社會(huì)保障預(yù)算是指國(guó)家為保證社會(huì)成員的基本生活權(quán)利而提供救助和補(bǔ)給，以便實(shí)現(xiàn)國(guó)家社會(huì)保障職能、建立社會(huì)保障制度而編制的預(yù)算。

國(guó)際上的社會(huì)保障預(yù)算大概有四種模式：

一是美國(guó)等國(guó)家以基金形式反映，放在政府公共預(yù)算之外；

二是英國(guó)、瑞典等福利國(guó)家將社保資金納入公共預(yù)算，同政府其他收支融為一體，國(guó)家全面負(fù)擔(dān)起社保的財(cái)政責(zé)任；

三是編制一攬子社會(huì)保障預(yù)算，把來(lái)自社保基金的收支和來(lái)自政府公共預(yù)算安排的收支合為一體，全面反映社保收支、節(jié)余投資及調(diào)劑資金的使用情況；

四是作為政府公共預(yù)算的二級(jí)預(yù)算，在編制政府公共預(yù)算時(shí)，將社保資金收支單獨(dú)劃出，編制子預(yù)算。我國(guó)的學(xué)者，大體上有兩種觀點(diǎn)：一是將社會(huì)保障預(yù)算作為政府公共預(yù)算的一個(gè)子預(yù)算存在，與公共預(yù)算之下的經(jīng)常預(yù)算和公共投資相并列，即作為政府公共預(yù)算下的二級(jí)預(yù)算；另一種是將社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算與政府公共預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算相并列，從而構(gòu)成平等結(jié)構(gòu)的復(fù)式預(yù)算，即一攬子社會(huì)保障預(yù)算。

1．有利于增強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控能力。多年來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障資金收支完全處于分散狀態(tài)，一般性稅收收入安排的社會(huì)保障支出分散在行政費(fèi)和各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)的有關(guān)科目中，沒有單獨(dú)和明確的反映。社會(huì)保障基金的收支未納入預(yù)算管理，不僅在一定程度上造成資金管理混亂，同時(shí)也不利于全面、準(zhǔn)確地反映社會(huì)保障收支的總體情況，難以體現(xiàn)政府在社會(huì)保障方面的職能作用，不利于加強(qiáng)監(jiān)督管理。建立社會(huì)保障預(yù)算，將社會(huì)保障資金收支及各項(xiàng)基金結(jié)余的投資運(yùn)營(yíng)活動(dòng)納入預(yù)算管理，政府財(cái)政可以準(zhǔn)確掌握各項(xiàng)社會(huì)保障資金支出的管理情況，進(jìn)而嚴(yán)格控制社會(huì)保障支出水平，使之與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及財(cái)政、企業(yè)和個(gè)人的負(fù)擔(dān)能力相適應(yīng)，真正做到將各項(xiàng)社會(huì)保障資金統(tǒng)一核算、統(tǒng)籌安排。這樣，大大增強(qiáng)了政府宏觀調(diào)控能力。同時(shí)，通過(guò)編制社會(huì)保障預(yù)算，更便于弄清各類社會(huì)保障資金的來(lái)龍去脈，掌握各類社會(huì)保障資金的收支規(guī)模，徹底摸清家底，有利于更加科學(xué)、合理地安排社會(huì)保障工作、推進(jìn)社會(huì)保障資金歸口管理，真正發(fā)揮社會(huì)保障制度所具有的“減震器”和“安全網(wǎng)”的作用。

2．有利于強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算的約束力。實(shí)行社會(huì)保障預(yù)算要求將現(xiàn)行的一些由財(cái)政負(fù)擔(dān)的社會(huì)保障支出，從政府一般預(yù)算中劃出，納入社會(huì)保障預(yù)算支出；將長(zhǎng)期游離于財(cái)政預(yù)算之外的社會(huì)保障基金納入社會(huì)保障預(yù)算管理。由于社會(huì)保障預(yù)算不得搞赤字預(yù)算，因而可從根本上確保社會(huì)保障支出的需要。同時(shí)，也有利于維護(hù)國(guó)家預(yù)算的完整性。實(shí)行社會(huì)保障預(yù)算后，社會(huì)保障預(yù)算、決算都要經(jīng)過(guò)人大審查、批準(zhǔn)，預(yù)決算執(zhí)行隋況要接受人民代表大會(huì)的監(jiān)督，具有較強(qiáng)的法律效力，強(qiáng)化了預(yù)算的約束力，可使社會(huì)保障事業(yè)的法律強(qiáng)制性特色更鮮明。同時(shí)，也提高了社會(huì)保障預(yù)算工作的透明度，按規(guī)定應(yīng)由財(cái)政部門負(fù)擔(dān)的資金應(yīng)該編入預(yù)算，讓勞動(dòng)、民政、衛(wèi)生等社會(huì)保障預(yù)算單位做到心中有數(shù)，以便合理安排和使用資金，使得各社保預(yù)算單位切實(shí)感受到社保預(yù)算的法律約束力和社保預(yù)算的保障作用，有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

(一)社會(huì)保障預(yù)算收入管理

社會(huì)保障預(yù)算收入是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障政策目標(biāo)的前提，沒有合理而穩(wěn)定的資金籌集渠道，社會(huì)保障便成為“無(wú)米之炊”。從世界各國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利資金一般由國(guó)家各級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，而社會(huì)保險(xiǎn)籌資形式主要有三種：

一是統(tǒng)籌繳費(fèi)，即由雇主和雇員以繳費(fèi)的形式來(lái)籌集社會(huì)保險(xiǎn)基金；

二是開征社會(huì)保障稅，這是世界多數(shù)國(guó)家普遍采用的一種籌資形式；三是強(qiáng)制儲(chǔ)蓄，建立個(gè)人賬戶。我國(guó)目前所采用的是第一種籌資形式，社會(huì)保險(xiǎn)基金屬于地方規(guī)費(fèi)范疇，征繳手段軟化，拖欠現(xiàn)象嚴(yán)重，難以滿足社會(huì)保障的需求，必須進(jìn)行改革。

首先，將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改為社會(huì)保險(xiǎn)稅。開征社會(huì)保險(xiǎn)稅，可以保證基金的順利籌集，防止漏、偷、欠、抗繳現(xiàn)象的發(fā)生和蔓延；可以將社會(huì)保障的責(zé)任通過(guò)稅收形式轉(zhuǎn)由政府來(lái)承擔(dān)，真正減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)；還可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，由政府公務(wù)員、企事業(yè)職工、個(gè)體經(jīng)營(yíng)人員等所有收入者共同繳納社會(huì)保險(xiǎn)稅，體現(xiàn)不同層次勞動(dòng)者之間的公平。社會(huì)保險(xiǎn)稅可設(shè)為地方稅，由地方稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征繳。稅務(wù)部門征收社會(huì)保障資金有利于擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面，有利于提高社會(huì)保險(xiǎn)收繳率，有利于規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)征繳辦法，有利于規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)基金管理，有利于提高社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)化服務(wù)水平，有利于盡快建立社會(huì)保障預(yù)算制度。

其次，尋求多種渠道籌集社會(huì)保障資金。通過(guò)多渠道籌集社會(huì)保障資金，以解決當(dāng)前社會(huì)保障基金的供求矛盾。具體辦法有：開征一些新稅種，如遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅、特種消費(fèi)稅等；改進(jìn)彩票發(fā)行機(jī)制，適當(dāng)擴(kuò)大彩票發(fā)行規(guī)模；通過(guò)股票市場(chǎng)回購(gòu)、配售等方式減持一部分國(guó)有股權(quán)；調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，逐年增加財(cái)政社會(huì)保障支出預(yù)算，逐步提高社會(huì)保障支出在財(cái)政支出中的比重，為社會(huì)保障制度提供必要的財(cái)力支持；等等。

最后，加強(qiáng)社會(huì)保障預(yù)算收入管理。社會(huì)保障預(yù)算收入管理涉及多個(gè)部門，財(cái)政部門是綜合管理部門，處于主導(dǎo)地位，既要提供社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利等資金，又要承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)的最后“兜底”責(zé)任；稅務(wù)部門是社會(huì)保險(xiǎn)基金的征收機(jī)構(gòu)，地方稅務(wù)局征收的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)稅直接進(jìn)入國(guó)庫(kù)，再按月劃轉(zhuǎn)到財(cái)政社保專戶；社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是專門負(fù)責(zé)辦理社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的部門；各繳費(fèi)單位及銀行系統(tǒng)是社會(huì)保障預(yù)算管理體系的基礎(chǔ)，各繳費(fèi)單位有義務(wù)為其雇員代為扣繳社會(huì)保險(xiǎn)稅，銀行系統(tǒng)通過(guò)轉(zhuǎn)賬方式將稅務(wù)部門征繳的社會(huì)保險(xiǎn)稅納入國(guó)庫(kù)。

(二)社會(huì)保障預(yù)算支出管理

社會(huì)保障預(yù)算支出包括社會(huì)保險(xiǎn)支出、社會(huì)救濟(jì)支出和社會(huì)福利支出三大類。社會(huì)保險(xiǎn)支出是社會(huì)保障預(yù)算中最主要的支出項(xiàng)目。社會(huì)救濟(jì)支出主要包括兩項(xiàng)支出：一項(xiàng)是貧困救濟(jì)支出，另一項(xiàng)是自然災(zāi)害救濟(jì)支出。社會(huì)福利支出包括：老年福利支出、住房福利支出、教育福利支出、殘疾福利支出等。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障預(yù)算支出需要解決的問(wèn)題：

一是，社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面有待進(jìn)一步擴(kuò)大，企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位的標(biāo)準(zhǔn)有待逐步統(tǒng)一；

二是，社會(huì)救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)不能隨物價(jià)上漲而提高，以致貧困戶、災(zāi)民的生活水平?jīng)]有提高，甚至出現(xiàn)下降現(xiàn)象；

三是，社會(huì)福利支出結(jié)構(gòu)安排不合理，“越位”與“缺位”現(xiàn)象并存。社會(huì)保障預(yù)算支出管理涉及財(cái)政部門、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、民政部門、街道社區(qū)等部門。財(cái)政部門既是社會(huì)保障資金的支付部門，又是社會(huì)保障資金的監(jiān)督部門；社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)辦理社會(huì)保險(xiǎn)的具體支出事務(wù)；民政部門負(fù)責(zé)支付社會(huì)救助、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫以及部分離退休費(fèi)用；街道社區(qū)是社會(huì)保障支出的基層單位，負(fù)責(zé)城市居民最低生活保障對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)的審查、核實(shí)，以及對(duì)符合條件的低保戶按月發(fā)放低保金，等等。

(三)社會(huì)保障預(yù)算收支結(jié)余管理

一是，社會(huì)保障各個(gè)項(xiàng)目應(yīng)單獨(dú)編制預(yù)算。養(yǎng)老保險(xiǎn)屬長(zhǎng)期項(xiàng)目，如不與其他項(xiàng)目分開單獨(dú)編制預(yù)算，很可能造成養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等項(xiàng)目之間資金混流，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金被失業(yè)、醫(yī)療等收不抵支的項(xiàng)目侵蝕，而無(wú)法積累起儲(chǔ)備基金。我國(guó)可以參考拉美國(guó)家的做法，在財(cái)政社會(huì)保險(xiǎn)專戶中，每個(gè)險(xiǎn)種基金分開記賬、分開核算，相互之間資金不可混用。

二是，各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金的結(jié)余，可以結(jié)轉(zhuǎn)下年度以彌補(bǔ)資金的不足；可以按照國(guó)家政策規(guī)定購(gòu)買國(guó)債；也可以單獨(dú)存人財(cái)政社保專戶，由相關(guān)部門負(fù)責(zé)結(jié)余資金的營(yíng)運(yùn)，以達(dá)到保值增值的目的。三是，中央和省可以分別建立社會(huì)保障調(diào)劑金，資金從各地區(qū)按一定比例集中，通過(guò)社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付以維持地區(qū)間社會(huì)保障資金的平衡。但是，社會(huì)保障結(jié)余資金不能用于平衡財(cái)政預(yù)算，也不能用于政府預(yù)算外資金的調(diào)劑使用。

(一)存在重編制，輕運(yùn)用的問(wèn)題。

特別是市縣，大家對(duì)社保預(yù)算的編制都很重視，各項(xiàng)指標(biāo)也相對(duì)較；隹確，但如何運(yùn)用社保預(yù)算來(lái)實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)管理目標(biāo)研究不夠。分析出現(xiàn)這個(gè)問(wèn)題的原因主要是兩個(gè)方面：第一，運(yùn)用社保預(yù)算是社會(huì)保障預(yù)算管理制度的更高層次問(wèn)題，對(duì)人的素質(zhì)要求更高，日常工作量更大，再加各級(jí)財(cái)政社保部門的工作人員較少，應(yīng)付日常工作都困難，在這種情況下，如果不是領(lǐng)導(dǎo)高度重視，在運(yùn)用社保預(yù)算上很難有所突破。第二，社保預(yù)算本身的約束性還不強(qiáng)，各項(xiàng)社保預(yù)算指標(biāo)與政府公共預(yù)算指標(biāo)比，相對(duì)要軟，不確定性更大，這在客觀上造成大家更注重實(shí)際資金收支，忽視運(yùn)用社保預(yù)算提升管理水平。

(二)存在與社保管理部門編制的社保基金預(yù)算銜接不夠問(wèn)題。

實(shí)際上也就是如何處理與社保主管部門的關(guān)系問(wèn)題，一些社保主管部門認(rèn)為其編制的預(yù)算編制體系，既增加了工作量，又沖擊了其為主體編制的基金預(yù)算。因此，如何使兩個(gè)預(yù)算更好銜接確實(shí)是一個(gè)問(wèn)題，同時(shí)，如何與社保主管部門搞好配合，爭(zhēng)取部門的大力支持也需要很好地研究。

(三)存在社保預(yù)算如何定位問(wèn)題。

實(shí)際上也就是如何處理社保預(yù)算與政府公共預(yù)算關(guān)系問(wèn)題，從理論上講，社保預(yù)算是政府預(yù)算的組成部分，是與政府公共預(yù)算并行的預(yù)算，應(yīng)該經(jīng)人大批準(zhǔn)，成為有法律約束力的文本。但在我們的實(shí)際工作中，將這套社保預(yù)算，定位于加強(qiáng)社保資金管理的手段，從屬于政府公共預(yù)算。之所以這樣定位，主要是目前試編社保預(yù)算還缺乏法律上的依據(jù)。

(四)存在上下級(jí)財(cái)政之間管理權(quán)限還不太清晰問(wèn)題。

由于社保資金的種類太多，各項(xiàng)資金的管理體制又不盡一致，有的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，有的實(shí)行市、縣級(jí)統(tǒng)籌，有的資金由財(cái)政社保部門管，有的由財(cái)政的其他處室管，在這種情況下，將所有社保資金納入統(tǒng)一的預(yù)算管理體系，建立社保預(yù)算管理制度，就會(huì)存在財(cái)政部門之間管理權(quán)限如何界定問(wèn)題。