非稅收入監(jiān)督是服從和服務(wù)于政府非稅收入管理活動的需要，依據(jù)法律、規(guī)章，依托于相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)和獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對政府非稅收入活動進(jìn)行的監(jiān)督。

有效的政府非稅收入監(jiān)督應(yīng)當(dāng)涵蓋政府非稅收入活動的各個環(huán)節(jié)。由于監(jiān)督就是對監(jiān)督對象活動的全過程進(jìn)行的監(jiān)督、控制，因此，強(qiáng)化政府非稅收入監(jiān)督，健全政府非稅收入監(jiān)督體系，就是要建立一個涵蓋政府非稅收入活動全過程的監(jiān)督控制體系。這一過程包括對政府非稅收入的取得及其使用安排與使用效果進(jìn)行全程監(jiān)督控制。這就要求我們更新長期以來將監(jiān)督理解為對管理對象進(jìn)行監(jiān)督的觀念，改變過去簡單地將政府非稅收入監(jiān)督視同執(zhí)法監(jiān)督的做法。

當(dāng)然，要建立一個將從立項到資金取得及使用效果評估全部納入監(jiān)督范圍的政府非稅收入監(jiān)督體系，不僅要將收入征收管理、資金使用過程都納入監(jiān)督管理的范圍，而且還要將政府各相關(guān)機(jī)構(gòu)職能的行使職權(quán)過程、政府決策過程也納入監(jiān)督的范圍；不僅要將政府非稅收入活動的全過程納入監(jiān)督的范圍，而且也要將這種行為的后果或效果及相應(yīng)的事故處理也納入監(jiān)督的范圍。

作為管理活動的一部分，政府非稅收入監(jiān)督是一種有目的的活動。概括起來講，監(jiān)督的目標(biāo)有兩個：一是通過監(jiān)督維護(hù)財經(jīng)秩序，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，確保財政經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)；二是通過監(jiān)督實(shí)現(xiàn)政府非稅收入的有效配置。比較而言，維護(hù)財經(jīng)秩序是監(jiān)督第一層次的目標(biāo)，在本質(zhì)上是解決政府非稅收入活動的合規(guī)性問題，是監(jiān)督的基本功能；提高資金的使用效率是監(jiān)督的最高目標(biāo)，在本質(zhì)上是解決政府非稅收入活動的合理性問題，但只有實(shí)現(xiàn)了第一個目標(biāo)，才可能實(shí)現(xiàn)第二個目標(biāo)。一個國家的政府非稅收入監(jiān)督體系是否有效的評價標(biāo)準(zhǔn)也是根據(jù)這兩個目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度來決定的。一個好的監(jiān)督體系應(yīng)當(dāng)是能夠較好地實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的上述兩個目標(biāo)。因?yàn)?，維護(hù)財經(jīng)秩序解決的是合法性或合規(guī)性問題，確保資金的使用效率不僅要解決合規(guī)性問題，而且還要解決合理性問題。在確保財經(jīng)秩序正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，還要做到解決收入有效征收、資金合理使用，有效地防止浪費(fèi)和不必要的支出發(fā)生等。

開展非稅收入監(jiān)督意義重大，集中反映在以下幾個方面：

一、開展非稅收入監(jiān)督稽查，是改革、發(fā)展、穩(wěn)定的需要

目前，我國的市場經(jīng)濟(jì)體制正處于深化改革時期，要特別處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系。改革是發(fā)展的動力，發(fā)展是改革的目的，穩(wěn)定是發(fā)展和改革的前提。要在社會穩(wěn)定中推進(jìn)改革和發(fā)展，在改革和發(fā)展中實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定。在經(jīng)濟(jì)體制深化改革時期，因利益關(guān)系的變動，各種社會矛盾錯綜復(fù)雜，在某些領(lǐng)域或某些時候這些矛盾可能比較突出。因此，在堅持改革和發(fā)展的同時，必須始終注意保持穩(wěn)定的政治環(huán)境和社會秩序?，F(xiàn)時實(shí)行的各種收費(fèi)形成的非稅收入，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了一定促進(jìn)作用，但如果管理不好，使用不規(guī)范，就會產(chǎn)生一些不穩(wěn)定的因素，勢必會沖擊到改革和發(fā)展的大局。如存在的“亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派”現(xiàn)象，就會產(chǎn)生社會不穩(wěn)定的因素。因此，為保障社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康、持續(xù)發(fā)展，就必須加大對非稅收入的監(jiān)督稽查，為改革和發(fā)展創(chuàng)造條件，保證經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

二、開展非稅收入監(jiān)督稽查，是嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律、規(guī)范收費(fèi)行為的需要

這幾年，各種收費(fèi)過多過濫，收費(fèi)政策政出多門，雖經(jīng)整治，但還存在嚴(yán)重的問題。如：“三亂”現(xiàn)象久整不治，時而抬頭。有的部門，用“上有政策，下有對策”的手段，為本單位、本部門或個人謀取私利。從全國性和地區(qū)性的日常監(jiān)督稽查、專項監(jiān)督稽查情況看，有不少單位和部門存在著違法亂紀(jì)行為，存在著有法不依、有紀(jì)不遵、有章不循的狀況。如果任其發(fā)展下去，就會損害社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的大局。為了改變這種狀況，必須加強(qiáng)對非稅收入的監(jiān)督稽查，達(dá)到嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，糾正非稅收入在管理、使用過程中的各種違法亂紀(jì)行為的目的。

三、開展非稅收入監(jiān)督稽查，是加強(qiáng)宏觀調(diào)控、增加財政收入、確保國家財政預(yù)算收支平衡的需要

非稅收入監(jiān)督稽查是國家對經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的一個重要手段。通過監(jiān)督稽查，促進(jìn)地方政府有效地發(fā)揮調(diào)控經(jīng)濟(jì)的功能，保證社會主義市場經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。經(jīng)濟(jì)如何發(fā)展?通過什么手段，達(dá)到調(diào)節(jié)社會供需總量，使之保持平衡發(fā)展?一定時期經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展到什么程度?國家有一定的政策計劃和辦法。因此，在一定時期內(nèi)必須通過監(jiān)督稽查來糾正一些偏離宏觀計劃的偏差，達(dá)到宏觀調(diào)控的目的。另外，開展非稅收入的監(jiān)督稽查，對損害國家利益人民群眾利益的，該沒收的沒收，該罰款的罰款，該上交的上交，可以保證國家財政收入和國家財政收入不流失，達(dá)到國家財政預(yù)算內(nèi)、外的綜合收支平衡。

四、開展非稅收入監(jiān)督稽查，是加強(qiáng)廉政建設(shè)、推進(jìn)反腐敗斗爭的需要

在整個改革開放過程中都要反對腐敗，加強(qiáng)廉政建設(shè)。腐敗現(xiàn)象是侵入黨和國家機(jī)關(guān)健康肌體的病毒。如果我們掉以輕心，任其泛濫，就會葬送我們的黨，葬送社會主義現(xiàn)代化建設(shè)大業(yè)。我們要高度重視反腐敗斗爭。開展非稅收入監(jiān)督稽查，從某些方面能遏制腐敗，從資金上堵住大吃大喝、請客送禮、貪污腐化等社會腐敗現(xiàn)象，打擊和處理執(zhí)收單位在非稅收入征收和使用過程中的違法違紀(jì)行為，為改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)，為贏得反腐敗斗爭的勝利作出貢獻(xiàn)。

在非稅收入監(jiān)督方面存在的主要問題是：目前，非稅收入的立項、征收、票據(jù)、資金使用等各個環(huán)節(jié)大多數(shù)沿用原來預(yù)算外資金管理的辦法，沒有一套適應(yīng)非稅收入管理的完整、規(guī)范、統(tǒng)一、系統(tǒng)的法律法規(guī)，使得非稅收入管理無章可循或有章難循，缺乏健全的監(jiān)督機(jī)制，政府非稅收入的征收和支出安排存在較大的隨意性，對違規(guī)行為缺乏強(qiáng)有力的約束。

監(jiān)督目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是通過一系列制度安排所形成的機(jī)制來完成的。制度是一種行為規(guī)則，是一系列正式約束和非正式約束組成的規(guī)則網(wǎng)絡(luò)。政府非稅收入制度作為一種正式的制度安排，是人們?yōu)榱藢?shí)現(xiàn)管理目標(biāo)，對主體行為所進(jìn)行的規(guī)范。非稅收入管理行為屬于財政管理活動，而財政管理活動本質(zhì)上屬于公共權(quán)力的行使過程。財政制度對財政主體行為的規(guī)范通?？蓜澐譃閮煞N類型，一類是為財政這種公共權(quán)力行使過程而制定的規(guī)范，另一類就是對這些規(guī)范的運(yùn)作過程進(jìn)行的監(jiān)督與控制。非稅收入監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)機(jī)制就是由上述兩個層次制度規(guī)范所形成的機(jī)制組成。

對政府非稅收入管理權(quán)力行使過程本身進(jìn)行規(guī)范所形成的監(jiān)督機(jī)制內(nèi)生于非稅收入管理活動過程之中，我們稱之為第一層次的監(jiān)督機(jī)制——即“自動監(jiān)督機(jī)制”。參與非稅收入管理活動的各職能機(jī)構(gòu)各自依法辦事過程中之所以會自發(fā)地產(chǎn)生一種規(guī)范非稅收入管理主體行為的效果，這是因?yàn)樵谝粋€公共選擇體系中，權(quán)力是按照分權(quán)與制衡的權(quán)力配置原則配置于許多不同的、相互制約的職能機(jī)構(gòu)的，如立法機(jī)關(guān)、各相關(guān)職能部門等。這樣，在財政活動過程中，無論出于履行職責(zé)的考慮還是維護(hù)自身權(quán)利的需要，與其他主體一樣，權(quán)力機(jī)關(guān)和政府行政機(jī)構(gòu)都有一種保護(hù)法律賦予自己權(quán)力的內(nèi)在動力，因而防范其他機(jī)構(gòu)侵犯自己的權(quán)力歷來是各權(quán)力機(jī)關(guān)十分敏感的問題。若某機(jī)構(gòu)在行使權(quán)力時越權(quán)辦事，侵犯了其他機(jī)構(gòu)的權(quán)利，其他機(jī)構(gòu)不但會迅速發(fā)現(xiàn)，而且會全力予以糾正；同時，若所有其他機(jī)構(gòu)都依法行使其權(quán)力，該機(jī)構(gòu)也只能依法行使其權(quán)力。因此，雖然在非稅收入管理權(quán)力配置上實(shí)現(xiàn)專業(yè)化是有效組織非稅收入管理活動的內(nèi)在要求，但建立在專業(yè)化基礎(chǔ)之上的“制衡”卻“派生”出了權(quán)力機(jī)關(guān)之間自動的相互制約效應(yīng)，這形成了上述第一層次的非稅收入管理的監(jiān)督，其在非稅收入監(jiān)督機(jī)制上起著“自動監(jiān)督器”的作用。

建立收入征收稽查與使用監(jiān)督的機(jī)構(gòu)專門對非稅收入管理權(quán)力行使過程所進(jìn)行的監(jiān)督，是政府相機(jī)抉擇的結(jié)果。由于其監(jiān)督是通過相應(yīng)的機(jī)構(gòu)履行法律賦予的權(quán)力來實(shí)現(xiàn)的，因而，在監(jiān)督機(jī)制上屬于第二層次“自主監(jiān)督”。這種監(jiān)督機(jī)制的必要性體現(xiàn)在：第一，按照分權(quán)與制衡原則建立的非稅收入管理權(quán)力配置體系存在兩方面的缺陷：一是制度供給滯后現(xiàn)象和制度執(zhí)行中不可避免的“自由裁量權(quán)”帶來的財政行為的隨意性問題；二是存在政府非稅收入使用管理機(jī)關(guān)間“合謀”的可能性。這兩種缺陷的存在為權(quán)力機(jī)關(guān)甚至個人非法謀取私利提供了可能，因此，在分權(quán)的基礎(chǔ)上建立相應(yīng)的監(jiān)督控制系統(tǒng)以防范這種行為的發(fā)生是十分必要的。第二，設(shè)置收入稽查與使用的監(jiān)督機(jī)構(gòu)是人類經(jīng)過漫長的實(shí)踐和探索而總結(jié)出來的一種制度安排，也是迄今為止比較成功和最為有效的制度安排。如何使公共權(quán)力的行使符合公共利益的要求，歷來是公共行政管理中需要解決的難題，人們發(fā)現(xiàn)，解決這一難題的有效辦法是建立一套有效的激勵—約束機(jī)制。非稅收入監(jiān)督就是要在權(quán)力機(jī)關(guān)行使非稅收入管理權(quán)力的過程中形成一個有效的約束機(jī)制，歷史證明，沒有受到監(jiān)督的公共權(quán)力，一般不會長時期在總量上趨向公共利益。為了使這一權(quán)力制約權(quán)力的約束機(jī)制能有效地發(fā)揮作用，非稅收入稽查與使用監(jiān)督機(jī)構(gòu)往往還具有獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)力的權(quán)力，因?yàn)橐坏┍O(jiān)督和監(jiān)督機(jī)構(gòu)失去相對獨(dú)立性，監(jiān)督者就很難保證做到對財政事實(shí)與其合法性做出客觀、無干擾的判斷，其解釋和結(jié)論是否符合公眾利益和照章辦事就值得懷疑。

在這兩個層次的監(jiān)督機(jī)制之間的關(guān)系上，一個有效的自動監(jiān)督機(jī)制對自主監(jiān)督機(jī)制的依賴往往相對較弱，因?yàn)橛行У淖詣颖O(jiān)督機(jī)制意味著健全的非稅收入管理法規(guī)、合理的分權(quán)與制衡、科學(xué)的非稅收入管理工作程序設(shè)計，這些都將構(gòu)筑起一個有效的防范非稅收入管理權(quán)力行使過程偏離公共目標(biāo)的防線，在這樣的架構(gòu)中，即使自主監(jiān)督機(jī)制存在一定的缺陷或不足，有效的自動監(jiān)督機(jī)制也能確保非稅收入監(jiān)督的效果，反之，則會產(chǎn)生對自主監(jiān)督機(jī)制的過分依賴。因此，一個完整的非稅收入監(jiān)督體系應(yīng)當(dāng)是一個能有效發(fā)揮這兩種監(jiān)督機(jī)制作用所形成的工作系統(tǒng)，任何只依靠某一種機(jī)制的監(jiān)督系統(tǒng)，是不可能實(shí)現(xiàn)有效的非稅收入監(jiān)督的。