國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策是指國(guó)家履行經(jīng)濟(jì)管理職能，調(diào)控國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)水平、結(jié)構(gòu)，實(shí)施國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)方針。

在不同時(shí)期發(fā)展戰(zhàn)略的引導(dǎo)下，國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展格局起著不可估量的作用，是影響地區(qū)間差距變動(dòng)的主要環(huán)境性因素。影響最大的主要是產(chǎn)業(yè)布局政策、對(duì)外開放政策和財(cái)稅體制改革。

(一)產(chǎn)業(yè)布局政策對(duì)開放型經(jīng)濟(jì)的影響

我國(guó)的工業(yè)區(qū)域布局具有“南輕北重、東輕西重”的基本特征。東部地區(qū)以輕型或輕重混合型產(chǎn)業(yè)為主，中、西部地區(qū)則以重型產(chǎn)業(yè)為主。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性差異往往會(huì)導(dǎo)致地區(qū)間經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出水平的巨大差距。據(jù)專家研究，改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的省份大多為輕型或混合型的工業(yè)結(jié)構(gòu)類型。另外，在漸進(jìn)式的市場(chǎng)化改革中，國(guó)家先放開了消費(fèi)品市場(chǎng)，消費(fèi)品價(jià)格由市場(chǎng)決定，而對(duì)能源、原材料的價(jià)格實(shí)行嚴(yán)格控制。由于東部地區(qū)是我國(guó)主要的消費(fèi)品生產(chǎn)基地，中、西部地區(qū)是我國(guó)重要的能源和原材料輸出基地，于是東部向中、西部高價(jià)輸出制成品，而中、西部則向東部提供廉價(jià)的能源和原材料。這種產(chǎn)業(yè)布局和區(qū)位分工決定了中、西部與東部存在著不平等交換。

由于東部企業(yè)的技術(shù)和資本優(yōu)勢(shì)，中、西部很難在制造業(yè)上與東部競(jìng)爭(zhēng)。中、西部地區(qū)這種高投入低產(chǎn)出的被動(dòng)地位，嚴(yán)重制約其經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，同時(shí)也是中、西部地區(qū)與東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距日益拉大的重要原因之一。新中國(guó)成立以后，國(guó)家制訂的每一個(gè)五年計(jì)劃，其經(jīng)濟(jì)布局政策在資源的宏觀配置、產(chǎn)業(yè)的空間布局、區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局的形成方面發(fā)揮著極其重要的指導(dǎo)作用。1953—1978年的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家經(jīng)濟(jì)布局的指導(dǎo)方針是：為迅速改變生產(chǎn)力過(guò)分倚重于沿海地區(qū)的嚴(yán)重不均衡狀況，并考慮到戰(zhàn)備的需要，強(qiáng)調(diào)內(nèi)地與沿海均衡發(fā)展，對(duì)中西部地區(qū)進(jìn)行大規(guī)模開發(fā)，投資重點(diǎn)長(zhǎng)期指向中西部地區(qū)。國(guó)家用于中西部地區(qū)的基本建設(shè)投資總額在全國(guó)基本建設(shè)投資中的比重：“一五”時(shí)期為50．2％；“二五”時(shí)期為56．7％；三年調(diào)整時(shí)期為60．5％；“三五”時(shí)期為68．8％；“四五”時(shí)期為56．2％。除了“一五”、“二五”時(shí)期國(guó)家投資的地區(qū)分配既有重點(diǎn)傾斜，又考慮到總體協(xié)調(diào)，扭轉(zhuǎn)了新中國(guó)成立初期工業(yè)集中分布于沿海地區(qū)的格局，人均國(guó)民收入、居民消費(fèi)水平的東西部差距出現(xiàn)了普遍縮小的趨勢(shì)外，其他幾個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期由于過(guò)分注重政治、國(guó)防意義而忽視經(jīng)濟(jì)效益，一方面東部老工業(yè)基地的充實(shí)、改造未能得到應(yīng)有的重視，原有的基礎(chǔ)和條件沒有得到充分利用；另一方面，布局在中西部的企業(yè)又表現(xiàn)出突出的“嵌入式”的特征以及存在著協(xié)作配套條件差、微觀選址失誤等不足，盡管國(guó)家在中西部地區(qū)投入大量資金，但實(shí)際效果并不理想，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度滯后于東部地區(qū)，三大地帶人均國(guó)民收入和居民消費(fèi)水平的差距仍出現(xiàn)了擴(kuò)大的趨勢(shì)。

總體上看，這一時(shí)期實(shí)際上并未達(dá)到均衡發(fā)展的目標(biāo)，人均國(guó)民收入和居民消費(fèi)水平的地區(qū)差距在總體上仍然有所發(fā)展。1978年以后，國(guó)際形勢(shì)發(fā)生了變化。國(guó)家開始進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，實(shí)行對(duì)外開放政策，經(jīng)濟(jì)布局的指導(dǎo)方針有了重大轉(zhuǎn)變，效率優(yōu)先成為重要的目標(biāo)取向，生產(chǎn)要素向邊際產(chǎn)出率高的東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)集中，“六五”與“七五”時(shí)期，在追求整體發(fā)展速度與效益的方針指導(dǎo)下，國(guó)家投資和布局的重點(diǎn)大幅度向原有基礎(chǔ)條件較好、投資能力較強(qiáng)、投資環(huán)境優(yōu)越的東部地區(qū)傾斜。東部與中西部地區(qū)的政策梯度明顯，例如，若以中西部地區(qū)全民所有制基本建設(shè)投資為1，則東部地區(qū)的投資“五五”時(shí)期為0．84；“六五”時(shí)期上升到1．02；“七五”時(shí)期上升到1．27；1993年上升到1．33。1990～1993年，全國(guó)基本建設(shè)投資的55．8％分布于東部地區(qū)。雖然“六五”至“七五”時(shí)期東部地區(qū)的投入比例明顯增加，但中西部地區(qū)“三五”至“五五”前期的大量投資項(xiàng)目進(jìn)入產(chǎn)出期，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度較快、三大地帶人均國(guó)民生產(chǎn)總值和居民消費(fèi)水平的相對(duì)差距出現(xiàn)了縮小的趨勢(shì)。1991—1992年?yáng)|中西部地區(qū)均以較高的速度增長(zhǎng)。但東部地區(qū)投資需求強(qiáng)勁，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度明顯快于中西部地區(qū)，使得三大地帶間的人均國(guó)民生產(chǎn)總值和居民消費(fèi)水平的相對(duì)差距開始逐步擴(kuò)大。

(二)對(duì)外開放政策對(duì)開放型經(jīng)濟(jì)的影響

在改革開放的初期，為了盡快形成體制變革與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的互動(dòng)關(guān)系，發(fā)揮體制改革對(duì)釋放經(jīng)濟(jì)潛能的作用，政府選擇具有改革開放優(yōu)勢(shì)的東部沿海地區(qū)實(shí)行率先改革開放的特殊政策。這給沿海地區(qū)的迅速發(fā)展創(chuàng)造了極其重要的制度優(yōu)勢(shì)和發(fā)展機(jī)會(huì)。這樣，區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)差異除了由其資源稟賦和比較優(yōu)勢(shì)內(nèi)生的要素構(gòu)成差異來(lái)決定外，在轉(zhuǎn)型期，也會(huì)因轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)條件下外生的制度變量影響而加劇。改革開放以來(lái)，對(duì)外開放和利用外資政策已成為影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。我國(guó)的對(duì)外開放是從東部沿海地區(qū)逐步向中西部地區(qū)推進(jìn)的，國(guó)家對(duì)于實(shí)行對(duì)外開放的地區(qū)在利用外資建設(shè)項(xiàng)目的審批權(quán)限、稅收、外匯、外貿(mào)和信貸方面給予政策上的優(yōu)惠。

到1997年，東部地區(qū)首先享受了對(duì)外開放的優(yōu)惠政策，利用其優(yōu)越的區(qū)位條件，建立了5個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)、14個(gè)沿海開放城市、260個(gè)沿海經(jīng)濟(jì)開放市縣；全國(guó)30個(gè)國(guó)家級(jí)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)中，東部地區(qū)就有25個(gè)；13個(gè)保稅區(qū)也全部分布于東部沿海地區(qū)。而中西部地區(qū)僅從1992年起才逐步在沿長(zhǎng)江地區(qū)和邊境地區(qū)建立了享受國(guó)家對(duì)外開放優(yōu)惠政策的城市，到1993年共設(shè)立了6個(gè)沿江開放城市、13個(gè)沿邊開放城鎮(zhèn)以及13個(gè)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)；中部地區(qū)僅建立了4個(gè)國(guó)家級(jí)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，西部地區(qū)則僅有1個(gè)國(guó)家級(jí)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)?？梢姡形鞑康貐^(qū)享受對(duì)外開放政策的年限和開辟對(duì)外開放地區(qū)方面均落后于東部地區(qū)。因而，東部地區(qū)在對(duì)外開放方面與中西部相比具有無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。僅以利用外資為例，1989～1993年，我國(guó)各地區(qū)實(shí)際利用外資618．8億美元，其中東部沿海地區(qū)實(shí)際利用外資達(dá)544億美元，占全國(guó)的87．9％，而中、西部地區(qū)實(shí)際利用外資總額分別只有43．4億美元和31．4億美元，分別占全國(guó)的7％和5．1％。東部地區(qū)大量引進(jìn)外資對(duì)其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了十分重要的作用，中西部地區(qū)則從引進(jìn)外資中得益較少。

(三)財(cái)稅體制變遷對(duì)開放型經(jīng)濟(jì)的影響隨著經(jīng)濟(jì)、政治形勢(shì)的發(fā)展變化，改革開放后中國(guó)財(cái)稅體制共經(jīng)歷了四次大的變遷，總體是從“包干制”向“分稅制”轉(zhuǎn)變：首先，1980年，中央決定改革高度集中的“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)稅體制，實(shí)行“分灶吃飯”的辦法，以調(diào)動(dòng)地方增加財(cái)政的積極性，即對(duì)15個(gè)省、區(qū)，中央將全部財(cái)政收入劃分成中央固定收入、地方固定收入和共享收入三個(gè)部分，共享收入的80％歸中央，20％歸地方，其他省、市、自治區(qū)實(shí)行定額上繳、定額補(bǔ)貼或保留老體制的做法。

除個(gè)別稅種(如關(guān)稅)之外，所有財(cái)政收入由地方負(fù)責(zé)征收，但所有的稅基、稅率和上繳利潤(rùn)的辦法均由中央確定。其次，到1985年，中央決定在劃分收支的基礎(chǔ)上，對(duì)各地方實(shí)行不同的分配辦法，即凡地方固定收入大于地方支出者，實(shí)行定額上繳，凡地方固定收入小于地方支出者，中央確定一定比例留給該地方部分共享收入，若地方固定收入和全部共享收入全部留給地方仍不抵其支出，中央實(shí)行定額補(bǔ)貼。再次，1988年，中央決定實(shí)行一種新的承包體制，這個(gè)體制包括六種不同的辦法，分別適用于六類省、市、自治區(qū)和計(jì)劃單列市。最后，1994年，中央宣布取消承包制，實(shí)行分稅制。在此過(guò)程中總體驅(qū)使地方獨(dú)立一級(jí)財(cái)政的地位也不斷得到加強(qiáng)。由于“包干制”的財(cái)稅體制存在缺乏公開性、地方財(cái)力分配不合理、稅基計(jì)算不科學(xué)、缺乏公平性等缺點(diǎn)，實(shí)行“分稅制”是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求，但現(xiàn)行分稅制對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)帶來(lái)了特殊的影響：

1．正面效應(yīng)

分稅制的實(shí)施調(diào)動(dòng)了中央與地方的積極性，建立了中央與地方財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制，1993～2002年全國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)了4．35倍，年均增收1455億元，地方財(cái)政收入同口徑比較增長(zhǎng)了4．59倍，全國(guó)財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重由1993年的12．33％提高到2002年的15．87％。分稅制的實(shí)施，更好地發(fā)揮了中央財(cái)政的再分配功能，實(shí)現(xiàn)了中央與地方、東部地區(qū)與中西部地區(qū)的“雙贏”

2．負(fù)面效應(yīng)

(1)轉(zhuǎn)移支付方面存在問(wèn)題，因?yàn)榍钒l(fā)達(dá)地區(qū)具有其特殊的情況。以西藏為例：對(duì)于(2002年過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》，中央在測(cè)算西藏工資薪金所得稅時(shí)，未考慮西藏特殊津貼和生活補(bǔ)貼等免稅因素導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)收入高估；而在測(cè)算支出時(shí)，又未考慮西藏的一些特殊情況，例如：在職進(jìn)藏干部職工休假費(fèi)用、物價(jià)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于內(nèi)地的支出成本等因素導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)支出低估。此外，在中央對(duì)地方的補(bǔ)助中轉(zhuǎn)移支付比例過(guò)小而沒有統(tǒng)一納入中央政府對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付范疇的專項(xiàng)補(bǔ)助比例過(guò)大：2002年中央下達(dá)西藏專項(xiàng)補(bǔ)助(不含增發(fā)國(guó)債補(bǔ)助)和轉(zhuǎn)移支付二者之比為71：29，由于轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過(guò)小，均衡各地市發(fā)展的作用受到很大限制。

(2)與民族區(qū)域自治制度不盡協(xié)調(diào)。西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)大部分是民族自治區(qū)域，實(shí)行分稅制后無(wú)論是在地方固定收入項(xiàng)目的劃分上還是在共享稅收的分成比例上都與其他省市沒有區(qū)別，中央在國(guó)債分配、外匯留成、出口退稅、中央駐地方企業(yè)的利潤(rùn)留成、體制的轉(zhuǎn)軌或局部調(diào)整等方面無(wú)不采取“一刀切”的辦法，客觀上減少了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政收入，進(jìn)一步拉大了欠發(fā)達(dá)地區(qū)與全國(guó)問(wèn)的財(cái)政差距。

(3)由于西部地區(qū)資源型產(chǎn)業(yè)和國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重較大，1994年的新稅制改革使其平均稅負(fù)的提高幅度均高于全國(guó)平均稅負(fù)的提高幅度，不利于欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(4)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度有利于發(fā)達(dá)地區(qū)，而不利于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。理由是：

①?gòu)?993年地方財(cái)政收入執(zhí)行情況來(lái)看，沿海地區(qū)擴(kuò)張基數(shù)的規(guī)模及能力遠(yuǎn)大于中西部地區(qū)，地區(qū)財(cái)政收入已出現(xiàn)兩極分化的格局，因此，用基數(shù)法可能進(jìn)一步拉大沿海與內(nèi)地的財(cái)力差距，從而拉大生產(chǎn)水平、收入水平、消費(fèi)水平的差距。

②稅收返還與全國(guó)平均稅收增長(zhǎng)掛鉤的本意可能難以實(shí)現(xiàn)。落后地區(qū)只有在發(fā)達(dá)地區(qū)有較高的增長(zhǎng)速度，中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付支持內(nèi)地，才有可能縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距。但由于現(xiàn)存的政企不分的狀況未得到充分解決，在地區(qū)利益的驅(qū)動(dòng)下，發(fā)達(dá)地區(qū)有可能藏富于企業(yè)。