計劃，嚴(yán)格控制占用耕地，嚴(yán)禁開發(fā)商以開發(fā)經(jīng)濟(jì)適用住房名義牟取暴利。要對經(jīng)濟(jì)適用住房的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和銷售對象做出嚴(yán)格規(guī)定，具體辦法由建設(shè)部制定。要進(jìn)一步加強國有土地收益的征收和管理，任何單位和個人均不得減免和擠占挪用土地出讓金，租金等土地收益。對于低價出讓、租賃土地，隨意減免地價，擠占挪用土地收益，造成國有土地資產(chǎn)流失的，要依法追究責(zé)任。

(3)大力推行國有土地使用權(quán)

招標(biāo)、拍賣為體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)原則，確保土地使用權(quán)交易的公開、公平和公正，要大力推行土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣制度。國有建設(shè)用地供應(yīng)，除涉及國家安全和保密要求外，都必須向社會公開。商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)用地和其他土地供應(yīng)計劃公布后，同一地塊有兩個以上意向用地者的，都必須由市、縣人民政府土地行政主管部門依法以招標(biāo)、拍賣方式提供，國有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣必須公開進(jìn)行。要嚴(yán)格限制協(xié)議用地范圍。確實不能采用招標(biāo)、拍賣方式的，方可采用協(xié)議方式。采用協(xié)議方式供地的，必須做到在地價評估基礎(chǔ)上，集體審核確定協(xié)議價格，協(xié)議結(jié)果向社會公開。

(4)加強土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理

土地使用權(quán)要依法公廾交易，不得搞隱形交易。劃撥土地使用權(quán)未經(jīng)批準(zhǔn)不得自行轉(zhuǎn)讓。出讓和承租國有十地使用權(quán)首次轉(zhuǎn)讓，必須符合法律規(guī)定和出讓、租賃合同約定的條件。土地使用權(quán)交易要在有形土地市場公開進(jìn)行，并依法辦理土地登記。土地行政主管部門要加強對出讓、租賃合同的管理，受讓人和承租方未付清全部出讓金、租金的，不得為其發(fā)放土地使用證，未達(dá)到法律規(guī)定和合同約定的投資開發(fā)條件的，土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)抵押應(yīng)當(dāng)依法辦理抵押登記。設(shè)定房地產(chǎn)抵押權(quán)的土地使用權(quán)是以劃撥方式取得的，依法拍賣該房地產(chǎn)后，受讓人應(yīng)當(dāng)依法與土地所在地的土地行政主管部門簽訂土地使用權(quán)出讓合同，從拍賣價款中繳納土地使用權(quán)出讓金后，抵押權(quán)人方可優(yōu)先受償。以營利為目的，房屋所有人將以劃撥方式取得國有土地使用權(quán)后所建房屋出租的，應(yīng)將租金中所含土地收益上繳國家。國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓雙方必須如實申報成交價格。土地行政主管部門要根據(jù)基準(zhǔn)地價、標(biāo)定地價對申報價格進(jìn)行審核和登記。申報土地轉(zhuǎn)讓價格比標(biāo)定地價低20％以上的，市、縣人民政府可行使優(yōu)先購買權(quán)。

(5)加強地價管理

市、縣人民政府要依法定期確定、公布當(dāng)?shù)氐幕鶞?zhǔn)地價和標(biāo)定地價，切實加強地價管理。凡尚未確定基準(zhǔn)地價的市，縣，要按照法律法規(guī)規(guī)定和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，盡快評估確定；已經(jīng)確定基準(zhǔn)地價的市、縣，要根據(jù)土地市場價格變化情況，及時更新。要根據(jù)基準(zhǔn)地價和標(biāo)定地價，制定協(xié)議出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)。基準(zhǔn)地價、協(xié)議出i亡土地最低價標(biāo)準(zhǔn)一經(jīng)確定，必須嚴(yán)格執(zhí)行并向社會公開。各級人民政府均不得低于協(xié)議出讓最低價出讓土地。要抓緊建立全國地價動態(tài)監(jiān)測信息系統(tǒng)，對全國重要城市地價水平動態(tài)變化情況進(jìn)行監(jiān)測。

(6)規(guī)范土地審批的行政行為

各級人民政府和土地行政主管部門掌握著土地審批和資產(chǎn)處置權(quán)力，責(zé)任重大，必須切實加強制度建設(shè)，規(guī)范行政行為，從制度上杜絕土地資產(chǎn)流失和腐敗行為的發(fā)生。

1)堅持政企分開，政事分開。土地行政主管部門一律不得興辦房地產(chǎn)開發(fā)公司等企業(yè)。土地估價、土地交易代理等中介服務(wù)機構(gòu)必須與行政機關(guān)及其所屬事業(yè)單位脫鉤。

2)堅持規(guī)范管理，政務(wù)公開。土地行政主管部門建設(shè)用地審批管理、土地資產(chǎn)處置等要嚴(yán)格執(zhí)行辦文制度，所有報件和批文均按規(guī)定程序辦理。要增強服務(wù)意識，將辦事制度、標(biāo)準(zhǔn)、程序、期限和責(zé)任向社會公開。要抓緊建立建設(shè)用地信息發(fā)布、地價和土地登記資料可查詢制度。

3)堅持內(nèi)部會審，集體決策。土地行政主管部門內(nèi)部要盡快健全各類審批事項的內(nèi)部會審制度。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征用、用地審批、土地資產(chǎn)處置、供地價格確定等，一律要經(jīng)過內(nèi)部會審，集體決策。

國務(wù)院各有關(guān)部門和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要制定具體的實施辦法，逐步建立和完善各項土地資產(chǎn)管理制度，加強上級政府對下級政府及土地行政主管部門土地資產(chǎn)管理的監(jiān)督。地方各級人民政府要組織力量，對行政區(qū)域內(nèi)基準(zhǔn)地價和土地資產(chǎn)管理規(guī)定執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，重點檢查集體決策和結(jié)果公開的執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)問題，要依法及時處理。國土資源部要會同有關(guān)部門負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查和落實工作，重點檢查落實各地土地資產(chǎn)管理制度的建立和執(zhí)行情況，并定期向國務(wù)院報告。

1.憲法

《中華人民共和國憲法》第l0條規(guī)定：“城市土地屬于國家所有”；“地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”；“國家為了公共照法律規(guī)定對土地實行征用”；“任何組織和個人不得侵占、買賣或者以地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。

2.法律

這里的法律不是各種法律規(guī)范的總稱，而是指全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定頒布的規(guī)范性文件。作為國有土地管理法律依據(jù)的法律，主要是指1986年6月25日第六屆全國人民代表大會第16次會議通過的《中華人民共和國土地管理法》以及1988年12月29日全國人大常委會對該法的修改決定。這是我國國有土地管理的主要法律依據(jù)。

3．行政法規(guī)和其他規(guī)范性文件

這包括國務(wù)院制定的行政法規(guī)，發(fā)布的決定和命令，以及國務(wù)院所屬各部委局發(fā)布的命令、指示和規(guī)章。前者如《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，后者如1987年國家土地管理局[建)字第112號《關(guān)于加強外商投資企業(yè)用地管理的通知》等。此外，地方國家機關(guān)頒布的地方性法規(guī)和其他規(guī)范性文件。如各省、自治區(qū)、直轄市頒發(fā)的《土地管理法》實施細(xì)則或辦法，以及地方人民政府發(fā)布的決定、辦法和命令，如上海市人民政府頒發(fā)的《上海市土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓辦法》等。

(一)公民土地法律意識淡薄，土地法律體系不完善

公民土地憂患意識薄弱，對土地的緊張趨勢認(rèn)識不足，法制觀念不強，沒有形成依法用地的良好社會風(fēng)尚。同時，很多土地法律法規(guī)不健全，相關(guān)規(guī)定過于原則化、可操作性差而且地方土地管理部門隸屬于同級地方政府，地位不明確，依法行政比較困難，執(zhí)法水平不高，監(jiān)管不力，導(dǎo)致非法占用、轉(zhuǎn)讓、出租、買賣土地，不按規(guī)定用途使用，超標(biāo)用地，越權(quán)審批，閑置撂荒等違法現(xiàn)象嚴(yán)重。

(二)國有土地有償使用制度不健全，收入監(jiān)管不到位。

一些地方政府通過壓低地價、實行零地價，甚至“負(fù)地價”盲目招商引資。一些單位和個人自行將公益用地轉(zhuǎn)為經(jīng)營用地或擅自改變?nèi)莘e率等，造成土地有償使用收入的大量流失。另外，一些地方土地出讓金收入脫離財政監(jiān)督和管理，在政府財政體外循環(huán)，資金滯留在有關(guān)主管部門和單位，使用管理缺乏必要的監(jiān)管制度。還有一些地方土地出讓金扣除土地開發(fā)費用、業(yè)務(wù)費用后，沒有將土地純收益按規(guī)定繳入國庫，無法如實客觀地反映財政收入狀況。最后，一些地方國有土地有償使用收入管理缺乏系統(tǒng)、科學(xué)、統(tǒng)一的財務(wù)會計報表核算體系，出現(xiàn)了底數(shù)不清的狀況。

(三)廣大集體土地，尤其農(nóng)村土地利用方面存在嚴(yán)重問題

首先，毀林開荒現(xiàn)象嚴(yán)重。我國山區(qū)面積大，有些地方因條件艱難和耕地與人口發(fā)展不平衡，不少地方出現(xiàn)人地矛盾突出的現(xiàn)象。為了生存他們就開始了危害生態(tài)平衡的開發(fā)方式，使生態(tài)受到嚴(yán)重的破壞。其次，農(nóng)村村民建住宅違法用地嚴(yán)重。為了個人及家庭的發(fā)展，不少村民陸續(xù)不斷地從條件落后的地方遷出來，這些人往往通過私人感情私自交易等渠遣或是雙方進(jìn)行土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式進(jìn)行土地違法交易來獲取建房用地。這些建筑用地資格普遍沒有通過合法國家和集體土地資源遭受了嚴(yán)重的破壞。最后，農(nóng)民群眾對土地利用規(guī)劃的認(rèn)識還很缺乏，不顧長遠(yuǎn)的傳統(tǒng)思想觀念嚴(yán)重，我行我素的行為還很普遍，加上政府的法制宣傳工作跟不上。不按規(guī)劃或沒有規(guī)劃占用好田好地建房或進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施改造，盲目急于求成成了破壞士地資源不可避免的一大因素。

(四)當(dāng)前征用土地過程中存在急需解決的問題

首先，凡是不屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的用地單位或個人需要使用土地，都必須請求政府動用征地權(quán)，特別是我國自實行土地有償制度以來，各級地方政府為增加財政收入，對征地權(quán)的行使樂此不疲，導(dǎo)致了征地權(quán)的濫用。其次，農(nóng)民的利益缺乏切實保障。我國當(dāng)前土地征用中征地補償構(gòu)成、補償標(biāo)準(zhǔn)基本上延用了計劃經(jīng)濟(jì)時代的做法，嚴(yán)重與市場脫節(jié)。再次，征地程序不透明。在現(xiàn)行體制下，國家征地面對的是集體，而不是農(nóng)戶，農(nóng)民不參與征地補償談判，有權(quán)去談補償條件的只是集體，而集體能不能完成征地任務(wù)，是鄉(xiāng)村權(quán)力人物能不能繼續(xù)居于權(quán)力位置的條件。最后，土地資源配置效率低下。目前，在各地的土地征用過程中，由于現(xiàn)行土地征用制度和相關(guān)土地制度的滯后和不足，廣泛存在著征用不用，多征少用的現(xiàn)象。

(一)加強土地國情和法制教育，提高公民法律意識，樹立和諧發(fā)展的觀念

首先，徹底打破舊的思想觀念，樹立人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展觀念。培養(yǎng)公民尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的土地危機意識，增強國情、國策和法制觀念，提高法律意識，建立社會監(jiān)督機制和自我約束的心理機制，形成依法用地的良好風(fēng)氣。引導(dǎo)人民樹立正確的資源觀、環(huán)境觀和發(fā)展觀。其次，建立健全土地法律法規(guī)體系，把土地工作納入法制軌道。完善土地管理立法工作，使土地工作有法可依。另外，加強執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)，加大執(zhí)法力度，強化監(jiān)督管理。加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，通過法律確立執(zhí)法權(quán)威，強化對土地的監(jiān)管職能；進(jìn)一步加強土地管理的執(zhí)法監(jiān)督工作，確保“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，嚴(yán)禁以罰代刑、以黨紀(jì)政紀(jì)處分代替法律責(zé)任。

(二)設(shè)立國有土地有償使用收入管理專帳，由政府統(tǒng)籌安排。

為了更好地管理國有上地有償使用收入，提高資金的使用效益和效率，建議對國有土地有償使用收入實行專賬管理，由各級地方財政部門在國庫中設(shè)立“國有土地有償使用收入專賬”，專門核算土地出讓金、新增建設(shè)用地土地有償使用費收支情況。每年國有土地有償使用收入及支出情況，要單獨向同級人民代表大會常務(wù)委員會報告。同時，取消現(xiàn)行按國有土地有償使用收入2％計提業(yè)務(wù)費用的做法，將有關(guān)部門征收國有土地有償使用收入的相關(guān)費用列入部門預(yù)算，由財政部門通過一般預(yù)算予以安排。

(三)加大土地管理法律法規(guī)政策的宣傳，規(guī)范土地利用市場

首先，由政府引導(dǎo)，利用各種形式進(jìn)行土地管理的法律法規(guī)宣傳，特別要加強土地所有權(quán)方面的權(quán)利教育，增強廣大群眾在土地管理方面的國家集體意識，增強義務(wù)觀念，使形成土地是國家、集體所有的共識。其次，用地要進(jìn)一步科學(xué)規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃是對土地資源開發(fā)、利用、整治和保護(hù)在時間和空間作出的戰(zhàn)略安排，必須確立土地利用總體規(guī)劃的龍頭地位。再次，建議政府部門、企事業(yè)單位的土地要一級壟斷，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村后的原鄉(xiāng)政府辦公機構(gòu)所在房地產(chǎn)，還有企事業(yè)單位的一些存量土地都要納入收儲范圍。最后，對土地違法行為的查處要區(qū)別對待，突出重點，突破難點。應(yīng)對規(guī)劃區(qū)內(nèi)倒賣土地、違犯規(guī)劃用地和占用基本農(nóng)田用地問題進(jìn)行重點打擊。對個人和企事業(yè)單位土地違法行為的查處，要做到違法用地比按依法取得的土地所付出的代價高，讓違法者無利可圖。

(四)加強土地征用監(jiān)管，保護(hù)農(nóng)民合法利益

首先，在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使，其它非公益性用地，不能依靠征用農(nóng)地。其次，征地補償必須以土地的市場價格為依據(jù)，實行公平補償。再次，賦于農(nóng)民應(yīng)有的權(quán)力，建立公開、公正的征地程序。政府要加快職能轉(zhuǎn)變，借鑒先進(jìn)國家的經(jīng)驗，制定詳細(xì)具休的征用程序，明確各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。最后，在土地管理方面，杜絕各類違法用地是保證征地補償安置的一項首要措施。在資金監(jiān)管方面，成立失地農(nóng)民社會保障基金管理機構(gòu)與經(jīng)營機構(gòu)，前者負(fù)責(zé)對后者的監(jiān)督，后者負(fù)責(zé)基金的籌集、投資和保險金的發(fā)放，以保證監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)威性、公正性和科學(xué)性。