非稅收入是政府參與國民收入初次分配和再分配的一種形式，屬于財政資金范疇，相對于稅收收入而言，是指除稅收以外，南各級政府、國家機關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務、準公共服務取得并用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金，是各級政府公共收入的重要組成部分.非稅收入管理是包括非稅收入取得、非稅收入預算、非稅收入使用、非稅收入監(jiān)督在內(nèi)的一個完整系統(tǒng)。加強政府非稅收入管理對“做大財政收入蛋糕”增強各級政府財力和宏觀調(diào)控能力、不斷完善公共財政體制、有效遏制腐敗追求良治和深化改革建立公平社會分配秩序具有重要意義。

2004年，根據(jù)國務院辦公廳《關(guān)于財政國庫制度管理改革方案有關(guān)問題的通知 (國辦函{2ooq18號)、財政部((關(guān)于加強政府非稅收入管理的通知 (財綜[200453號)精神，各地全面啟動了政府非稅收入收繳改革相關(guān)工作。經(jīng)過5年的改革實踐，成效十分明顯，對我國建立公共財政框架起到了積極的推動作用。

近年來，隨著國民經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，我國財政收入增長很快，2004年.全國財政收入在2003年突破2萬億的基礎上，再上新臺階，達到26355.88億元。而政府非稅收入增長也很快.2004年，全國政府非稅收入規(guī)模大約為10523億元，相當于同期財政收入的39.8%。但是南于政府非稅收入是我國在構(gòu)建公共財政體制過程中，在不斷強化預算外資金管理和深化“收支兩條線”管理體制改革和探索中總結(jié)出來的，概念的確立在時間上比較晚.在現(xiàn)實的管理中沒有形成完善的體系.所以還存在著一些問題.主要表現(xiàn)在：

(一)管理制度還不夠完善。

非稅收入作為國家的財政收入重要組成部分至今沒有全國性的法律法規(guī)，反觀不少地方都根據(jù)自身的情況制訂了相應的地方性法規(guī)或者是政府性規(guī)章.如湖南省人大已頒布執(zhí)行《湖南省非稅收入管理條例》.將非稅收入的收支、管理、使用初步納入了法制化的軌道.濟南市既有市人大批準實施的《濟南市預算外資金管理辦法》、還有市政府令 由于從預算外資金管理到非稅收入管理不僅僅是簡單的概念置換.而是公共財政改革過程中的一次質(zhì)的飛躍.無論是在概念、范圍、管理形式、方法、手段等方面均賦予了新的內(nèi)涵，實現(xiàn)了新的突破。不可否認.這些地方性法律法規(guī)和政府性規(guī)章.對促進當?shù)胤嵌愂杖氲墓芾砥鸬搅朔e極有效的作用.但是因為各地情況差距較大.而且在認識上還有m人，權(quán)威性也不夠.特別是最近幾年財政改革變化比較大，及時性不足.都對非稅收入的管理產(chǎn)生了不利影響，制約了非稅收入管理的法制化、規(guī)范化。

(二)征收管理還存在許多問題。

目前，就政府非稅收入的征收方式而言，采取的主要是由財政部門直接征收和委托執(zhí)收執(zhí)罰單位分散征收相結(jié)合的形式。但由于監(jiān)督力度不夠，現(xiàn)階段，政府非稅收入中的行政事業(yè)性收費、政府性基金、罰沒收入等均由各級執(zhí)收執(zhí)罰單位受財政部門委托代為征收，財政部門直接進行征收的政府非稅收入種類較少 在實際征收過程中逐漸L{I現(xiàn)了征收行為不規(guī)范、隨意性較大等問題 具體表現(xiàn)在：一是票據(jù)使用不規(guī)范。在政府非稅收入的實際征繳過程中。一些執(zhí)收執(zhí)罰部門并沒有使用由財政部門監(jiān)制的標準票據(jù).而諸如上級主管部fj的收據(jù)、單位內(nèi)部往來結(jié)算的票據(jù)、稅務部門的發(fā)票甚至白條等常常被作為執(zhí)收執(zhí)罰的憑證。二是征收標準不統(tǒng)一。一方面，由于受到利益驅(qū)使.為了爭取到更多的“可支配”經(jīng)費，一些地方或單位經(jīng)常越權(quán)批準或擅自出臺收費項目、提高收費標準、擴大收費范圍，甚至隨意將行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費；另一方面，考慮到某些利害關(guān)系，一些地方或單位往往不按程序。越權(quán)減免收費項目，或降低收費標準，只是象征性地收取少量“人情費”。

(三)監(jiān)任機構(gòu)分工不明，監(jiān)督查處不力。

目前，承擔政府非稅收入監(jiān)督任務的部門并不少.但由于缺乏明確分工。各監(jiān)督機構(gòu)大都是只重事后監(jiān)督而輕事前、事中監(jiān)督，只看重收入取得的合法性而忽略資金使用的合理性.使得監(jiān)督“防患于未然”的根本目的沒有達到。同時，由于所有監(jiān)督機構(gòu)都集中在事后進行監(jiān)督檢查，往往讓基層單位在這一階段窮于應付.不但耗費巨大的人力物力，還影響了正常工作的進行。此外，當前一些監(jiān)督檢查丁作還是停留在“走形式”的階段。

(四)沒有徹底解決好激勵與約束機制問題。

建立有效的激勵與制約機制是規(guī)范非稅收入管理的重要手段，可是從目前所進行的改革看，并沒有徹底解決這一問題。一方面，為了調(diào)動執(zhí)收單位的征收積極性，財政部門需要給執(zhí)收部門一定的激勵， 目前非稅收入主要采取收支掛鉤的“收支兩條線”管理方式，納入預算管理的上繳圍庫，未納入預算管理的上繳財政專戶.而實行財政專戶管理的非稅收入，基本上全額撥給執(zhí)收單位.即使部分地區(qū)對非稅收入按一定比例統(tǒng)籌資金，但其余仍撥給執(zhí)收單位，基本維持“誰收誰用”的分配格局。南于預算安排緊張，這樣，“收費大戶”與“清水衙門”形成的收入反差，部門之間、單位之間苦樂不均現(xiàn)象嚴重：一方面，無收費無罰款來源、全靠財政預算安排經(jīng)費的單位，資金較為緊張；另一方面有收費、有罰款來源的單位花錢大方、職工待遇等各方面都較其他單位好。

(五)票據(jù)使用管理存在的問題。

一是部分省市重票據(jù)發(fā)放，輕票據(jù)使用監(jiān)管，“限量發(fā)放、驗舊領(lǐng)新、以票管收”流予形式。二是各省市推廣使用電腦開票進展緩慢，執(zhí)收單位手工開票多，造成開錯票、作廢票多，財政部門核銷作廢票號的工作量大。三是執(zhí)收單位票管人員更換頻繁，管理票據(jù)的責任心不強.票據(jù)管理制度不健全、不落實，丟失票據(jù)的現(xiàn)象時有發(fā)生。

(一)依法行政，盡快制定非稅收人管理法規(guī)。

目前，世界上許多國家都已經(jīng)以法律形式、甚至通過憲法對政府非稅收入管理做出明確規(guī)定.使其具有很高的權(quán)威性的可操作性。而我國至今尚未出臺一部全國統(tǒng)一的、專門的政府非稅收入管理法規(guī).這不僅在客觀上造成人們對政府非稅收入管理的輕視，還影響了實質(zhì)管理工作的開展。因此，中央政府應積極推動有關(guān)政府非稅收入管理法制化的建設工作，盡快出臺《政府非稅收入管理法》，健全非稅收入法律法規(guī)體系，用法律規(guī)范征收主體、業(yè)務流程和征收行為：明確非稅收入的概念、性質(zhì)、范圍、管理原則及征管辦法等，解決非稅收入管理無法可依、無章可循的問題

(二)完善機制，努力構(gòu)建公共財政框架下非稅收入管理新模式。

一是進一步深化非稅收入管理改革，完善非稅收入管理信息系統(tǒng).提高非稅收入科學化精細化管理水平，提高資金運行效率和透明度.確保非稅收入全額上繳國庫或財政專戶，杜絕隱瞞、截留、擠占、坐支和挪用現(xiàn)象發(fā)生。二是加快推進非稅收入“收支脫鉤”改革 即將非稅收入與稅收收入統(tǒng)籌安排使用，實行綜合財政預算，徹底解決“兩張皮”，真正實現(xiàn)收支脫鉤，從根本上解決分配不公、苦樂不均問題。三是健全全面監(jiān)督機制。即健全非稅收入財政監(jiān)督、人大監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督新機制

(三)加大非稅收入稽查和處罰力度。

要強化對執(zhí)收執(zhí)罰部門或單位行政執(zhí)法權(quán)力的制約和監(jiān)督。各級執(zhí)收執(zhí)罰部門、單位和人員必須牢固樹立“有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督”的觀念，完善行政執(zhí)法的內(nèi)外監(jiān)督約束機制。一要完善行政自律制度，按照建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的行政權(quán)力運行機制的要求，對執(zhí)收執(zhí)罰行為的全過程進行有效制約和監(jiān)督。二要健全質(zhì)詢制度。各級政府和執(zhí)收執(zhí)罰部門要自覺接受各級人大的法律監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督、新聞媒體的輿論監(jiān)督和人民群眾的社會監(jiān)督；要實行多種形式的監(jiān)督措施.健全重大事項報告制度和民主評議制度，重點加強對重點收入和重點支出項目的監(jiān)督。三要建立舉報、投訴制度。加強行政效能監(jiān)察，通過建立健全行政效能工作責任制、行政效能投訴體系、評估評議制度，深化政務公開，促進依法行政.加強對政府部門辦事效率的跟蹤監(jiān)督，切實解決“中梗阻”、消極應付等問題，提高行政效率，保證政令暢通。四要強化監(jiān)察審計監(jiān)督。要把事前介入、事中把關(guān)、事后監(jiān)察審計有機結(jié)合好，充分發(fā)揮作用。當前，特別要加大對城市重點工程建設的監(jiān)督力度.實行全過程監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題.嚴肅追究責任。五要推行公告和公開評議制度。各級要建立項目公告制度。各級財政部門會同物價部門根據(jù)行政事業(yè)性收費和政府性基金項目增減情況，逐年編制年度收費和基金項目目錄，明確項目名稱、設立依據(jù)、執(zhí)收單位、管理方式等內(nèi)容，并向社會公布，進一步提高征收工作透明度，自覺接受群眾監(jiān)督。實行公開招標的辦法，增強支出管理的透明度，有效防止腐敗的發(fā)生并節(jié)省財政支出。

(四)繼續(xù)深化“收支兩條線”改革。

當前，一是要按照“收支兩條線”要求.將非稅收入納入國庫集中支付和政府采購體系。確立財政部門在非稅收人征管中的唯一主體，明確其征收管理權(quán)限。取消對執(zhí)收執(zhí)罰部門“按比例留用”、“按比例返還”等各種收支掛鉤辦法。二是完善賬戶管理，清理和規(guī)范預算單位的銀行賬戶.取消多頭開戶.確保各項預算外資金及時足額上繳財政.以防轉(zhuǎn)移、截留預算外資金、“小金庫”和“賬外賬”等問題的發(fā)生，提高資金使用效益。三是完善非稅收入銀行代收管理辦法，執(zhí)收單位在向繳款人收費時.只能向收款人開票，由繳款人持票到指定的銀行代收網(wǎng)點繳費，資金通過銀行代收網(wǎng)點直接繳人同級財政非稅收入專戶.以防止轉(zhuǎn)移和截留非稅收入。

(五)重構(gòu)政府非稅收入項目體系，統(tǒng)一預算編審制度。

非稅收入屬于政府財政性資金.必須按照綜合財政預算的要求，把非稅收入形成的可用財力納入統(tǒng)一的政府預算體系.實行真正意義上的綜合預算。一是將已納入預算管理的行政事業(yè)收費或政府性基金，嚴格按規(guī)定納入預算管理。二是將尚未納入預算管理的其他政府非稅收入，有計劃地分期分批納入預算管理 要通過強化部門預算，編制綜合預算，統(tǒng)籌安排政府稅收與非稅收入，繼續(xù)擴大實行收支脫鉤管理的范圍。同時，要盡快研究制定政府非稅收入成本性支H；管理辦法。政府預算的實質(zhì)是透明化和公開化.體現(xiàn)著立法機關(guān)和廣大人民群眾對政府收支行為的監(jiān)督。這就是說，政府的收支列入預算后 就應全部置于各級人民代表大會的監(jiān)督之下，不再有不受監(jiān)督、游離于預算之外的政府收支。應對非稅收入的收支由財政部門統(tǒng)一編制、審批年度預決算，合理安排收費資金，監(jiān)督單位按預算使用，從而改變行政事業(yè)性收費分散、失控的局面，實現(xiàn)預算內(nèi)、外和制度外資金統(tǒng)一協(xié)調(diào)，綜合平衡，提高資金使用的整體效益，提高財政對資金的宏觀調(diào)控力度，保證經(jīng)濟建設和各項事業(yè)發(fā)展的資金需要。