落后產(chǎn)能可以從兩個方面加以考察：

一方面是根據(jù)生產(chǎn)的技術(shù)水平進(jìn)行判斷。所謂落后產(chǎn)能，就是指技術(shù)水平低于行業(yè)平均水平的生產(chǎn)設(shè)備、生產(chǎn)工藝等生產(chǎn)能力。

另一方面是從生產(chǎn)能力造成的后果進(jìn)行判斷。如果生產(chǎn)設(shè)備、生產(chǎn)工藝的污染物排放、能耗、水耗等技術(shù)指標(biāo)高于行業(yè)平均水平，則該生產(chǎn)能力就是落后產(chǎn)能。從這個角度來說，產(chǎn)能落后與否是個技術(shù)判斷問題，而在具體實踐中，落后產(chǎn)能是指技術(shù)水平(包括設(shè)備、工藝等)達(dá)不到國家法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策所規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的生產(chǎn)能力。

在討論落后產(chǎn)能時有人經(jīng)常將其與過剩產(chǎn)能相混淆。與落后產(chǎn)能是個技術(shù)判斷不同，產(chǎn)能過剩是個市場判斷，超過市場需求(實際產(chǎn)出)一定程度的產(chǎn)能是過剩產(chǎn)能。但是市場的需求是不斷發(fā)生波動的，因此對于產(chǎn)能過剩與否進(jìn)行準(zhǔn)確的判斷非常困難。例如，在本次國際金融危機(jī)前，我國絕大多數(shù)工業(yè)行業(yè)產(chǎn)銷兩旺，產(chǎn)品銷售率處于很高的水平；但是在金融危機(jī)爆發(fā)后，我國工業(yè)各行業(yè)的需求急劇下降，生產(chǎn)能力普遍超過市場需求，企業(yè)普遍開工不足。落后產(chǎn)能與過剩產(chǎn)能也并非是完全割裂、非此即彼的。在完善的市場經(jīng)濟(jì)條件下，過剩的產(chǎn)能一般包括落后產(chǎn)能；而落后產(chǎn)能的淘汰、退出能夠改變市場的供求關(guān)系，減輕產(chǎn)能過剩的程度。

1.市場機(jī)制是發(fā)達(dá)國家淘汰落后產(chǎn)能的主要手段

總體上看，發(fā)達(dá)國家沒有太多專門針對落后產(chǎn)能的政策。但這并不是說發(fā)達(dá)國家不存在落后產(chǎn)能，而是落后產(chǎn)能問題表現(xiàn)得并不嚴(yán)重。其落后產(chǎn)能不突出的原因，一是由于發(fā)達(dá)國家的整體技術(shù)水平本身就處于世界前列，引領(lǐng)著產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展的方向，因此發(fā)達(dá)國家相對落后的生產(chǎn)能力在世界范圍內(nèi)來看往往也并不落后；二是發(fā)達(dá)國家的市場經(jīng)濟(jì)體制比較完善，能夠及時將不具有競爭力的落后生產(chǎn)能力淘汰出局。以美國為代表的發(fā)達(dá)國家實行的是政府干預(yù)程度低、經(jīng)濟(jì)活動自由度比較大的自由市場經(jīng)濟(jì)模式。這些國家的市場經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、制度比較完善，存在較少的價格扭曲，能源成本、環(huán)境成本、社會成本能夠充分反映到企業(yè)的生產(chǎn)成本中，因此落后產(chǎn)能就基本等同于成本高或質(zhì)量差，技術(shù)水平落后的企業(yè)缺乏競爭力，在市場競爭中自然難以生存。

2.以日本為代表的發(fā)達(dá)國家對落后產(chǎn)能進(jìn)行主動干預(yù)

日本是較多采取政府干預(yù)手段的發(fā)達(dá)國家和市場經(jīng)濟(jì)國家。在發(fā)揮市場作用的同時，日本政府積極采取措施推進(jìn)落后產(chǎn)能的退出，以更快地實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級的目標(biāo)?！斑^剩設(shè)備”及與之相關(guān)的落后產(chǎn)能問題是20世紀(jì)60—70年代特別是蕭條時期日本產(chǎn)業(yè)政策的重點，具體做法包括：1)設(shè)備注冊制度。注冊現(xiàn)有設(shè)備和限制生產(chǎn)品種，限制非注冊設(shè)備使用，限制新增設(shè)備。2)制定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。1965年日本制定新建石油化工中心企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，獲批企業(yè)產(chǎn)能的門檻是年產(chǎn)乙烯能力達(dá)到10萬噸，此后根據(jù)30萬噸以上的大規(guī)模成套設(shè)備已經(jīng)成為時代潮流的這一變化，很快又將該指標(biāo)提高到30萬噸。3)淘汰落后設(shè)備。1964年“纖維新法”采用了廢棄兩臺舊設(shè)備才允許添置一臺新設(shè)備的“廢舊更新”原則，1967年的“特纖法”將廢棄“過剩設(shè)備”、設(shè)備現(xiàn)代化以及企業(yè)規(guī)模適當(dāng)化作為三項基本內(nèi)容。1978年《特定蕭條產(chǎn)業(yè)安定臨時措施法》對平電爐鋼材制造業(yè)、煉鋁業(yè)、合成纖維制造業(yè)、船舶制造業(yè)、化學(xué)肥料、棉化纖紡織業(yè)、瓦楞紙板制造業(yè)等蕭條產(chǎn)業(yè)實施調(diào)整，共同處理過剩設(shè)備廢棄、長期封存與停用、轉(zhuǎn)讓，其目的在于通過該法的實施使指定的工業(yè)部門停產(chǎn)或報廢設(shè)備。4)政府補(bǔ)償。在解決蕭條行業(yè)產(chǎn)能過剩問題的過程中，日本政府采取政府收購來報廢設(shè)備的方式，即由政府與產(chǎn)業(yè)界合作預(yù)測未來供求，對“過剩部分”由政府出資收購報廢；日本政府設(shè)立特定蕭條產(chǎn)業(yè)信用基金，對那些按計劃淘汰落后設(shè)備的企業(yè)提供優(yōu)惠利率貸款；采用特別折舊制度、即允許企業(yè)把一部分利潤作為固定資產(chǎn)折舊攤?cè)氤杀疽越档投愂肇?fù)擔(dān)；對淘汰設(shè)備造成的失業(yè)人員給予救濟(jì)。雖然對產(chǎn)業(yè)發(fā)展有較多的直接干預(yù)，但是日本政府也認(rèn)識到應(yīng)當(dāng)主要通過市場手段解決產(chǎn)能過剩與落后產(chǎn)能問題。日本官方發(fā)布的《七十年代展望》就指出，應(yīng)嚴(yán)格抑制過分的政策干預(yù)與產(chǎn)業(yè)的過度保護(hù)，產(chǎn)業(yè)政策的應(yīng)用應(yīng)限定在市場失敗的領(lǐng)域。

3.節(jié)能減排是近年來發(fā)達(dá)國家落后產(chǎn)能政策關(guān)注的焦點

為了應(yīng)對全球變暖和減少對化石能源的消耗，發(fā)達(dá)國家高度重視工業(yè)領(lǐng)域能源效率的提高和減少溫室氣體的排放。能效提高的過程也就是高能耗、高排放的落后產(chǎn)能改造或退出的過程。發(fā)達(dá)國家提高工業(yè)領(lǐng)域能效的政策采取了強(qiáng)制與激勵相結(jié)合的做法。其政策措施主要包括：管制和標(biāo)準(zhǔn)、財政政策、協(xié)議和目標(biāo)等。其中：1管制和標(biāo)準(zhǔn)是提高能效的強(qiáng)制性政策，規(guī)定了相關(guān)產(chǎn)品、設(shè)備、系統(tǒng)如電動機(jī)、鍋爐等的最低能效強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。美國1980年開始實施強(qiáng)制性能效標(biāo)識制度，1992年開始實施自愿性節(jié)能認(rèn)證能源之星，美國采購法以及幾個總統(tǒng)令都規(guī)定政府必須采購“能源之星”認(rèn)證產(chǎn)品；歐盟也為廣泛的產(chǎn)品建立了最低能源效率和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。由于市場本身不能實現(xiàn)最有效率產(chǎn)品的銷售，因此只有采用標(biāo)準(zhǔn)這一強(qiáng)制性措施才能確保至少效率最低的產(chǎn)品從市場上消失，管制和標(biāo)準(zhǔn)也因此成為世界各國提高能效的首選工具。2財政政策，包括強(qiáng)制性的稅收、稅收減免、投資賦稅優(yōu)惠以及為促進(jìn)能效提高建立的投資銀行放貸標(biāo)準(zhǔn)，這些稅收優(yōu)惠政策有利于激勵企業(yè)實現(xiàn)對最低標(biāo)準(zhǔn)的超越。美國《2005年能源法案》對安裝特定節(jié)能技術(shù)實施20億美元稅收激勵；日本對使用列入目錄的111 種節(jié)能設(shè)備實行特別折舊和稅收減免優(yōu)惠，減免的稅收約占設(shè)備購置成本的7%；法國對工業(yè)領(lǐng)域能源效率技術(shù)投資第一年實施加速折舊制度，并少征商業(yè)稅，對節(jié)能進(jìn)行投資的公司在節(jié)能設(shè)備使用和租賃中的盈利免稅。為了鼓勵企業(yè)改善能效水平、降低溫室氣體排放，氣候變化稅、碳基金、排放交易計劃等政策也被越來越多地采用。此外，為達(dá)到特定能效目標(biāo)的節(jié)能自愿協(xié)議也廣泛地應(yīng)用于工業(yè)領(lǐng)域。

一是發(fā)揮市場作用，在淘汰落后產(chǎn)能的過程中一定要充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，調(diào)整和理順資源性產(chǎn)品價格形成機(jī)制，強(qiáng)化稅收杠桿作用，努力營造有利于落后產(chǎn)能退出的市場環(huán)境。

二是堅持依法行政。充分發(fā)揮法律法規(guī)的約束作用和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的門檻作用，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)、節(jié)約能源、清潔生產(chǎn)、安全生產(chǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量、職業(yè)健康等方面的法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，依法淘汰落后產(chǎn)能。

三是落實目標(biāo)責(zé)任。分解淘汰落后產(chǎn)能的目標(biāo)任務(wù)，明確國務(wù)院有關(guān)部門、地方各級人民政府和企業(yè)的責(zé)任，加強(qiáng)指導(dǎo)、督促和檢查，確保工作落到實處。

四是優(yōu)化政策環(huán)境。強(qiáng)化政策約束和政策激勵，統(tǒng)籌淘汰落后產(chǎn)能與產(chǎn)業(yè)升級、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定的關(guān)系，建立健全促進(jìn)落后產(chǎn)能退出的政策體系。

五是加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合。建立主管部門牽頭、相關(guān)部門各負(fù)其責(zé)、密切配合、聯(lián)合行動的工作機(jī)制，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)配合，形成工作合力。在加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合方面，工業(yè)信息化部與國家發(fā)改委、國家能源局在確保完成任務(wù)中將通力合作，加強(qiáng)互相配合，這方面也請許司長談?wù)勏鄳?yīng)的情況。

(一)市場競爭不完全對落后產(chǎn)能的保護(hù)

在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中，企業(yè)落后產(chǎn)能被保護(hù)的原因，歸根到底在于市場競爭不完全。市場競爭不完全具體表現(xiàn)為外部性、行政壟斷、政府補(bǔ)貼、要素價格扭曲等。

政府通過行政的方法在某行業(yè)或某地區(qū)造成落后企業(yè)的壟斷地位，使生產(chǎn)質(zhì)差價高產(chǎn)品的落后企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中能夠獲得生存甚至不斷發(fā)展的機(jī)會。行政性壟斷，可以表現(xiàn)在供給方面，即政府在某地區(qū)、某行業(yè)只允許一家或數(shù)家企業(yè)有生產(chǎn)的權(quán)利，而其他企業(yè)則不得進(jìn)入該地區(qū)、該行業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)；也可以表現(xiàn)在需求方面，即政府不允許其他企業(yè)在該地區(qū)、該行業(yè)銷售產(chǎn)品；當(dāng)然還可以同時表現(xiàn)在供給和需求兩個方面。

在不存在行政壟斷的場合，產(chǎn)品市場的競爭性很強(qiáng)，落后企業(yè)也不得不接受競爭性的產(chǎn)品價格，但是，落后企業(yè)也有可能得到保護(hù)而不被淘汰，這就是產(chǎn)品的外部性起作用。產(chǎn)出的外部性是指企業(yè)利用信息不對稱按照競爭性的市場價格銷售其質(zhì)量低于行業(yè)平均水平的產(chǎn)品。如果這種利用產(chǎn)品的外部性牟利的方式能夠被企業(yè)持續(xù)地使用，那么，落后企業(yè)就不會被淘汰。

利用產(chǎn)出的外部性牟利，在法律上稱為商業(yè)欺詐。若被發(fā)現(xiàn)，就要承擔(dān)法律責(zé)任，即承擔(dān)外部性的成本。這種情況迫使以利潤最大化為目標(biāo)的企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)方式的選擇：是選擇生產(chǎn)方式

(1)——通過提高產(chǎn)出效率牟利，還是選擇生產(chǎn)方式

(2)——利用產(chǎn)出的外部性牟利

顯然，企業(yè)會對兩種生產(chǎn)方式進(jìn)行成本一收益比較。如果生產(chǎn)方式(1)潛在的收益較高、潛在的成本較低，而生產(chǎn)方式(2)潛在的收益較低、潛在的成本較高，那么，企業(yè)就會更多地選擇生產(chǎn)方式(1)，或者，更多的企業(yè)會選擇生產(chǎn)方式(1)，通過提高產(chǎn)出效率牟利。在這種情況下，由于利用外部性牟利的生產(chǎn)方式不合乎理性，原先利用外部性牟利的落后企業(yè)就會被淘汰。如果情況相反，利用外部性牟利的潛在利潤較大，那么，企業(yè)就會更多地利用以及會有更多的企業(yè)利用產(chǎn)出的外部性牟利。這樣，就會出現(xiàn)反常的情況：利用外部性牟利的落后企業(yè)不會被淘汰，反而會在激烈的市場競爭中得到生存和發(fā)展。

這兩種生產(chǎn)方式潛在利潤的高低取決于市場經(jīng)濟(jì)秩序的健全與否。如果市場經(jīng)濟(jì)秩序不健全，那么，利用外部性牟利的行為——商業(yè)欺詐被發(fā)現(xiàn)并承擔(dān)法律責(zé)任(如被罰款)的概率就非常小，這樣，利用外部性牟利的潛在利潤就非常大，進(jìn)一步的結(jié)果就是：落后企業(yè)利用不健全的市場經(jīng)濟(jì)秩序得以生存和發(fā)展，換言之，不健全的市場經(jīng)濟(jì)秩序成為落后企業(yè)賴以生存的“保護(hù)傘”。

在我國，市場經(jīng)濟(jì)秩序健全與否，和政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程密切相關(guān)。就經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要來說，我國政府職能轉(zhuǎn)變相對滯后。

第一，我國在計劃經(jīng)濟(jì)時期形成的一整套利用行政機(jī)制管理生產(chǎn)、管理經(jīng)濟(jì)的方法具有慣性，在放棄計劃經(jīng)濟(jì)、轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)之后，仍然會有頑強(qiáng)的表現(xiàn)。

第二，市場經(jīng)濟(jì)秩序的健全，對需求方面的整體都是有利的；對供給方面的影響則不確定，需要區(qū)分不同的情況：對先進(jìn)企業(yè)有利，對落后企業(yè)不利。如果地方政府更偏好供給的狀況，而且認(rèn)為健全市場經(jīng)濟(jì)秩序?qū)┙o的整體可能會有不利的影響，那么，地方政府在轉(zhuǎn)變政府職能、健全市場經(jīng)濟(jì)秩序上的激勵必定較弱。第三，轉(zhuǎn)變政府職能是有成本的，包括學(xué)習(xí)(健全市場經(jīng)濟(jì)秩序的知識)的成本和維持(健全市場經(jīng)濟(jì)秩序)的成本。如果維持一個健全的市場經(jīng)濟(jì)秩序的工作量給定，那么，在地方政府轉(zhuǎn)變政府職能激勵較弱的情況下，轉(zhuǎn)變政府職能的學(xué)習(xí)成本和維持成本必然增大，以致要受到地方政府所掌握的有限資源(人、財、物)的制約。

政府對企業(yè)的補(bǔ)貼分兩種情況：一種是對虧損企業(yè)的補(bǔ)貼，一種是對政府偏好(如高新技術(shù))企業(yè)的補(bǔ)貼。政府對虧損企業(yè)的財政補(bǔ)貼，使高成本的生產(chǎn)仍然有利可圖，從而使本來有可能被淘汰的落后企業(yè)得以茍延殘喘。在這里，落后企業(yè)被保護(hù)非常清楚。對政府偏好(如高新技術(shù))企業(yè)的補(bǔ)貼，好像是鼓勵先進(jìn)企業(yè)，而不是保護(hù)落后企業(yè)。其實，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的眼光看，所謂“高新技術(shù)”并不主要表現(xiàn)在自然科學(xué)方面，而是更多地表現(xiàn)在熊彼特意義的創(chuàng)新上。從這個觀點出發(fā)，就可以知道：高新技術(shù)并不主要表現(xiàn)為行業(yè)區(qū)別，比如，電子、通訊業(yè)是高技術(shù)，紡織、服裝業(yè)是低技術(shù)；而是在本質(zhì)上表現(xiàn)為市場評價的高低，市場評價(產(chǎn)品售價)高的，即為高技術(shù)，市場評價(產(chǎn)品售價)低的，即為低技術(shù)。這樣，問題可以看得很清楚：政府對獲利的高技術(shù)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，不僅不必要，而且不公平；政府對不能獲利的所謂“高技術(shù)”企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，實質(zhì)仍然是保護(hù)落后企業(yè)。

投入的外部性是指企業(yè)通過生產(chǎn)獲益的(部分)成本由非生產(chǎn)參與者承擔(dān)。這主要是指企業(yè)生產(chǎn)對環(huán)境的污染。在企業(yè)生產(chǎn)污染環(huán)境而不承擔(dān)責(zé)任的情況下，企業(yè)生產(chǎn)的社會成本大于私人成本，而企業(yè)按私人成本對產(chǎn)品定價。如果該價格不高于按社會成本定價的產(chǎn)品市場價格，那么，該企業(yè)就能夠在市場中得以生存和發(fā)展。因此，在不承擔(dān)治污費用的情況下，由于企業(yè)的產(chǎn)品價格不高于含治污費用的競爭性的市場價格，即便是落后企業(yè)也不會被淘汰。由此可見，企業(yè)生產(chǎn)造成環(huán)境污染而不承擔(dān)責(zé)任，不是單純的環(huán)境被污染的問題，而是關(guān)于是保護(hù)落后生產(chǎn)技術(shù)還是保護(hù)先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)的重大經(jīng)濟(jì)(效率)問題。和產(chǎn)出的外部性一樣，限制投入的外部性的激勵不可能由市場經(jīng)濟(jì)自身產(chǎn)生，只能依賴于政府對市場經(jīng)濟(jì)秩序的管理。在我國，這同時也就是轉(zhuǎn)變政府職能問題。前面已經(jīng)說過，這里不再重復(fù)。

要素價格扭曲是指要素價格低于要素對生產(chǎn)的貢獻(xiàn)。以勞動成本為例。如果勞動要素的流動性和組織性較低，那么，雇用相同質(zhì)量的勞動要素，企業(yè)只需要支付較少的費用。在這種情況下，生產(chǎn)技術(shù)水平較低的企業(yè)在其他要素投入方面的成本雖然高于行業(yè)平均水平，但是，由于勞動要素的低成本有可能在很大程度上抵消其他要素的高成本，企業(yè)仍然能夠按照競爭性的市場價格銷售產(chǎn)品。這樣，生產(chǎn)技術(shù)水平較低的企業(yè)借助于低勞動成本仍然能得以生存。低勞動成本雖然使我國企業(yè)在全球化的市場競爭中獲得了很強(qiáng)的競爭力，但同時對生產(chǎn)技術(shù)落后的企業(yè)也起到保護(hù)的作用，并弱化了改變、提升落后生產(chǎn)技術(shù)的激勵。

(二)地方政府成為落后企業(yè)的保護(hù)因素的財政學(xué)解釋

根據(jù)以上論述可知：技術(shù)落后的企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中不被淘汰，源于市場競爭的不完全性，而市場競爭的不完全性和政府(特別是地方政府)在市場經(jīng)濟(jì)中履行的職能有很大關(guān)系。政府制造行政壟斷、補(bǔ)貼虧損企業(yè)、容忍企業(yè)在投入和產(chǎn)出方面的外部性，在客觀上造成了市場競爭的不完全性，從而在客觀上產(chǎn)生了保護(hù)落后企業(yè)的效果。從經(jīng)濟(jì)理性主義假設(shè)出發(fā)思考問題，自然會想到：地方政府保護(hù)落后企業(yè)肯定存在經(jīng)濟(jì)上實實在在的原因，即由“經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使”。那么，這種特殊的利益究竟是什么?經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的任務(wù)正是要把這種特殊的經(jīng)濟(jì)利益揭示出來。只有把這種特殊的經(jīng)濟(jì)利益揭示出來，才有可能通過經(jīng)濟(jì)利益的某種調(diào)整改變現(xiàn)狀。

假設(shè)中央政府通過產(chǎn)業(yè)政策對各行業(yè)的生產(chǎn)從技術(shù)上一一規(guī)定了準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)為技術(shù)先進(jìn)的企業(yè)，允許其從事生產(chǎn)活動；不符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)為技術(shù)落后的企業(yè)，不允許其從事生產(chǎn)活動。

地方政府保護(hù)落后企業(yè)有兩種情況：第一種情況是企業(yè)在投產(chǎn)時就達(dá)不到中央政府的準(zhǔn)人標(biāo)準(zhǔn)，屬技術(shù)落后的企業(yè)，但在地方政府的允許下從一開始就從事低技術(shù)的生產(chǎn)，由此得到地方政府的保護(hù)。第二種情況是企業(yè)在投產(chǎn)時達(dá)到中央政府的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，屬技術(shù)先進(jìn)的企業(yè)，不過隨著時間的推移，技術(shù)水平未能及時提高，無法達(dá)到中央政府新頒布的準(zhǔn)人標(biāo)準(zhǔn)，但在地方政府的允許下繼續(xù)從事已經(jīng)變成落后技術(shù)的生產(chǎn)，由此得到地方政府的保護(hù)。在這兩種情況下，地亢政府保護(hù)落后企業(yè)行為的利益驅(qū)動大體一致，可以合起來考察。

地方政府的招商引資政策往往可以使企業(yè)按極低的代價使用土地資源。如果低技術(shù)的企業(yè)得此優(yōu)惠，那么，即使在生產(chǎn)中對土地資源的使用極其浪費，成本也不會因此而大幅提高。不僅如此，低技術(shù)企業(yè)對其他資源的低效率使用，也會由于使用土地資源的“低價”或“無價”而使總成本的增加保持在仍然能夠接受競爭性產(chǎn)品價格的范圍內(nèi)。這樣，低技術(shù)企業(yè)得以在市場經(jīng)濟(jì)中生存。

這種類型的低技術(shù)企業(yè)雖然達(dá)不到中央政府的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，但由于可以給地方政府帶來很大的好處而往往得到地方政府的保護(hù)。地方政府允許這種類型的低技術(shù)企業(yè)投產(chǎn)的主要收益(激勵)包括：第一，地方生產(chǎn)的擴(kuò)大、地方就業(yè)的增加以及與此相聯(lián)系的地方財政收入的增加；第二，減少了監(jiān)管企業(yè)技術(shù)狀況的管理成本。其主要成本是地方政府允許低技術(shù)企業(yè)投產(chǎn)，違背了中央政府的產(chǎn)業(yè)政策，被中央政府發(fā)現(xiàn)就會受到懲罰。

從理論上看，只要收益大于成本，地方政府就會允許落后企業(yè)投產(chǎn)。如果中央政府發(fā)現(xiàn)地方政府違規(guī)的概率很小，或者，雖然發(fā)現(xiàn)的概率很大但懲罰的力度很小，那么，地方政府保護(hù)這類低成本、低技術(shù)的落后企業(yè)幾乎“有百利而無一害”!以上我們著重從財政收支的角度探討了地方政府客觀上成為落后企業(yè)保護(hù)因素的經(jīng)濟(jì)根源。

但是，值得特別注意的是，我們不能簡單地把它戴上地方政府政績觀的“帽子”，因為地方政府的財政目標(biāo)和諸如生產(chǎn)、就業(yè)等直接有關(guān)“民生”的目標(biāo)是密切相關(guān)的。換言之，地方政府在客觀上成為落后企業(yè)的保護(hù)因素，其背后存在著極強(qiáng)的激勵。這種激勵，雖然包含了財政因素，卻又絕不僅僅限于財政因素，因此絕不是輕易能夠撼動的。

(一)通過行政方法淘汰落后企業(yè)的基本情況

20世紀(jì)90年代末，中央政府要求紡織業(yè)大規(guī)模淘汰落后產(chǎn)能，這被稱為“壓錠”。這大概是淘汰落后產(chǎn)能政策“初試身手”。1998—1999年，我國紡織業(yè)共壓縮淘汰906萬錠，占全國棉紡總生產(chǎn)能力的1/4。當(dāng)時政策規(guī)定每壓1萬錠，財政補(bǔ)貼300萬元。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，鋼鐵、水泥、電解鋁、汽車快速發(fā)展以致出現(xiàn)產(chǎn)能過剩。淘汰落后產(chǎn)能是政府推進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要措施之一。2005年出臺的《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》對鋼鐵工業(yè)裝備水平和技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等準(zhǔn)入條件做了規(guī)定：高爐有效容積要大于1000立方米，轉(zhuǎn)爐公稱容量要大于120噸。2006年發(fā)改委等八部委發(fā)布的《關(guān)于鋼鐵工業(yè)控制總量淘汰落后加快結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》指出，在2004年末形成的4.2億噸鋼產(chǎn)能中，落后的300立方米及以下的小高爐能力約1億噸，20噸及以下的小轉(zhuǎn)爐和小電爐能力5500萬噸，分別占總能力的27%和13.1%。在淘汰落后生產(chǎn)能力方面，要求：2007年前重點淘汰200立方米及以下高爐、20噸及以下轉(zhuǎn)爐和電爐的落后能力；2010年前淘汰300立方米及以下高爐等其他落后能力。

(二)中央政府選擇強(qiáng)制淘汰政策的經(jīng)濟(jì)根源

從2006年發(fā)布的《關(guān)于鋼鐵工業(yè)控制總量淘汰落后加快結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》看，中央政府下決心淘汰落后產(chǎn)能所關(guān)注的利益是：第一，克服產(chǎn)能過剩的矛盾；第二，減輕資源和環(huán)境的壓力；第三，限制行業(yè)惡性競爭；第四，提高產(chǎn)業(yè)集中度。

不難看出，我國政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的方式以及希望通過這種方式解決的問題，和我們在一般經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書中看到的政府在市場經(jīng)濟(jì)中“應(yīng)該”起的作用有很大不同。不過，本文無意在實際的政策和“應(yīng)該”的政策的差異上“花費筆墨”，而是試圖從經(jīng)濟(jì)理性主義假設(shè)出發(fā)，研究中央政府之所以要實行淘汰落后產(chǎn)能的政策在經(jīng)濟(jì)上的原因，換言之，需要考察中央政府執(zhí)行該項政策的經(jīng)濟(jì)利益，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度認(rèn)識并理解中央政府的該項政策。

中央政府執(zhí)行該項政策的收益包括：第一，減少了對環(huán)境的污染，從而減少了與此相應(yīng)的財政支出。第二，提高了對資源的使用效率。第三，有利于市場供求平衡。第四，有利于產(chǎn)業(yè)升級。中央政府執(zhí)行該項政策的成本包括：第一，產(chǎn)量、就業(yè)減少以及相應(yīng)的財政收入減少。第二，喪失了被淘汰產(chǎn)能的未來收益。第三，對失業(yè)的補(bǔ)貼增加從而財政支出增加。第四，行政管理(制定標(biāo)準(zhǔn)、甄別企業(yè)、貫徹落實、檢查督促、懲罰獎勵、修改標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整政策)成本增加從而財政支出增加。第五，限制了企業(yè)微觀決策的選擇空間，從而降低了資源配置效率。

如果僅從財政收支的角度看，很顯然，執(zhí)行該政策的成本遠(yuǎn)大于收益。由此可見，中央政府出臺該政策，絕不是著眼于財政收支的改善，而是另有所圖，比如說轉(zhuǎn)變增長方式。因此，在中央政府看來，雖然該政策會導(dǎo)致財政收支惡化，但由此換取了增長方式的轉(zhuǎn)變，好處大于壞處。這反映了中央政府強(qiáng)制淘汰落后產(chǎn)能政策在經(jīng)濟(jì)上的依據(jù)。

(三)強(qiáng)制淘汰落后產(chǎn)能政策的執(zhí)行成本

雖然直接強(qiáng)制政策比間接誘導(dǎo)政策更具現(xiàn)實性，而且中央政府選擇前者(如前述)確有經(jīng)濟(jì)上的依據(jù)，但該政策仍然存在極大的成本問題，就是說，該政策在執(zhí)行中會遇到極大的困難：

第一，強(qiáng)制淘汰落后產(chǎn)能的政策以制定各種生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)(比如能耗標(biāo)準(zhǔn))為基礎(chǔ)。符合標(biāo)準(zhǔn)的，允許繼續(xù)生產(chǎn)；不符合標(biāo)準(zhǔn)的，強(qiáng)制“下馬”。如果技術(shù)相對停滯，那么，制定的生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也相對固定，運用這樣的標(biāo)準(zhǔn)判斷企業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)是“先進(jìn)”還是“落后”，就比較準(zhǔn)確。如果技術(shù)發(fā)展迅速，標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展趕不上技術(shù)的發(fā)展，那么，制定出來的標(biāo)準(zhǔn)反而可能成為落后產(chǎn)能的“保護(hù)神”。另一方面，如果生產(chǎn)的門類較少，那么，制定生產(chǎn)技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)至少在技術(shù)上是可行的；而如果生產(chǎn)的門類錯綜復(fù)雜，那么，要對各行各業(yè)制定標(biāo)準(zhǔn)以區(qū)別生產(chǎn)技術(shù)的“先進(jìn)”或“落后”，在技術(shù)(信息的收集、整理)上便缺乏可行性。

第二，既然地方政府可以從對落后企業(yè)的保護(hù)中獲得利益，那么，對于中央政府淘汰落后產(chǎn)能的政策，無論是(設(shè)想的)間接誘導(dǎo)政策，還是(實際執(zhí)行的)直接強(qiáng)制政策，既得的經(jīng)濟(jì)利益都會使地方政府產(chǎn)生抵制中央政府強(qiáng)制淘汰政策的激勵。由于中央政府和地方政府之間的信息極不對稱，抵制激勵會導(dǎo)致多種多樣消極貫徹中央政府政策的行為。

第三，在一些人看來，淘汰落后產(chǎn)能是落實科學(xué)發(fā)展觀、轉(zhuǎn)變增長方式的重要舉措。其含義是：通過淘汰落后產(chǎn)能，降低對資源和環(huán)境的壓力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，從而實現(xiàn)由粗放到集約的增長方式的轉(zhuǎn)變。但是，按照本文的觀點，該政策完整的機(jī)制實際上是“保護(hù)落后產(chǎn)能一強(qiáng)制淘汰落后產(chǎn)能”，該政策要強(qiáng)制淘汰的是先前被保護(hù)的落后產(chǎn)能?？梢?，它本身就是一種特殊的包含很大浪費的增長方式，它實際上并沒有真正實現(xiàn)由粗放到集約的增長方式的轉(zhuǎn)變，反而是一種應(yīng)該被轉(zhuǎn)變的增長方式。

(一)淘汰落后產(chǎn)能的市場競爭機(jī)制

考慮一個競爭性很強(qiáng)的產(chǎn)品市場，企業(yè)是產(chǎn)品價格的接受者，企業(yè)之間的競爭主要表現(xiàn)在產(chǎn)品質(zhì)量上。落后企業(yè)在產(chǎn)品市場上的表現(xiàn)是：產(chǎn)品質(zhì)量達(dá)不到行業(yè)的平均水平。如果生產(chǎn)者、購買者之間的信息較為對稱，那么，落后企業(yè)就會因為本企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品質(zhì)量較差、不能通過“驚險的跳躍”而被市場淘汰。

假設(shè)落后企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品質(zhì)量也能夠達(dá)到行業(yè)的平均水平。在這種情況下，企業(yè)的落后主要表現(xiàn)在成本方面。由于x非效率等原因，企業(yè)生產(chǎn)出具有行業(yè)平均質(zhì)量的產(chǎn)品的成本較高，不得不提高產(chǎn)品的賣價。如果生產(chǎn)者、購買者之間的信息較為對稱，那么，落后企業(yè)就會因為本企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品賣價較高、不能通過“驚險的跳躍”而被市場淘汰。

考慮一個競爭性很強(qiáng)的要素市場。例如勞動市場，競爭性很強(qiáng)的表現(xiàn)之一是勞動的組織程度較高，在勞動的雇用上，勞資雙方形成競爭性的關(guān)系，由此決定了競爭性的工資。在按照低于競爭性要素價格購入要素進(jìn)行生產(chǎn)的其他途徑不存在的情況下，如果企業(yè)的生產(chǎn)效率較低，那么，企業(yè)就會因為難以承受競爭性的要素價格而使生產(chǎn)難以為繼。這樣，低效率的企業(yè)便被市場淘汰出局?？梢姡∪氖袌龈偁幾陨砭哂刑蕴髽I(yè)落后產(chǎn)能的作用，即恩格斯所說的市場經(jīng)濟(jì)自發(fā)形成的無情清除失敗者的“強(qiáng)制性法令”。

(二)中央政府不選擇間接誘導(dǎo)政策的原因

現(xiàn)在我們換一個觀察的角度，即比較實際執(zhí)行的政策和可能執(zhí)行的政策。就淘汰落后產(chǎn)能而言，除了當(dāng)前我們實際執(zhí)行的強(qiáng)制淘汰政策，也許還存在其他更好的政策。

從上述執(zhí)行強(qiáng)制淘汰政策的收益可以看出，在各項收益中，只有減少對環(huán)境的污染，是和經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書對政府在市場經(jīng)濟(jì)中的經(jīng)濟(jì)職能的規(guī)范研究相符的；而其余各項，如提高對資源的使用效率、有利于市場供求平衡、有利于產(chǎn)業(yè)升級，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)“本本”的論述，基本上是由亞當(dāng)·斯密的“看不見的手”或者恩格斯的“強(qiáng)制性法令”支配的。

由此出發(fā)，我們可以設(shè)想：在淘汰落后產(chǎn)能方面，政府也有可能執(zhí)行一項與當(dāng)前政策完全不同的另外一種政策。該政策包括：第一，通過“庇古稅”等方法制止企業(yè)生產(chǎn)對環(huán)境的污染。與當(dāng)前強(qiáng)制淘汰政策不同的是：落后企業(yè)如果內(nèi)化此費用仍然有利可圖，則允許繼續(xù)生產(chǎn)。第二，健全市場經(jīng)濟(jì)秩序，使亞當(dāng)·斯密的“看不見的手”或者恩格斯的“強(qiáng)制性法令”最大限度地發(fā)揮作用，從而迫使廣大企業(yè)不得不通過提高對資源的使用效率而牟利，在市場競爭中實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級。在這里，和強(qiáng)制淘汰政策不同的是，企業(yè)的落后產(chǎn)能是在市場競爭中被淘汰的，落后產(chǎn)能被淘汰的唯一原因是維持這樣的生產(chǎn)對企業(yè)而言已無利可圖。

上述行政機(jī)制的核心是政府強(qiáng)制企業(yè)淘汰落后產(chǎn)能，我們把它稱為“直接強(qiáng)制政策”?！爸苯印笔侵刚苯痈深A(yù)企業(yè)微觀決策，“強(qiáng)制”是指企業(yè)被迫接受政府偏好?，F(xiàn)在我們設(shè)想的政策則大為不同，可以稱為“間接誘導(dǎo)政策”。“間接”是指政府通過健全市場經(jīng)濟(jì)秩序間接地影響企業(yè)微觀決策；“誘導(dǎo)”是指企業(yè)在生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少、如何生產(chǎn)方面有自主選擇的權(quán)利，是繼續(xù)生產(chǎn)，還是“淘汰落后產(chǎn)能”，均服從利潤最大化的考慮，但由于市場經(jīng)濟(jì)秩序是比較健全的，企業(yè)利潤最大化的考慮被誘導(dǎo)到和社會福利最大化的目標(biāo)在很大程度上趨于一致的方向。

如果我們拿實際執(zhí)行的直接強(qiáng)制政策和設(shè)想的可能執(zhí)行的間接誘導(dǎo)政策進(jìn)行比較，那么，很顯然，間接誘導(dǎo)政策優(yōu)于直接強(qiáng)制政策。既然如此，從經(jīng)濟(jì)理性主義假設(shè)考慮，為什么政府選擇前者而不是后者呢?政府為什么不去選擇更好的制度呢?制度經(jīng)濟(jì)學(xué)異常清醒而又冷冰冰地提示如下：制度是有成本的!考慮到制度經(jīng)濟(jì)學(xué)這一原理，我國政府選擇直接強(qiáng)制政策而不選擇間接誘導(dǎo)政策的行為就變得完全可以理解：如果考慮到制度成本，在這里，就是執(zhí)行間接誘導(dǎo)政策的成本，那么，直接強(qiáng)制政策的凈收益要大于間接誘導(dǎo)政策的凈收益，換言之，在政府看來，直接強(qiáng)制政策要優(yōu)于間接誘導(dǎo)政策。因此，很清楚，政府并不是不了解間接誘導(dǎo)政策的優(yōu)越性，而是迫于制度成本的巨大壓力，不得不做出次優(yōu)的選擇，即選擇直接強(qiáng)制政策。這樣，我們就找到了政府選擇直接強(qiáng)制政策在經(jīng)濟(jì)上的依據(jù)。

接下來的問題是：我們在這里所談的制度成本，或者更加確切地說，執(zhí)行間接誘導(dǎo)政策的成本，究竟是什么?為什么它如此之大以致中央政府不能接受?制度經(jīng)濟(jì)學(xué)告訴我們：制度成本包括制度制定成本和制度運行成本。支出制度的制定成本導(dǎo)致文本制度的產(chǎn)生，支出制度的運行成本導(dǎo)致發(fā)揮實際作用的制度的產(chǎn)生。顯然，后者更為重要。對新興制度而言，制度運行成本的重要方面是對原先制度產(chǎn)生的利益進(jìn)行補(bǔ)貼。如果我們把原先制度產(chǎn)生的利益稱為(對新制度的)抵制成本，那么，在這里，執(zhí)行間接誘導(dǎo)政策的抵制成本在很大程度上就是上述地方政府保護(hù)落后企業(yè)的利益。因此，根據(jù)本文的觀點，中央政府之所以不是選擇更優(yōu)的間接誘導(dǎo)政策，而是選擇次優(yōu)的直接強(qiáng)制政策，在經(jīng)濟(jì)上的原因之一就是中央政府對于地方政府保護(hù)落后企業(yè)的利益無法給予十足的補(bǔ)償。

除了抵制成本，制度運行成本還包括執(zhí)行間接誘導(dǎo)政策的激勵成本?？偟恼f來，抵制成本——地方政府的原有利益——事實上不可能通過中央政府對地方政府大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)十足的補(bǔ)償，它在很大程度上只能通過地方政府在執(zhí)行新政策的過程中自行補(bǔ)償。即使這樣的補(bǔ)償是十足的，由于這里涉及到拋棄舊的政策、實行新的政策，地方政府為此投入的人、財、物勢必增加。特別是其中的人，為什么愿意投入更多的腦力、體力得到和以前相同的收益呢?這就是激勵成本的意思。如果對新政策的補(bǔ)償不是十足的，那么，激勵成本將更大。這個激勵成本的問題怎樣解決?從原則上看，似乎只能通過另外一套制度的設(shè)計來產(chǎn)生實行該政策(制度)的激勵。

總之，由于包括抵制成本和激勵成本在內(nèi)的制度運行成本在短時期內(nèi)較難解決，中央政府不得不放棄間接誘導(dǎo)政策而實行強(qiáng)制淘汰落后產(chǎn)能的政策。