工程變更是指在合同實(shí)施過(guò)程中，當(dāng)合同狀態(tài)改變時(shí)，為保證工程順利實(shí)施所采取的對(duì)原合同文件的修改與補(bǔ)充，相應(yīng)調(diào)整合同價(jià)格和工期的一種措施。所謂合同狀態(tài)是指:合同條件、工作范圍與合同價(jià)格、工期和施工條件三者之間相互協(xié)調(diào)、相互制約、相互依存的一種狀態(tài)。

　　工程變更包括設(shè)計(jì)變更、進(jìn)度計(jì)劃變更、施工條件變更、新增變更。FIDIC“施工合同條件”規(guī)定，每項(xiàng)變更可包括:

　　(1)對(duì)合同中任何工作的工作量的改變(此類(lèi)改變并不一定必然構(gòu)成變更);

　　(2)任何工程質(zhì)量或其他特性上的變更;

　　(3)工程任何部分標(biāo)高、位置和尺寸上的改變;

　　(4)取消任何工作，除非它已被他人完成;

　　(5)永久工程所必須的任何附加工作，永久設(shè)備、材料或服務(wù)，包括任何聯(lián)合竣工檢驗(yàn)、鉆孔和其他檢驗(yàn)以及勘察工作;

　　(6)工程的實(shí)施順序或?qū)嶋H安排的改變等等。

　　第一，增減工程承包合同中約定的工程量。施工合同中約定的工程量都是按照施工圖紙和國(guó)家有關(guān)工程量計(jì)算規(guī)則計(jì)算出來(lái)的。由于工程量清單編制人員對(duì)施工圖紙的理解和掌握工程量計(jì)算規(guī)則水平有所差異，不可避免地存在計(jì)算偏差和遺漏，加之部分工程設(shè)計(jì)人員技術(shù)水平較低、設(shè)計(jì)工作粗糙馬虎、考慮不周，初步設(shè)計(jì)簡(jiǎn)化或方案討論審核不嚴(yán)，等等。施工圖紙本身就存在較多不確定因素，使建設(shè)單位在項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)提供的工程量清單與工程實(shí)際不符，造成工程量變更。

　　第二，變更有關(guān)裝飾材料的規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)。施工合同中約定的有關(guān)工程裝飾材料的規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)是按照施工圖紙或建設(shè)單位的要求確定的。在施工過(guò)程中，常因當(dāng)前市場(chǎng)供應(yīng)材料的規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)不符合設(shè)計(jì)要求或是與建設(shè)單位的期望效果相差較大，建設(shè)單位要求變更有關(guān)工程裝飾材料的規(guī)格標(biāo)準(zhǔn);再者，由于國(guó)家或地方政府的建設(shè)管理部門(mén)對(duì)建筑新規(guī)范、新技術(shù)、新材料、項(xiàng)目結(jié)算規(guī)定、節(jié)能減排、抗震設(shè)防、人防等方而的政策調(diào)整，也會(huì)造成結(jié)構(gòu)或材料與原設(shè)計(jì)的施工圖紙有所變化，從而造成工程的變更。

　　第三，增減建設(shè)項(xiàng)目的附屬工程。在項(xiàng)目合同的實(shí)施過(guò)程中，建設(shè)單位根據(jù)資金的籌措情況和規(guī)劃的調(diào)整情況，結(jié)合實(shí)際項(xiàng)目的功能需要，也會(huì)增減建設(shè)項(xiàng)目的附屬工程，比如增建變配電房、水泵房、污水處理池、項(xiàng)目周邊綠化、場(chǎng)地道路等附屬工程，從而變更工程價(jià)款。

　　第四，項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中需要的附加和不可預(yù)見(jiàn)工作。由于建設(shè)單位或承包商未能準(zhǔn)確預(yù)見(jiàn)施工現(xiàn)場(chǎng)條件、不利的自然條件或項(xiàng)目建設(shè)的環(huán)境條件等，例如地質(zhì)條件發(fā)生變化、土方工程中遇見(jiàn)文物或地下障礙物;項(xiàng)目所在地居民權(quán)利的訴訟與阻擾;政府主管部門(mén)辦事效率與行為不端的影響;項(xiàng)目相關(guān)現(xiàn)場(chǎng)管理人員的個(gè)人違規(guī)行為的出現(xiàn)，等等，建設(shè)單位或承包商在處理這些具體問(wèn)題時(shí)都會(huì)需要額外費(fèi)用或時(shí)間，即增加額外的工作內(nèi)容與工作量，從而也會(huì)發(fā)生索賠或工程變更。

　　第五，改變有關(guān)工程的施工時(shí)間和順序。由于建設(shè)單位原因(例如圖紙交付、決策延誤、付款延遲、三通一平耽擱等)引起施工中斷和功效降低，或者由建設(shè)單位供應(yīng)的設(shè)備材料到貨時(shí)間推遲，以及其他承包商的配合問(wèn)題引起的施工中斷，造成施工工期、施工方案、施工順序等方而的調(diào)整，也會(huì)發(fā)生工程索賠或工程變更。

　　第六，通貨因素始終存在，市場(chǎng)主要材料設(shè)備價(jià)格的調(diào)整不可避免。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著區(qū)域和時(shí)間因素的影響，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展(GDP)時(shí)刻在波動(dòng)，通貨膨脹或緊縮因素永遠(yuǎn)存在而導(dǎo)致物價(jià)經(jīng)常變化，項(xiàng)目材料價(jià)格的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)所需的基礎(chǔ)資料永遠(yuǎn)不夠完備，業(yè)主和承包商對(duì)于主要材料設(shè)備價(jià)格的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)水平經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)較大偏差，因而施工合同簽訂時(shí)甲乙雙方較少采用價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)包干(對(duì)小型項(xiàng)目可以，大型項(xiàng)目實(shí)施不了)，而多采用主要材料價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整的方式。隨著市場(chǎng)材料設(shè)備價(jià)格的波動(dòng)，合同中的材料設(shè)備價(jià)格也會(huì)相應(yīng)調(diào)整，從而導(dǎo)致工程的變更。因此，在某種意義上來(lái)說(shuō)，只要經(jīng)濟(jì)和物價(jià)波動(dòng)，無(wú)論采取何種風(fēng)險(xiǎn)控制方式，項(xiàng)目建設(shè)的工程變更無(wú)法避免，只是控制程度不同而己。

　　第七，項(xiàng)目的特殊性和復(fù)雜性決定了工程變更的存在。建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)是投資大、工期長(zhǎng)、技術(shù)復(fù)雜、影響因素多。項(xiàng)目建設(shè)造價(jià)的組成成分復(fù)雜而繁多，既包括項(xiàng)目可研費(fèi)、項(xiàng)目建設(shè)審扎匕及驗(yàn)收規(guī)費(fèi)、三通一平費(fèi)用、土地費(fèi)用、建筑安裝費(fèi)、設(shè)備器具費(fèi)等，也包括勘察設(shè)計(jì)、監(jiān)理費(fèi)、工程保險(xiǎn)、項(xiàng)目管理費(fèi)、財(cái)務(wù)費(fèi)用等工程建設(shè)其他費(fèi)用。從投資估算、設(shè)計(jì)概算到施工圖預(yù)算、工程結(jié)算，是一級(jí)控制一級(jí)的關(guān)系，加之合同履約、建設(shè)政策、建筑市場(chǎng)等的不確性，使得工程變更不可避免。

　　第八，我國(guó)目前的建設(shè)項(xiàng)目管理體制也會(huì)導(dǎo)致工程變更的發(fā)生。項(xiàng)目合同履行過(guò)程中，工程變更涉及的主客觀(guān)因素、內(nèi)外因素較多，客觀(guān)上是由于工程建設(shè)本身的復(fù)雜性決定的;但也不可否認(rèn)，部分建設(shè)單位在工程立項(xiàng)審批時(shí)有意減小工程規(guī)模和降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)達(dá)到以下目的:一是爭(zhēng)取項(xiàng)目通過(guò)的可能性;二是盡量降低在繳納項(xiàng)目審批立項(xiàng)、建設(shè)、竣工驗(yàn)收等程序中的各種規(guī)費(fèi);三是在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，再以工程變更的形式提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)規(guī)模，即目前社會(huì)上所說(shuō)的“釣魚(yú)工程”來(lái)獲取國(guó)家更大的項(xiàng)目資金。

　　第九，項(xiàng)目業(yè)主、監(jiān)理、設(shè)計(jì)各方的違法行為是導(dǎo)致工程變更頻發(fā)的潛在因素。部分承包單位則是利用工程變更及隱蔽工程簽證，有意虛報(bào)高估工程量或價(jià)格來(lái)調(diào)增工程造價(jià)，甚至通過(guò)不法手段與建設(shè)單位、勘察設(shè)計(jì)單位和監(jiān)理單位的項(xiàng)目管理者串通一氣、相互共謀，利用工程變更來(lái)賺取高額或非法利潤(rùn)。

　　(1)對(duì)設(shè)計(jì)變更的審核，主要審核設(shè)計(jì)變更手續(xù)是否合法、合規(guī);審核設(shè)計(jì)變更的真實(shí)性;設(shè)計(jì)變更的增減變化是否得到如實(shí)的反映;設(shè)計(jì)變更的計(jì)算過(guò)程是否規(guī)范;變更工程價(jià)款是否合理。

　　(2)對(duì)進(jìn)度變更的審核，主要是審核工程進(jìn)度的落實(shí)情況，如因建設(shè)單位原因造成的，應(yīng)根據(jù)簽證，考慮人工費(fèi)的增加;審核工程施工進(jìn)度是否與工程數(shù)量相對(duì)應(yīng)，變更是否對(duì)后續(xù)施工在工期和施工條件上產(chǎn)生不良影響。

　　(3)對(duì)施工條件變更的審核，主要審核現(xiàn)場(chǎng)施工條件是否如簽證中所敘述的那么嚴(yán)重;條件是否那么惡劣;業(yè)主是否及時(shí)提供施工條件如資金、施工圖紙、施工現(xiàn)場(chǎng)、采供的物資;并正確分辨不可抗力，正確地評(píng)判施工條件的變更是否屬有經(jīng)驗(yàn)承包商的合理預(yù)見(jiàn)。

　　(4)對(duì)新增變更審核，主要審核立項(xiàng)是否正確，有否遺漏現(xiàn)象，工程量是否重復(fù)等，簽證是否有越權(quán)越位的現(xiàn)象，是否和現(xiàn)實(shí)相符，用詞是否準(zhǔn)確、精練，不要為施工單位低價(jià)中標(biāo)，高價(jià)索賠創(chuàng)造條件。

　　在實(shí)現(xiàn)工程量清單報(bào)價(jià)前，工程結(jié)算審計(jì)一般為事后審計(jì)，審計(jì)人員主要依靠報(bào)審資料，依靠長(zhǎng)期的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)。由于工程變更簽證不夠嚴(yán)謹(jǐn)，用詞不夠準(zhǔn)確，容易引起扯皮。在審計(jì)過(guò)程中，常常為了弄清某項(xiàng)簽證，要查閱隱蔽記錄、施工、監(jiān)理日志、竣工資料，調(diào)查現(xiàn)場(chǎng)施工管理人員，這樣不僅浪費(fèi)了時(shí)間，還不能確保審計(jì)質(zhì)量。因此作為內(nèi)審單位，不但要嚴(yán)把審計(jì)關(guān)，還要及時(shí)和兄弟部門(mén)加強(qiáng)聯(lián)系和溝通，并協(xié)助兄弟部門(mén)建立健全簽證制度，規(guī)定簽證權(quán)限，規(guī)范簽證報(bào)批手續(xù)，避免重復(fù)，杜絕越權(quán)簽證等現(xiàn)象的發(fā)生。在工程審計(jì)完畢后，將該工程審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題在審計(jì)報(bào)告中列舉出來(lái)，這樣不但便于被審計(jì)部門(mén)及時(shí)規(guī)范操作，也避免了審計(jì)人員的風(fēng)險(xiǎn)。

　　工程變更屬于合同范圍內(nèi)的修改與補(bǔ)充，是對(duì)全部工程項(xiàng)目或部分工程項(xiàng)目其中的任何一種進(jìn)行變更，如工程任務(wù)的增減，改變質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或類(lèi)型等，由于工程項(xiàng)目實(shí)施的復(fù)雜性、長(zhǎng)期性和動(dòng)態(tài)性，任何工程承包合同都不能預(yù)見(jiàn)和覆蓋項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中所有可能的合同條件的變化，因此合同變更是不可避免的。為減少變更，必須加強(qiáng)工程建設(shè)監(jiān)管機(jī)制的施行，加大工程監(jiān)理力度，規(guī)范市場(chǎng)，全過(guò)程、全方位的實(shí)施工程造價(jià)的動(dòng)態(tài)控制。

　　在設(shè)計(jì)階段應(yīng)推行限額設(shè)計(jì)，優(yōu)化設(shè)計(jì)，實(shí)行獎(jiǎng)懲措施，采用技術(shù)和經(jīng)濟(jì)相結(jié)合手段，促進(jìn)設(shè)計(jì)單位主動(dòng)積極地控制工程造價(jià)。力求將工程造價(jià)意識(shí)滲透到各項(xiàng)設(shè)計(jì)措施中，避免邊施工邊改設(shè)計(jì)，預(yù)算超概算、決算超預(yù)算的現(xiàn)象發(fā)生，以確保有效的控制工程投資。

　　(1)強(qiáng)化招投標(biāo)的合同管理，合理低價(jià)中標(biāo)

　　編寫(xiě)招標(biāo)文件時(shí)，對(duì)招標(biāo)項(xiàng)目的技術(shù)要求、商務(wù)要求、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)等要詳細(xì)、準(zhǔn)確、周全，同時(shí)應(yīng)注意條款之間、文件之間的銜接，避免出現(xiàn)相互矛盾。評(píng)標(biāo)時(shí)應(yīng)綜合考慮技術(shù)(包括技術(shù)質(zhì)量、水平、適用性);進(jìn)度(包括綜合考慮定額工期、施工工期、合同工期);費(fèi)用分析(包括成本設(shè)計(jì)的合理性、現(xiàn)實(shí)性、完善性);商務(wù)條款及條件;交易方式、違約責(zé)任;財(cái)務(wù)能力(承包商自身的財(cái)務(wù)經(jīng)營(yíng)能力和核算能力);基礎(chǔ)條件(承包商自身的技術(shù)人員、設(shè)備、資金實(shí)力、社會(huì)關(guān)系)等指標(biāo)進(jìn)行量化，以合理的低價(jià)中標(biāo)為評(píng)標(biāo)原則，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)必須注重項(xiàng)目附屬工程、追加工程的招投標(biāo)，杜絕和制比化整為零、化大為小、甩項(xiàng)拋?lái)?xiàng)，變相逃避監(jiān)督的行為，強(qiáng)化招投標(biāo)的合同管理，避免施工單位低價(jià)中標(biāo)，高價(jià)索賠。

　　(2)加強(qiáng)變更簽證的管理，正確處理好索賠和反索賠

　　規(guī)范工程變更程序是管理的要求，采用科學(xué)的管理方法，分工明確，職責(zé)分清，任務(wù)分解，層層落實(shí)，正確預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)，制定防范性對(duì)策。采用行之有效的組織措施、技術(shù)措施、經(jīng)濟(jì)措施和合同措施，確保建設(shè)單位資金、施工圖紙、建設(shè)單位供應(yīng)的材料、設(shè)備及時(shí)到位，嚴(yán)格執(zhí)行工程量清單報(bào)價(jià)的原則與內(nèi)容，特別是注意工程量的簽證，在工程量簽證前，應(yīng)區(qū)分哪些該簽，哪些不該簽;哪些是合同內(nèi)，哪些項(xiàng)目是合同外;哪些工作內(nèi)容已在投標(biāo)單價(jià)中包含，哪些沒(méi)有包含;如果要簽，應(yīng)該簽多少;單價(jià)如何確定等等。

　　(3)規(guī)范決算送審程序，合理控制工程造價(jià)

　　規(guī)范送審程序，對(duì)送審資料采用承諾制，以確保資料的規(guī)范性、真實(shí)性、完整性，收集工程信息如單方工程造價(jià)、不同品牌規(guī)格材料的價(jià)格信息、大宗大件物資采購(gòu)信息、造價(jià)部門(mén)頒布的其他信息、相關(guān)的法律法規(guī)等，建立審計(jì)檔案，嚴(yán)格執(zhí)行綜合單價(jià)的調(diào)整原則，精確計(jì)算工程量，使工程決算正確、合理、合法的反映工程的實(shí)際造價(jià)。