國家經(jīng)濟政策是指國家履行經(jīng)濟管理職能，調(diào)控國家宏觀經(jīng)濟水平、結(jié)構(gòu)，實施國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)方針。

在不同時期發(fā)展戰(zhàn)略的引導(dǎo)下，國家經(jīng)濟政策對地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展格局起著不可估量的作用，是影響地區(qū)間差距變動的主要環(huán)境性因素。影響最大的主要是產(chǎn)業(yè)布局政策、對外開放政策和財稅體制改革。

(一)產(chǎn)業(yè)布局政策對開放型經(jīng)濟的影響

我國的工業(yè)區(qū)域布局具有“南輕北重、東輕西重”的基本特征。東部地區(qū)以輕型或輕重混合型產(chǎn)業(yè)為主，中、西部地區(qū)則以重型產(chǎn)業(yè)為主。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性差異往往會導(dǎo)致地區(qū)間經(jīng)濟產(chǎn)出水平的巨大差距。據(jù)專家研究，改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展水平較高的省份大多為輕型或混合型的工業(yè)結(jié)構(gòu)類型。另外，在漸進式的市場化改革中，國家先放開了消費品市場，消費品價格由市場決定，而對能源、原材料的價格實行嚴格控制。由于東部地區(qū)是我國主要的消費品生產(chǎn)基地，中、西部地區(qū)是我國重要的能源和原材料輸出基地，于是東部向中、西部高價輸出制成品，而中、西部則向東部提供廉價的能源和原材料。這種產(chǎn)業(yè)布局和區(qū)位分工決定了中、西部與東部存在著不平等交換。

由于東部企業(yè)的技術(shù)和資本優(yōu)勢，中、西部很難在制造業(yè)上與東部競爭。中、西部地區(qū)這種高投入低產(chǎn)出的被動地位，嚴重制約其經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的提高，同時也是中、西部地區(qū)與東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距日益拉大的重要原因之一。新中國成立以后，國家制訂的每一個五年計劃，其經(jīng)濟布局政策在資源的宏觀配置、產(chǎn)業(yè)的空間布局、區(qū)域經(jīng)濟格局的形成方面發(fā)揮著極其重要的指導(dǎo)作用。1953—1978年的傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期，國家經(jīng)濟布局的指導(dǎo)方針是：為迅速改變生產(chǎn)力過分倚重于沿海地區(qū)的嚴重不均衡狀況，并考慮到戰(zhàn)備的需要，強調(diào)內(nèi)地與沿海均衡發(fā)展，對中西部地區(qū)進行大規(guī)模開發(fā)，投資重點長期指向中西部地區(qū)。國家用于中西部地區(qū)的基本建設(shè)投資總額在全國基本建設(shè)投資中的比重：“一五”時期為50．2％；“二五”時期為56．7％；三年調(diào)整時期為60．5％；“三五”時期為68．8％；“四五”時期為56．2％。除了“一五”、“二五”時期國家投資的地區(qū)分配既有重點傾斜，又考慮到總體協(xié)調(diào)，扭轉(zhuǎn)了新中國成立初期工業(yè)集中分布于沿海地區(qū)的格局，人均國民收入、居民消費水平的東西部差距出現(xiàn)了普遍縮小的趨勢外，其他幾個五年計劃時期由于過分注重政治、國防意義而忽視經(jīng)濟效益，一方面東部老工業(yè)基地的充實、改造未能得到應(yīng)有的重視，原有的基礎(chǔ)和條件沒有得到充分利用；另一方面，布局在中西部的企業(yè)又表現(xiàn)出突出的“嵌入式”的特征以及存在著協(xié)作配套條件差、微觀選址失誤等不足，盡管國家在中西部地區(qū)投入大量資金，但實際效果并不理想，其經(jīng)濟發(fā)展速度滯后于東部地區(qū)，三大地帶人均國民收入和居民消費水平的差距仍出現(xiàn)了擴大的趨勢。

總體上看，這一時期實際上并未達到均衡發(fā)展的目標，人均國民收入和居民消費水平的地區(qū)差距在總體上仍然有所發(fā)展。1978年以后，國際形勢發(fā)生了變化。國家開始進行經(jīng)濟體制改革，實行對外開放政策，經(jīng)濟布局的指導(dǎo)方針有了重大轉(zhuǎn)變，效率優(yōu)先成為重要的目標取向，生產(chǎn)要素向邊際產(chǎn)出率高的東部沿海發(fā)達地區(qū)集中，“六五”與“七五”時期，在追求整體發(fā)展速度與效益的方針指導(dǎo)下，國家投資和布局的重點大幅度向原有基礎(chǔ)條件較好、投資能力較強、投資環(huán)境優(yōu)越的東部地區(qū)傾斜。東部與中西部地區(qū)的政策梯度明顯，例如，若以中西部地區(qū)全民所有制基本建設(shè)投資為1，則東部地區(qū)的投資“五五”時期為0．84；“六五”時期上升到1．02；“七五”時期上升到1．27；1993年上升到1．33。1990～1993年，全國基本建設(shè)投資的55．8％分布于東部地區(qū)。雖然“六五”至“七五”時期東部地區(qū)的投入比例明顯增加，但中西部地區(qū)“三五”至“五五”前期的大量投資項目進入產(chǎn)出期，經(jīng)濟增長速度較快、三大地帶人均國民生產(chǎn)總值和居民消費水平的相對差距出現(xiàn)了縮小的趨勢。1991—1992年東中西部地區(qū)均以較高的速度增長。但東部地區(qū)投資需求強勁，經(jīng)濟增長速度明顯快于中西部地區(qū)，使得三大地帶間的人均國民生產(chǎn)總值和居民消費水平的相對差距開始逐步擴大。

(二)對外開放政策對開放型經(jīng)濟的影響

在改革開放的初期，為了盡快形成體制變革與經(jīng)濟增長之間的互動關(guān)系，發(fā)揮體制改革對釋放經(jīng)濟潛能的作用，政府選擇具有改革開放優(yōu)勢的東部沿海地區(qū)實行率先改革開放的特殊政策。這給沿海地區(qū)的迅速發(fā)展創(chuàng)造了極其重要的制度優(yōu)勢和發(fā)展機會。這樣，區(qū)域經(jīng)濟增長差異除了由其資源稟賦和比較優(yōu)勢內(nèi)生的要素構(gòu)成差異來決定外，在轉(zhuǎn)型期，也會因轉(zhuǎn)型經(jīng)濟條件下外生的制度變量影響而加劇。改革開放以來，對外開放和利用外資政策已成為影響地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。我國的對外開放是從東部沿海地區(qū)逐步向中西部地區(qū)推進的，國家對于實行對外開放的地區(qū)在利用外資建設(shè)項目的審批權(quán)限、稅收、外匯、外貿(mào)和信貸方面給予政策上的優(yōu)惠。

到1997年，東部地區(qū)首先享受了對外開放的優(yōu)惠政策，利用其優(yōu)越的區(qū)位條件，建立了5個經(jīng)濟特區(qū)、14個沿海開放城市、260個沿海經(jīng)濟開放市縣；全國30個國家級的經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)中，東部地區(qū)就有25個；13個保稅區(qū)也全部分布于東部沿海地區(qū)。而中西部地區(qū)僅從1992年起才逐步在沿長江地區(qū)和邊境地區(qū)建立了享受國家對外開放優(yōu)惠政策的城市，到1993年共設(shè)立了6個沿江開放城市、13個沿邊開放城鎮(zhèn)以及13個邊境經(jīng)濟合作區(qū)；中部地區(qū)僅建立了4個國家級的經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，西部地區(qū)則僅有1個國家級的經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)?？梢?，中西部地區(qū)享受對外開放政策的年限和開辟對外開放地區(qū)方面均落后于東部地區(qū)。因而，東部地區(qū)在對外開放方面與中西部相比具有無可比擬的優(yōu)勢。僅以利用外資為例，1989～1993年，我國各地區(qū)實際利用外資618．8億美元，其中東部沿海地區(qū)實際利用外資達544億美元，占全國的87．9％，而中、西部地區(qū)實際利用外資總額分別只有43．4億美元和31．4億美元，分別占全國的7％和5．1％。東部地區(qū)大量引進外資對其經(jīng)濟增長起到了十分重要的作用，中西部地區(qū)則從引進外資中得益較少。

(三)財稅體制變遷對開放型經(jīng)濟的影響隨著經(jīng)濟、政治形勢的發(fā)展變化，改革開放后中國財稅體制共經(jīng)歷了四次大的變遷，總體是從“包干制”向“分稅制”轉(zhuǎn)變：首先，1980年，中央決定改革高度集中的“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財稅體制，實行“分灶吃飯”的辦法，以調(diào)動地方增加財政的積極性，即對15個省、區(qū)，中央將全部財政收入劃分成中央固定收入、地方固定收入和共享收入三個部分，共享收入的80％歸中央，20％歸地方，其他省、市、自治區(qū)實行定額上繳、定額補貼或保留老體制的做法。

除個別稅種(如關(guān)稅)之外，所有財政收入由地方負責(zé)征收，但所有的稅基、稅率和上繳利潤的辦法均由中央確定。其次，到1985年，中央決定在劃分收支的基礎(chǔ)上，對各地方實行不同的分配辦法，即凡地方固定收入大于地方支出者，實行定額上繳，凡地方固定收入小于地方支出者，中央確定一定比例留給該地方部分共享收入，若地方固定收入和全部共享收入全部留給地方仍不抵其支出，中央實行定額補貼。再次，1988年，中央決定實行一種新的承包體制，這個體制包括六種不同的辦法，分別適用于六類省、市、自治區(qū)和計劃單列市。最后，1994年，中央宣布取消承包制，實行分稅制。在此過程中總體驅(qū)使地方獨立一級財政的地位也不斷得到加強。由于“包干制”的財稅體制存在缺乏公開性、地方財力分配不合理、稅基計算不科學(xué)、缺乏公平性等缺點，實行“分稅制”是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的必然要求，但現(xiàn)行分稅制對欠發(fā)達地區(qū)帶來了特殊的影響：

1．正面效應(yīng)

分稅制的實施調(diào)動了中央與地方的積極性，建立了中央與地方財政收入穩(wěn)定增長的機制，1993～2002年全國財政收入增長了4．35倍，年均增收1455億元，地方財政收入同口徑比較增長了4．59倍，全國財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重由1993年的12．33％提高到2002年的15．87％。分稅制的實施，更好地發(fā)揮了中央財政的再分配功能，實現(xiàn)了中央與地方、東部地區(qū)與中西部地區(qū)的“雙贏”

2．負面效應(yīng)

(1)轉(zhuǎn)移支付方面存在問題，因為欠發(fā)達地區(qū)具有其特殊的情況。以西藏為例：對于(2002年過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》，中央在測算西藏工資薪金所得稅時，未考慮西藏特殊津貼和生活補貼等免稅因素導(dǎo)致標準收入高估；而在測算支出時，又未考慮西藏的一些特殊情況，例如：在職進藏干部職工休假費用、物價水平遠遠高于內(nèi)地的支出成本等因素導(dǎo)致標準支出低估。此外，在中央對地方的補助中轉(zhuǎn)移支付比例過小而沒有統(tǒng)一納入中央政府對地方轉(zhuǎn)移支付范疇的專項補助比例過大：2002年中央下達西藏專項補助(不含增發(fā)國債補助)和轉(zhuǎn)移支付二者之比為71：29，由于轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過小，均衡各地市發(fā)展的作用受到很大限制。

(2)與民族區(qū)域自治制度不盡協(xié)調(diào)。西部欠發(fā)達地區(qū)大部分是民族自治區(qū)域，實行分稅制后無論是在地方固定收入項目的劃分上還是在共享稅收的分成比例上都與其他省市沒有區(qū)別，中央在國債分配、外匯留成、出口退稅、中央駐地方企業(yè)的利潤留成、體制的轉(zhuǎn)軌或局部調(diào)整等方面無不采取“一刀切”的辦法，客觀上減少了欠發(fā)達地區(qū)的財政收入，進一步拉大了欠發(fā)達地區(qū)與全國問的財政差距。

(3)由于西部地區(qū)資源型產(chǎn)業(yè)和國有經(jīng)濟比重較大，1994年的新稅制改革使其平均稅負的提高幅度均高于全國平均稅負的提高幅度，不利于欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。

(4)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度有利于發(fā)達地區(qū)，而不利于欠發(fā)達地區(qū)。理由是：

①從1993年地方財政收入執(zhí)行情況來看，沿海地區(qū)擴張基數(shù)的規(guī)模及能力遠大于中西部地區(qū)，地區(qū)財政收入已出現(xiàn)兩極分化的格局，因此，用基數(shù)法可能進一步拉大沿海與內(nèi)地的財力差距，從而拉大生產(chǎn)水平、收入水平、消費水平的差距。

②稅收返還與全國平均稅收增長掛鉤的本意可能難以實現(xiàn)。落后地區(qū)只有在發(fā)達地區(qū)有較高的增長速度，中央通過轉(zhuǎn)移支付支持內(nèi)地，才有可能縮小與發(fā)達地區(qū)的差距。但由于現(xiàn)存的政企不分的狀況未得到充分解決，在地區(qū)利益的驅(qū)動下，發(fā)達地區(qū)有可能藏富于企業(yè)。