我國政府提出和實施的積極財政政策，是有其特定的經(jīng)濟(jì)社會背景和政策涵義的。

其一，積極的財政政策是就政策作用大小的比較意義而言的。改革開放以來，由于多種原因，我國財政收入占GDP的比重， 以及中央財政收入占全部財政收入的比重不斷下降，出現(xiàn)了國家財政的宏觀調(diào)控能力趨于弱化，“吃飯財政”難以為繼的窘境。面對中國經(jīng)濟(jì)成功實現(xiàn)“軟著陸”之后出現(xiàn)的需求不足、投資和經(jīng)濟(jì)增長乏力的新形勢及新問題，特別是面對亞洲金融危機(jī)的沖擊和影響，必須使我國財政政策盡快從調(diào)控功能弱化的困境中走出來，對經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮更加直接、更為積極的促進(jìn)和拉動作用。這就是“更加積極”或積極的財政政策的主要涵義。

其二，積極的財政政策是就我國結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會穩(wěn)定的迫切需要而言的。隨著改革開放的深入，市場化程度的不斷提高，我國社會經(jīng)濟(jì)生活中的結(jié)構(gòu)性矛盾也日漸突出，成了新形勢下擴(kuò)大內(nèi)需、開拓市場、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展的嚴(yán)重障礙。而作為結(jié)構(gòu)調(diào)整最重要手段的財政政策，顯然應(yīng)在我國的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整中，發(fā)揮比以往更加積極的作用。此外，由于社會收入分配差距擴(kuò)大，國有企業(yè)改革中下崗、失業(yè)人數(shù)增加，城市貧困問題的日漸顯現(xiàn)等原因，作為社會再分配唯一手段的財政政策，也必須在促進(jìn)社會公平、保證社會穩(wěn)定方面發(fā)揮至為關(guān)鍵的調(diào)節(jié)功能。這是市場機(jī)制和其它政策手段所無法替代的。形勢的變化，緊迫的客觀需要，使中國的財政政策不能不走上前臺，充分發(fā)揮其應(yīng)有的積極作用。

其三，積極的財政政策不是一種政策類型，而是一種政策措施選擇。中外的經(jīng)濟(jì)理論表明，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下的財政政策，大體可分為擴(kuò)張性財政政策、緊縮性財政政策和中性財政政策三種類型。如本世紀(jì)30年代美國的“羅斯福新政”，及其與之配套、至少實行了10年之久的擴(kuò)張性財政政策；日本自60年代以來所奉行的擴(kuò)張性財政政策等，都具有這種政策特征和政策取向。而我國當(dāng)前實施的積極的財政政策，只是在適度從緊財政政策大方向下，根據(jù)變化了的新情況、新問題和始料不及的某些外部因素而采取的一種應(yīng)對性財政政策舉措，并非是一種政策類型。

（一）政策的階段性。積極的財政政策，是在當(dāng)前我國出現(xiàn)了需求不足，投資、出口和經(jīng)濟(jì)增長乏力，亞洲金融危機(jī)的影響加劇等特殊情況下，在政策環(huán)境允許的限度內(nèi)，所采取的一種階段性或暫時性的適度擴(kuò)張政策。也可以說，這是在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)有緊迫需要，政策實施又有現(xiàn)實可能的條件下，所作出的一種有條件的政策選擇。這里所謂客觀需要，就是擴(kuò)大內(nèi)需以保持經(jīng)濟(jì)適度增長的需要，是在貨幣政策因?qū)嵤?、操作通路局部受阻，其刺激需求的能力與效果受限的條件下，必須進(jìn)行的一種政策選擇。而所謂政策環(huán)境允許，就是說，盡管國家財政收支形勢較為嚴(yán)峻，但在銀行有較多“存差”，有富裕資金，企業(yè)因約束機(jī)制強(qiáng)化等原因而貸款謹(jǐn)慎等情況下，財政可以通過實施以適度擴(kuò)張的國債政策為重點的積極財政政策，來達(dá)到擴(kuò)展需求、刺激經(jīng)濟(jì)的目的。一旦這種政策環(huán)境發(fā)生變化，財政政策選擇就需另行考慮。

（二）政策的定向性。從我國的現(xiàn)實情況看，在政府職能轉(zhuǎn)變尚未完全到位，企業(yè)機(jī)制轉(zhuǎn)換也尚未完成，體制性和結(jié)構(gòu)性矛盾依然十分突出等情況下，不宜也不能實行全面擴(kuò)張的財政政策，而只能實施既有利于增加投資、開拓市場、擴(kuò)大內(nèi)需，又有利于調(diào)整和優(yōu)化結(jié)構(gòu)，促進(jìn)體制改革深化的財政政策，即應(yīng)該實行定向性的財政政策。正是有鑒于此，我國積極的財政政策選擇了以調(diào)整結(jié)構(gòu)、改善投資環(huán)境、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長后勁和產(chǎn)業(yè)帶動效應(yīng)為目的，以社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點的方向。

（三）政策的復(fù)合性。擴(kuò)大內(nèi)需是多方面、多層次的，因此積極財政政策的運用，就其自身而言，沒有局限于擴(kuò)大財政對基礎(chǔ)設(shè)施投資這一個方面，而是以擴(kuò)大需求為主旨，注重多項政策手段的綜合運用，體現(xiàn)了政策復(fù)合性。簡要地說，除了向國有商業(yè)銀行增發(fā)1000億元國債用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以外，同時還發(fā)行了2700億元特別國債，以提高國有商業(yè)銀行的資本金充足率；通過調(diào)整中央財政的支出結(jié)構(gòu)，騰出180億元， 專門用于國有企業(yè)下崗職工基本生活保障、離退休人員養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放和抗洪救災(zāi)等，即通過財政的轉(zhuǎn)移性支出，以刺激消費與投資；分批提高了一部分產(chǎn)品的出口退稅率，調(diào)整了進(jìn)口設(shè)備稅收政策，降低了關(guān)稅稅率，對國家鼓勵發(fā)展的外商投資項目和國內(nèi)投資項目，在規(guī)定范圍內(nèi)免征關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增殖稅，以此推動和增進(jìn)外經(jīng)貿(mào)方面的需求。

財政政策原則或政策取向的合理確定與適時調(diào)整，對政策目標(biāo)的實現(xiàn)和政策效應(yīng)的優(yōu)劣，有著決定性的影響。在這方面，我國已經(jīng)和正在實行的積極財政政策與適當(dāng)?shù)呢泿耪撸瑧?yīng)注意和力求做到下述幾個“兼顧”或幾個“結(jié)合”：

第一，在政策重點的選擇上，把增加投資規(guī)模與刺激、拓展最終消費需求相結(jié)合。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)——賣方市場——短缺經(jīng)濟(jì)條件下，我們一直習(xí)慣于把刺激經(jīng)濟(jì)的重點放在投資和生產(chǎn)上，亦即放在增加產(chǎn)品供給上，因為供給的約束始終是矛盾的主要方面。然而，在市場經(jīng)濟(jì)——買方市場條件下，需要刺激的重點則是消費需求，有效需求是制約國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要方面。刺激投資和生產(chǎn)固然也是在提高需求，但這只是中間需求，它究竟能對經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮多大的作用，究竟能否提高經(jīng)濟(jì)效率，則取決于最終需求的狀況。新形勢下有助于擴(kuò)大內(nèi)需的財政、貨幣政策取向，必須把增加投資和生產(chǎn)與刺激最終消費有機(jī)結(jié)合起來。

第二，在政策力度的把握上，使總量的適度擴(kuò)張與結(jié)構(gòu)的調(diào)整、優(yōu)化相結(jié)合。因為當(dāng)前問題的性質(zhì)，既不是簡單的生產(chǎn)過剩的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和經(jīng)濟(jì)蕭條，也不是簡單的總量需求不足，而是在經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展（增長）模式轉(zhuǎn)軌時期，在已經(jīng)成功實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)軟著陸，出現(xiàn)了高增長、低通脹的形勢下，主要由于轉(zhuǎn)軌“鎮(zhèn)痛”、體制和結(jié)構(gòu)障礙等基本原因而形成的過渡性困難。正是由于這種特點和性質(zhì)，即在體制轉(zhuǎn)軌尚未完成，結(jié)構(gòu)矛盾十分突出、適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控體系還很不健全等情況下，如果片面強(qiáng)調(diào)和實施全面松動的總量擴(kuò)張政策，那就很可能誘發(fā)新一輪的通貨膨脹，加重結(jié)構(gòu)調(diào)整的困難，從而非但無助于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、有效增長，而且還將為后續(xù)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，以及以此為基礎(chǔ)的就業(yè)問題的解決，造成更多的麻煩和后延性障礙。

第三，在政策傾向的掌握上，應(yīng)把支持國有經(jīng)濟(jì)與鼓勵非國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相結(jié)合。因為無論是從其發(fā)展需要、發(fā)展可能及其存在的巨大潛力，還是從其在諸如促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、增加國家稅收、解決就業(yè)問題等方面所起的巨大作用來看，非國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對擴(kuò)大內(nèi)需、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)都具有重要的影響和意義。然而，從實際情況看，非國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又的確存在著不少現(xiàn)實障礙和困難，財政、稅收、信貸等方面，都有一些亟待研究解決的政策性問題。

第四，在政策效應(yīng)的考慮上，使擴(kuò)大內(nèi)需的當(dāng)期政策效應(yīng)與長期政策效應(yīng)相結(jié)合。因為，既然需求不足將是制約我國后續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個重要因素，因而問題的解決就不能只顧眼前、不計長遠(yuǎn)，在政策取向、政策效應(yīng)的分析和估量上，必須把短期與長期、當(dāng)前與今后加以統(tǒng)籌考慮。

既然積極的財政政策并非一種長期的政策選擇，那就必然有一個政策調(diào)整或政策轉(zhuǎn)換的問題，這是我們必須預(yù)作準(zhǔn)備的。問題的關(guān)鍵就在于，能否出現(xiàn)或找到替代當(dāng)前財政政策“拉力”或“推力”的因素和條件。就是說，要逐步改變以實施積極財政政策為重點來拉動經(jīng)濟(jì)增長的局面，用其它的推力來加以替代或置換，從而為積極財政政策的“淡出”和轉(zhuǎn)型創(chuàng)造條件。我以為，從中長期看，這樣的因素或拉力有如下幾個方面：

1、市場和消費替代。即當(dāng)前財政、貨幣政策的著力點，應(yīng)放在有利于進(jìn)一步開拓市場和刺激最終消費需求方面，逐步減輕經(jīng)濟(jì)增長對擴(kuò)大政府投資規(guī)模的依賴。這方面可供選擇的措施很多，如有序推進(jìn)銀行的消費信貸；適當(dāng)增加財政對刺激居民消費需求的支出比重，特別是增加對低收入者的財政轉(zhuǎn)移性支出數(shù)量；切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)村和農(nóng)民收入，為開拓巨大的農(nóng)村市場奠定基礎(chǔ)，等等。

2、民間和企業(yè)投資替代。社會資金是永遠(yuǎn)流動和相互轉(zhuǎn)化的。為實現(xiàn)預(yù)定的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，除了某些社會公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的提供，主要依靠國家財政投入以外，民間和企業(yè)投資的增加，就能為政府基于拉動經(jīng)濟(jì)增長目的而進(jìn)行投入的適時退出創(chuàng)造條件。在這方面，我國是存在很大潛力的。比如，盡快減輕企業(yè)沉重的非稅負(fù)擔(dān)，改變有些企業(yè)存在的費大于稅狀況所能產(chǎn)生的企業(yè)投資潛力，就是一個十分可觀的數(shù)字。同時，只要引導(dǎo)有方、政策得當(dāng)，激活我國巨額儲蓄存款余額和游資的利用機(jī)制，也是大有文章可做的。又比如，充分運用財政貼息、財政參股、財政擔(dān)保等經(jīng)濟(jì)手段，以充分調(diào)動和吸納社會資金參與社會基礎(chǔ)設(shè)施、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)等方面的投入，收到“四兩撥千斤”之效。

3、出口需求替代。雖然國際經(jīng)濟(jì)形勢動蕩不定，不確定的因素較多，但通過深化我國外經(jīng)貿(mào)體制改革，加強(qiáng)結(jié)構(gòu)調(diào)整，改善政策激勵措施，提升產(chǎn)品國際競爭力等途徑所能產(chǎn)生的能量，也是不可低估的。在亞洲金融危機(jī)的沖擊下，我國去年在引進(jìn)外資方面所創(chuàng)造的成績，就是一個有力的證明。

積極財政政策風(fēng)險是指積極財政政策的預(yù)期目標(biāo)不能實現(xiàn)或失敗的可能性。其風(fēng)險的表現(xiàn)大致可分為兩個方面：一是政策決策風(fēng)險，二是政策執(zhí)行風(fēng)險。這說明積極財政政策風(fēng)險不是局限于某一個環(huán)節(jié)，而是貫穿于政策的全過程。一般而言，導(dǎo)致積極財政政策風(fēng)險的原因可以歸納為以下幾個方面：

（1）積極財政政策目標(biāo)確定方面的偏差。確定的政策目標(biāo)嚴(yán)重脫離實際，或財政政策目標(biāo)與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)脫節(jié)，或財政政策目標(biāo)本身的模糊性，都會帶來相應(yīng)的政策風(fēng)險。（2）在財政政策決策和執(zhí)行的過程中，由于信息不充分、信息不對稱和未來不確定性因素的存在。（3）財政政策決策者和執(zhí)行者的水平和能力也影響積極財政政策風(fēng)險程度。（4）財政政策工具選擇上的失當(dāng)，且政策工具之間缺乏有機(jī)配合。（5）財政政策嚴(yán)重滯后，沒有隨經(jīng)濟(jì)運行狀況的變化而作出相應(yīng)的調(diào)整。（6）財政政策作用的力度過大或過小。（7）在財政政策執(zhí)行過程中，由于特定利益集團(tuán)的阻撓或政策執(zhí)行者對政策理解上的偏差。

以上只是從純理論的角度對積極財政政策風(fēng)險的含義、表現(xiàn)及成因進(jìn)行了抽象分析，對中國積極財政政策風(fēng)險的分析不能停留于此，而必須密切聯(lián)系中國積極財政政策實踐來具體進(jìn)行分析。1998年8月29日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過了《國務(wù)院關(guān)于提請審議財政部關(guān)于增發(fā)國債用于加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和今年中央財政預(yù)算調(diào)整方案（草案）的議案》，決定由財政部向國有商業(yè)銀行增發(fā)1000億元國債，專項用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，決不搞一般性工業(yè)項目。根據(jù)這一原則，當(dāng)年安排的國債資金項目主要包括：農(nóng)田水利和生態(tài)環(huán)境建設(shè)；鐵路、公路、電信和一些重要機(jī)場建設(shè)；城市環(huán)保和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；建設(shè)500億斤倉容的國家儲備糧庫；農(nóng)村電網(wǎng)改造和建設(shè)工程、城市電網(wǎng)改造；增加公檢法及司法設(shè)施建設(shè)投資；向國有獨資商業(yè)銀行發(fā)行2700億元特別國債，補(bǔ)充其資本金；調(diào)整部分商品的出口退稅率和進(jìn)口設(shè)備稅收政策。1999年，中央政府為進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需和鼓勵出口，決定繼續(xù)實施積極的財政政策。在政策措施的運用方面，既向銀行增發(fā)國債用以擴(kuò)大投資，又增加居民收入以促進(jìn)消費；既加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)又支持企業(yè)技術(shù)改造。2000年，積極財政政策的主要內(nèi)容包括：一是發(fā)行1000億元長期國債，重點投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和企業(yè)技術(shù)改造，并向中西部地區(qū)傾斜，60％以上的國債投資用于中西部地區(qū)；二是繼續(xù)貫徹落實 1999年出臺的調(diào)整收入分配的各項政策措施，保障城鎮(zhèn)居民的收入穩(wěn)定增長；三是進(jìn)一步應(yīng)用稅收等手段，鼓勵投資、促進(jìn)消費、增加出口。根據(jù)中央的精神，在2001年繼續(xù)實行積極財政政策，主要的政策措施包括繼續(xù)追加現(xiàn)有國債資金項目的投資，加大西部地區(qū)開發(fā)力度，加強(qiáng)社會保障制度建設(shè)等。

從近3年實施積極財政政策的效果來看，通過積極財政政策的實施，1998年拉動經(jīng)濟(jì)增長1.5個百分點，1999年拉動經(jīng)濟(jì)增長2個百分點， 2000年拉動經(jīng)濟(jì)增長1.7個百分點（中國官方估算）。2000年GDP增長速度8％，增幅比上年提高0.9個百分點，這表明2000年我國國民經(jīng)濟(jì)已出現(xiàn)了走向良性循環(huán)的重要轉(zhuǎn)機(jī)。在取得成績的同時，我們不得不清醒地認(rèn)識到，盡管2000年國民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了明顯的回升，但經(jīng)濟(jì)回升的基礎(chǔ)還不穩(wěn)固，我國的經(jīng)濟(jì)競爭力還比較弱；有效需求不足的問題還沒有得到根本解決，民間資本投資的積極性還沒有充分調(diào)動起來，消費需求增長的潛力還沒有充分挖掘出來；國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制還沒有根本轉(zhuǎn)變，企業(yè)經(jīng)濟(jì)效率沒有明顯的提高，不少企業(yè)經(jīng)營十分困難，就業(yè)壓力進(jìn)一步加大；農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)不牢，農(nóng)民收入增長十分緩慢，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題仍沒有很好解決；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理的狀況還沒有得到根本改變，經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的信息化程度較低；國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展缺乏堅實的基礎(chǔ)。

積極財政政策的實施雖然取得了明顯的成效，但政策的作用效果同我們的預(yù)期仍存在一定程度的反差，這說明積極財政政策在其決策及實施過程中客觀上仍面臨著一定的風(fēng)險。導(dǎo)致政策風(fēng)險的原因主要有：首先，就積極財政政策的目標(biāo)而言，集中在拉動經(jīng)濟(jì)的年度增長上，對國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展關(guān)注不夠。其次，在分析經(jīng)濟(jì)增長速度連年下滑的原因時，認(rèn)為是內(nèi)需不足造成的，因而拉動經(jīng)濟(jì)增長的政策著力點只是放在擴(kuò)大內(nèi)需上，而對社會供給方面存在的問題缺乏充分的認(rèn)識和應(yīng)有的重視。再次，在政策工具的選擇方面，主要是通過增發(fā)國債、擴(kuò)大財政支出規(guī)模來擴(kuò)大內(nèi)需，帶動經(jīng)濟(jì)增長，其他政策工具很少使用，不同的財政政策工具之間缺乏有機(jī)配合。第四，在2000年經(jīng)濟(jì)增長速度已經(jīng)開始回升的情況下，我國財政政策的重點仍然放在擴(kuò)大需求上，而沒有適時地進(jìn)行戰(zhàn)略上的轉(zhuǎn)移，財政政策顯得嚴(yán)重滯后。第五，在處理財政政策作用和市場機(jī)制作用的關(guān)系方面，片面強(qiáng)調(diào)前者的作用，而忽視后者的作用，沒有擺正財政政策在市場經(jīng)濟(jì)中的地位和作用，致使財政政策的力度偏大，財政風(fēng)險尤其是國債風(fēng)險進(jìn)一步加大。第六，積極財政政策沒有體現(xiàn)其應(yīng)有的公平性，而是過于向國有經(jīng)濟(jì)傾斜，對其他所有制經(jīng)濟(jì)存在明顯的歧視，尤其是在財政投入方面。這不符合市場經(jīng)濟(jì)的要求，不利于經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的實現(xiàn)。第七，由于層層截留、挪用，據(jù)估計，約有20％的國債資金不能到位，致使通過國債投資項目拉動經(jīng)濟(jì)增長大打折扣。

1.在積極財政政策目標(biāo)的確定上，必須從片面追求年度經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)移到確保國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展上來。作為我國的最高決策層，在制定財政政策目標(biāo)時，不能僅僅局限于確保年度或任期經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的實現(xiàn)，而應(yīng)將重心放在國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展方面。只有這樣，我國的國民經(jīng)濟(jì)才能真正步入良性發(fā)展的軌道，經(jīng)濟(jì)增長的可持續(xù)性才有保證。在國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)方面，既包括國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，也包括經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化、地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理化、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理化、生態(tài)環(huán)境的好轉(zhuǎn)等。

2. 積極財政政策的重心應(yīng)該從拉動需求轉(zhuǎn)移到改善供給上來。在積極財政政策實施的初期，針對需求嚴(yán)重不足的嚴(yán)酷現(xiàn)實，財政政策作用的側(cè)重點放在拉動需求方面，這樣做簡單、容易操作，而且見效快，因而是無可厚非的。到了2000年，我國的經(jīng)濟(jì)增長速度開始回升，固定資產(chǎn)投資增長速度明顯加快，投資品及消費品價格開始止跌回升，這說明我國的需求管理政策已經(jīng)取得一定的成效。盡管有效需求問題還沒有得到根本解決，但矛盾的主要方面已經(jīng)轉(zhuǎn)移到有效供給上來了。經(jīng)過3年積極擴(kuò)張的財政政策的實施，我國的財政赤字率、償債率、債務(wù)依存度都已接近或超過警戒線，雖然負(fù)債率還較低，但我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，相對于西方發(fā)達(dá)國家而言，國民經(jīng)濟(jì)對國債的承受能力相對低下，因而以西方發(fā)達(dá)國家及歐盟成員國所確定的警戒線標(biāo)準(zhǔn)來說明我國的國債發(fā)行還有較大的空間，這是不正確的。根據(jù)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，我國的國債負(fù)擔(dān)率應(yīng)控制在20％以內(nèi)為宜，最多不得超過30％，否則有發(fā)生財政危機(jī)的危險。

由此可見，以擴(kuò)大國債規(guī)模和財政支出規(guī)模為主要內(nèi)容的旨在拉動需求增長的財政政策已沒有多大的回旋余地。單一的需求管理政策只能解決短期的經(jīng)濟(jì)增長問題，不可能解決國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展問題。因此，要確保國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速和健康發(fā)展，積極財政政策的重心應(yīng)放到改善供給、增加有效供給上來。要通過財政政策的作用，推動經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，并使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐步合理化，經(jīng)濟(jì)增長與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)能夠有機(jī)協(xié)調(diào)起來。

3.在積極財政政策目標(biāo)及政策的重心發(fā)生轉(zhuǎn)移的情況下，對財政政策工具的運用必須做出相應(yīng)的調(diào)整。

首先，在國債方面，雖然維持一定數(shù)量的國債發(fā)行是必要的，但國債發(fā)行規(guī)模要加以嚴(yán)格控制，國債增長速度應(yīng)低于GDP的增長速度，從而使國債風(fēng)險程度能得到有效控制和降低。國債資金的運用應(yīng)僅限于具有經(jīng)濟(jì)效益的領(lǐng)域，并重點投向基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施，以及企業(yè)技術(shù)改造和信息產(chǎn)業(yè)及生物醫(yī)藥等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。國債資金向這些領(lǐng)域的投入不是包辦或壟斷，而是重在發(fā)揮其對民間資本的引導(dǎo)作用。國債資金應(yīng)退出納消費性領(lǐng)域，有關(guān)社會保障事務(wù)應(yīng)通過稅收等無償性收入來解決。在國債資金投資結(jié)構(gòu)上，要逐步加大新興產(chǎn)業(yè)及企業(yè)技術(shù)改造方面的投入，推進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會信息化，用高新技術(shù)和先進(jìn)適用技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，以推動我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的升級，充分發(fā)揮國債投資的“擴(kuò)散效應(yīng)”和“乘數(shù)效應(yīng)”，拉動民間投資的快速增長。要加大對國債投資過程的監(jiān)督管理，確保國債資金的到位，提高其使用效益。在利用國債投資加大西部地區(qū)開發(fā)力度的過程中，投資的重點應(yīng)放在西部地區(qū)的基礎(chǔ)工業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施方面，優(yōu)化西部地區(qū)投資環(huán)境，并使不同地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性得到進(jìn)一步加強(qiáng)。

其次，要充分發(fā)揮財政貼息的杠桿作用。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，依靠財政投資支持國家重點建設(shè)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和對社會投資實施調(diào)控，這是必不可少的。但在財政投資占全社會固定資產(chǎn)投資比重日趨下降、國債風(fēng)險加大的情況下，面對中長期優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面巨大的投資資金需要，財政的直接投資往往顯得力不從心。當(dāng)前一種切實有效的方式是通過財政貼息支持政策性融資，變直接投入為間接拉動與引導(dǎo)。目前要擴(kuò)大財政貼息的資金規(guī)模，使之成為加強(qiáng)供給管理的有效工具。

再次，要通過稅制改革，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，刺激民間投資。要廢除固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅；變生產(chǎn)型增值稅為消費型增值稅，并相應(yīng)調(diào)低其基本稅率，取消一般納稅人和小規(guī)模納稅人的區(qū)分；統(tǒng)一企業(yè)所得稅，給內(nèi)外資企業(yè)以公平的稅收待遇。取消地區(qū)性稅收優(yōu)惠待遇，實行以產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向的稅收優(yōu)惠待遇。

第四，要切實解決亂收費、亂攤派、亂罰款和亂集資問題，充分發(fā)揮人大、政協(xié)、人民群眾及新聞輿論的監(jiān)督作用，規(guī)范和約束政府本身的行為，切實減輕企業(yè)及個人的負(fù)擔(dān)，調(diào)動其投資積極性。如在政府收費方面，有關(guān)政府收費的立項、收費標(biāo)準(zhǔn)的確定等都必須通過全國人大或省級人大的審批，收費標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整由全國人大常委會或省級人大常委會舉行聽證會。各級政府只是收費的執(zhí)行者和管理者，無權(quán)進(jìn)行收費的立項、收費標(biāo)準(zhǔn)的確定和調(diào)整。

4.正確認(rèn)識財政政策在國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展中的地位和作用。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，必須堅持市場第一、政府第二的原則，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，政府的宏觀調(diào)控只能建立在市場機(jī)制作用的基礎(chǔ)上，政府的財政政策只是彌補(bǔ)市場機(jī)制的不足和缺陷。因此，對財政政策的作用既不能低估，也不能夸大。在運用財政政策以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)時，要注意掌握好政策的力度和作用范圍，保持財政政策的公共性、公平性和適度性。要通過財政政策的實施，彌補(bǔ)私人經(jīng)濟(jì)部門投資的不足，并積極引導(dǎo)其投資方向，而不是排擠私人經(jīng)濟(jì)部門投資，同其在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域爭利。作為財政政策的決策者和執(zhí)行者，要注重提高決策水平和執(zhí)行水平，及時收集和掌握經(jīng)濟(jì)發(fā)展信息，減少和避免政策決策和政策執(zhí)行的盲目性。

5.積極財政政策目標(biāo)的實現(xiàn)及其風(fēng)險的防范，還需要其他經(jīng)濟(jì)政策及經(jīng)濟(jì)制度的密切配合。我國的一切經(jīng)濟(jì)政策及經(jīng)濟(jì)制度都必須適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，特別是在我國即將加入WTO的歷史背景下，要確保其公開性、公平性、公正性。財政政策的實施結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)之間尚存在一定的差距，這不僅是財政政策本身的問題，還有其他的政策及制度原因。如民間投資缺乏金融市場和資本市場的有力支持，民間投資產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策方面的障礙等，使民間投資近幾年來一直處于低迷狀態(tài)。要調(diào)動民間投資的積極性，必須在直接融資和間接融資方面給予公平待遇，廢除各種歧視性的規(guī)章制度，民營企業(yè)可通過發(fā)行股票、債券及銀行信貸等多種方式融資。要逐步取消產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入方面的制度性障礙，變審批制為登記備案制，除涉及國家經(jīng)濟(jì)安全及國防安全的領(lǐng)域不宜讓民間資本進(jìn)入外，其他領(lǐng)域應(yīng)盡可能向民間資本開放。凡是允許外資進(jìn)人的領(lǐng)域，都必須對國內(nèi)民間資本開放。