預(yù)算管理體制的定義

　　廣義包括：預(yù)算管理體制（狹義）、稅收管理體制、國(guó)有獨(dú)資公司、文教行政事業(yè)、基本建設(shè)財(cái)政管理體制。

　　狹義：是指確定中央和地方以及各地方政府之間的分配關(guān)系的根本制度。

預(yù)算管理體制的內(nèi)容

　　·確定預(yù)算管理的主體和級(jí)次

　　一級(jí)政權(quán)構(gòu)成一級(jí)預(yù)算管理主體，我國(guó)共有五級(jí)。

　　·預(yù)算收支范圍的劃分

　　國(guó)家財(cái)力在中央和地方各級(jí)政府之間如何分配，是預(yù)算管理體制的核心內(nèi)容。

我國(guó)的預(yù)算管理權(quán)限劃分

　　·人大：審查批準(zhǔn)本級(jí)草案及執(zhí)行報(bào)告

　　·人大常委會(huì)：監(jiān)督執(zhí)行，審查批準(zhǔn)本級(jí)調(diào)整方案及決策

　　·政府：編制預(yù)決算草案、向人大匯報(bào)、匯總下一級(jí)、組織執(zhí)行、決定動(dòng)用、編制調(diào)整方案、監(jiān)督各部門及下級(jí)的執(zhí)行

　　·財(cái)政部門：具體編制草案及調(diào)整，定期匯報(bào)

預(yù)算調(diào)整制度和方法

　　由財(cái)政部門提出并編制預(yù)算調(diào)整方案，經(jīng)同級(jí)人大常委審查批準(zhǔn)后方可執(zhí)行，并報(bào)上一級(jí)政府備案來源。

統(tǒng)收統(tǒng)支體制

　　·即高度集中的預(yù)算管理體制，財(cái)力、財(cái)權(quán)高度集中于中央

　　·是1950-1952經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期的預(yù)算體制，在三年調(diào)整時(shí)期和文革時(shí)的一些年份也用過

統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理體制

　　·1953-1979年實(shí)行

　　·主要特征：中央統(tǒng)一制定預(yù)算政策和制度，地方分級(jí)管理；有關(guān)稅權(quán)集中于中央，由地方組織征收，分別入庫(kù)；中央確定地方預(yù)算的支出范圍；中央統(tǒng)一進(jìn)行地區(qū)間的調(diào)劑；地方以支定收，結(jié)余留用；該體制不能長(zhǎng)期穩(wěn)定

劃分收支，分級(jí)包干體制

　　·1980-1993年實(shí)行

　　·也稱"分灶吃飯"體制

在預(yù)算管理體制改革的進(jìn)程中，努力方向是根據(jù)事權(quán)所確定的支出責(zé)任合理界定中央與各級(jí)財(cái)政的 支出需求，按支出與收入相匹配的原則，調(diào)整各級(jí)政府的財(cái)權(quán)劃分和轉(zhuǎn)移支付安排，并逐步明確各級(jí)政府對(duì)收入的立法權(quán)。這就需要把預(yù)算管理改革與整體的分稅分 級(jí)財(cái)政體制改革緊密結(jié)合起來，按照中央十六屆五中全會(huì)“建立和健全與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制”和“減少政府層級(jí)”的精神，在憲法和法律的動(dòng)態(tài)完善中逐步調(diào)整 財(cái)政層級(jí)和政府層級(jí)?？稍谟袟l件的地方積極推行“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的改革試驗(yàn)，逐步形成中央、省、市縣三級(jí)財(cái)政的“扁平化”框架，進(jìn)而相機(jī)把地市 級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府轉(zhuǎn)變?yōu)闆]有獨(dú)立財(cái)政地位的上級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)，在簡(jiǎn)化層次前提下，按“一級(jí)政權(quán)，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)，一級(jí)稅基，一級(jí)預(yù)算，一級(jí)產(chǎn)權(quán)一級(jí)舉債權(quán)”的思路推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，同時(shí)健全自上而下的轉(zhuǎn)移支付，完善以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政體制（其中“一級(jí)產(chǎn)權(quán)”事關(guān)在配套改革中形成資產(chǎn)有效保值增值的地方國(guó)有資產(chǎn)管理體系）。

在預(yù)算編制和執(zhí)行方面，今后可以考慮把支出化分為基本支出和專項(xiàng)支出，基本支出如人員經(jīng)、公用經(jīng)費(fèi)實(shí)行定額分配，專項(xiàng)支出通過建立項(xiàng)目庫(kù)的方式，按輕重緩急 項(xiàng)目排序，實(shí)行滾動(dòng)預(yù)算，根據(jù)當(dāng)年財(cái)力可能安排項(xiàng)目。這有利于確?；局С龊秃侠斫y(tǒng)籌兼顧項(xiàng)目支出。在此基礎(chǔ)上還要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行情況的信息反饋，建立嚴(yán)格 的報(bào)告制度，保證預(yù)算執(zhí)行的公開、透明。各單位要按規(guī)定定期向主管部門報(bào)送本單位預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)表和詳細(xì)的文字說明材料，按照規(guī)定期限，向本級(jí)政府財(cái)政 部門報(bào)送本部門預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)表和詳細(xì)的文字說明材料，各級(jí)政府要在每一預(yù)算年度內(nèi)至少兩次向本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)理事會(huì)報(bào)告本級(jí)總預(yù)算的執(zhí)行情 況，下級(jí)政府要定期向上一級(jí)政府報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況。

城市大型建筑項(xiàng)目編制預(yù)算時(shí)，現(xiàn)階段要著重考慮部門預(yù)算的編制與預(yù)算外資金的處理問題。部門預(yù)算是反映政府各部門收支活動(dòng)和財(cái)力狀況的綜合預(yù)算。深化部門預(yù)算改革，完善部門預(yù)算編制辦法，對(duì)于規(guī)范預(yù)算管理，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督實(shí)現(xiàn)依法理財(cái)，具有重要意義。在實(shí)行部門預(yù)算之前，我國(guó)的預(yù)算編制是按收入類別和支出功能分類編報(bào)，比較粗略，看不出部門收支活動(dòng)的完整內(nèi)容，而且制定程序復(fù)雜，要在全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)總預(yù)算后，再由財(cái)政部門將預(yù)算分配給各部門，落實(shí)預(yù)算時(shí)間很長(zhǎng)。公共財(cái)政要求深化部門預(yù)算改革，逐步實(shí)施各部門預(yù)算編制的系統(tǒng)化、綜合化，反映和協(xié)調(diào)預(yù)算內(nèi)、外各類政府財(cái)力，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下預(yù)算管理的要求，調(diào)整預(yù)算科目，建立起完整的專項(xiàng)資金項(xiàng)目評(píng)估機(jī)制等。

為了加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外資金的管理，應(yīng)結(jié)合部門預(yù)算改革，實(shí)施“收支兩條線”改革，將各部門預(yù)算外收入全部納入財(cái)政專戶管理，有條件的納入預(yù)算管理，與執(zhí)收部門、單位的支出脫鉤。部門預(yù)算要全面反映部門及所屬單位預(yù)算內(nèi)外資金收支狀況，財(cái)政部門合理核定支出標(biāo)準(zhǔn)，并按標(biāo)準(zhǔn)供給經(jīng)費(fèi)，還要根據(jù)新情況完善有關(guān)法規(guī)、規(guī)章，實(shí)現(xiàn)“收支兩條線”管理的法制化、制度化、規(guī)范化。這些都要求進(jìn)一步完善各級(jí)人大的監(jiān)督職能。地方各級(jí)人代會(huì)對(duì)各級(jí)預(yù)算的審批，是預(yù)算編制過程的最后一道關(guān)口，同時(shí)也是國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策得以體現(xiàn)的重要保障。為了充分行使人大對(duì)政府預(yù)算的審批和監(jiān)督權(quán)力，建議適當(dāng)增加人大審批政府預(yù)算的時(shí)間。各級(jí)政府應(yīng)在同級(jí)人民代表大會(huì)舉行的前幾個(gè)月向人大常委會(huì)有關(guān)部門匯報(bào)預(yù)算編制情況，而且提交的預(yù)算草案應(yīng)細(xì)化到款項(xiàng)，以保證人大有足夠的時(shí)間對(duì)提交的預(yù)算草案進(jìn)行詳細(xì)的審查和質(zhì)詢。

同時(shí)，通過立法明確規(guī)定有審查或者審批預(yù)算議程的人民代表大會(huì)會(huì)議，應(yīng)當(dāng)自下而上逐級(jí)提前召開，保證上級(jí)政府匯編預(yù)算所需時(shí)間，提交經(jīng)過本級(jí)人大審批通過的本級(jí)預(yù)算和本級(jí)總決算，從根本上解決“代編預(yù)算“的問題。國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的目的，是統(tǒng)一控制和調(diào)度國(guó)庫(kù)資金，是加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督控制，對(duì)財(cái)政資金使用中不規(guī) 范的行為予以防范，以提高財(cái)政資金運(yùn)行的安全性、規(guī)范性和有效性，為高效實(shí)施財(cái)政政策和管理提供資金保障和制度保證。今后要在中央各部門深化實(shí)施此項(xiàng)改革的預(yù)算單位級(jí)次，逐步向各部門二、三級(jí)預(yù)算單位延伸，地方各級(jí)財(cái)政也要實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，并積極推進(jìn)和規(guī)范縣級(jí)改革，在不斷深化和完善國(guó)庫(kù)集中收付制度的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大國(guó)庫(kù)集中支付資金范圍，逐步將所有預(yù)算外資金納入改革范圍，建立規(guī)范的支付管理工作程序，實(shí)行中央對(duì)地方專項(xiàng) 轉(zhuǎn)移支付的直接支付改革試點(diǎn)，減少財(cái)政授權(quán)支付，逐步將供貨商信息納入財(cái)政國(guó)庫(kù)管理信息系統(tǒng)，建立規(guī)范的收繳管理工作程序。對(duì)中央部門和單位全面實(shí)行非稅 收入收繳管理制度改革，地方也將按照這一要求跟進(jìn)，并逐步擴(kuò)大到稅收收入，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門對(duì)收入的全過程監(jiān)控和即時(shí)信息共享。

在政府采購(gòu)制度改革方面，要進(jìn)一步在全國(guó)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織中全面推行規(guī)范的政府采購(gòu)制度，將工程、專業(yè)服務(wù)、會(huì)議以及中央補(bǔ)助地方?？畹氖褂?（采購(gòu)）納入政府采購(gòu)范圍。加快推進(jìn)政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的完全分離，進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)政預(yù)算和支付對(duì)依法采購(gòu)的促進(jìn)作用，沒有預(yù)算不得采購(gòu)，未依法采 購(gòu)不予撥款。要健全政府采購(gòu)的法規(guī)制度，完善公開招標(biāo)、競(jìng)標(biāo)等方式，加強(qiáng)規(guī)范化管理，努力杜絕扭曲與作弊，提高政府采購(gòu)質(zhì)量和效率，注重政府采購(gòu)的政策功 能，制定政府采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)的國(guó)貨認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并分行業(yè)或產(chǎn)品制定出具體認(rèn)定辦法，為采購(gòu)活動(dòng)提供依據(jù)，充分發(fā)揮政府采購(gòu)在購(gòu)買國(guó)貨、支持中小企業(yè)、 促進(jìn)環(huán)境保護(hù)等方面的政策導(dǎo)向和調(diào)控作用。

在轉(zhuǎn)移支付的方面，要繼續(xù)完善和規(guī)范中央財(cái)政對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度.增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，建立激勵(lì)約束機(jī)制。新增財(cái)力中要安排一定比例用于加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，進(jìn)一步提高各地區(qū)之間基本公共服務(wù)均等化水平，促進(jìn)地區(qū)之間協(xié)調(diào)發(fā)展。通過整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配、使用、績(jī)效評(píng)價(jià)全過程的監(jiān)管制 度，遏制擠占、挪用、低效等違規(guī)行為，確保專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所體現(xiàn)的政策導(dǎo)向目標(biāo)得到切實(shí)貫徹，提高中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的使用效益。在省以下財(cái)政體制和轉(zhuǎn)移 支付制度改革方面，中央要建立激勵(lì)約束機(jī)制，調(diào)動(dòng)地方自我發(fā)展和強(qiáng)化收入征管的積極性，引導(dǎo)省級(jí)政府主動(dòng)承擔(dān)調(diào)節(jié)轄區(qū)內(nèi)縱向和橫向財(cái)力分布的責(zé)任，加大對(duì) 基層財(cái)政的一般性轉(zhuǎn)移支付力度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付資金分配的合理性和公正性，積極推動(dòng)省直管縣的財(cái)政管理改革試點(diǎn)，省級(jí)財(cái)政在體制補(bǔ)助、稅收返還、轉(zhuǎn)移 支付、財(cái)政結(jié)算、專項(xiàng)補(bǔ)助、資金調(diào)度等方面直接核定并監(jiān)管到縣，減少財(cái)政管理層次，提高行政效率與財(cái)政資金使用效益。轉(zhuǎn)移支付制度的改進(jìn)完善與縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái) 政體制改革有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)，對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財(cái)政收入規(guī)模很小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可試行由縣財(cái)政統(tǒng)一管理其財(cái)政收支的辦法，中西部一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)取消農(nóng)業(yè)稅的收入來源也已不 大，可實(shí)行"鄉(xiāng)財(cái)縣管" 方式，在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)和使用權(quán)、財(cái)務(wù)審批權(quán)不變的情況下，采取"預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購(gòu)統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管"的管理模式。總體而言，實(shí)行自 上而下的轉(zhuǎn)移支付將成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)更為重要的支撐財(cái)力。

最后，財(cái)政監(jiān)督作為整個(gè)預(yù)算管理新機(jī)制的重要組成部分，需大力加強(qiáng)?，F(xiàn)在財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算還沒有起到應(yīng)有的監(jiān)督作用，甚至一些地方財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)。需要進(jìn)一步賦予財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)相應(yīng)的權(quán)力和職責(zé)。同時(shí)，要進(jìn)一步完善財(cái)政法規(guī)執(zhí)行情況的檢查監(jiān)督，努力構(gòu)建事前、事中、事后監(jiān)督結(jié)合，日常監(jiān)督與重點(diǎn)檢查相結(jié)合，行政監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的多層次、全過程 的財(cái)政監(jiān)督檢查新機(jī)制，切實(shí)維護(hù)正常的財(cái)政管理秩序，此外，應(yīng)制定一套科學(xué)合理的財(cái)政監(jiān)督工作程序，嚴(yán)格規(guī)范財(cái)政監(jiān)督檢查行為，不斷提高財(cái)政監(jiān)督工作的效 率。這也要求積極推進(jìn)預(yù)算管理的法制化建設(shè)以及嚴(yán)格行政執(zhí)法。