結(jié)構(gòu)性赤字是預(yù)算赤字與實(shí)際赤字之間的最大差值，指那些非政策性或常規(guī)的稅收調(diào)整和支出變動(dòng)引起的赤字。比如說，稅收下降了，但政府的支出并沒有相應(yīng)地減少，從而導(dǎo)致的政府預(yù)算赤字。此最大差值不會(huì)影響到使（public held national debt/GDP)這個(gè)比值增大（意思就是使這個(gè)比值保持不變的意思），這個(gè)最大差值就是結(jié)構(gòu)性赤字。

我國出現(xiàn)的赤字不是因?yàn)檎{(diào)節(jié)和平抑經(jīng)濟(jì)周期而出現(xiàn)的“周期性赤字”，而是“結(jié)構(gòu)性赤字”。我國的結(jié)構(gòu)性赤字不是因?yàn)閼?zhàn)爭(zhēng)(如現(xiàn)在的美國)或自然災(zāi)害造成的，而是源自中國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和財(cái)政結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中形成的支出壓力，可以稱之為社會(huì)改革轉(zhuǎn)型期間為解決社會(huì)重大結(jié)構(gòu)性問題而出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性赤字。

首先是經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型。這包括：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，城鎮(zhèn)形成大量的下崗和失業(yè)人口；傳統(tǒng)企業(yè)社會(huì)福利向現(xiàn)代化社會(huì)保障制度過渡，社保資金有大量的缺口；傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向商品經(jīng)濟(jì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村向現(xiàn)代新農(nóng)村轉(zhuǎn)型、大量農(nóng)村人口要向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。由于我國目前處在“矛盾多發(fā)期”，社會(huì)中有很多問題要處理，財(cái)政要解決這些結(jié)構(gòu)性問題，就要有較大的支出。

其次是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中財(cái)政收入轉(zhuǎn)型。這包括：傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的稅收要消失；商業(yè)和工業(yè)社會(huì)流轉(zhuǎn)稅為主的稅制要進(jìn)行改造；現(xiàn)代社會(huì)以流轉(zhuǎn)、所得、財(cái)產(chǎn)、社會(huì)保險(xiǎn)稅為支柱的均衡稅制正在建立和發(fā)展之中。中國主體稅種正在經(jīng)歷以上三個(gè)內(nèi)容的變革，稅收收入雖然快速增長，但是有結(jié)構(gòu)性缺陷，特別是個(gè)人所得稅和社會(huì)保障稅沒有成為收入的主要來源，不足以承擔(dān)現(xiàn)在社會(huì)對(duì)財(cái)力的要求。

1990—1997年的赤字是結(jié)構(gòu)性赤字，是改革進(jìn)程中要解決社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期問題不得不發(fā)生的赤字。1998—2002年期間的赤字是周期性赤字，但也有結(jié)構(gòu)性的成分。2003年以來的赤字是結(jié)構(gòu)性赤字。

今后一段時(shí)期來看，我國社會(huì)結(jié)構(gòu)性問題很難短期內(nèi)得到解決，財(cái)政結(jié)構(gòu)性赤字還會(huì)繼續(xù)存在。但是我們必須認(rèn)識(shí)到它在經(jīng)濟(jì)部分偏熱、貨幣流動(dòng)性過剩時(shí)期的負(fù)面作用，控制和適當(dāng)運(yùn)用這個(gè)結(jié)構(gòu)性赤字的同時(shí)，用其他手段化解或者減少它可能帶來的負(fù)面影響。

一、1998—2002年的赤字是周期性和結(jié)構(gòu)性結(jié)合的赤字

1.周期性和周期性赤字。經(jīng)濟(jì)自低潮進(jìn)入高潮，然后從高潮又到低潮，是一個(gè)經(jīng)濟(jì)周期，經(jīng)濟(jì)周期性變化是各國經(jīng)濟(jì)普遍存在的現(xiàn)象。為調(diào)整經(jīng)濟(jì)周期而出現(xiàn)的赤字是“周期性赤字”。當(dāng)經(jīng)濟(jì)步入低潮，出現(xiàn)了通貨緊縮和較高失業(yè)率的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)采用擴(kuò)張性財(cái)政政策，此時(shí)的赤字是周期性的赤字。周期性赤字的大小可以度量。首先假設(shè)經(jīng)濟(jì)低潮時(shí)期的GDP總量為Y，再假設(shè)理想的GDP(此時(shí)有充分就業(yè)率和平穩(wěn)的物價(jià))總量為X。這樣，實(shí)際與理想GDP之間有一個(gè)差額(X- Y)=Z。財(cái)政如果采取擴(kuò)張性政策(減稅、發(fā)債)，使GDP能夠增加Z從而達(dá)到X，就可以實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)和穩(wěn)定物價(jià)(通貨正常)的政策目標(biāo)。這就是擴(kuò)張性財(cái)政政策。擴(kuò)張有兩種。如果就業(yè)率低，而有一定的通貨膨脹，就要實(shí)行減稅擴(kuò)張政策；如果就業(yè)率低，而且通貨緊縮，就要實(shí)行增加支出的擴(kuò)張政策，就是發(fā)債。發(fā)債的多少可以有兩種計(jì)算方法：(1)按照投資乘數(shù)計(jì)算。如果投資乘數(shù)是3，發(fā)債(增加的投資)的數(shù)量應(yīng)當(dāng)是Z/3；(2)按照稅收負(fù)擔(dān)率計(jì)算。如果國民經(jīng)濟(jì)稅收負(fù)擔(dān)率為20%，就要減少Z的20%，即Z/5的稅收，可以刺激經(jīng)濟(jì)達(dá)到理想水平。假設(shè)情況相反，經(jīng)濟(jì)過熱，需要緊縮。可以采用與前述同樣的方法，進(jìn)行相反計(jì)算，增加一定數(shù)量的稅或減少政府一定數(shù)量的投資。擴(kuò)張和緊縮是對(duì)立的。經(jīng)濟(jì)低潮時(shí)“發(fā)債”，高潮時(shí)“銷債”，這就是“補(bǔ)償性”財(cái)政宏觀管理政策。

2.社會(huì)結(jié)構(gòu)性問題和結(jié)構(gòu)性赤字。社會(huì)發(fā)展中會(huì)出現(xiàn)種種問題，有些問題是一個(gè)時(shí)期集中出現(xiàn)的，要解決這些問題就需要必需的、剛性的、較大量和較長時(shí)期的財(cái)政支出，這些為解決國家某些社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和財(cái)政結(jié)構(gòu)性問題而出現(xiàn)的赤字是結(jié)構(gòu)性赤字。結(jié)構(gòu)性赤字也是可以計(jì)算的，它以問題的解決、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政能夠平穩(wěn)運(yùn)行為限。假設(shè)正常的、均衡的財(cái)政總支出是w，但是由于戰(zhàn)爭(zhēng)或自然災(zāi)害等原因而需要總支出達(dá)到P，那么P-W=R，R就是需要發(fā)行債務(wù)彌補(bǔ)的赤字。目前世界各國的赤字部分是周期性的，部分是結(jié)構(gòu)性的。結(jié)構(gòu)性赤字對(duì)應(yīng)的是結(jié)構(gòu)性問題。比如，目前美國經(jīng)濟(jì)連續(xù)4年穩(wěn)定增長，美聯(lián)儲(chǔ)連續(xù)17次加息，但是由于伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)，美國連續(xù)出現(xiàn)預(yù)算赤字，這就是結(jié)構(gòu)性赤字。自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭(zhēng)是一種結(jié)構(gòu)問題，維持過高的福利(如歐洲)、以及要補(bǔ)助大量低收入的人都是社會(huì)結(jié)構(gòu)問題，要解決這些問題往往會(huì)導(dǎo)致赤字。社會(huì)問題在前，由此導(dǎo)致的財(cái)政支出的赤字和債務(wù)在后。

3.我國 1990～1997年間的財(cái)政赤字是結(jié)構(gòu)性赤字。1989年政治風(fēng)波后到1994年宏觀調(diào)控是一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長階段，1994—1997年是一個(gè)相對(duì)低增長時(shí)期，不論這兩個(gè)時(shí)期經(jīng)濟(jì)增長情況如何，國家都發(fā)行了大量的債務(wù)。這些赤字和債務(wù)本意主要不是刺激經(jīng)濟(jì)，是解決當(dāng)時(shí)的社會(huì)問題，特別是為解決上世紀(jì)90年代以來的國有企業(yè)改革、行政事業(yè)單位改革等問題而出現(xiàn)的赤字，因此是結(jié)構(gòu)性赤字。當(dāng)然，在經(jīng)濟(jì)低潮時(shí)，亦字一定程度上刺激了經(jīng)濟(jì)。

4.1997—2002年的赤字既有周期性因素，也有結(jié)構(gòu)性的因素。(1)周期性因素。從表2中可以看到，1996年末開始，到2002年，完成了一個(gè)周期。1996年經(jīng)濟(jì)增長10%以上，1997年開始下降。1996年也是我國國民經(jīng)濟(jì)從短缺走向過剩的轉(zhuǎn)折年，同時(shí)受亞洲金融風(fēng)暴的影響，1997年市場(chǎng)過剩、產(chǎn)品滯銷、企業(yè)虧損，工廠關(guān)閉和工人下崗的數(shù)量增加。為了應(yīng)付這種局面，中央決定實(shí)行積極財(cái)政政策，1998年在當(dāng)年原定財(cái)政赤字和債務(wù)的基礎(chǔ)上，增發(fā)1000億元長期建設(shè)性國債。由此連續(xù)5年增發(fā)長期建設(shè)國債，到2002年末累計(jì)達(dá)到6600億元(見表2)。(2)結(jié)構(gòu)性因素。為了應(yīng)對(duì)國際危機(jī)和國內(nèi)需求不足，我們?cè)霭l(fā)了長期建設(shè)國債，但這是“增發(fā)”，是在原來已經(jīng)核定赤字和債務(wù)基礎(chǔ)上的新發(fā)行額度。結(jié)構(gòu)性赤字的成分仍然存在，只是這個(gè)時(shí)候，它們共同發(fā)揮了刺激經(jīng)濟(jì)的功能。1998～2002年，城市社會(huì)保障、國有企業(yè)改革、農(nóng)村稅費(fèi)改革問題是國家當(dāng)時(shí)的大事情，都需要大量新增財(cái)政支出，實(shí)事求是地說，即使沒有實(shí)施積極財(cái)政政策，也要發(fā)債。因此可以說，積極財(cái)政政策期間的赤字中部分是周期性的赤字，部分是結(jié)構(gòu)性的赤字，但就宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控來說，它的主要性質(zhì)是周期性的。

二、2003年以來的赤字是結(jié)構(gòu)性的赤字

1.穩(wěn)健財(cái)政政策期間出現(xiàn)了赤字。財(cái)政部 2003年已經(jīng)開始主動(dòng)提出減少赤字，與上年比較，當(dāng)年赤字減少了100億元。為解決經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)局部過熱現(xiàn)象，2004年國家采取了一系列行政和經(jīng)濟(jì)手段抑制經(jīng)濟(jì)過熱，財(cái)政也積極配合，提高了土地轉(zhuǎn)讓收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，增加房產(chǎn)交易稅等。同時(shí)也試圖降低赤字，減少債務(wù)，但是2004年財(cái)政赤字沒有減少。2005年，中央明確地提出要實(shí)行穩(wěn)健的財(cái)政和貨幣政策。但是，2005年的赤字僅僅減少了198.3億元，仍然保持在3000億元左右的總水平，2006年也只有小幅度的減少(見表3)。宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)嵭蟹€(wěn)健財(cái)政政策期間，為什么財(cái)政赤字持續(xù)存在，這是人們的疑問。

2.在財(cái)政收入增長很快的基礎(chǔ)上出現(xiàn)的赤字。財(cái)政收入增加的絕對(duì)數(shù)很大，2003年和2004年有3000億—4000億元的增幅。這些年財(cái)政收入增長的相對(duì)速度也很快，在20% 左右，但還是出現(xiàn)了赤字。支出管理和控制方面肯定還有要改進(jìn)的地方，但是社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題導(dǎo)致的不得不增加的財(cái)政支出，才是引發(fā)赤字的主要原因。

3.對(duì)赤字有擔(dān)憂。對(duì)赤字贊同者認(rèn)為，赤字的總體規(guī)模不大，帶來問題不會(huì)太大。2004年3198億元的赤字占GDP的2%，2005年和2006年都低于2%，今后這個(gè)比例也不會(huì)有太大的變動(dòng)；累積債務(wù)在未來不斷增加的GDP總量中占的比重也不會(huì)很大，目前在20%以下。這一點(diǎn)是正確的，財(cái)政還有一定的發(fā)債空間。但是赤字令人擔(dān)憂，主要是財(cái)政赤字與宏觀經(jīng)濟(jì)的走勢(shì)和宏觀經(jīng)濟(jì)政策的方向不一致。首先，在目前匯率制度下，人民幣購匯發(fā)行造成的大量流動(dòng)性過剩的情況下，出現(xiàn)赤字和發(fā)行債務(wù)可能造成經(jīng)濟(jì)過熱，銀行收緊銀根與財(cái)政出現(xiàn)赤字是“沒有配合”的政策安排。其次，在目前經(jīng)濟(jì)高速增長時(shí)期，赤字對(duì)經(jīng)濟(jì)增長有著正向推動(dòng)作用。從經(jīng)濟(jì)周期的角度來分析，目前GDP的增長速度達(dá)到10%以上，如果預(yù)算打赤字會(huì)刺激經(jīng)濟(jì)過快增長，滑入下一輪過熱。結(jié)構(gòu)性赤字不可避免，流動(dòng)性過剩的問題需要解決。兩者如何統(tǒng)一，是我們應(yīng)要關(guān)注的問題。

三、社會(huì)結(jié)構(gòu)性問題導(dǎo)致了財(cái)政的結(jié)構(gòu)性赤字

(一)改革、穩(wěn)定、發(fā)展的大格局制約著財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。

我們面臨著“改革、穩(wěn)定、發(fā)展”三大任務(wù)，只有同時(shí)兼顧三個(gè)方面，才能渡過歷史的“機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存”的轉(zhuǎn)型時(shí)期，這決定了財(cái)政支出的特定結(jié)構(gòu)。

1.改革要求財(cái)政有超常的“增量”投入。首先，從改革和提供基本公共服務(wù)方面看，要有大量的“增量”財(cái)力投入。黨的十六屆五中全會(huì)通過的“十一五”規(guī)劃建議對(duì)未來五年社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了部署；十六屆六中全會(huì)又提出了構(gòu)建和諧社會(huì)，支持“三農(nóng)”建設(shè)，基本公共服務(wù)均等化等行動(dòng)綱領(lǐng)。從改革部署的基本內(nèi)容看，改革直接觸及中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中一系列核心領(lǐng)域和深層次問題。政府行政改革、壟斷行業(yè)改革、匯率機(jī)制改革，就業(yè)、社會(huì)保障、教育、醫(yī)療、特別是“三農(nóng)”問題改革等，都被擺到突出位置。改革部署力度之大、內(nèi)容之全面、涉及范圍之廣是空前的。改革需要財(cái)政支出。部分改革項(xiàng)目在改革成功以后肯定會(huì)減少財(cái)政支出，但是目前卻要付出改革成本，比如行政事業(yè)單位改革，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)控制編制等，要解決人員分流問題，必須有一定的支出，其他如國有企業(yè)改革，要解決社會(huì)事業(yè)剝離問題等。部分改革就是直接增加支出，比如農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育推廣和普及、農(nóng)村新型合作醫(yī)療改革、新農(nóng)村建設(shè)改革等，都要有新的支出。行政事業(yè)單位人員工資增加，以及連帶的退休人員工資增加，低收入人群補(bǔ)助的增加等，都是要很快兌現(xiàn)的支出。這些支出數(shù)量大，時(shí)間比較集中，是在原支出基礎(chǔ)上新增加的支出，也是超過一般財(cái)政收入可支持的超常支出。

2.“穩(wěn)定”要求支出“存量”結(jié)構(gòu)不能作大調(diào)整。財(cái)政部門努力地調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，但是在相關(guān)條件不具備時(shí)不能有大的調(diào)整。有人說，這些年的財(cái)政支出，是用“存量保穩(wěn)定，增量搞改革”，這個(gè)說法有一定的道理。“存量”在這里是原來形成的支出基數(shù)，“增量”是原來基數(shù)以后的新增支出。財(cái)政支出的“保存量，調(diào)增量”雖然是一個(gè)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，但它符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)的要求。首先，不能大幅度調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，將原有財(cái)力調(diào)換到改革和發(fā)展需要新支出方面來。中國財(cái)政支出的現(xiàn)有結(jié)構(gòu)中確實(shí)有一些不合理地方，比如財(cái)政負(fù)擔(dān)人員過多等，但是很難通過快速地、大幅度地調(diào)整現(xiàn)有基本支出結(jié)構(gòu)，將財(cái)力用于新增支出方面去，達(dá)到緩解支出壓力的目標(biāo)。因?yàn)?，支出壓力一直繃得很緊，且一些相關(guān)支持條件也不具備，比如人員分流的背后，是社會(huì)保障制度和不再大量增加財(cái)政供養(yǎng)人員的人事制度，以及后面的軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)、福利分配制度改革等。當(dāng)然，保存量不是不改革，特別是如政府行政經(jīng)費(fèi)增加快、收費(fèi)事業(yè)單位的收費(fèi)和經(jīng)費(fèi)管理松懈等，都是要改革的。其次，從穩(wěn)定角度看，部分存量不僅不能動(dòng)，甚至還要增加投入。因?yàn)橐恍┬碌闹С鲆才c穩(wěn)定有關(guān)。比如城市失業(yè)人口、貧困人口的就業(yè)、生活、住房等問題的解決，就要加大支出；農(nóng)村失地農(nóng)民、農(nóng)村貧困人口等問題的解決也要加大支出；對(duì)貧困縣經(jīng)費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)困難補(bǔ)助的轉(zhuǎn)移支付要增加；財(cái)政供養(yǎng)人員在辭退以前，照樣要長工資。另外，還要解決社會(huì)出現(xiàn)新的基本安全問題，比如保障能源安全、糧食安全、環(huán)境安全、衛(wèi)生安全等，國家都要有一定的投入。

3.“發(fā)展”要求財(cái)政保障一定的建設(shè)投資量。從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方面看，也要求財(cái)政有“增量”投入。我國處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，基礎(chǔ)設(shè)施等投入原來就不足，中小城市迅速發(fā)展中的基礎(chǔ)設(shè)施尤其需要加大投資。同時(shí)，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變、科技進(jìn)步和能源節(jié)約等，財(cái)政還要投入，通過財(cái)政資金的杠桿作用來引導(dǎo)和帶動(dòng)更多的社會(huì)資金投入。從國際比較來看，我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支出2000～2004年占財(cái)政總支出的比重分別為 36.1%、34.2%、35.3%、28.0%和27.8%。由于我國財(cái)政支出統(tǒng)計(jì)數(shù)中未含社會(huì)保險(xiǎn)支出，為了比較的需要，將社會(huì)保險(xiǎn)支出加進(jìn)來，計(jì)算出“大口徑財(cái)政支出”。我國的“經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)”支出在這個(gè)總支出中的比例仍然很高，2000—2004年分別為31.5%、29.9%、26.1%、 24.1%和24.0%。2004年經(jīng)濟(jì)建設(shè)事務(wù)支出達(dá)到7933.3億元，雖然國債沒有增加，但經(jīng)濟(jì)建設(shè)總支出卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家的平均數(shù)9.5%(見表4)，預(yù)計(jì)今后仍然將維持在20%以上。

經(jīng)濟(jì)建設(shè)中基本建設(shè)的比重很高。2004年基本建設(shè)支出有3437.5億元，占經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的43.3%。雖然不是擴(kuò)張性財(cái)政政策時(shí)期，但是基本建設(shè)支出仍然很大，體現(xiàn)了我國的“發(fā)展階段支出特征”。由于建設(shè)投入需要量很大，而社會(huì)事務(wù)支出需求也很大，因此財(cái)政必須發(fā)債。這個(gè)債就體現(xiàn)為建設(shè)債(經(jīng)常性項(xiàng)目不允許發(fā)債)。長期看，財(cái)政建設(shè)投入應(yīng)當(dāng)相應(yīng)減少，為社會(huì)支出增加財(cái)力空間，建設(shè)資金籌集應(yīng)當(dāng)更多地運(yùn)用市場(chǎng)手段。

(二)結(jié)構(gòu)性問題的長期性和支出的剛性帶來結(jié)構(gòu)性赤字。

轉(zhuǎn)型期是從“舊”走向“新”的過渡期，這是一個(gè)幾十年的時(shí)期，對(duì)財(cái)政來說，舊負(fù)擔(dān)未減，新負(fù)擔(dān)激增，導(dǎo)致了結(jié)構(gòu)性赤字。

1.轉(zhuǎn)型時(shí)期財(cái)政面臨“三農(nóng)”問題超常的支出壓力。我國正在經(jīng)歷二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換過程，農(nóng)村問題就是“舊”向“新”轉(zhuǎn)換的特殊時(shí)期出現(xiàn)的特殊性問題，也是財(cái)政的特殊性責(zé)任。西方國家對(duì)農(nóng)民有很高的補(bǔ)貼，但是無論如何，發(fā)達(dá)國家農(nóng)民占總?cè)丝诘谋壤苄?美國為2%)，所需要的補(bǔ)貼占財(cái)政支出的比例較小。而中國農(nóng)民占總?cè)丝诘?0%以上，其補(bǔ)貼支出占財(cái)政支出的比例較大。商品市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使低效率的小農(nóng)開始分化，數(shù)量巨大的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力開始出現(xiàn)，因此今后相當(dāng)一段時(shí)期，財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”支出所占的比例將不斷上升。今后若干年財(cái)政有關(guān)農(nóng)村有如下項(xiàng)目將加大支出：糧食生產(chǎn)直接補(bǔ)貼，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村長遠(yuǎn)發(fā)展，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出，擴(kuò)大農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)，農(nóng)村貧困人口低保、老年人退休養(yǎng)老、農(nóng)村公共衛(wèi)生的提高等，任何“基本公共服務(wù)”的推廣和支出標(biāo)準(zhǔn)的提高，由于農(nóng)業(yè)人口基數(shù)大，引致的支出增量將是巨大的。

2.轉(zhuǎn)型期城鎮(zhèn)社會(huì)性支出的壓力也是巨大的。在轉(zhuǎn)型期，我國城市失業(yè)人口、貧困人口不是一般地出現(xiàn)，而是較大數(shù)量地出現(xiàn)，社會(huì)保障性支出也因此比完成轉(zhuǎn)型的其他國家要多。我國目前退休人員的工資還比較低，提高退休標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)有巨大的支出壓力；城市低收入人群的保障標(biāo)準(zhǔn)也要提高；城市醫(yī)療保障支出的標(biāo)準(zhǔn)和費(fèi)用也要提高。2006年財(cái)政安排社會(huì)保障支出比上年增加13.5%，達(dá)到3978 億元，2007年隨著退休工資標(biāo)準(zhǔn)提高等因素，增加幅度可能更大。社會(huì)保障支出在西方國家中的比重很高，平均達(dá)到38.0%，如果加上醫(yī)療、住房和交通補(bǔ)助等，比重達(dá)到54.6%。我們目前這個(gè)支出較低，只有24.0%，可以預(yù)計(jì)，在未來幾年內(nèi)社會(huì)保障支出將有很大的提高。

3.轉(zhuǎn)型時(shí)期，中西部和民族地區(qū)發(fā)展、穩(wěn)定的支出的壓力也很大。轉(zhuǎn)型時(shí)期，中西部的發(fā)展相對(duì)落后，財(cái)政支出的壓力增大，只有通過加大向中西部轉(zhuǎn)移支付，才能緩解治理的矛盾。要解決中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問題，要增加這里行政事業(yè)單位人員的工資，提高保障水平等。

4.轉(zhuǎn)型時(shí)期，教育、科技、環(huán)境治理等支出的壓力也很大。2006年財(cái)政用于教育、科技、環(huán)境治理的經(jīng)費(fèi)都有大幅度的增長，但是仍然不能滿足需求。2007年預(yù)計(jì)會(huì)隨著人員工資、物價(jià)等因素的變化，還會(huì)有較大幅度地增加。

(三)轉(zhuǎn)型中的稅收有結(jié)構(gòu)性缺陷。

與發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家相比，我國的稅收制度已經(jīng)與國際接軌，形成流轉(zhuǎn)稅、所得稅、財(cái)產(chǎn)稅、社保(統(tǒng)籌)等稅種，就好像有四個(gè)支柱。但分析我國的收入結(jié)構(gòu)可以看出，它是以流轉(zhuǎn)稅為主的稅收，其他的“支柱”沒有真正立起來，財(cái)政籌集收入能力有結(jié)構(gòu)性的缺陷。

1.所得稅、特別是個(gè)人所得稅占的比重很低。從IMF2004年出版的《政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)》數(shù)據(jù)看，發(fā)達(dá)國家財(cái)政收入中，所得稅收入占GDP的比重平均為 14.27%，而我國只占GDP(未調(diào)整)的4.16%。特別是個(gè)人所得稅，大部分發(fā)達(dá)國家的個(gè)人所得稅收入要占到總稅收收入的1/3左右(GDP的 12%左右)，但是我國只占財(cái)政收入的1/25(GDP的1.27%)。整個(gè)西方國家的個(gè)人所得稅占稅收收入的比重很高而我國很低的原因在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的差別，我國大部分勞動(dòng)者的工資收入水平低，恩格爾系數(shù)高，可繳納稅收的余地小。讓富人增加一些所得稅貢獻(xiàn)是必然的，但是還需要一個(gè)過程。

2.財(cái)產(chǎn)稅基本沒有收入。從IMF2004年出版的《政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)》數(shù)據(jù)看，發(fā)達(dá)國家財(cái)政收入中，財(cái)產(chǎn)稅占GDP的比重平均為2%左右(表5)。我國關(guān)于個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)的稅收正在設(shè)計(jì)之中，即使正式出臺(tái)，稅收收入也不會(huì)太高，因?yàn)橹袊习傩辗e累的私人財(cái)富還是太少，價(jià)值不高。

3. 社會(huì)保障費(fèi)統(tǒng)籌的規(guī)模和范圍都很小。我國社會(huì)保障統(tǒng)籌的“費(fèi)率”或“稅率”已經(jīng)很高，達(dá)到工資的35%以上，但是統(tǒng)籌面很小，可以籌集到的資金有限。退休金發(fā)放與現(xiàn)職人員工資聯(lián)動(dòng)，且發(fā)放水平在一些城市還較高，形成目前退休金的困難局面。發(fā)達(dá)國家的社會(huì)保障收費(fèi)(稅)占GDP的比重平均在11.57%，而我們國家目前只有4.23%。

4.流轉(zhuǎn)稅制度也需要調(diào)整，調(diào)整肯定會(huì)相應(yīng)地減少收入。我國是生產(chǎn)型增值稅，如果改為消費(fèi)性型增值稅，預(yù)計(jì)會(huì)減少一些收入。流轉(zhuǎn)稅也是負(fù)擔(dān)可轉(zhuǎn)移的稅收，最終由消費(fèi)者負(fù)擔(dān)，我們應(yīng)當(dāng)逐步減少流轉(zhuǎn)稅，增加所得稅在財(cái)政收入的比重。

5.稅收總量占GDP的比重相對(duì)較低。中國2004年各項(xiàng)稅收為26396億元，GDP為136584億元(未調(diào)整)，稅收占GDP的比重為 19.28%。從IMF2004年出版的《政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)》數(shù)據(jù)看，發(fā)達(dá)國家財(cái)政收入占GDP的比重平均為29.07%(這個(gè)統(tǒng)計(jì)中沒有包括社會(huì)保障統(tǒng)籌和其他收入)，高出我國1/3。大部分東歐國家這個(gè)比重在20%左右。如果按照“大口徑”計(jì)算財(cái)政收入，應(yīng)當(dāng)包括社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌和預(yù)算外資金。我國2004年社會(huì)保險(xiǎn)收入5780億元(統(tǒng)計(jì)中未記人財(cái)政收入)，占GDP的4.23%。預(yù)算外資金收入為4567億元，占GDP的3.34%。此兩項(xiàng)加上全部稅收，“大口徑財(cái)政收入”占GDP的比重為26.85%，略低于美國的31.76%；大大低于歐洲國家中德國的44.62%和法國的50.17%、瑞典的 57.96%。

(四)結(jié)構(gòu)性赤字還將持續(xù)。

1.收入結(jié)構(gòu)“幼稚”，支出結(jié)構(gòu)“早熟”和“沉重”。發(fā)達(dá)國家財(cái)政收入的四大支柱(包括統(tǒng)籌)中，我國“缺少一個(gè)，兩個(gè)不足”。由此可以看出，我國財(cái)政的收入結(jié)構(gòu)是“幼稚”的。但是，我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)有如下特征： (1)“早熟”特征，比如城市中有部分過高的公共服務(wù)和福利，比如豪華的辦公、教學(xué)設(shè)施，高級(jí)的醫(yī)療器械和醫(yī)療支出，部分城市高比率的退休支付等，這些已經(jīng)與西方發(fā)達(dá)國家看齊了，它們都需要財(cái)政支持。(2)“補(bǔ)欠賬”的特征，比如離退休人員的退休支付，不僅沒有積累，靠“現(xiàn)收現(xiàn)付”仍然不足，還要財(cái)政撥款。(3)“成長中痛苦”的特征，比如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等需要財(cái)政投入。財(cái)政有難以承受之痛。

2.中國財(cái)政也有管理上的不足。特別是行政管理費(fèi)增加過快，預(yù)算外資金使用未能有效地管起來，支出基數(shù)難調(diào)整，對(duì)支出增長趨勢(shì)的抑制缺少制度性“規(guī)范”和“力量”，存在著中央與地方的博弈；在收入方面，土地收入、事業(yè)單位收費(fèi)、地方暗中減免稅等問題也嚴(yán)重存在，這需要進(jìn)行專門討論，解決它們也需要有關(guān)條件和時(shí)間。但是，結(jié)構(gòu)性的問題是形成結(jié)構(gòu)性赤字的主要成因。

3.結(jié)構(gòu)性赤字將延續(xù)一段時(shí)間。從目前的趨勢(shì)看，2006年有赤字，2007年及以后年份仍然會(huì)有赤字。上述支出與收入的矛盾如果繼續(xù)存在，結(jié)構(gòu)性赤字也將繼續(xù)存在，估計(jì)將延續(xù)到下一個(gè)五年計(jì)劃結(jié)束。結(jié)構(gòu)性赤字的減少或結(jié)束有兩個(gè)條件：(1) 從支出的角度看，就是轉(zhuǎn)型階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾得到緩和，支付改革成本的高潮期能成功渡過，一般支出靠正常收入可以維持。(2)收入結(jié)構(gòu)的健全，包括個(gè)人所得稅有大幅度的提高，財(cái)產(chǎn)稅開征并有一定的收入，社會(huì)統(tǒng)保統(tǒng)籌收入有較大增長等。

在經(jīng)濟(jì)有過熱跡象，特別是貨幣流動(dòng)性很大、銀行頻頻用宏觀手段減少流動(dòng)性的時(shí)候，赤字還要持續(xù)多長時(shí)間，如何理解這個(gè)赤字以及防范這個(gè)赤字帶來的危害，是我們應(yīng)關(guān)心的問題。

四、流動(dòng)性過剩與結(jié)構(gòu)性赤字的矛盾和對(duì)策

(一)流動(dòng)性過剩是我國宏觀經(jīng)濟(jì)的“結(jié)構(gòu)性問題”。

1.內(nèi)需不足、外貿(mào)拉動(dòng)、匯率調(diào)控導(dǎo)致了流動(dòng)性過剩。(1)內(nèi)需不足——總供給持續(xù)大于消費(fèi)和投資的結(jié)果?！按娌睢本褪巧虡I(yè)銀行總存款大于總貸款，相反的叫做“貸差”。按照宏觀經(jīng)濟(jì)總量平衡的規(guī)律，不考慮進(jìn)出口，總供給P應(yīng)當(dāng)?shù)扔谙M(fèi)C和儲(chǔ)蓄S之和，即P=C+S；由于儲(chǔ)蓄S必須等于投資I，就有了 P=C+I。等式成立，意味著總供給與總需求是一致的。這時(shí)，國民經(jīng)濟(jì)沒有出現(xiàn)“過剩產(chǎn)品”，就沒有過多的庫存和浪費(fèi)。S=I，就是人們消費(fèi)以后的剩余儲(chǔ)蓄到銀行后，這個(gè)儲(chǔ)蓄又通過貸款變?yōu)閷?shí)業(yè)投資，即生產(chǎn)性投資。這個(gè)投資與人們的消費(fèi)之和正好等于社會(huì)總產(chǎn)出?？墒窃谖覀儑?，一直存在著儲(chǔ)蓄大于貸款，儲(chǔ)蓄與投資不相等的特殊現(xiàn)象。到2006年11月，這個(gè)差額已經(jīng)達(dá)11萬億元人民幣(見表6)，幾乎相當(dāng)于2006年1～11月財(cái)政收入(約36000億元)的3倍。2002年到2006年共新增7萬多億元，2004年到2005年間新增近3萬億元，超過當(dāng)年財(cái)政收入。存差占存款的總量的比重也逐年上升，2004年已經(jīng)達(dá)到26.2%，2005年達(dá)到32.2%。存差帶來如下危害：庫存增加，因?yàn)榭偖a(chǎn)品中有1/4～1/3沒有銷售出去，就成為超過正常庫存的過量庫存；企業(yè)效益下降，因?yàn)閹齑嬲加昧?a href="/wiki/%E6%B5%81%E5%8A%A8%E8%B5%84%E9%87%91" title="流動(dòng)資金">流動(dòng)資金，增加了成本；銀行收回資金困難，壞賬增加；銀行有較大的存款貸不出去，負(fù)擔(dān)存款利息，銀行收益減少或者虧損；人民生活水平和福利降低，因?yàn)?a href="/wiki/%E9%93%B6%E8%A1%8C%E5%AD%98%E6%AC%BE" title="銀行存款">銀行存款對(duì)應(yīng)的是社會(huì)產(chǎn)品，如果這些產(chǎn)品積壓和報(bào)廢，最終這些存款就沒有實(shí)物對(duì)應(yīng)，貨幣實(shí)際上在貶值。(2)流動(dòng)性過?！百弲R”導(dǎo)致“超經(jīng)濟(jì)貨幣發(fā)行”。從表7中可以看到，2002～2006年，購匯新增加人民幣分別為7292億元、7735億元、16097 億元、16201億元和16420億元。而實(shí)際上市場(chǎng)上能夠容納的、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行必需的貨幣分別只有1720億元、2641億元、1864億元、2750億元和1158億元。結(jié)匯流入市場(chǎng)的貨幣大大超過市場(chǎng)需求。2002～2006年(10月)，前者分別是后者的4.2倍、2.9倍、8.6倍、5.8倍和 14.2倍。(3)外貿(mào)拉動(dòng)——發(fā)展經(jīng)濟(jì)起飛時(shí)期的必然趨勢(shì)和政策。在儒教文化下形成的東方消費(fèi)模式下，家庭是生活和精神的依托，節(jié)儉是一種美德，積蓄財(cái)產(chǎn)是未來自己和子孫的生活保障。另外，社會(huì)法律制度保障程度相對(duì)低，老百姓個(gè)人感覺到其對(duì)政府政策影響程度也低，要靠自己和子女來安排未來。因此，消費(fèi)傾向低而儲(chǔ)蓄傾向高。我國的儲(chǔ)蓄率很高，而且是落后的銀行儲(chǔ)蓄方式。因此，外貿(mào)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)就成為包括我國在內(nèi)的東方國家在這個(gè)時(shí)期的一個(gè)特定的發(fā)展模式。我們可以盡量地減少這個(gè)模式帶來的損失，但是沒有辦法改變這個(gè)模式。因此，管理外匯匯率、購匯結(jié)匯的制度沒有可能在短期得以改變。

消費(fèi)需求不足和流動(dòng)性過剩是我國宏觀經(jīng)濟(jì)“結(jié)構(gòu)性問題”。我們看到了流動(dòng)性過剩這個(gè)問題，也正在采取措施解決它，但是沒有辦法在短時(shí)期內(nèi)解決它，這就是宏觀經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性問題。既然如此，我們要盡量減少這個(gè)結(jié)構(gòu)性問題，壓低其帶來的負(fù)面影響。

2.流動(dòng)性過剩不是內(nèi)需過?！Y(jié)構(gòu)性赤字可以部分地增加內(nèi)需。理論上講，如果出現(xiàn)了流動(dòng)性過剩，往往會(huì)導(dǎo)致需求過剩，出現(xiàn)消費(fèi)和投資超過供給，物價(jià)上漲甚至通貨膨脹。但是我國宏觀經(jīng)濟(jì)有它的特殊性，流動(dòng)性過剩的時(shí)候，消費(fèi)需求卻相對(duì)不足，對(duì)待這樣特殊原因形成的流動(dòng)性過剩，不能簡單化，應(yīng)當(dāng)在減少流動(dòng)性的時(shí)候增加需求。應(yīng)當(dāng)看到，財(cái)政赤字確實(shí)也增加了流動(dòng)性。因?yàn)樨?cái)政赤字肯定增加了信用工具和流通性，現(xiàn)在有3000億元左右的赤字和債務(wù)，通過乘數(shù)作用，必然增加流動(dòng)性。但是不能期望財(cái)政減少支出就能減少流動(dòng)性，因?yàn)檫@是結(jié)構(gòu)性赤字。但是我們還應(yīng)當(dāng)看到，結(jié)構(gòu)性赤字也因此增加了內(nèi)需，可以部分地緩解內(nèi)需不足的問題。

3.經(jīng)濟(jì)部分過熱不是基本消費(fèi)需求過熱——結(jié)構(gòu)性赤字主要支出對(duì)象是老百姓。由于流動(dòng)性過剩，導(dǎo)致了部分經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域過熱，特別是投資過熱，因此從2003年以來，我國宏觀調(diào)控的主要控制對(duì)象是固定資產(chǎn)投資。但是消費(fèi)需求相對(duì)不足，特別是工薪階層以及低收入的老百姓的有效消費(fèi)需求有限。結(jié)構(gòu)性赤字形成的財(cái)政支出，主要是面向老百姓，會(huì)形成高邊際消費(fèi)傾向的、真實(shí)有效的需求。事實(shí)上，貨幣供應(yīng)過多帶來的物價(jià)上漲，物價(jià)上漲導(dǎo)致利益損失最大的往往是一般百姓，財(cái)政在這個(gè)時(shí)候，就要增加支出，補(bǔ)助老百姓。

(二)“兩個(gè)結(jié)構(gòu)性問題”要權(quán)衡解決。

1.“兩個(gè)結(jié)構(gòu)性問題”都關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與社會(huì)穩(wěn)定。流動(dòng)性過?？赡軐?dǎo)致的結(jié)果是經(jīng)濟(jì)局部過熱甚至全面過熱、通貨膨脹，然后是發(fā)展的大起大落，以及人民群眾的不滿意以及社會(huì)不穩(wěn)定。財(cái)政結(jié)構(gòu)性支出如果不足，社會(huì)轉(zhuǎn)型期間基本公共服務(wù)沒有跟上，就會(huì)導(dǎo)致人民群眾不滿意增多和社會(huì)不穩(wěn)定。因此，兩個(gè)“結(jié)構(gòu)性問題”要同時(shí)考慮。

2.財(cái)政和銀行互相負(fù)有責(zé)任。財(cái)政有責(zé)任配合銀行解決流動(dòng)性過剩問題，要盡量減少支出，減少結(jié)構(gòu)性赤字的數(shù)量，但是社會(huì)結(jié)構(gòu)性支出不能減少，主要靠減少一些行政性支出，或者一些發(fā)展性支出，來保結(jié)構(gòu)性支出。與此同時(shí)，銀行不能將減少流動(dòng)性問題的注意力完全集中在財(cái)政上。外匯結(jié)匯問題要改進(jìn)，消費(fèi)信貸問題要改進(jìn)，對(duì)外投資等問題也要改進(jìn)。銀行有責(zé)任配合解決財(cái)政結(jié)構(gòu)性支出及其他的問題。

3.財(cái)政應(yīng)當(dāng)將結(jié)構(gòu)性赤字降到最低——保社會(huì)性支出，壓縮建設(shè)性支出。(1)要保證社會(huì)性支出不減少且還要增加。首先渡過提高公務(wù)員工資這一關(guān)，公務(wù)員工資會(huì)連帶事業(yè)單位人員、離退休人員、臨時(shí)雇用人員工資的增加，這是財(cái)政必須首先落實(shí)的支出。其次要落實(shí)提供基本公共服務(wù)和增加社會(huì)保障剛性支出任務(wù)。城市社會(huì)保障覆蓋面的擴(kuò)大和保障水平的提高，農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)和保障的推廣等。(2)建設(shè)性支出可以適當(dāng)減少。要保證社會(huì)性支出，就要適當(dāng)?shù)貕嚎s建設(shè)性支出，將原來用于建設(shè)的資金更多地用于社會(huì)性支出。(3)用“政府收益?zhèn)被颉肮财髽I(yè)債”代替政府一般債。這是指政府大型的、有收益的公用工程債。這種債在國外很普遍，在債券市場(chǎng)上出售，用工程未來的收費(fèi)收入償還。因而被稱之為收益?zhèn)?Revenue Bond)。實(shí)際上是有政府公共服務(wù)背景的企業(yè)，依靠自己的市場(chǎng)信譽(yù)發(fā)行的債券，依靠自身收益償還。這是“公共企業(yè)債”，中央和地方政府都可以發(fā)行，在地方發(fā)行的是“地方政府收益?zhèn)被颉暗胤焦财髽I(yè)債”。用這種債可以吸納多余的存款，可以用以舉辦公共工程，但是必須用它的收益償還，因此，舉債者和購買債券的人都要謹(jǐn)慎，北京到上海的高鐵等工程可以直接由企業(yè)發(fā)債。收益?zhèn)窃趥袌?chǎng)上公募發(fā)行的，投資人會(huì)充分估計(jì)它的風(fēng)險(xiǎn)，債息也較高。這種債可以作為我們國家未來解決銀行存差過大、建設(shè)資金緊缺、減少赤字和國債的方法之一。

(三)用好用活國債，盡量減少流動(dòng)性。

我國央行用特殊的辦法回籠貨幣。第一，提高貸款準(zhǔn)備金率，增加商業(yè)銀行在央行的存款。從2003年9月1日起，將存款準(zhǔn)備金率由6%提高到7%。以后又連續(xù)提高存款準(zhǔn)備金率，到2007年1月15日上調(diào)至9.5%。第二，用央行票據(jù)或大額存單回收，2006年10月末已經(jīng)達(dá)到31055億元。第三，公開市場(chǎng)操作沒有用國債。央行要減少流動(dòng)性，只有賣出國債回籠貨幣，但是也沒有這樣的操作，因?yàn)檠胄袥]有了國債，才用央行票據(jù)和大額存單。

可以考慮兩種方法使用國債，以減少外匯結(jié)匯帶來的流動(dòng)性和央行的壓力。第一種方法：財(cái)政部借出部分國債給外匯管理部門，后者在結(jié)匯時(shí)，付給企業(yè)等結(jié)匯者人民幣中有一定的比例的國債。企業(yè)持有國債而不是可直接流通的貨幣，減少了流動(dòng)性。與此同時(shí)，外匯管理部門借出相應(yīng)數(shù)量外匯給財(cái)政部，財(cái)政部可用它對(duì)外支付，比如外交事務(wù)等費(fèi)用的支付，代替過去用人民幣兌換外匯去支付的方式。第二種方法：將部分國債借給央行，再由央行發(fā)行到市場(chǎng)，回收市場(chǎng)貨幣；央行甚至可以在一級(jí)市場(chǎng)上購買國債，然后出售，這個(gè)購買要有嚴(yán)格條件，第一是要有法律依據(jù)，第二是數(shù)量要嚴(yán)格控制。