非稅收入是政府參與國(guó)民收入初次分配和再分配的一種形式，屬于財(cái)政資金范疇，相對(duì)于稅收收入而言，是指除稅收以外，南各級(jí)政府、國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)家資源、國(guó)有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金，是各級(jí)政府公共收入的重要組成部分.非稅收入管理是包括非稅收入取得、非稅收入預(yù)算、非稅收入使用、非稅收入監(jiān)督在內(nèi)的一個(gè)完整系統(tǒng)。加強(qiáng)政府非稅收入管理對(duì)“做大財(cái)政收入蛋糕”增強(qiáng)各級(jí)政府財(cái)力和宏觀調(diào)控能力、不斷完善公共財(cái)政體制、有效遏制腐敗追求良治和深化改革建立公平社會(huì)分配秩序具有重要意義。

2004年，根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于財(cái)政國(guó)庫(kù)制度管理改革方案有關(guān)問(wèn)題的通知 (國(guó)辦函{2ooq18號(hào))、財(cái)政部((關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知 (財(cái)綜[200453號(hào))精神，各地全面啟動(dòng)了政府非稅收入收繳改革相關(guān)工作。經(jīng)過(guò)5年的改革實(shí)踐，成效十分明顯，對(duì)我國(guó)建立公共財(cái)政框架起到了積極的推動(dòng)作用。

近年來(lái)，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，我國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)很快，2004年.全國(guó)財(cái)政收入在2003年突破2萬(wàn)億的基礎(chǔ)上，再上新臺(tái)階，達(dá)到26355.88億元。而政府非稅收入增長(zhǎng)也很快.2004年，全國(guó)政府非稅收入規(guī)模大約為10523億元，相當(dāng)于同期財(cái)政收入的39.8%。但是南于政府非稅收入是我國(guó)在構(gòu)建公共財(cái)政體制過(guò)程中，在不斷強(qiáng)化預(yù)算外資金管理和深化“收支兩條線”管理體制改革和探索中總結(jié)出來(lái)的，概念的確立在時(shí)間上比較晚.在現(xiàn)實(shí)的管理中沒(méi)有形成完善的體系.所以還存在著一些問(wèn)題.主要表現(xiàn)在：

(一)管理制度還不夠完善。

非稅收入作為國(guó)家的財(cái)政收入重要組成部分至今沒(méi)有全國(guó)性的法律法規(guī)，反觀不少地方都根據(jù)自身的情況制訂了相應(yīng)的地方性法規(guī)或者是政府性規(guī)章.如湖南省人大已頒布執(zhí)行《湖南省非稅收入管理?xiàng)l例》.將非稅收入的收支、管理、使用初步納入了法制化的軌道.濟(jì)南市既有市人大批準(zhǔn)實(shí)施的《濟(jì)南市預(yù)算外資金管理辦法》、還有市政府令 由于從預(yù)算外資金管理到非稅收入管理不僅僅是簡(jiǎn)單的概念置換.而是公共財(cái)政改革過(guò)程中的一次質(zhì)的飛躍.無(wú)論是在概念、范圍、管理形式、方法、手段等方面均賦予了新的內(nèi)涵，實(shí)現(xiàn)了新的突破。不可否認(rèn).這些地方性法律法規(guī)和政府性規(guī)章.對(duì)促進(jìn)當(dāng)?shù)胤嵌愂杖氲墓芾砥鸬搅朔e極有效的作用.但是因?yàn)楦鞯厍闆r差距較大.而且在認(rèn)識(shí)上還有m人，權(quán)威性也不夠.特別是最近幾年財(cái)政改革變化比較大，及時(shí)性不足.都對(duì)非稅收入的管理產(chǎn)生了不利影響，制約了非稅收入管理的法制化、規(guī)范化。

(二)征收管理還存在許多問(wèn)題。

目前，就政府非稅收入的征收方式而言，采取的主要是由財(cái)政部門直接征收和委托執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位分散征收相結(jié)合的形式。但由于監(jiān)督力度不夠，現(xiàn)階段，政府非稅收入中的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、罰沒(méi)收入等均由各級(jí)執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位受財(cái)政部門委托代為征收，財(cái)政部門直接進(jìn)行征收的政府非稅收入種類較少 在實(shí)際征收過(guò)程中逐漸L{I現(xiàn)了征收行為不規(guī)范、隨意性較大等問(wèn)題 具體表現(xiàn)在：一是票據(jù)使用不規(guī)范。在政府非稅收入的實(shí)際征繳過(guò)程中。一些執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰部門并沒(méi)有使用由財(cái)政部門監(jiān)制的標(biāo)準(zhǔn)票據(jù).而諸如上級(jí)主管部fj的收據(jù)、單位內(nèi)部往來(lái)結(jié)算的票據(jù)、稅務(wù)部門的發(fā)票甚至白條等常常被作為執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰的憑證。二是征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。一方面，由于受到利益驅(qū)使.為了爭(zhēng)取到更多的“可支配”經(jīng)費(fèi)，一些地方或單位經(jīng)常越權(quán)批準(zhǔn)或擅自出臺(tái)收費(fèi)項(xiàng)目、提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大收費(fèi)范圍，甚至隨意將行政事業(yè)性收費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)；另一方面，考慮到某些利害關(guān)系，一些地方或單位往往不按程序。越權(quán)減免收費(fèi)項(xiàng)目，或降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，只是象征性地收取少量“人情費(fèi)”。

(三)監(jiān)任機(jī)構(gòu)分工不明，監(jiān)督查處不力。

目前，承擔(dān)政府非稅收入監(jiān)督任務(wù)的部門并不少.但由于缺乏明確分工。各監(jiān)督機(jī)構(gòu)大都是只重事后監(jiān)督而輕事前、事中監(jiān)督，只看重收入取得的合法性而忽略資金使用的合理性.使得監(jiān)督“防患于未然”的根本目的沒(méi)有達(dá)到。同時(shí)，由于所有監(jiān)督機(jī)構(gòu)都集中在事后進(jìn)行監(jiān)督檢查，往往讓基層單位在這一階段窮于應(yīng)付.不但耗費(fèi)巨大的人力物力，還影響了正常工作的進(jìn)行。此外，當(dāng)前一些監(jiān)督檢查丁作還是停留在“走形式”的階段。

(四)沒(méi)有徹底解決好激勵(lì)與約束機(jī)制問(wèn)題。

建立有效的激勵(lì)與制約機(jī)制是規(guī)范非稅收入管理的重要手段，可是從目前所進(jìn)行的改革看，并沒(méi)有徹底解決這一問(wèn)題。一方面，為了調(diào)動(dòng)執(zhí)收單位的征收積極性，財(cái)政部門需要給執(zhí)收部門一定的激勵(lì)， 目前非稅收入主要采取收支掛鉤的“收支兩條線”管理方式，納入預(yù)算管理的上繳圍庫(kù)，未納入預(yù)算管理的上繳財(cái)政專戶.而實(shí)行財(cái)政專戶管理的非稅收入，基本上全額撥給執(zhí)收單位.即使部分地區(qū)對(duì)非稅收入按一定比例統(tǒng)籌資金，但其余仍撥給執(zhí)收單位，基本維持“誰(shuí)收誰(shuí)用”的分配格局。南于預(yù)算安排緊張，這樣，“收費(fèi)大戶”與“清水衙門”形成的收入反差，部門之間、單位之間苦樂(lè)不均現(xiàn)象嚴(yán)重：一方面，無(wú)收費(fèi)無(wú)罰款來(lái)源、全靠財(cái)政預(yù)算安排經(jīng)費(fèi)的單位，資金較為緊張；另一方面有收費(fèi)、有罰款來(lái)源的單位花錢大方、職工待遇等各方面都較其他單位好。

(五)票據(jù)使用管理存在的問(wèn)題。

一是部分省市重票據(jù)發(fā)放，輕票據(jù)使用監(jiān)管，“限量發(fā)放、驗(yàn)舊領(lǐng)新、以票管收”流予形式。二是各省市推廣使用電腦開(kāi)票進(jìn)展緩慢，執(zhí)收單位手工開(kāi)票多，造成開(kāi)錯(cuò)票、作廢票多，財(cái)政部門核銷作廢票號(hào)的工作量大。三是執(zhí)收單位票管人員更換頻繁，管理票據(jù)的責(zé)任心不強(qiáng).票據(jù)管理制度不健全、不落實(shí)，丟失票據(jù)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

(一)依法行政，盡快制定非稅收人管理法規(guī)。

目前，世界上許多國(guó)家都已經(jīng)以法律形式、甚至通過(guò)憲法對(duì)政府非稅收入管理做出明確規(guī)定.使其具有很高的權(quán)威性的可操作性。而我國(guó)至今尚未出臺(tái)一部全國(guó)統(tǒng)一的、專門的政府非稅收入管理法規(guī).這不僅在客觀上造成人們對(duì)政府非稅收入管理的輕視，還影響了實(shí)質(zhì)管理工作的開(kāi)展。因此，中央政府應(yīng)積極推動(dòng)有關(guān)政府非稅收入管理法制化的建設(shè)工作，盡快出臺(tái)《政府非稅收入管理法》，健全非稅收入法律法規(guī)體系，用法律規(guī)范征收主體、業(yè)務(wù)流程和征收行為：明確非稅收入的概念、性質(zhì)、范圍、管理原則及征管辦法等，解決非稅收入管理無(wú)法可依、無(wú)章可循的問(wèn)題

(二)完善機(jī)制，努力構(gòu)建公共財(cái)政框架下非稅收入管理新模式。

一是進(jìn)一步深化非稅收入管理改革，完善非稅收入管理信息系統(tǒng).提高非稅收入科學(xué)化精細(xì)化管理水平，提高資金運(yùn)行效率和透明度.確保非稅收入全額上繳國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶，杜絕隱瞞、截留、擠占、坐支和挪用現(xiàn)象發(fā)生。二是加快推進(jìn)非稅收入“收支脫鉤”改革 即將非稅收入與稅收收入統(tǒng)籌安排使用，實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算，徹底解決“兩張皮”，真正實(shí)現(xiàn)收支脫鉤，從根本上解決分配不公、苦樂(lè)不均問(wèn)題。三是健全全面監(jiān)督機(jī)制。即健全非稅收入財(cái)政監(jiān)督、人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督新機(jī)制

(三)加大非稅收入稽查和處罰力度。

要強(qiáng)化對(duì)執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰部門或單位行政執(zhí)法權(quán)力的制約和監(jiān)督。各級(jí)執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰部門、單位和人員必須牢固樹(shù)立“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”的觀念，完善行政執(zhí)法的內(nèi)外監(jiān)督約束機(jī)制。一要完善行政自律制度，按照建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的要求，對(duì)執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰行為的全過(guò)程進(jìn)行有效制約和監(jiān)督。二要健全質(zhì)詢制度。各級(jí)政府和執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰部門要自覺(jué)接受各級(jí)人大的法律監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督、新聞媒體的輿論監(jiān)督和人民群眾的社會(huì)監(jiān)督；要實(shí)行多種形式的監(jiān)督措施.健全重大事項(xiàng)報(bào)告制度和民主評(píng)議制度，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)收入和重點(diǎn)支出項(xiàng)目的監(jiān)督。三要建立舉報(bào)、投訴制度。加強(qiáng)行政效能監(jiān)察，通過(guò)建立健全行政效能工作責(zé)任制、行政效能投訴體系、評(píng)估評(píng)議制度，深化政務(wù)公開(kāi)，促進(jìn)依法行政.加強(qiáng)對(duì)政府部門辦事效率的跟蹤監(jiān)督，切實(shí)解決“中梗阻”、消極應(yīng)付等問(wèn)題，提高行政效率，保證政令暢通。四要強(qiáng)化監(jiān)察審計(jì)監(jiān)督。要把事前介入、事中把關(guān)、事后監(jiān)察審計(jì)有機(jī)結(jié)合好，充分發(fā)揮作用。當(dāng)前，特別要加大對(duì)城市重點(diǎn)工程建設(shè)的監(jiān)督力度.實(shí)行全過(guò)程監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題.嚴(yán)肅追究責(zé)任。五要推行公告和公開(kāi)評(píng)議制度。各級(jí)要建立項(xiàng)目公告制度。各級(jí)財(cái)政部門會(huì)同物價(jià)部門根據(jù)行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金項(xiàng)目增減情況，逐年編制年度收費(fèi)和基金項(xiàng)目目錄，明確項(xiàng)目名稱、設(shè)立依據(jù)、執(zhí)收單位、管理方式等內(nèi)容，并向社會(huì)公布，進(jìn)一步提高征收工作透明度，自覺(jué)接受群眾監(jiān)督。實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)的辦法，增強(qiáng)支出管理的透明度，有效防止腐敗的發(fā)生并節(jié)省財(cái)政支出。

(四)繼續(xù)深化“收支兩條線”改革。

當(dāng)前，一是要按照“收支兩條線”要求.將非稅收入納入國(guó)庫(kù)集中支付和政府采購(gòu)體系。確立財(cái)政部門在非稅收人征管中的唯一主體，明確其征收管理權(quán)限。取消對(duì)執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰部門“按比例留用”、“按比例返還”等各種收支掛鉤辦法。二是完善賬戶管理，清理和規(guī)范預(yù)算單位的銀行賬戶.取消多頭開(kāi)戶.確保各項(xiàng)預(yù)算外資金及時(shí)足額上繳財(cái)政.以防轉(zhuǎn)移、截留預(yù)算外資金、“小金庫(kù)”和“賬外賬”等問(wèn)題的發(fā)生，提高資金使用效益。三是完善非稅收入銀行代收管理辦法，執(zhí)收單位在向繳款人收費(fèi)時(shí).只能向收款人開(kāi)票，由繳款人持票到指定的銀行代收網(wǎng)點(diǎn)繳費(fèi)，資金通過(guò)銀行代收網(wǎng)點(diǎn)直接繳人同級(jí)財(cái)政非稅收入專戶.以防止轉(zhuǎn)移和截留非稅收入。

(五)重構(gòu)政府非稅收入項(xiàng)目體系，統(tǒng)一預(yù)算編審制度。

非稅收入屬于政府財(cái)政性資金.必須按照綜合財(cái)政預(yù)算的要求，把非稅收入形成的可用財(cái)力納入統(tǒng)一的政府預(yù)算體系.實(shí)行真正意義上的綜合預(yù)算。一是將已納入預(yù)算管理的行政事業(yè)收費(fèi)或政府性基金，嚴(yán)格按規(guī)定納入預(yù)算管理。二是將尚未納入預(yù)算管理的其他政府非稅收入，有計(jì)劃地分期分批納入預(yù)算管理 要通過(guò)強(qiáng)化部門預(yù)算，編制綜合預(yù)算，統(tǒng)籌安排政府稅收與非稅收入，繼續(xù)擴(kuò)大實(shí)行收支脫鉤管理的范圍。同時(shí)，要盡快研究制定政府非稅收入成本性支H；管理辦法。政府預(yù)算的實(shí)質(zhì)是透明化和公開(kāi)化.體現(xiàn)著立法機(jī)關(guān)和廣大人民群眾對(duì)政府收支行為的監(jiān)督。這就是說(shuō)，政府的收支列入預(yù)算后 就應(yīng)全部置于各級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督之下，不再有不受監(jiān)督、游離于預(yù)算之外的政府收支。應(yīng)對(duì)非稅收入的收支由財(cái)政部門統(tǒng)一編制、審批年度預(yù)決算，合理安排收費(fèi)資金，監(jiān)督單位按預(yù)算使用，從而改變行政事業(yè)性收費(fèi)分散、失控的局面，實(shí)現(xiàn)預(yù)算內(nèi)、外和制度外資金統(tǒng)一協(xié)調(diào)，綜合平衡，提高資金使用的整體效益，提高財(cái)政對(duì)資金的宏觀調(diào)控力度，保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)和各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的資金需要。