穩(wěn)健財政政策是財政政策重要類型之一。在總量上,財政收支基本平衡,在結(jié)構(gòu)上則是“有松有緊,有保有控”,其實質(zhì)是協(xié)調(diào)發(fā)展政策。實施穩(wěn)健財政政策要注重投資政策導向調(diào)整,注重稅收政策的結(jié)構(gòu)性調(diào)整,注重促進科技進步,注重構(gòu)建促進可持續(xù)發(fā)展的政策體系,注重與貨幣政策的恰當配合。實行穩(wěn)健的財政政策，政策核心是松緊適度，著力協(xié)調(diào)，放眼長遠。具體說就是注重把握“控制赤字、調(diào)整結(jié)構(gòu)、推進改革、增收節(jié)支”十六個字。

我國積極財政政策實施七年來,拉動了經(jīng)濟增長,促進了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整,取得了令人矚目的成效。但宏觀經(jīng)濟環(huán)境所發(fā)生的變化以及宏觀財政運行所客觀存在的隱憂,需要相應地調(diào)整財政政策,為此,積極財政政策的“淡出”和穩(wěn)健財政政策的實施是順時應勢之舉。

關(guān)于什么是穩(wěn)健性財政政策,不同的學者有不同的看法,但基本上大同小異。

金人慶主要是從宏觀調(diào)控方面來談論穩(wěn)健性財政政策的。他認為實行穩(wěn)健的財政政策就是經(jīng)濟學上講的中性財政政策,主要是要服從服務于改革發(fā)展大局,服從服務于中央宏觀調(diào)控大局,宏觀上既要防止通貨膨脹的苗頭繼續(xù)擴大,又要防止通貨緊縮趨勢的重新出現(xiàn);既要堅決控制投資需求膨脹,又要努力擴大消費需求;既要對投資過熱的行業(yè)從緊,又要著力支持經(jīng)濟社會發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)。政策核心是松緊適度、著力協(xié)調(diào)、放眼長遠。具體來說,要注重把握“控制赤字、調(diào)整結(jié)構(gòu)、推進改革、增收節(jié)支”十六字方針。

賈康為,宏觀調(diào)控政策“中性”的導向,是以總量特征的直觀形式給出當前財政政策轉(zhuǎn)型的基本定位與趨向。動態(tài)上看,“中性”就是總量上既不擴張也不收縮,其中的基本含義是宏觀經(jīng)濟運行態(tài)勢變化之后,現(xiàn)階段還不宜簡單采取“全面緊縮”的調(diào)控方法,既不能“不轉(zhuǎn)彎”,又不能“急轉(zhuǎn)彎”,而應當是在穩(wěn)健把握之下著力協(xié)調(diào),在調(diào)減擴張力度中區(qū)別對待,即“有保有控”。按科學發(fā)展觀實施公共財政職能,既有不少“越位”需要退出,又有許多“缺位”和 “不到位”需要填補和加強。這里強調(diào)的是總量控制、松緊適度下的結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整,即對有些項目降低支持、放緩支持或者不支持,而對有些項目繼續(xù)支持。以這種區(qū)別對待的方式,通過調(diào)整財政收支的流向與流量,達到總量中性和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的效果。

高培勇認為,所謂中性財政政策,就其本來含義講,就是財政收支保持平衡,不對社會總需求產(chǎn)生擴張或緊縮的影響。就當前宏觀經(jīng)濟調(diào)控的主要任務而言,對中性財政政策的基本要求,就是不給經(jīng)濟帶來擴張性的影響。

陳共發(fā)表論文,提出其觀點:按財政原理,穩(wěn)健財政政策維持赤字規(guī)模不變,基本上可以稱之為中性。現(xiàn)在命名為穩(wěn)健性財政政策,這種提法的缺陷,是政策目標不夠明確,但它的好處是穩(wěn)妥,可以根據(jù)經(jīng)濟形勢的變化靈活調(diào)整松緊關(guān)系,做到松緊適度。并認為,在經(jīng)濟增長和經(jīng)濟調(diào)整時期,不可能實行緊縮政策,也不可能實行中性政策。因為第一,既然存在赤字,則說明仍然是松的政策;第二,如果維持赤字的原有規(guī)模,而赤字占GDP的比重會出現(xiàn)下降趨勢,實際上對財政支出有所緊縮,則以上兩點體現(xiàn)了松中有緊;第三,如果再考慮為了支持體制改革和體制創(chuàng)新而適度控制財政收入的增長速度,則是對市場或企業(yè)的放松,也是松中有緊。因而認為,保持適度的赤字和國債規(guī)模,從政策類型來看,仍然是一種偏松政策,或者是一種松中有緊的政策。

綜上所述,可以認為,穩(wěn)健財政政策基本內(nèi)涵包括四個方面：(1)基本維持現(xiàn)有規(guī)模的水平,保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性；(2)合理調(diào)整財政收入的增長速度,增強市場對資源配置的基礎(chǔ)作用；(3)優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),加強管理,提高效率；(4)促進經(jīng)濟增長方式向集約型轉(zhuǎn)變。

可以認為,穩(wěn)健財政政策屬中性政策類型,在總量上,財政收支基本平衡,在具體結(jié)構(gòu)內(nèi)容方面,則是“有松有緊”、“有保有控”,在涉及到諸如科技創(chuàng)新、教育、能源、農(nóng)業(yè)等薄弱領(lǐng)域,需要進一步加大投入力度;而在諸如水泥、鋼鐵、電解鋁等行業(yè),則需要進行控制。因而,穩(wěn)健財政政策的目標,首先是配合經(jīng)濟的宏觀調(diào)控,緩解當前的結(jié)構(gòu)性矛盾,從長遠目標著眼,則必須標本兼治,致力于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整,轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式,建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會,走新型工業(yè)化道路。其實質(zhì)是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展,也可稱為協(xié)調(diào)發(fā)展政策。

我國實行穩(wěn)健財政政策的基本內(nèi)容，概括地說：1.控制財政赤子；2.推進改革；3.調(diào)整結(jié)構(gòu)；4.增收節(jié)支?？傊劝ㄘ斦罩Ч┬杩偭康恼{(diào)控平衡；又包括社會、經(jīng)濟、教育文化等結(jié)構(gòu)的調(diào)整與均衡發(fā)展。

穩(wěn)健的財政政策是一個國家根本性的、長期性的、基本的財政政策，不是保守的或停滯的財政政策。所謂保守的財政政策它是重在溫室保養(yǎng)與保重，維持舊的狀態(tài)，不求改革的財政政策。穩(wěn)健的財政政策，是規(guī)模與效益、速度與質(zhì)量相統(tǒng)一的財政政策，是高水平、高質(zhì)量的財政政策；穩(wěn)健的財政政策不是同“發(fā)展是硬道理”、 “發(fā)展是第一要務”相悖的財政政策，而是在堅持“硬道理”，堅持“第一要務”的方向和前提下，解決如何發(fā)展和怎樣發(fā)展的財政政策。

1.注重投資政策導向調(diào)整

由于當前投資規(guī)模仍然偏大、投資增長仍然偏快,投資增長的“軟著陸”目標還未達到,國家對投資的控制應當嚴格些。出現(xiàn)這種狀況,部分是由于政策時滯因素的作用未充分顯現(xiàn),還有,房地產(chǎn)和城建投資增長仍然存在相當?shù)拿つ啃院蛧乐氐慕Y(jié)構(gòu)性投資失衡問題。因此,要繼續(xù)采取經(jīng)濟、法律和必要的行政手段,加強和完善對投資增長的宏觀調(diào)控。

投資調(diào)控政策不僅要在“兩個層面”做到“有保有壓”,更要采取靈活的措施,一方面要抑制房地產(chǎn)和城市建設(shè)投資繼續(xù)過熱增長,另一方面,又要防止投資增長下滑過多,主要是為民營投資創(chuàng)造更為寬松的環(huán)境,推進投資的市場化。特別是后者,要在進一步加快投資體制改革上采取更加積極措施,使投資體制或結(jié)構(gòu)盡快實現(xiàn)“兩大轉(zhuǎn)變”,即使投資增長真正由政府主導型轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)主導型;政府對投資的監(jiān)管方式由“硬干預”轉(zhuǎn)變?yōu)椤败浉深A”。政府需加快從私人物品供給上(投資和生產(chǎn)經(jīng)營)退出,而公共物品供給在加強監(jiān)管的條件下,鼓勵民營資本參與,實現(xiàn)投資主體的多元化。政府“軟干預”則主要依靠法律法規(guī)、技術(shù)和環(huán)保標準、市場化的手段如利率和利率杠桿來調(diào)控投資的增長。

今后,政府投資要嚴格控制用國債資金和預算內(nèi)資金上新項目,而把重點放在支持在建項目盡快建成,加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加快農(nóng)村基礎(chǔ)教育和衛(wèi)生建設(shè)、大型生態(tài)工程和大型公共設(shè)施工程及西部開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地等方面。其中更應加大對農(nóng)村公共方面的投資、鐵路及城市公共交通的投資。

2.注重稅收政策的結(jié)構(gòu)性調(diào)整

稅收政策是財政政策最重要的上具之一。在實行穩(wěn)健的財政政策下,應當注重稅收政策的結(jié)構(gòu)性調(diào)整,促進經(jīng)濟內(nèi)生增長,以實現(xiàn)既定的財政政策目標。

(1)適當調(diào)整稅制結(jié)構(gòu),提高資本形成質(zhì)量。一個良好的稅制是兼顧了稅收效率與公平的稅制。但我國目前的稅制結(jié)構(gòu)存在較多不合理的地方,如間接稅與直接稅的結(jié)構(gòu)不合理,具體稅種設(shè)置不合理,還有一些稅未開征,如社會保障稅等。目前,應當將增值稅轉(zhuǎn)型、內(nèi)外資企業(yè)所得稅統(tǒng)一并適當降低稅率、改進個人所得稅、完善消費稅、實施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費改革,條件具備時對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅,相應取消有關(guān)稅費,完善地方稅制度等。通過這樣的結(jié)構(gòu)性調(diào)整, 優(yōu)化我國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu),推動資本有機構(gòu)成高的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展,提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

(2)調(diào)整投資課稅政策,提高投資效益。如在增值稅方面,首先應加快轉(zhuǎn)型步伐,在增值稅稅率未變的情況下,將生產(chǎn)型增值稅改為消費型增值稅后,由于允許抵扣的進項稅款增加,實際上相當于減稅。從實踐方面看,東北增值稅轉(zhuǎn)型試點工作效應已顯現(xiàn),黑龍江、吉林、遼寧三省生產(chǎn)總值和民營經(jīng)濟投資增長率均高于全國平均幅度?？梢钥闯?民間投資對減稅的反應是相當積極的。其次,擴大征稅范圍。將與工業(yè)生產(chǎn)和商品流通密切相關(guān)的交通運輸業(yè)、建筑業(yè)、代理業(yè)、倉儲業(yè)等納入增值稅征稅范圍,這個過程要注意和稅收征管能力相結(jié)合,采取分步推進的方式。

(3)改善人力資本投資的稅收政策。隨著經(jīng)濟的發(fā)展,技術(shù)水平的提高,將逐步由物質(zhì)資本刺激經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)向由增加人力資本投資主導的經(jīng)濟增長。首先,開征教育稅,增加稅收收人,為國家教育提供盡可能充裕的財力基礎(chǔ)。我國目前已征收的城鄉(xiāng)教育費附加及各種名目繁多的教育費,大多已具有準稅收性質(zhì)。應該說,費改稅的時機基本成熟?；舅悸房梢允?實行專稅專用,稅基由國家統(tǒng)_規(guī)定,稅率可由省級政府根據(jù)需要和可能自主決定。其次,運用稅收政策,鼓勵社會對人力資本的培育和開發(fā)。如對民間辦學實行稅收優(yōu)惠,對社會投資辦學實行稅收鼓勵。個人對人力資本進行自我投資。可以考慮在現(xiàn)行個人所得稅制中,把教育支出計入費用扣除。

(4)調(diào)整稅收政策,促進儲蓄向投資轉(zhuǎn)化。目前實現(xiàn)儲蓄向投資轉(zhuǎn)化的主要目標是啟動民間投資,而中小企業(yè)是我國民間投資的主體。但從我國目前增值稅運行來看,小規(guī)模納稅人和一般納稅人并沒有同等對待,這種做法,一定程度上阻礙了儲蓄向投資的轉(zhuǎn)化。應及時調(diào)整小規(guī)模納稅人的增值稅政策,對建賬完整、財務核算健全的小規(guī)模納稅人經(jīng)主管稅務機關(guān)認定后,可轉(zhuǎn)為一般納稅人,允許其使用增值稅專用發(fā)票。

開征社會保障稅,減少不確定因素,完善和健全社會保障體系,減少預防性儲蓄占居民總儲蓄的比重,居民的消費行為和消費傾向才會發(fā)生重大變化,社會消費需求才會真正擴大,進而刺激企業(yè)的投資需求。

完善股票稅制,促進資本市場的發(fā)展,拓寬投資渠道,增大直接投資的比例,也有利于儲蓄轉(zhuǎn)化為投資。

3.注重促進科技進步的財政政策的應用

鑒于科技、人力資本對我國經(jīng)濟發(fā)展的巨大作用,我們必須作出相應的政策安排。一是加大科技投入,積極運用各種財政扶持方式,促進科技進步。從西方市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗看,作為技術(shù)進步的主要組織和經(jīng)費的主要提供者的政府,除了直接的財政撥款或采購的方式對科技發(fā)展形成支持手段外,還可以采取一些間接手段來達到支持科技發(fā)展的目的。財政擔保和財政資助是兩種比較可行的方法。(1)財政擔保。政府為促進科技的進步與發(fā)展,對真正具有良好前景但也具有較高風險的科技創(chuàng)新項目或高新技術(shù)企業(yè),以政府信用為后盾給企業(yè)提供擔保,保證企業(yè)能籌集到足夠的資金開展科技創(chuàng)新活動,這一方法應成為重要的促進科技發(fā)展的財政支撐手段。(2)財政資助。包括直接提供設(shè)備與服務的資助,也包括財政貼息以鼓勵銀行低息貸款的間接資助,都是政府可以采用的能有效促進科技發(fā)展的財政支持手段。

二是調(diào)整科技投入結(jié)構(gòu),建立和完善全社會、多渠道、多層次的科技投入體系。我們在加大財政對技術(shù)投入力度的同時,要調(diào)整對科技的投入結(jié)構(gòu)。國家財政投入的重點是那些以滿足公共需要為目的的科研活動,如基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、全局性的技術(shù)進步與科技創(chuàng)新活動。要運用經(jīng)濟杠桿和政策手段,特別是要重視發(fā)揮稅收優(yōu)惠對科技投入的導向作用,鼓勵和引導企業(yè)成為技術(shù)進步的主體。必須明確的是,我國企業(yè)技術(shù)進步的資金供求今后主要是依靠市場機制來實現(xiàn)。三是加強人力資本(教育與培訓)投資,為科技的持續(xù)進步奠定堅實的基礎(chǔ)。

4.注重構(gòu)建促進可持續(xù)發(fā)展的財政政策體系

可持續(xù)發(fā)展是指經(jīng)濟、社會、資源和環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展,它們是一個密不可分的系統(tǒng),既要達到發(fā)展經(jīng)濟的目的,又要保護好人類賴以生存的自然資源和環(huán)境。

環(huán)境保護是可持續(xù)發(fā)展的重要方面。在實施穩(wěn)健財政政策中,要建立有利于環(huán)保投入穩(wěn)定增長的預算支出政策措施。

(1)調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),建立政府環(huán)保投入穩(wěn)定增長機制。一是按照公共財政的要求,清晰界定財政支出范圍。在環(huán)保領(lǐng)域,財政支出主要介入市場完全失靈的領(lǐng)域(如跨流域大江大河的整治等)、通過市場能夠解決但解決不好的事項(如污水處理、垃圾處理等)。二是合理界定中央與地方的環(huán)境事權(quán), 明確各級政府環(huán)境事權(quán)劃分及其投資范圍和責任,使中央和地方在環(huán)境保護方面權(quán)責對等,分職治事。在加強中央對環(huán)境保護的宏觀調(diào)控和轉(zhuǎn)移支付力度的同時,充分調(diào)動地方參與生態(tài)建設(shè)與環(huán)境治理的積極性,實現(xiàn)環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展的共同目標。三是優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),提高國家環(huán)保投入占整體GDP的比重,為環(huán)境保護提供強有力的資金保障。

(2)進行預算支出科目改革,為財政履行環(huán)境保護職能提供制度保證。在進行預算支出調(diào)整時,應將環(huán)境保護作為支出的一大類單列,并下設(shè)環(huán)境監(jiān)測、污染治理、環(huán)境規(guī)劃等子目。把環(huán)保支出作為財政的經(jīng)常性支出,加強政府財政對環(huán)保支出的保障力度,通過公共財政改革為環(huán)境保護提供新的資金支持渠道。

(3)建立預算績效評價體系,促進財政支出效益最大化。此外,要建立有利于環(huán)境保護的產(chǎn)業(yè)政策體系。

5.注重財政政策與貨幣政策的恰當配合

我國下一步宏觀經(jīng)濟政策總體目標或著力點是“穩(wěn)定預期、保持景氣、防控通脹”,所以,財政政策與貨幣政策應當繼續(xù)搭配使用,并且應當促使財政政策和貨幣政策本身微觀化,并講究內(nèi)部搭配使用。這就要求,財政政策和貨幣政策既要有明確的總體性取向,又要在各自本身的內(nèi)部結(jié)構(gòu)上有松有緊,保持必要的彈性和靈活性。

在財政政策方面,應運用預算支出政策進行短期的需求管理,用調(diào)節(jié)短期需求量的辦法實現(xiàn)短期供求平衡;用稅收政策來調(diào)節(jié)中長期供給量變化,改善供給結(jié)構(gòu),實現(xiàn)中長期供給穩(wěn)定和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。稅收政策要“有增有減、有松有緊”。預算支出政策應繼續(xù)保持一定程度的積極姿態(tài),尤其是國債投資政策方面,要將著力點放在中長期供給能力建設(shè)、結(jié)構(gòu)改進和供給穩(wěn)定機制建設(shè)方面來。

在貨幣政策方面,既要保持貨幣政策必要的連續(xù)性和相對的穩(wěn)定性,以鞏固前一階段宏觀調(diào)控的成果;又要注意賦予政策一定的靈活性和應變性,相機抉擇、斟酌使用?？紤]到資金供給已經(jīng)比較緊張而物價回落有一定的滯后期,下一步不宜出臺新的總量性緊縮措施,可根據(jù)實際情況適時適度進行微調(diào)。穩(wěn)健的貨幣政策要,從“適度從緊”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱傮w穩(wěn)健、適度放松,有緊有松、結(jié)構(gòu)優(yōu)化”,可以適當擴大公開市場貨幣投放、降低準備金率和再貼現(xiàn)率,同時進一步運用差別準備金率調(diào)整信貸結(jié)構(gòu),緩解可能出現(xiàn)的資金緊張局面。